VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.11.1989 - 1 S 2842/88
Fundstelle
openJur 2013, 7189
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1. Die Planungshoheit der Gemeinde wird durch ein Vorhaben nur berührt, wenn die beeinträchtigte Planung hinreichend konkret ist. Allein das abstrakte Interesse der Gemeinde, einen Bereich des Gemeindegebiets von Bebauung freizuhalten, stellt keinen planungsrechtlich beachtlichen Belang dar.

Tatbestand

Die Klägerin nahm Ende der fünfziger und Anfang der sechziger Jahre die Planung für die Errichtung eines Waldfriedhofs auf der Gemarkung der Beigeladenen auf, nachdem ihr alter Friedhof weitgehend belegt war und keine Erweiterungsmöglichkeiten bestanden. Für das Vorhaben, das sich auf eine Fläche von ca. 20,6 ha erstrecken und in drei Bauabschnitten verwirklicht werden sollte, erarbeitete die Klägerin Planentwürfe sowie den Entwurf einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung mit der Beigeladenen. Diese teilte der Klägerin mit Schreiben vom 2. November 1965 mit, daß der Gemeinderat der Friedhofsplanung im Grundsatz zugestimmt habe. Am 5. November 1965 beschloß der Gemeinderat der Beigeladenen, der Anlage eines 20 ha großen Waldfriedhofs zuzustimmen und mit der Klägerin eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung abzuschließen, in der alles Nähere, insbesondere die Fragen eines Waldtausches, einer Mitbenutzung des Friedhofs und einer Unterhaltung der Zufahrtsstraße, geregelt werde. Mit Beschluß vom 12. Oktober 1968 stimmte der Gemeinderat der Beigeladenen dem Bauantrag der Klägerin für den ersten Bauabschnitt zu, nach dessen Vollendung 1975 der Friedhof in Betrieb genommen wurde. Im Zuge der 1976 erfolgten zwangsweisen Eingliederung des Ortsteils H. der Beigeladenen in die Klägerin wurde vereinbart, daß die Teilfläche des bereits errichteten Friedhofs auf die Klägerin übergeht. Einem 1983 eingereichten Antrag der Klägerin auf Erweiterung des Friedhofs, den sie nicht weiterverfolgte, versagte die Beigeladene aufgrund der Gemeinderatsbeschlüsse vom 3. März 1983 und 6. Juni 1983 die Zustimmung. 1985 erweiterte die Klägerin den Friedhof bis unmittelbar an die Gemarkungsgrenze der Beigeladenen.

Mit Schreiben vom 25. Januar 1985 beantragte die Klägerin beim Landratsamt Schwäbisch Hall die Genehmigung zur Erweiterung des Friedhofs auf dem Grundstück Flst.-Nr. 1157 der Gemarkung der Beigeladenen. Die Planung, nach der eine Aufschüttung des Geländes vorgesehen ist, umfaßt die gesamte Restfläche des vorgesehenen Friedhofsareals. Mit Beschluß vom 22. März 1985 versagte der Gemeinderat der Beigeladenen das Einvernehmen zu dem Vorhaben.

Das Landratsamt Schwäbisch Hall lehnte mit Bescheid vom 15. Juli 1985 den Antrag der Klägerin mit der Begründung ab, daß für die begehrte naturschutzrechtliche, baurechtliche und bestattungsrechtliche Genehmigung das erforderliche Einvernehmen der Beigeladenen nicht erteilt worden sei. Der Beschluß des Gemeinderats der Beigeladenen vom 5. November 1965 habe nur interne Wirkung entfaltet, und eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen ihr und der Klägerin sei nicht zustandegekommen. Durch die Neufestsetzung der Gemeindegrenzen 1976 sei eine grundlegende Änderung der Tatsachen eingetreten. Das am 12. Oktober 1968 erteilte Einvernehmen habe sich nur auf den ersten Bauabschnitt bezogen. Die Zustimmung der Beigeladenen zum Flächennutzungsplan der Verwaltungsgemeinschaft ... und zu dessen erster Fortschreibung könne nicht als Erteilung des Einvernehmens für das Vorhaben gewertet werden.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 30. Juli 1985 Widerspruch ein, den das Regierungspräsidium Stuttgart durch Widerspruchsbescheid vom 21. Juli 1986 mit der Begründung zurückwies, daß für das Vorhaben der Klägerin das Einvernehmen der Beigeladenen nicht nur nach § 36 Abs. 1 BBauG, sondern auch nach den Bestimmungen des Bestattungsgesetzes erforderlich sei, das diese nicht erteilt habe.

