1. Eine einstweilige Anordnung kann im Einzelfall auf Verpflichtung zur Neubescheidung eines Genehmigungsantrages mit vorläufiger Wirkung gerichtet sein, wenn ein berechtigtes Interesse daran besteht, daß die Genehmigungsbehörde möglichst frühzeitig und nicht erst nach Durchführung des Hauptsacheverfahrens in eine erneute Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen eintritt (hier bejaht für den Fall einer Prognoseentscheidung mit Beurteilungsspielraum der Behörde).
2. Zu den rechtlichen Anforderungen an die von der Genehmigungsbehörde zu treffende Prognoseentscheidung, ob durch den Gebrauch der von einem privaten Anbieter beantragten Genehmigung zur Notfallrettung und zum Krankentransport das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst erheblich beeinträchtigt wird (im Anschluß an das Urteil des Senats vom 22.10.1996 - 10 S 8/96 -).
Die Beschwerde ist zulässig, aber nur teilweise begründet. Zwar hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung zu Unrecht abgelehnt, denn die Ablehnung der beantragten Genehmigung zur Notfallrettung und zum Krankentransport durch die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 29.08.1995 ist bei der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich rechtswidrig und verletzt die Antragstellerin in ihren Rechten. Es kommt aber lediglich ein Anspruch der Antragstellerin auf Neubescheidung ihres Genehmigungsantrags in Betracht, da nach der Rechtsprechung des Senats § 16 Abs. 2 Rettungsdienstgesetz - RDG - eine Prognose über die Auswirkungen der Genehmigung auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlich organisierten Rettungsdienstes im jeweiligen Rettungsdienstbereich verlangt, bei der der Genehmigungsbehörde ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum eingeräumt ist (Urteil des Senats vom 22.10.1996 - 10 S 8/96 - im Anschluß an die Rechtsprechung des BVerwG zum strukturell vergleichbaren § 13 Abs. 4 PBefG, der die Zulassung zum Taxenverkehr betrifft - BVerwGE 87, 295; 79, 208). Dies führt dazu, daß auch im Rahmen der hier beantragten einstweiligen Anordnung ein Anordnungsanspruch analog § 113 Abs. 5 S. 2 VwGO nur auf die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Neubescheidung mit vorläufiger Wirkung gerichtet sein kann (vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., § 123 RdNr. 30 a, sowie die Nachweise bei Schoch, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 123 RdNr. 159).
Soweit das Verwaltungsgericht bereits das Vorliegen der subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 16 Abs. 1 RDG in Zweifel gezogen hat, kann sich der Senat diesen Zweifeln nicht anschließen. Es dürfte nach dem Vorbringen der Antragstellerin im behördlichen und gerichtlichen Verfahren insbesondere zu erwarten sein, daß sie die erforderlichen Fahrzeuge und das erforderliche Personal bereitstellt, wenn sie nach erteilter Genehmigung den Rettungsbetrieb aufnehmen kann. Das Bestehen eines Anordnungsanspruchs auf Neubescheidung hängt sonach davon ab, ob - worauf auch das Verwaltungsgericht seine Entscheidung letztlich gestützt hat - der objektive Versagungsgrund des verfassungsrechtlich unbedenklichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.10.1995 - 3 C 10.94 -, NJW 1996, 1608) § 16 Abs. 2 RDG vorliegt. Dies dürfte derzeit zu verneinen sein.
Die Prognose der Antragsgegnerin, daß bei Erteilung der beantragten Genehmigung das öffentliche Interesse an der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlich organisierten Rettungsdienstes erheblich beeinträchtigt wird, dürfte bislang fehlerhaft sein. Die Antragsgegnerin dürfte einen entscheidungserheblichen Gesichtspunkt verkannt haben, weil sie die Grenze für die Annahme einer erheblichen Beeinträchtigung zu niedrig festgelegt hat. Sie geht in ihrem ablehnenden Bescheid in Anlehnung an die Stellungnahme des Bereichsausschusses nämlich davon aus, daß angesichts dessen, daß eine bedarfsgerechte Versorgung durch den öffentlich-rechtlichen organisierten Rettungsdienst im Rettungsdienstbereich vorliegt, mit der Erteilung der Genehmigung an die Antragstellerin zwangsläufig eine Verschlechterung der bisherigen finanziellen Lage des öffentlich-rechtlich organisierten Rettungsdienstes verbunden ist und schon jede Verschlechterung der finanziellen Lage eine erhebliche Beeinträchtigung im Sinne des § 16 Abs. 2 RDG darstellt. Diese Auffassung dürfte mit Sinn und Zweck des § 16 Abs. 2 RDG nicht in Einklang stehen.
