Hessischer VGH, Urteil vom 24.11.1992 - 11 UE 851/90
Fundstelle
openJur 2012, 19934
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Tatbestand

Der Kläger wendet sich mit der vorliegenden Klage gegen den Widerruf der ihm erteilten Heilpraktikererlaubnis.

Der Kläger verfügt seit dem 26. Juni 1982 über eine ihm vom Landrat des Landkreises K ausgestellte Heilpraktikererlaubnis. Mit Urkunde des Hessischen Landesprüfungsamtes F wurde ihm am 10. Juli 1987 ferner die Approbation als Arzt erteilt.

Mit Verfügung vom 6. Juni 1988 widerrief der Regierungspräsident in K nach vorheriger Anhörung des Klägers die diesem am 26. Juni 1982 erteilte Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung und forderte ihn auf, die Urkunde binnen zwei Wochen nach Unanfechtbarkeit der Verfügung zurückzugeben. Der Beklagte stützte den Widerruf der Erlaubnis auf § 49 Abs. 2 Nr. 3 Hessisches Verwaltungsverfahrensgesetz (HVwVfG) und führte zur Begründung seiner Verfügung im wesentlichen aus: Die Behörde sei auf Grund einer nach der Zulassung als Heilpraktiker eingetretenen Tatsache, nämlich der Approbation des Klägers als Arzt, nunmehr berechtigt, die ihm erteilte Heilpraktikererlaubnis nicht zu erteilen. Nach § 1 Abs. 1 Heilpraktikergesetz (HPG) könne nämlich nur demjenigen eine Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde erteilt werden, der nicht als Arzt bestallt sei. Ohne den Widerruf der Heilpraktikererlaubnis wäre auch das öffentliche Interesse gefährdet. Es käme nämlich zu einer Vermengung von "Arzt" und "Heilpraktiker", die nicht im öffentlichen Interesse liege. Daß eine solche Vermengung nicht erwünscht sei, zeige § 1 Abs. 1 HPG, wonach nur Nicht-Ärzten eine Heilpraktikererlaubnis erteilt werden könne. Das öffentliche Interesse an der strikten Trennung der beiden Berufsbilder ergebe sich auch aus der Weiterbildungsordnung der Landesärztekammer, worin die ärztlichen Zusatzbezeichnungen (Gebietsbezeichnungen) abschließend geregelt seien. Ein Arzt, der die Zulassung als Heilpraktiker besitze, könne sich für berechtigt halten, diesen "Titel" zu führen. Damit bestünde die Gefahr, daß er von der Bevölkerung für einen Arzt mit Zusatzqualifikation gehalten würde. Auch § 23 der Berufsordnung für Ärzte, der es den Ärzten verbiete, gemeinsam mit Nicht-Ärzten zu behandeln, zeige, daß eine klare Trennung zwischen Heilpraktiker und Arzt erforderlich sei.

Gegen diesen ihm am 8. Juni 1988 zugestellten Bescheid legte der Kläger mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 13. Juni 1988 am 14. Juni 1988 Widerspruch ein, den er im wesentlichen wie folgt begründete: Das öffentliche Interesse sei nicht gefährdet, wenn die ihm erteilte Heilpraktikererlaubnis nicht widerrufen werde. Das Aufrechterhalten der Heilpraktikererlaubnis führe nicht zu einer das öffentliche Interesse gefährdenden Vermengung der Berufsstände "Arzt" und "Heilpraktiker". Denn eine einseitige Vermengung der Tätigkeiten geschehe bereits insoweit, als ein Arzt auch Behandlungsmethoden eines Heilpraktikers anwenden und von Heilpraktikern angewandte Naturheilmittel verschreiben könne, da die ärztliche Bestallung jede Heilpraktikertätigkeit umfasse. Das öffentliche Interesse an der strikten Trennung lasse sich aus § 1 Abs. 1 HPG allenfalls für den Fall herleiten, daß der Betreffende keine ärztliche Bestallung besitze und durch die Bezeichnung "Heilpraktiker" offenbare, daß er nicht ausgebildeter Arzt sei. In seinem Falle bestehe die Gefahr einer Irreführung der Öffentlichkeit jedoch nicht, auch wenn er gleichzeitig beide Bezeichnungen führen würde. Er handele stets als Arzt, auch wenn er die Behandlungsmethoden eines Heilpraktikers anwende.