Am 28. Juli 1986 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und vorgetragen: Das Vorhaben sei materiellrechtlich genehmigungsfähig. Die Beigeladene habe ihr Einvernehmen aus unsachlichen Gründen verweigert. Angesichts der von der Beigeladenen in der Vergangenheit erteilten Zustimmungen zu dem Vorhaben sei die Verweigerung des Einvernehmens zumindest rechtsmißbräuchlich. Das Vorhaben bewirke keinen Eingriff in die Gebiets- und Planungshoheit der Beigeladenen.

Die Beigeladene ist der Klage entgegengetreten; sie hat vorgetragen: Es sei zweifelhaft, ob die Klage zulässig sei. Auf jeden Fall sei sie unbegründet, weil die Klägerin nicht befugt sei, eine originäre öffentliche Aufgabe auf ihrem, der Beigeladenen, Territorium zu erfüllen. Für den Eingriff fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Die Planung auf fremder Gemarkung bedeute auch einen Eingriff in das Prinzip der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden und in das kommunale Demokratiegebot.

Durch Urteil vom 19. April 1988 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Landratsamts ... vom 15. Juli 1985 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 21. Juli 1986 aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, die beantragte baurechtliche, naturschutzrechtliche und bestattungsrechtliche Genehmigung zu erteilen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die Klägerin habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung, weil dem Vorhaben keine Belange des Naturschutzes, der Landschaftspflege oder der Erholungsvorsorge und auch keine baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstünden. Auch ein Verstoß gegen das Selbstverwaltungsrecht der Beigeladenen liege nicht vor. Die Gebietshoheit der Belegenheitsgemeinde werde zwar beeinträchtigt, wenn eine andere Gemeinde zur Erfüllung der ihr gemäß § 1 Abs. 1 BestG obliegenden Verpflichtung auf dem Gebiet der Belegenheitsgemeinde hoheitlich tätig werden wolle. Die Beigeladene habe jedoch der Anlegung und Indienststellung des Friedhofs mit Schreiben vom 2. November 1965 zugestimmt. Da die Klägerin den Friedhof im ersten Bauabschnitt errichtet und in Betrieb genommen habe, sei davon auszugehen, daß die Beigeladene ihr Einverständnis trotz Scheiterns des ins Auge gefaßten öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht nur bedingt erklärt habe. Mit dem Gemeinderatsbeschluß vom 13. November 1981 sei auch der Fortschreibung des Flächennutzungsplans mit Ausweisung der Gesamtanlage des Friedhofs zugestimmt worden. Das erklärte Einverständnis zu dem Gesamtprojekt habe die Beigeladene nicht mehr zurücknehmen können. Die Klägerin habe auch einen Anspruch gegen die Beigeladene auf Abschluß einer Vereinbarung über die Verteilung der hoheitlichen Befugnisse nach Indienststellung des Friedhofs.