Wie der Senat ebenfalls in seinem Urteil vom 22.10.1996 (a.a.O.) ausgeführt hat, haben private Anbieter nach dieser Bestimmung einen Anspruch auf Genehmigungserteilung bis zur Grenze der Verträglichkeit mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlich organisierten Rettungsdienstes; sie sind dagegen nicht lediglich darauf verwiesen, daß ein Bedarf für ihre Tätigkeit besteht, weil der öffentlich-rechtlich organisierte Rettungsdienst eine bedarfsgerechte Versorgung mit Rettungsmitteln selbst nicht zu gewährleisten vermag. Die gesetzliche Regelung führt deshalb notwendigerweise dazu, daß der öffentlich-rechtlich organisierte Rettungsdienst, wenn er selbst eine bedarfsgerechte Versorgung sicherstellt, Einschränkungen jedenfalls insoweit hinnehmen muß, als diese noch verträglich sind, also seine Funktionsfähigkeit nicht erheblich beeinträchtigen. Dieses vom Landesgesetzgeber insbesondere aus verfassungsrechtlichen Gründen (Art. 12 GG) gewollte "duale System" der Leistungserbringung im Rettungsdienst muß auch eine praktische Realisierungschance haben. Dies ist bei der von der Antragsgegnerin angenommenen Grenzziehung nicht der Fall, da diese es erlauben würde, bei einem bedarfsgerechten öffentlich-rechtlich organisierten Rettungsdienst auf Bereichsebene, wie er in Baden-Württemberg wohl überwiegend angenommen werden kann, letztlich jeden Antrag eines privaten Anbieters auf Zulassung zum Rettungsdienst abzulehnen (vgl. auch BayVGH, Beschl. v. 08.03.1995, BayVBl 1995, 470, zu der vergleichbaren bayerischen Regelung). Hierbei ist auch zu berücksichtigen, daß § 16 Abs. 2 RDG - abweichend etwa von der Regelung in Bayern, Brandenburg und anderen Bundesländern - nicht nur auf eine Beeinträchtigung, sondern auf eine "erhebliche" Beeinträchtigung abstellt, ersichtlich um den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 12 GG hinreichend Rechnung zu tragen.
Die Feststellung, ob eine erhebliche Beeinträchtigung im Sinne des § 16 Abs. 2 RDG vorliegt, stellt deshalb hohe Anforderungen an die Genehmigungsbehörde. Wie der Senat im Urteil vom 22.10.1996 (a.a.O.) weiter dargelegt hat, hat sie, wenn eine geringere Auslastung des öffentlich- rechtlich organisierten Rettungsdienstes beim Hinzutreten eines privaten Anbieters geltend gemacht wird, zunächst prognostisch zu beurteilen, ob der Bedarf an Rettungstransporten in den kommenden Jahren zunehmen und der private Anbieter damit gewissermaßen vom Zuwachs an Rettungstransporten leben könnte. Sie hat weiter, wenn eine geringere Auslastung zu erwarten ist, zu prüfen, ob damit verbundene Einnahmeverluste nicht durch Einsparungen auf der Kostenseite, etwa auch durch einen maßvollen Abbau der vorgehaltenen Kapazität an Rettungsmitteln, aufgefangen werden können. Soweit sich auch dadurch finanzielle Einbußen nicht vermeiden lassen, kommt es letztlich darauf an, ob diese in irgendeiner Art und Weise auf den Kernbereich der Rettungstätigkeit, d.h. auf die Vorhaltung einer bedarfsgerechten flächendeckenden Versorgung rund um die Uhr, die primär die Notfallrettung betrifft, durchschlagen. Die Grenze der erheblichen Beeinträchtigung wäre danach jedenfalls dann überschritten, wenn die Einhaltung der im Rettungsdienstplan von Baden-Württemberg für die Notfallrettung vorgegebenen Hilfsfrist von 10, höchstens 15 Minuten gefährdet wäre. Die Festlegung, wie hoch die finanziellen Einbußen letztlich sein müssen, um das integrierte System von Krankentransport und Notfallrettung zur bedarfsgerechten flächendeckenden Versorgung erheblich zu beeinträchtigen, und insbesondere, welche Anzahl von Rettungsfahrzeugen privater Anbieter der Rettungsdienstbereich verkraftet, obliegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur vergleichbaren Problemstellung bei der Taxengenehmigung (BVerwGE 87, 295, Leitsatz 2 und 300; BVerwGE 79, 208, 215), die der Senat für entsprechend anwendbar hält, ebenfalls der Genehmigungsbehörde. Soweit die Beantwortung der Frage, wieviele Rettungswagen privater Anbieter zugelassen werden können, nicht ohnedies von einer Würdigung der konkreten Umstände im einzelnen Rettungsdienstbereich abhängt, dürfte zuvörderst die oberste Landesbehörde dazu berufen sein, der Genehmigungsbehörde allgemeine Hinweise für eine Konkretisierung der Grenzziehung zu geben, etwa dahin, daß die Grenze bei einem bestimmten Anteil der für private Anbieter zugelassenen Rettungswagen an dem Gesamtbestand der im Rettungsdienstbereich zugelassenen Fahrzeuge erreicht ist (vgl. im einzelnen das Urteil vom 22.10.1996, a.a.O.).