Mit Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 1988 wies der Regierungspräsident in K den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Er führte im wesentlichen aus: Die Gefährdung des öffentlichen Interesses ergebe sich daraus, daß der Widerspruchsführer sich ohne Widerruf der Erlaubnis berechtigt fühlen könne, neben der Berufsbezeichnung "Arzt" die Berufsbezeichnung "Heilpraktiker" zu führen. Das solle aber nach § 2 Abs. 5 Bundesärzteordnung (BÄO) ausgeschlossen sein. Anderenfalls bestehe die Gefahr der Irreführung der Bevölkerung, da angenommen werden könnte, der betreffende Arzt verfüge über Zusatzqualifikationen, was aber gerade nicht der Fall sei. Der Arzt müsse sich im Einzelfall entscheiden, ob er als Arzt oder als Heilpraktiker die Heilkunde ausüben wolle. Das erfordere entweder den Verzicht auf die Approbation und die dann mögliche "Heilung" (Beibehaltung) der Erlaubnis als Heilpraktiker, oder aber den Verzicht auf die Heilpraktikererlaubnis mit der Konsequenz, daß dann die Heilkundeausübung nur unter der Bezeichnung Arzt möglich und zulässig sei. Da der hier gebotene Wegfall der Heilpraktikererlaubnis nur eine logische Folge der zentralen Stellung sei, die der Arzt in der Heilkunde innehabe, führe der Widerruf insbesondere nicht zu einer Schlechterstellung des Arztes, so daß die Berufsfreiheit des Art. 12 GG nicht tangiert werde.

Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger zu Händen seiner Bevollmächtigten am 14. Dezember 1988 zugestellt.

Am 27. Dezember 1988 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, mit der er die Aufhebung der Verfügung vom 6. Juni 1988 und des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides erstrebt.

Zur Begründung verweist der Kläger auf den Wortlaut des § 1 HPG. Danach bedürfe einer Erlaubnis, wer die Heilkunde ausüben wolle, ohne als Arzt bestallt zu sein. Mithin dürfe ein approbierter Arzt die Heilkunde ohne Erlaubnis ausüben. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Bundesärzteordnung, die im übrigen keine öffentlichen Interessen, sondern standesrechtlich gebotenes Verhalten regele und Dritten -- mit Ausnahme der Ärztekammer -- keine Ansprüche auf Handeln, Dulden oder Unterlassen gewähre. § 23 Abs. 1 der Berufsordnung für Ärzte verbiete ihm nicht, zugleich Arzt und Heilpraktiker zu sein. Denn er behandele stets als Arzt, auch wenn er auf Naturheilverfahren zurückgreife. Es bestehe auch keine Gefahr der Irreführung der Bevölkerung. Die Bevölkerung wisse, daß der Heilpraktiker eine Person sei, die die Heilkunde ausübe, ohne als Arzt bestallt zu sein, während der Arzt die Heilkunde unter der Bezeichnung "Arzt" nach vorangegangenem Studium betreibe. Die Bevölkerung wisse auch, daß die Aussage über Zusatzqualifikationen eines Arztes gesetzlich geregelt sei und dazu führe, daß sich der qualifizierte Arzt als Facharzt bezeichnen dürfe. Eine solche Bezeichnung verwende er, der Kläger, indes nicht und gebe dementsprechend auch nicht zu erkennen, daß er über eine Zusatzqualifikation verfüge. Zu einer Verwechslung könne es nicht kommen, weil die Berufsbilder "Arzt" und "Heilpraktiker" auch für jeden nicht fachlich Vorgebildeten einfach zu unterscheiden seien. Das Aufrechterhalten seiner Heilpraktikererlaubnis führe also nicht zu einer das öffentliche Interesse gefährdenden Vermengung der Berufsstände von Arzt und Heilpraktiker. Es gebe demzufolge für die Rücknahme der Heilpraktikererlaubnis keine Rechtsgrundlage.

Der Kläger beantragte,

den Bescheid des Beklagten vom 6. Juni 1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 1. Dezember 1988 aufzuheben.

Der Beklagte beantragte,

die Klage abzuweisen.