Gegen das ihr am 2. August 1988 zugestellte Urteil hat die Beigeladene am 19. August 1988 Berufung eingelegt. Sie führt ergänzend aus: Einer kommunalen Gebietskörperschaft fehle die Kompetenz, auf dem Gebiet einer anderen Gebietskörperschaft hoheitliche Staatsaufgaben zu erfüllen, die sie auf eigenem Hoheitsgebiet erfüllen könne und müsse. Hierbei handele es sich um einen eigenständigen öffentlichen Belang im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB, der durch das Vorhaben beeinträchtigt werde. Eine Gemeinde könne über ihre Gebietshoheit nicht im Wege eines Einverständnisses verfügen, wenn es sich auf eine Maßnahme beziehe, die, wie die auf Jahrzehnte bzw. Jahrhunderte angelegte Herstellung eines Friedhofs, faktisch einer Gebietsänderung gleichkomme. Die notwendigen hoheitlichen Befugnisse über ein Friedhofsgebiet ließen sich nicht von denen des Hoheitsträgers des Gemeindegebiets trennen. Im übrigen könne das Schreiben vom 2. November 1965 nicht als wirksames Einverständnis gewertet werden, weil der Abschluß einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung vorgesehen gewesen sei, in der eine Regelung über die Mitbenutzung des Friedhofs zu treffen gewesen sei. Über die wesentlichen Punkte sei man sich nicht einig gewesen. Der Gemeinderatsbeschluß vom 5. November 1965 habe nur interne Wirkung gehabt und sei durch den Beschluß vom 3. März 1983 aufgehoben worden. Abgesehen von der mangelnden Außenwirkung habe sich der Beschluß vom 12. Oktober 1968 nur auf den ersten Bauabschnitt bezogen. Die Darstellung der Friedhofsanlage im Flächennutzungsplan sei, nachdem eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung oder eine vergleichbare Lösung nicht mehr möglich erscheine, funktionslos geworden. Zumindest sei das Einvernehmen zurückgenommen worden. Ein uneingeschränktes Einverständnis zur Friedhofserweiterung ergebe sich auch nicht aus ihrem Verhalten bei der Gebietsreform 1976.

Die Beigeladene beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 19. April 1988 -- 6 K 2229/86 -- zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Beklagte stellt keinen Antrag.

Er trägt vor, er halte das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgrund der gesamten Vorgeschichte des Falles für gerecht. Der Antrag der Klägerin sei lediglich wegen des fehlenden Einvernehmens der Beigeladenen abgelehnt worden.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie trägt ergänzend vor: Öffentliche Einrichtungen einer Gemeinde könnten, wie anerkannt sei, auch außerhalb des eigenen Territoriums errichtet und betrieben werden. Da die Beigeladene das Einverständnis zum Betrieb des Friedhofs auf ihrem Gebiet erteilt habe, liege kein Eingriff in ihre Gebietshoheit vor. Die Absicht, sich ein Mitbenutzungsrecht hinsichtlich des Friedhofs durch Abschluß einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zu sichern, sei gerade nicht Bedingung der Beigeladenen für die 1965 erteilte Zustimmung gewesen. Im Baugesuch vom 2. Oktober 1968 sei das Gesamtvorhaben dargestellt und ausführlich erläutert gewesen. Für die Beigeladene habe nicht der mindeste Zweifel bestehen können, daß der erste Bauabschnitt nur der erste Schritt zur Realisierung des Gesamtvorhabens habe sein sollen.

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Senat liegen die einschlägigen Verwaltungsakten und die Prozeßakten des Verwaltungsgerichts vor.

Gründe

Die zulässige Berufung hat teilweise, in geringem Umfang, Erfolg. Das Verwaltungsgericht hätte den Beklagten nicht zur Erteilung der beantragten Genehmigungen, sondern lediglich zur Neubescheidung über den Genehmigungsantrag verpflichten dürfen (§ 113 Abs. 4 S. 2 VwGO). Das Landratsamt hat den Antrag allein wegen des fehlenden Einvernehmens der Beigeladenen abgelehnt, ohne eine abschließende Prüfung in baurechtlicher, bestattungsrechtlicher und naturschutzrechtlicher Hinsicht vorzunehmen. Auch wenn dem Vorhaben materiell-rechtlich keine absoluten Hinderungsgründe entgegenstehen, können die nachzuholende fachtechnische Prüfung und die Vorschriften über die Bauausführung den Erlaß von Nebenbestimmungen erforderlich machen. Dies hat zur Folge, daß der Klägerin lediglich ein Anspruch darauf zusteht, daß das Landratsamt ... über den Antrag erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats entscheidet (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.3.1971, ESVGH 21, 216; Urt. v. 7.7.1987 -- 10 S 2851/85 --).

Im übrigen ist die Berufung der Beigeladenen unbegründet. Ihre Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage greifen nicht durch (1.). Sie hat das Einvernehmen nach § 36 Abs. 1 BauGB zu Unrecht verweigert, weil das Vorhaben nach bauplanungsrechtlichen Bestimmungen und auch nach den sonstigen von der Genehmigungsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften genehmigungsfähig ist (2.).