Ob nach diesen Kriterien die Antragstellerin einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung für Notfallrettung und Krankentransport mit je einem Fahrzeug hat, muß derzeit als offen angesehen werden. Es ist einerseits zu berücksichtigen, daß der öffentlich-rechtlich organisierte Rettungsdienst für die Erfüllung des ihm obliegenden Sicherstellungsauftrags einer hinreichenden Finanzierungsgrundlage bedarf und daß einer beliebigen Erhöhung der Benutzungsentgelte durch die Verpflichtung zu sozial tragbaren Benutzungsentgelten (§ 1 Abs. 1 RDG), aber auch durch kostenmäßige Bindungen der Kostenträger (§ 133 SGB V) Grenzen gesetzt sind. Der Senat teilt deshalb die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß eine unbeschränkte Zulassung dritter Anbieter, zumal zu günstigen Zeiten und auf günstigen Strecken, die hinreichende Finanzierungsgrundlage für den Sicherstellungsauftrag in Frage stellen würde. Um eine unbegrenzte Zulassung dritter Anbieter geht es jedoch vorliegend nicht, sondern darum, ob durch die beiden Fahrzeuge der Antragstellerin, deren Genehmigung beantragt ist, die Verträglichkeitsgrenze des § 16 Abs. 2 RDG überschritten ist. Dies kann, ohne daß die Genehmigungsbehörde die konkreten Auswirkungen der Genehmigungserteilung näher untersucht und festlegt, ob und welche Anzahl von Rettungsfahrzeugen privater Anbieter der Rettungsdienstbereich verkraftet, nicht beurteilt werden. Da 17 Krankentransportwagen - KTW - (davon 2 Reserve) und 12 Rettungswagen - RTW - (davon 2 Reserve) nach dem in den Akten befindlichen Bereichsplan (Stand: 25.04.1994) vom öffentlich-rechtlich organisierten Rettungsdienst vorgehalten werden, erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, daß die Erteilung der Genehmigung für ein oder zwei Fahrzeuge die Verträglichkeitsgrenze noch nicht überschreiten würde. Angesichts von 9 KTW, die im wesentlichen montags bis freitags tagsüber im Versorgungsbereich H. zusätzlich zu den RTW, welche ebenfalls Krankentransporte übernehmen können, vorgehalten werden, dürfte auch eine Kapazitätseinsparung im Bereich der Krankentransportwagen nicht von vornherein von der Hand zu weisen sein, zumal sich die Wartezeiten im Krankentransport nach der Stellungnahme des Bereichsausschusses in der Regel in einer Bandbreite von durchschnittlich 10 bis 30 Minuten bewegen. Dies ist eine Zeitspanne, die angesichts der im Verhältnis zur Notfallrettung weniger großen Dringlichkeit der Krankentransporte zu einer überdurchschnittlich raschen Bedienung führen dürfte. Auch erscheint es geboten, daß die Antragsgegnerin auf der Grundlage fortgeschriebener Einsatzzahlen (in der Stellungnahme des Bereichsausschusses sind nur die Zahlen bis 1994 angegeben) die künftige Entwicklung der Einsatzzahlen prognostiziert und dabei auch der Frage nachgeht, ob - wie der Bereichsausschuß in seiner Stellungnahme erwartet hat - die Fertigstellung des Städtischen Krankenhauses zu einem Rückgang des Einsatzgeschehens im Krankentransport geführt hat. Soweit die Antragsgegnerin befürchtet, daß die Antragstellerin insbesondere zu günstigen Zeiten und in günstigen Bereichen ihre Transporte anbieten wird, wäre zu prüfen, ob nicht im Wege von Auflagen eine dem öffentlich-rechtlich organisierten Rettungsdienst vergleichbare oder jedenfalls angenäherte Einsatzbereitschaft von der Antragstellerin verlangt werden kann. Soweit die Antragstellerin eine Genehmigung für die Notfallrettung begehrt, könnte etwa in Betracht kommen, daß ihr - um die notwendige Koordinierung in diesem wegen der Risiken für Leben und Gesundheit äußerst sensiblen Bereich sicherzustellen - aufgegeben wird, ihr Fahrzeug der Rettungsleitstelle nach § 6 RDG zu unterstellen.