Er vertrat die Auffassung, ein Arzt habe ohne Verzicht auf seine ärztliche Berufsausübungserlaubnis keinen Anspruch auf Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis. Es gebe keinen Bereich der Heilkunde, der nicht von der Definition der ärztlichen Berufsausübung in § 2 Abs. 5 BÄO erfaßt wäre und eine Tätigkeit unter der Bezeichnung "Heilpraktiker" zuließe. Bei Verwendung beider Berufsbezeichnungen bestünde durchaus die Gefahr einer Irreführung der Bevölkerung. Gerade weil die Bevölkerung wisse, daß ein Arzt umfassend zur Ausübung der Heilkunde berechtigt sei, müsse sie annehmen, daß ein Arzt, der zusätzlich die Bezeichnung "Heilpraktiker" führe, über Zusatzqualifikationen im Sinne einer homöopathischen Weiterbildung verfüge. Das sei aber beim Kläger gerade nicht der Fall. Entgegen der Auffassung des Klägers könnten auch die Bestimmungen der Berufsordnung durchaus bei der Frage berücksichtigt werden, ob durch die gleichzeitige Führung der Berufsbezeichnungen "Arzt" und "Heilpraktiker" das öffentliche Interesse gefährdet wäre.

Das Verwaltungsgericht hob -- nach vorherigem Verzicht der Beteiligten auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung -- durch Urteil vom 18. Oktober 1989 den Bescheid des Regierungspräsidenten in Kassel vom 6. Juni 1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 1. Dezember 1988 auf. Es führte im wesentlichen aus: Die zulässige Anfechtungsklage sei begründet. Die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig und verletzten den Kläger in seinen Rechten. Für einen Widerruf der dem Kläger erteilten Heilpraktikererlaubnis bestehe keine Rechtsgrundlage. Dabei könne im Ergebnis dahinstehen, ob ein Widerruf auf § 49 Abs. 2 Nr. 3 HVwVfG oder auf § 7 Abs. 1 Satz 1 der 1. Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz zu stützen wäre. Der Widerruf der Erlaubnis als eines rechtmäßigen, begünstigenden Verwaltungsakts setze sowohl nach § 49 Abs. 2 Nr. 3 HVwVfG als auch nach § 7 Abs. 1 der Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz in tatsächlicher Hinsicht voraus, daß nachträglich Tatsachen eingetreten seien, die die Behörde berechtigen würden, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen bzw. die Erlaubnis zu versagen. Als eine solche Tatsache komme im vorliegenden Fall nur die Approbation des Klägers als Arzt am 10. Juli 1987 in Betracht. Dieser Umstand könne aber eine Versagung der Heilpraktikererlaubnis nach § 1 Abs. 1 und 3 Heilpraktikergesetz in Verbindung mit § 2 Abs. 1 der Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz und damit auch ihren nachträglichen Widerruf nicht rechtfertigen. Einer der in § 2 Abs. 1 a -- i der Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz aufgezählten Versagungsgründe liege ohnehin nicht vor, insbesondere auch nicht der Buchstabe h der Vorschrift, demzufolge es einen Versagungsgrund darstelle, wenn die Heilkunde "neben einem anderen Beruf" ausgeübt werden solle. Ein solcher Fall sei nicht gegeben, weil die Tätigkeit des Heilpraktikers von der ärztlichen Bestallung umfaßt werde und nicht etwa einen "anderen Beruf" darstelle. Im übrigen sei diese Vorschrift auch mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht vereinbar. Ansonsten sei die Versagung der Heilpraktikererlaubnis für einen approbierten Arzt weder gesetzlich vorgeschrieben, noch sonst unter Gesichtspunkten des öffentlichen Rechts geboten. Weder aus dem Wortlaut noch aus dem erkennbaren Sinn und Zweck des § 1 Abs. 2 HPG lasse sich entnehmen, daß Ärzte nicht zugleich als Heilpraktiker tätig sein dürften. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Mit dem durch das Heilpraktikergesetz eingeführten gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt, der als subjektive Berufszulassungsschranke mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sei, habe der Gesetzgeber dem Beruf des Heilpraktikers eine besondere Bedeutung für das Gemeinschaftsgut der Gesundheit der Bevölkerung beigemessen und der Öffentlichkeit zugleich ausreichenden Rechtsschutz gegenüber Gesundheitsgefährdungen durch Unberufene eingeräumt. Diese Zwecke seien alleiniges Schutzgut des § 1 HPG. Eine darüber hinausgehende Zielsetzung, die Bevölkerung auch vor einer "Vermengung" der Berufe des Arztes und des Heilpraktikers zu schützen, sei für die Kammer nicht erkennbar. Denn diese von dem Beklagten betonte Zielsetzung diene nicht einer Förderung der Gesundheitsvorsorge, sondern einem durch § 1 HPG nicht garantierten geordneten Wettbewerb unter Berücksichtigung von Standesinteressen. Unter gesundheitspolitischen Gesichtspunkten sei kein Grund ersichtlich, weshalb Ärzte nicht die einmal erworbene Berufsbezeichnung "Heilpraktiker" sollten behalten dürfen. Diese bringe lediglich zum Ausdruck, daß die in § 2 Abs. 2 Buchstabe i der Durchführungsverordnung vorgesehene gesundheitsamtliche Prüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers stattgefunden habe, deren Ziel es sei, festzustellen, ob durch die Ausübung der Heilkunde durch den Anwärter im konkreten Einzelfall Gesundheitsgefahren tatsächlich zu befürchten seien. Die Überprüfung solle nach dem Wortlaut der Vorschrift ergeben, ob mit der Ausübung der Heilkunde durch den Betreffenden eine Gefahr für den Patienten begründet würde. Eine medizinische Ausbildung sei für den Heilpraktiker nicht vorgeschrieben. Er brauche auch nicht den Nachweis einer allgemeinen sachlichen Fachqualifikation für den Heilpraktikerberuf zu erbringen. Eine Fachprüfung finde nicht statt. Im übrigen handele es sich bei den Heilpraktikern hauptsächlich um Anhänger von Volks- und Naturheilmitteln, zum Teil auch um Naturtalente besonderer manueller Begabung und Geschicklichkeit, für die die Frage einer Weiterbildung und Vertiefung medizinischer Kenntnisse nicht von gleicher Bedeutung sei wie für die Ärzte. Damit sei die Qualifikation eines Heilpraktikers hinreichend von der eines Arztes abgegrenzt. Soweit in Teilen der Bevölkerung darin eine Zusatzqualifikation gesehen werden sollte, bedürfe es schon deshalb keines Schutzes der Öffentlichkeit vor der zusätzlichen Berufsbezeichnung "Heilpraktiker", weil diese Kreise jene Behandlungsweisen bevorzugten, deren Anwendung der Arzt mit dem Hinweis auf seine Heilpraktikererlaubnis in zulässiger Weise verspreche. Eine darüber hinausgehende Verwechslungsgefahr mit Ärzten, die eine ordnungsgemäße Zusatzausbildung für Naturheilverfahren absolviert hätten, bestehe nicht, weil allgemein bekannt sei, daß Heilpraktiker keine gesetzlich geregelte und qualifizierte Ausbildung durchlaufen müßten. Schließlich sprächen auch standesrechtliche Gesichtspunkte nicht für eine Versagung bzw. einen Widerruf der Heilpraktikererlaubnis. §§ 2 Abs. 5, 2 a der Bundesärzteordnung regelten lediglich die Frage, unter welchen Voraussetzungen die Heilkunde unter der Berufsbezeichnung "Arzt" oder "Ärztin" ausgeübt werden dürfe. Zur Führung der Berufsbezeichnung "Heilpraktiker" mache die Bundesärzteordnung keine Aussage. Auch § 23 Abs. 1 der Berufsordnung für die deutschen Ärzte sei hier nicht einschlägig. Ein Verstoß gegen das approbierten Ärzten auferlegte Verbot, gemeinsam mit Nicht-Ärzten zu untersuchen oder zu behandeln, könne bei einem Arzt, der zugleich Heilpraktiker sei, naturgemäß nicht vorliegen. Etwaige sonstige standespolitische Interessen dieser Regelung seien für die hier zu treffende Entscheidung unerheblich, da die Weiterführung der Bezeichnung "Heilpraktiker" allein an der Zielsetzung des Heilpraktikergesetzes zu messen sei und sich danach als rechtmäßig erweise.

Das Urteil wurde dem Beklagten am 22. Januar 1990 zugestellt.