1. Die Klägerin kann geltend machen, die Ablehnung ihres Antrags auf Erweiterung des Friedhofs als einer öffentlichen Einrichtung, zu deren Schaffung sie verpflichtet ist (§ 10 Abs. 2 GemO), verletze sie in ihrer kraft Zustimmung der Beigeladenen eingeräumten Befugnis, auf deren Gemarkung den städtischen Waldfriedhof zu erweitern.

2 a. Da das Vorhaben die Vornahme von Aufschüttungen im Außenbereich zum Gegenstand hat (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 NatSchG), ist die Naturschutzbehörde für die Erteilung der neben der naturschutzrechtlichen Genehmigung erforderlichen baurechtlichen und bestattungsrechtlichen Genehmigungen (vgl. §§ 51 Abs. 1, 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 Nr. 17 LBO, § 5 BestG) zuständig (§ 13 Abs. 2 NatSchG). In bauplanungsrechtlicher Hinsicht beurteilt sich das Vorhaben nach der gemäß § 29 BauGB anwendbaren Bestimmung des § 35 BauGB; es bedarf damit unbeschadet der Tatsache, daß über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit im naturschutzrechtlichen Verfahren entschieden wird, des Einvernehmens der Beigeladenen (§ 36 Abs. 1 S. 2, 1. Halbs. BauGB). Da das Einvernehmen nur in bezug auf ein konkretes (Bau-)Vorhaben erteilt werden kann, ist weder die Zustimmungserklärung der Beigeladenen vom 2. November 1965 noch die am 12. Oktober 1968 erklärte Zustimmung zur Durchführung des ersten Bauabschnitts als Erteilung des Einvernehmens zu dem im Januar 1985 zur Genehmigung gestellten Vorhaben zu werten. Die Beigeladene hat die Grenzen ihres Beteiligungsrechts, das die notwendige Konsequenz der gemeindlichen Planungshoheit bildet (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.11.1965, BVerwGE 22, 342; Urt. v. 14.2.1969, BVerwGE 31, 263; Schlichter in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, RdNr. 3 zu § 36), verkannt. Wie durch § 36 Abs. 2 S. 1 BauGB nunmehr eindeutig klargestellt ist, steht die Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens nicht im Ermessen der Gemeinde. Zu dessen Versagung wäre die Beigeladene daher nur berechtigt gewesen, wenn das Vorhaben der Klägerin nicht in Einklang mit § 35 BauGB stünde. Das ist nicht der Fall.

Es kann offen bleiben, ob es sich bei dem Vorhaben der Klägerin um eine im Außenbereich privilegiert zulässige Anlage im Sinne des § 35 Abs. 1 Nrn. 4 oder 5 BauGB handelt; denn jedenfalls beeinträchtigt es als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB keine nach Absatz 3 zu berücksichtigenden öffentlichen Belange. Daß die Gesamtanlage des Waldfriedhofs den Darstellungen des Flächennutzungsplans der Verwaltungsgemeinschaft ... entspricht und eine Beeinträchtigung der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege ebensowenig gegeben ist wie eine Verunstaltung des Landschaftsbildes oder eine Beeinträchtigung der natürlichen Eigenart der Landschaft oder ihrer Aufgabe als Erholungsgebiet, hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, ohne daß dies von der Beigeladenen in Zweifel gezogen worden wäre.