Ein weitergehender Anordnungsanspruch auf Verpflichtung der Antragsgegnerin zur vorläufigen Erteilung der beantragten Genehmigung steht der Antragstellerin nicht zu, denn das Gericht darf die Sache grundsätzlich nicht in der Weise "entscheidungsreif" machen, daß es eine prognostische Entscheidung, bei der der Behörde ein Beurteilungsspielraum zukommt, selbst trifft (BVerwGE 79, 208, 214). Der vom Bundesverwaltungsgericht anerkannte Ausnahmefall, daß eine Sachlage gegeben ist, die keinen Raum für eine die Erteilung der Genehmigung ablehnende Entscheidung läßt (BVerwGE, a.a.O.), dürfte angesichts der oben dargelegten offenen Sach- und Rechtslage nicht gegeben sein. Auch die Gewährung effektiven Rechtsschutzes zwingt vorliegend nicht dazu, daß die Antragstellerin ein positives Ergebnis der Neubescheidung vorläufig und vorübergehend bereits in Anspruch nehmen darf (vgl. zu diesem Gesichtspunkt, Schoch, a.a.O., § 123 RdNr. 161). Zum einen wirkt sich die offene Sach- und Rechtslage auch hier insofern aus, als noch nicht beurteilt werden kann, ob das Ergebnis der Neubescheidung voraussichtlich positiv ist (zu dieser Voraussetzung Schoch, a.a.O.). Zum anderen kann auch nicht angenommen werden, daß ohne eine Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Genehmigungserteilung im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes für die Antragstellerin schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr in der Lage wäre (zu diesen Anforderungen BVerfG, Beschl. v. 25.10.1988, BVerfGE 79, 69 = NJW 1989, 827). Zwar macht die Antragstellerin geltend, daß sie durch die Ablehnung der Genehmigung in ihrem Grundrecht "auf den eingerichteten Gewerbebetrieb" (Art. 14 GG) sowie der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) verletzt werde. Sie erstrebt diese Genehmigung jedoch erstmals; es handelt sich dagegen nicht um einen Eingriff in eine bereits bestehende verfassungsrechtlich gewährleistete Rechtsposition. Art. 14 GG bietet aber nur Bestandsschutz, nicht auch Erwerbsschutz (Jarass/Pieroth, Komm. zum Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 14 RdNr. 19). Auch Art. 12 GG ist prinzipiell als Abwehrrecht und nur ausnahmsweise als Teilhaberecht konzipiert (vgl. den Beschl. d. Senats vom 21.06.1988 - 10 S 3204/87). Es kann deshalb der Antragstellerin zugemutet werden, ohne daß dies als schwerer Nachteil anzusehen wäre, sich einstweilen mit einem Bescheidungsausspruch zufrieden zu geben. Daran ändert nichts, daß sie im Hinblick auf eine Genehmigungserteilung bereits einiges an Investitionen getätigt hat, zumal sie die Anschaffung der besonders kostenintensiven Fahrzeuge und die Anstellung des Personals noch zurückgestellt hat und sonstige Investitionen ersichtlich primär zur Verwendung in der zwischenzeitlich genehmigten Rettungsassistentenschule getätigt worden sind.
Es ist auch ein Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Dem steht nicht entgegen, daß es derzeit noch als offen anzusehen ist, ob die Antragstellerin letztlich einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung hat. Denn die Antragstellerin hat ein berechtigtes Interesse daran, daß die Antragsgegnerin möglichst frühzeitig und nicht erst nach Durchführung des Hauptsacheverfahrens in eine erneute Prüfung ihres Genehmigungsantrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eintritt, um dabei möglicherweise zu einer für sie positiven vorläufigen Entscheidung zu kommen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 25 Abs. 2 S. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.
Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1, VwGO, 25 Abs. 3 S. 2 GKG).