Am 20. Februar 1990 hat der Beklagte gegen das Urteil Berufung eingelegt, in deren Rahmen er seinen bereits im Klageverfahren vertretenen Rechtsstandpunkt aufrechterhält. Ergänzend führt er im wesentlichen aus: Der Antrag eines approbierten Arztes auf Erteilung der Heilpraktikererlaubnis nach § 1 Abs. 1 HPG sei unzulässig, weil ihm das Sachbescheidungsinteresse fehle. Da die ärztliche Berufsausübung jede Heilpraktikertätigkeit umfasse, benötige der Arzt die Erlaubnis nach § 1 Abs. 1 HPG nicht, um Methoden eines Heilpraktikers anwenden zu dürfen. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts könne deshalb eine von einem Arzt begehrte Heilpraktikererlaubnis so lange mangels Sachbescheidungsinteresse abgelehnt werden, als der Arzt nicht auf seine Approbation verzichte. Im übrigen gebiete das öffentliche Interesse eine strikte Trennung der beiden Berufsbilder. Der Sinn des § 23 Abs. 1 der Berufsordnung der Landesärztekammer Hessen sei es im übrigen, im Interesse des heilungssuchenden Kranken zu verhindern, daß ein Arzt, dessen Tätigkeit ihrem Wesen nach auf einer medizinisch-wissenschaftlichen Ausbildung beruhe, die ihm obliegende Verantwortung für das Wohl der ihm anvertrauten Kranken mit einem Heilpraktiker, für dessen Tätigkeit keine Ausbildung vorgeschrieben sei, teile. Wenn demzufolge die Vorschrift schon eine Zusammenarbeit zwischen Arzt und Heilpraktiker verbiete, dann sei erst recht die gleichzeitige Tätigkeit als Arzt und Heilpraktiker unzulässig. Die Folge davon wäre eine Verquickung der zum Teil sehr unterschiedlichen Rechte und Pflichten beider Berufsstände, die zu einer Umgehung essentieller ärztlicher Berufspflichten führen könne. Die Gefahr der Verschleierung der Verantwortungsbereiche bestehe für den hilfesuchenden Patienten in besonderer Weise bei einem Arzt, der gleichzeitig unter der Berufsbezeichnung Heilpraktiker tätig werde. So könne etwa ein Arzt bei einem Verstoß gegen die ärztliche Schweigepflicht einwenden, er habe im konkreten Fall als Heilpraktiker gehandelt, für den das strafrechtlich sanktionierte Verbot nicht gelte. Auch bestehe die Gefahr, daß der Patient im Nachhinein mit Kosten belastet werde, weil etwa Krankenkassen bestimmte Behandlungen nicht als ärztliche Verrichtungen, sondern als Heilpraktikertätigkeiten einstuften. Ein für die ärztliche Behandlung erforderliches besonderes Vertrauensverhältnis könne zwischen einem Arzt, der gleichzeitig die Bezeichnung Heilpraktiker führe, und einem Patienten wegen der Verquickung der unterschiedlichen Rechte und Pflichten beider Berufsstände nicht entstehen. Das Führen der Berufsbezeichnung "Heilpraktiker" sei für einen Arzt auch deswegen unzulässig, weil es dem Werbeverbot widersprechen würde, dem der Arzt uneingeschränkt unterliege. Die Unzulässigkeit ergebe sich ferner aus der abschließenden Aufzählung der ärztlichen Zusatzbezeichnungen und in der ärztlichen Weiterbildungsordnung. Da ärztliche Approbation und Erlaubnis als Heilpraktiker inkompatibel seien, müsse sich der Arzt im Einzelfall entscheiden, ob er als Arzt oder als Heilpraktiker die Heilkunde ausüben wolle. Im übrigen werde die Heilpraktikererlaubnis des Klägers nicht erst mit Bestandkraft der Widerrufsverfügung wirkungslos, sondern sei bereits mit der Erteilung der Approbation gegenstandslos geworden, da die ärztliche Bestallung jede Heilpraktikertätigkeit umfasse. Entfalte die Heilpraktikererlaubnis jedoch keine Wirkung mehr, bestehe auch das daraus abgeleitete Recht der Führung der Berufsbezeichnung nicht mehr. Gleichwohl sei der Widerruf der Heilpraktikererlaubnis geboten gewesen, weil der Kläger sich berechtigt fühle, beide Berufsbezeichnungen zu führen. § 29 HVwVfG bleibe auch neben § 7 Abs. 1 Satz 1 der 1. Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz anwendbar, da letztere Regelung nur Fälle betreffe, in denen die Behörde -- ohne ein Ermessen -- zu handeln habe. Es handele sich also um eine Mindestregelung, die die Anwendung der allgemeinen Grundsätze in §§ 48, 49 HVwVfG nicht ausschließe. Außerdem hätten das Heilpraktikergesetz und die dazu ergangene Durchführungsverordnung eine eindeutig restriktive Tendenz und wollten keineswegs den Heilpraktiker privilegieren.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 18. Oktober 1989 -- 3/2 E 2245/88 -- aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und vertritt im übrigen die Auffassung, § 49 Abs. 2 Nr. 3 HVwVfG sei im vorliegenden Fall nicht einschlägig, weil einmal die Rücknahme der Heilpraktikererlaubnis in § 7 Abs. 1 Satz 1 der 1. Durchführungsverordnung zum HPG als Spezialnorm geregelt sei und zum anderen auch bei einem rechtsgestaltenden Verwaltungsakt wie dem vorliegenden der Widerruf nur unter sehr eingeschränkten Voraussetzungen möglich sei. Darüber hinaus fehle es hier auch an einer Gefährdung des öffentlichen Interesses für den Fall, daß der Verwaltungsakt nicht widerrufen werde. Ein Arzt, der gleichzeitig Heilpraktiker sei, handele stets als Arzt und nicht als Heilpraktiker, so daß das Verbot des § 23 Abs. 1 der Berufsordnung hier ins Leere laufe. Überdies könne die Versagung der Erlaubnis zur Aufnahme des Heilpraktikerberufs auch nicht auf standesrechtliche Vorschriften gestützt werden. Die Berufsordnung für Ärzte sei lediglich eine berufliche Satzung, die Ärzte untereinander zu einem Handeln und Unterlassen verpflichte, ohne Außenwirkung zu entfalten. Da ein Heilpraktiker, der gleichzeitig Arzt sei, immer als Arzt handele, könne er selbstverständlich auch keine Verantwortungsbereiche verschleiern oder sich seiner Verantwortlichkeit als Arzt entziehen. Es bestehe auch nicht die Gefahr, daß ein Patient im Nachhinein mit Kosten belastet werde, weil etwa Krankenkassen bestimmte Behandlungen nicht als ärztliche Verrichtungen, sondern als Heilpraktikertätigkeit einstuften. Für die Behauptung des Beklagten, ein besonderes Vertrauensverhältnis könne in der Person eines Arztes, der gleichzeitig Heilpraktiker sei, seitens des Patienten nicht entstehen, fehle jede Begründung. Bei Heilpraktikern handele es sich hauptsächlich um Anhänger von Volks- und Naturheilmitteln, zum Teil auch um Naturtalente mit besonderer manueller Begabung und Geschicklichkeit. Ein Arzt, der diese Vorzüge in seiner Person mit ärztlichem Wissen verquicke, werde bei einem Patienten wohl eher Vertrauen wecken können als ein solcher, der lediglich über das theoretische Wissen der Schulmedizin verfüge. Schließlich gebiete auch nicht die abschließende Aufzählung der ärztlichen Gebiets- und Teilgebietsbezeichnungen die Rücknahme der Heilpraktikererlaubnis des Klägers. Die Bezeichnung "Heilpraktiker" sei keine Gebiets- oder Teilgebietsbezeichnung. Im übrigen werbe der Kläger auch nicht mit dem Zusatz "Heilpraktiker" und werde auch seinen Patienten gegenüber niemals als Arzt oder Heilpraktiker tätig. Die Heilpraktikererlaubnis sei auch nicht mit der Erteilung der Approbation gegenstandslos geworden. Der Beklagte trenne hier nicht sorgsam genug die Frage, ob der Heilpraktiker, der gleichzeitig Arzt sei, nur als Arzt tätig werde bzw. ob die Heilpraktikererlaubnis zwingend erlösche, wenn ein Arzt die Approbation erhalte.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Gründe