Keinen öffentlichen Belang im Sinne des § 35 Abs. 3 BauGB stellt die nach Auffassung der Beigeladenen fehlende Kompetenz der Klägerin dar, auf ihrem, der Beigeladenen, Gebiet hoheitliche Aufgaben zu erfüllen. Diese den Kernpunkt des Rechtsstreits betreffende Frage gehört dem Gemeinderecht an und weist keine -- auch nicht mittelbar über die gemeindliche Planungshoheit -- bauplanungsrechtlich beachtlichen Bezüge auf. Unabhängig davon, ob man die Planungshoheit (§ 2 Abs. 1 BauGB) als Bestandteil des unantastbaren Kernbereichs der verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungshoheit ansieht oder nicht (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 7.10.1980, BVerfGE 56, 298 = NJW 1981, 1659 = DÖV 1982, 194; Beschl. v. 23.6.1987, BVerfGE 76, 107 = NVwZ 1988, 77; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.11.1988, NVwZ 1989, 978), wird die Planungshoheit durch ein Vorhaben nur berührt, wenn die beeinträchtigte Planung der Gemeinde hinreichend konkret ist. Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (z.B. Urt. v. 11.5.1984, DÖV 1985, 113; Urt. v. 11.4.1986, NJW 1986, 2447, 2449 Urt. v. 1.7.1988, NVwZ 1989, 247 m.w.N.), welcher der Senat folgt. Solche durch das Vorhaben der Klägerin beeinträchtigte städtebauliche Planungsvorstellungen der Beigeladenen bestehen nicht. Allein das bloße Interesse, einen bestimmten Bereich des Gemeindegebiets von Bebauung freizuhalten, stellt keinen planungsrechtlich beachtlichen Belang dar, den die Gemeinde einem Vorhaben mit Erfolg entgegenhalten könnte (a.A. Birk, NVwZ 1989, 905, 911). Außerdem fehlt es an einer Willensbekundung der Beklagten, daß gerade die Fläche, auf die sich das Vorhaben der Klägerin bezieht, dauerhaft einer Bebauung entzogen bleiben solle. Im Gegenteil entsprechen die planerischen Vorstellungen der Beigeladenen, die im gemeinsamen Flächennutzungsplan ihren Ausdruck finden, dem Vorhaben der Klägerin.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht entschieden, daß dem Vorhaben auch Bestimmungen des materiellen Naturschutz- und Bestattungsrechts nicht entgegenstehen. Insoweit kann der Senat von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe absehen und auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug nehmen (Art. 2 § 6 EntlG), da diese von der Beigeladenen nicht angegriffen werden.

b. Dem Vorhaben der Klägerin stehen keine sonstigen, nach § 5 Abs. 2 BestG zu prüfenden Rechtsvorschriften entgegen. Die beantragte Genehmigung zur Erweiterung des Waldfriedhofs der Klägerin auf der Gemarkung der Beigeladenen verletzt diese nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 71 Abs. 1 LV, § 2 Abs. 1 GemO). Denn die Beigeladene hat der Klägerin die erforderliche Befugnis eingeräumt, auf ihrer Gemarkung den städtischen Waldfriedhof anzulegen.

Das rechtliche Erfordernis, daß die Belegenheitsgemeinde der planenden Gemeinde die Befugnis zur Anlegung einer öffentlichen Einrichtung auf ihrer Gemarkung einräumt, folgt hier, wie das Verwaltungsgericht richtig erkannt hat, aus einer entsprechenden Anwendung des § 5 Abs. 1 S. 2 BestG. Diese Vorschrift dient der Sicherung der gemeindlichen Planungshoheit in einem Fall, in dem eine Religionsgemeinschaft einen kirchlichen Friedhof auf Gemeindegebiet anlegen will. Sie läßt sich entsprechend anwenden auf den im Gesetz nicht geregelten atypischen Fall, daß auf Gemeindegebiet der Friedhof einer anderen Gemeinde angelegt werden soll. Eine Gemeinde ist nur innerhalb ihres räumlichen Wirkungskreises, das heißt innerhalb ihres Hoheitsgebiets, zur grundsätzlich umfassenden und eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte (BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988, DVBl. 1989, 300 m.w.N.) und damit zur Erfüllung ihrer Aufgaben befugt. Über ihr Hoheitsgebiet, welches das Objekt der Herrschaft der Gemeinde bildet, hinaus besitzt sie keine Hoheitsgewalt (Kunze/Bronner/Katz/v.Rotberg, Gemeindeordnung, RdNr. 5 zu § 1), es sei denn, es wird ihr durch eine andere Gemeinde die Befugnis eingeräumt, auf deren Territorium eigene Angelegenheiten zu erfüllen. Soweit damit keine Delegation oder mandatsweise Übertragung von Hoheitsaufgaben (vgl. hierzu OVG Münster, Urt. v. 6.5.1986, NVwZ 1987, 153; Pagenkopf, Kommunalrecht Bd. 1, 2. Aufl., § 11; Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht II, 4. Aufl., § 72 Anm. IV.b) und keine (teilweise) Aufgabe des Gebietsbestandes durch die Belegenheitsgemeinde verbunden ist, stehen dem Rechtsgründe nicht entgegen (ebenso VGH Bebenhausen, Urt. v. 13.5.1955, BWVBl. 1956, 139; Kunze/Bronner/Katz/v.Rotberg, aaO, RdNr. 1 zu § 7; Pagenkopf, aaO, § 10 Anm. I.1; Seeger/Wunsch, Kommunalrecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., S. 85). Wenn eine Gemeinde eine solche Befugnis einräumt, gibt sie keine Selbstverwaltungsrechte preis. Zwar wird mit der Erteilung der Zustimmung zur Anlegung eines Friedhofs auf fremder Gemarkung der planenden Gemeinde das Recht zu hoheitlichem Tätigwerden eingeräumt; das folgt unmittelbar aus der Anstaltsautonomie und ist mit dem Betrieb eines Friedhofs notwendig verbunden (vgl. § 15 Abs. 1 BestG und dazu Seeger, Bestattungsrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl., Anm. 3 zu § 15), so daß es hierüber -- entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts -- nicht einer gesonderten öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bedarf. Soweit sich jedoch die hoheitliche Betätigung nicht auf die bestattungsrechtlichen Aufgaben der Belegenheitsgemeinde erstreckt, sondern der Friedhof lediglich der Bestattung der Einwohner der planenden Gemeinde dient, bleiben der Aufgabenumfang und die hoheitlichen Befugnisse der Belegenheitsgemeinde unberührt.