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat der als Anfechtungsklage zulässigen Klage im Ergebnis zu Recht stattgegeben und die angefochtenen Bescheide aufgehoben. Denn der Bescheid des Regierungspräsidenten in K vom 6. Juni 1988 in der Fassung des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 6. Juni 1988 ergibt sich -- was das Verwaltungsgericht übersehen hat -- bereits daraus, daß diese Verfügung von einer sachlich und funktionell unzuständigen Behörde erlassen worden ist. Für diese Einschätzung sind folgende Erwägungen maßgeblich:

Der durch den angefochtenen Bescheid vom 6. Juni 1988 ausgesprochene Widerruf der dem Kläger erteilten Erlaubnis zur Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung ist ausdrücklich und ausschließlich auf § 49 Abs. 2 Nr. 3 des Hess. Verwaltungsverfahrensgesetzes (HVwVfG) gestützt. Danach kann ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.

Es kann hier letztlich dahinstehen, ob diese Vorschrift -- wie das beklagte Land meint -- ungeachtet des Umstandes angewandt werden kann, daß bereits § 7 Abs. 1 der 1. Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz vom 18. Februar 1939 (RGBl. I S. 259), zuletzt geändert durch Verordnung vom 18. April 1975 (BGBl. I S. 967) -- HPG-DV -- die Zurücknahme der Heilpraktikererlaubnis im einzelnen regelt. Der Senat hat allerdings erhebliche Bedenken, ob insoweit der von dem Beklagten vertretenen Auffassung gefolgt werden könnte, § 49 Abs. 2 HVwVfG sei neben § 7 HPG-DV anwendbar, weil letztere Bestimmung keine abschließende Regelung für die Rücknahme bzw. den Widerruf von Heilpraktikererlaubnissen enthalte, sondern nur Fälle regele, in denen die Behörde kein Ermessen habe, also handeln müsse. Das Verwaltungsgericht hat diese Frage nicht abschließend entschieden. Der erkennende Senat neigt insoweit der Auffassung zu, daß aus Gründen der Subsidiarität der Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§ 1 Abs. 2 HVwVfG) eine ergänzende Anwendung des § 49 Abs. 2 HVwVfG nicht in Betracht kommt (vgl. Kopp, VwVfG, 5. Auflage, Rdnrn.5 ff. zu § 1; Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Auflage, Rdnr. 22 zu § 48 jeweils mit weiteren Nachweisen). Einer abschließenden Klärung bedarf diese Frage jedoch auch in der Berufungsinstanz nicht, denn auch wenn man -- in Übereinstimmung mit der Auffassung des Beklagten -- § 49 Abs. 2 HVwVfG hier neben § 7 HPG-DV für anwendbar hielte, ist die auf diese Vorschrift gestützte Verfügung jedenfalls schon deshalb rechtswidrig und aufzuheben, weil der Regierungspräsident für den Erlaß einer auf § 49 Abs. 2 HVwVfG gestützten Widerrufsverfügung sachlich nicht zuständig war und dieser Mangel auch nicht durch den nachfolgenden Widerspruchsbescheid derselben Behörde geheilt werden konnte.

Nach § 49 Abs. 4 HVwVfG entscheidet über den Widerruf nach Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes die nach § 3 HVwVfG zuständige Behörde. § 3 HVwVfG regelt indes nur die örtliche Zuständigkeit. Es besteht jedoch in Rechtsprechung und Schrifttum Übereinstimmung darüber, daß unter dieser Behörde diejenige zu verstehen ist, die im Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung für den Erlaß des zurückzunehmenden Verwaltungsakts als (nach dem maßgeblichen Fachgesetz) sachlich zuständige Behörde nach § 3 HVwVfG örtlich zuständig ist. Für den Widerruf eines Verwaltungsakts ist daher grundsätzlich die erlassende Behörde ausschließlich zuständig, sofern sich nicht seit Erlaß des Bescheides die sachliche Zuständigkeit der Ausgangsbehörde geändert hat (vgl. dazu im einzelnen Kopp, VwVfG, 5. Auflage, Rdnr. 53 zu § 49 in Verbindung mit Rdnrn. 100 ff. zu § 49; Obermayer, VwVfG, Rdnr. 159 zu § 49; Stelkens/Bonk/Leonhard, VwVfG, 3. Auflage, Rdnr. 184 zu § 48; Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Auflage, Rdnr. 38 zu § 49 in Verbindung mit Rdnr. 76 zu § 48 sowie Meister, DÖV 1985, 146 ff. -- jeweils mit weiteren Nachweisen --).

Im Hinblick auf diese Sachlage wäre für eine auf § 49 HVwVfG gestützte Widerrufsverfügung nicht der Regierungspräsident in K, sondern der Landrat des Landkreises K zuständig gewesen, der die streitbefangene Heilpraktikererlaubnis dem Kläger am 26. Juni 1982 erteilt hat und für die Erteilung dieser Erlaubnis nach § 3 der 1. Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz (im Benehmen mit dem Gesundheitsamt) auch zuständig war. An dieser grundsätzlichen Zuständigkeit der unteren Verwaltungsbehörde nach § 3 Abs. 1 HPG-DV hat sich bis zum Erlaß der hier streitbefangenen Widerrufsverfügung nichts geändert, so daß auch nicht aus einem solchen Grund etwa der Regierungspräsident in Kassel für den Erlaß der streitbefangenen Verfügung zuständig geworden wäre.