Diese Voraussetzungen sind hinsichtlich der Erweiterung und des Betriebs des städtischen Waldfriedhofs der Klägerin auf der Gemarkung der Beigeladenen gewahrt. Denn mit der Zulassung des Vorhabens ist eine Änderung der Gemeindegrenzen im Sinne der §§ 8, 9 GemO nicht verbunden. Das Hoheitsgebiet der Beigeladenen bleibt unverändert. Ihre Hoheitsgewalt erstreckt sich weiterhin auch auf das Gelände, das der Friedhofserweiterung dienen soll. Die mit dem Betrieb des Friedhofs verbundenen hoheitlichen Befugnisse erschöpfen sich in Regelungen, die zur Aufrechterhaltung der Zweckbestimmung des Friedhofs notwendig sind (vgl. dazu Seeger, aaO, Anm. 3 zu § 15). Die Zulassung des Vorhabens schränkt das Recht der Beigeladenen, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft zu regeln, die nicht durch Gesetz anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 Abs. 1 und 2 LV und § 2 Abs. 1 GemO), nicht ein. Insbesondere bleibt ihre Befugnis, das Friedhofswesen für ihren Bereich zu regeln (§ 2 Abs. 2 GemO i.V.m. § 1 Abs. 1 BestG), unberührt; denn die von der Klägerin geplante Friedhofserweiterung soll nicht auch der Bestattung verstorbener Einwohner der Beigeladenen dienen. Die Einschränkung möglicher künftiger Planungsabsichten der Gemeinde stellt -- wie ausgeführt -- keinen vom Selbstverwaltungsrecht umfaßten, der Zulassung des Vorhabens entgegenstehenden Belang dar, da die Beigeladene insoweit keine hinreichend konkreten eigenen städtebaulichen Planungsvorstellungen entwickelt hat. Die Einräumung der Befugnis an die Klägerin konnte folglich in entsprechender Anwendung des § 5 Abs. 1 S. 2 BestG durch einfache Zustimmung der Beigeladenen erfolgen. Besondere Formerfordernisse bestehen nicht; denn die §§ 8 Abs. 2, 9, 59, 60 GemO i.V.m. §§ 1 ff. GKZ finden keine Anwendung, weil das Vorhaben den Gebietsbestand und den Aufgabenkreis der Beigeladenen unberührt läßt.

Die Beigeladene hat dem Vorhaben der Klägerin wirksam zugestimmt. Ihre Zustimmung stand nicht unter dem Vorbehalt der Einhaltung einer bestimmten rechtlichen Form, etwa des Abschlusses eines öffentlich-rechtlichen Vertrags. Dies ergibt sich aus folgendem:

Die Zustimmung zu dem Gesamtvorhaben der Anlegung eines ca. 20 ha großen Friedhofs, dessen letzter Bauabschnitt nunmehr verwirklicht werden soll, hat die Beigeladene mit Schreiben ihres damaligen Bürgermeisters vom 2. November 1965 (§§ 42 Abs. 1 S. 2, 54 Abs. 1 GemO) wirksam erteilt. Ob diesem Schreiben mit dem Inhalt, daß "der Gemeinderat M. der Friedhofsplanung im Grundsatz zugestimmt" hat, ein entsprechender Gemeinderatsbeschluß vorausging oder ob der Gemeinderat mit dem Beschluß vom 5. November 1965 die Erklärung des Bürgermeisters (nachträglich) genehmigt hat, ist ohne rechtliche Bedeutung. Entscheidend ist, daß nach der entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.7.1983, BVerwGE 67, 305 zum Verwaltungsakt; Kopp, VwVfG, 4. Aufl., RdNr. 4 zu § 62) die Klägerin die Erklärung trotz des Zusatzes "im Grundsatz" als vorbehaltlose Zustimmung zur Errichtung des Friedhofs auf der Gemarkung der Beigeladenen verstehen durfte. Der Zusatz betraf nach dem erkennbar gewordenen Willen der Beigeladenen nicht die Frage, ob der Friedhof gebaut werden kann, sondern es ging nur noch darum, Einzelheiten, insbesondere Art und Umfang der von der Klägerin zu erbringenden Gegenleistungen, festzulegen. Dafür spricht eindeutig der der Zustimmungserklärung im Schreiben vom 2. November 1965 nachfolgende Satz, daß die Beigeladene tauschweise eine Waldfläche zur Friedhofsanlage an die Klägerin abtreten werde. Angesichts dieser definitiven Aussage kann nicht angenommen werden, bei der Beigeladenen hätten noch ernsthafte Zweifel an der Durchführung des Vorhabens bestanden. Etwas anderes läßt sich auch nicht dem Gemeinderatsbeschluß vom 5. November 1965 entnehmen; denn der Gemeinderat stimmte unter Buchstabe a) des Beschlusses der Anlage des Friedhofs vorbehaltlos zu und forderte lediglich ergänzend (unter Buchstabe b) des Beschlusses) den Abschluß einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung über die Regelung von Einzelpunkten (Waldtausch, Mitbenutzung des Friedhofs, Straßenunterhaltung), ohne daß davon die Zustimmung zur Anlegung des Friedhofs abhängig gemacht werden sollte. Nicht anders ist es zu erklären, daß die Beigeladene von der Zustimmung keinen Abstand nahm, als mit dem Verzicht auf ein eigenes Mitbelegungsrecht ein Grund, der Anlaß für den Abschluß einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung hätte sein können, entfallen war. Dieses Verständnis vom Inhalt der erklärten Zustimmung wird durch die nachfolgenden Beschlüsse des Gemeinderats der Beigeladenen vom 11. und 28. Dezember 1965 sowie vom 3. Mai und 24. September 1966 gestützt. Aus diesen ergibt sich, daß zwar über die von der Klägerin zu erbringenden Gegenleistungen (Waldtauschgelände, Abwassererschließung eines 7 ha großen Geländes beim Gutshof der Evangelischen Diakonissenanstalt) Uneinigkeit innerhalb des Gemeinderats bestand, hiervon aber die Entscheidung unberührt blieb, der Klägerin die Errichtung des Friedhofs auf der Gemarkung der Beigeladenen zu ermöglichen. Für diese Wertung spricht auch der Inhalt der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung vom 11. April 1967. Obwohl dort ausgeführt ist, daß sich der Abschluß einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung "zerschlagen" habe, faßte der Gemeinderat den Beschluß, der Klägerin Grundstücksflächen zur Anlegung des Waldfriedhofs zur Verfügung zu stellen.

Von maßgebendem Gewicht ist ferner der Beschluß des Gemeinderats der Beklagten vom 12. Oktober 1968, in dem gegen den Bauantrag der Klägerin für den ersten Bauabschnitt nicht nur keine Einwendungen erhoben wurden, sondern dessen Genehmigung in jeder Hinsicht befürwortet wurde. In den Antragsunterlagen war das Gesamtprojekt eingezeichnet und erläutert, das dem Gemeinderat aus den früheren Verhandlungen ohnehin bekannt war. Es bezog sich zum Zeitpunkt der Erklärung der Zustimmung insgesamt auf die Gemarkung der Beigeladenen. Auch wenn der Bauantrag der Klägerin von 1968 unmittelbar nur den ersten Bauabschnitt betraf, konnte in Anbetracht der Gesamtumstände, insbesondere der in der Vergangenheit erklärten Zustimmungen, für die Beigeladene kein Zweifel daran bestehen, daß die Zustimmung zu diesem Bauabschnitt das Einverständnis mit dem Gesamtprojekt beinhaltete. Da die Schaffung eines Friedhofs auf, wie die Beigeladene selbst erklärt, "Jahrzehnte bzw. Jahrhunderte" angelegt ist, war ihr erkennbar, daß der Verwirklichung des ersten Bauabschnitts die projektierten Erweiterungsmaßnahmen folgen würden, weil nur unter dieser Voraussetzung die Errichtung eines Friedhofs mit den Aufwendungen für die einzelnen Bestattungseinrichtungen (Friedhofskapelle, Leichenhalle usw.) sinnvoll sein konnte. Die in Kenntnis dieser Gesamtumstände 1968 erklärte Zustimmung begründete neben der Zustimmungserklärung vom 2. November 1965 ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin darauf, daß ihr auch ohne Bebauungsplan und ohne Abschluß einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung von Seiten der Beigeladenen die Durchführung des gesamten Friedhofsvorhabens auf deren Gemarkung ermöglicht wird.

Die Beigeladene hat, wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, die Zustimmung nicht wirksam widerrufen. Eine förmliche Widerrufserklärung an die Klägerin ist nicht ergangen. Ob dem Inhalt der Beschlüsse des Gemeinderats der Beigeladenen vom 3. März 1983, 6. Juni 1983 und 22. März 1985, mit denen das Einvernehmen nach § 36 BauGB zu dem Vorhaben der Klägerin versagt wurde, ein Wille zu entnehmen ist, sich von der Zustimmung zu lösen, ist nicht entscheidungserheblich; denn in entsprechender Anwendung der für die Erteilung des Einvernehmens nach § 36 BauGB geltenden Grundsätze (BGH, Urt. v. 17.9.1970, DÖV 1970, 784, und v. 13.11.1980, BRS 36, 160; Dyong in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, Baugesetzbuch, RdNr. 18 zu § 36; Schlichter in Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, RdNr. 14 zu § 36) konnte die Zustimmung nicht mehr zurückgenommen werden, nachdem 1968 mit der Anlegung des Friedhofs begonnen wurde.

Die Bindung der Beigeladenen an die Zustimmung ist nicht wegen des Eintritts besonderer Umstände nachträglich entfallen; denn es ist keine Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse eingetreten, die sie von ihrer Verpflichtung entbunden hätte bzw. die es ihr unzumutbar machte, an der erklärten Zustimmung festzuhalten. Ein solcher Umstand kann nicht in der Neufestlegung der Gemarkungsgrenzen 1976 im Zusammenhang mit der Umgliederung des Ortsteils H. gesehen werden. Dabei wurde zwar auch der im ersten Bauabschnitt fertiggestellte Waldfriedhof in das Gemeindegebiet der Klägerin eingeordnet, wobei die Beigeladene, wie sich aus dem Schreiben vom 10. November 1976 an die Beklagte ergibt, die umzugliedernde Fläche so klein wie möglich halten wollte. Eine Regelung, daß damit zugleich auch die bei der Beigeladenen verbliebenen Flächen nicht mehr für die Erweiterung des Friedhofs zur Verfügung stehen sollten, wurde jedoch nicht getroffen, und ein entsprechender Wille der Beigeladenen ist nicht erkennbar geworden. Im Gegenteil sieht der 1981 fortgeschriebene Flächennutzungsplan als das die Gemeinde bindende städtebauliche Entwicklungsprogramm (vgl. dazu Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, RdNr. 3 zu § 5; Grauvogel in: Brügelmann, Baugesetzbuch, RdNr. 155 zu § 5 m.w.N.) nach wie vor die Ausweisung der Friedhofsanlage im ursprünglichen Umfang vor.