Eine Zuständigkeit zum Erlaß des angefochtenen Verwaltungsaktes ist für den Regierungspräsidenten auch nicht unter dem Gesichtspunkt des sogenannten Selbsteintrittsrechts begründet worden, demzufolge ein Aufsichtsorgan berechtigt ist, unter Durchbrechung der funktionellen (instanziellen) Zuständigkeit anstelle des beaufsichtigten Organs selbst zu handeln. Ein solches Selbsteintrittsrecht besteht nur in Ausnahmefällen, etwa bei Gefahr im Verzuge oder wenn das beaufsichtigte Organ einer (konkreten) Weisung nicht nachkommt (vgl. dazu Wolf/Bachof, Verwaltungsrecht II, 4. Auflage, § 72 IV c 4. mit weiteren Nachweisen). Eine solche Fallgestaltung liegt hier offenkundig nicht vor.

Der Mangel der sachlichen Zuständigkeit zum Erlaß der Verfügung vom 6. Juni 1988 ist schließlich auch nicht dadurch geheilt worden, daß der Regierungspräsident den gegen seinen Bescheid vom 6. Juni 1988 gerichteten Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 1988 als unbegründet zurückgewiesen hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat bei einer ähnlichen Fallgestaltung (Gewerbeuntersagung einer sachlich unzuständigen unteren Verwaltungsbehörde) entschieden, daß dieser Verwaltungsakt nicht dadurch rechtmäßig werde, daß die für diese Maßnahme zuständige höhere Verwaltungsbehörde den Widerspruch gegen diesen Verwaltungsakt als unbegründet zurückweise. Vielmehr sei in solchen Fällen die von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassene Verfügung samt dem dazugehörigen Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten als rechtswidrig aufzuheben (BVerwGE 30, 138, 139, 145).

Dieser Auffassung ist auch im vorliegenden Fall zu folgen; denn die Willensrichtung des Regierungspräsidenten bei Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 1. Dezember 1988 ging lediglich dahin, den Widerspruch des Klägers vom 13. Juni 1988 zurückzuweisen, nicht jedoch dahin, erst durch den Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 1988 die dem Kläger erteilte Heilpraktikererlaubnis zu widerrufen. Der Regelungsgehalt des Widerspruchsbescheides erschöpft sich vielmehr -- entsprechend dem Tenor -- in einer Zurückweisung des Widerspruchs gegen den Bescheid vom 6. Juni 1988. Eine eigenständige Regelung, durch den Widerspruchsbescheid (erstmalig) dem Kläger die Heilpraktikererlaubnis entziehen zu wollen, enthält der Widerspruchsbescheid mithin nicht.

Der von dem Regierungspräsidenten als unzuständiger Behörde erlassene Bescheid vom 6. Juni 1988 kann auch nicht im Wege der Umdeutung durch Auswechslung der Rechtsgrundlage "geheilt" werden. Als denkbare weitere Rechtsgrundlage käme insoweit allenfalls § 7 Abs. 1 HPG-DV in Betracht, wonach die Erlaubnis durch die höhere Verwaltungsbehörde zurückzunehmen ist, wenn nachträglich Tatsachen eintreten oder bekanntwerden, die eine Versagung der Erlaubnis nach § 2 Abs. 1 HPG-DV rechtfertigen würden. Im Falle einer solchen Umdeutung wäre zwar der Regierungspräsident als höhere Verwaltungsbehörde für die Zurücknahme der Erlaubnis nach dieser Vorschrift sachlich zuständig gewesen. Der "Umdeutung" steht indes entgegen, daß die Behörde sich erklärtermaßen auf diese Rechtsgrundlage gerade nicht stützten wollte, weil sie deren Voraussetzungen für offenkundig nicht gegeben hielt. Das ergibt sich aus der in dem Verwaltungsvorgang befindlichen gutachtlichen Äußerung (Bl. 17 ff. BA), die ersichtlich Grundlage für die später erlassene Verfügung gewesen ist. Dort heißt es unter B I. und II.:

"Die Heilpraktikerzulassung könnte nach §§ 7, 2 der 1. DurchführungsVO zum HeilpraktikerG (= DV) zurückgenommen werden. Voraussetzung wäre, daß Tatsachen eingetreten oder bekanntgeworden wären, die eine Versagung der Erlaubnis gemäß § 2 DV rechtfertigen würden. Die Bestallung als Arzt ist in § 2 DV indes nicht genannt, so daß eine unmittelbare Anwendung der §§ 7, 2 DV ausscheidet. Auch eine analoge Anwendung des § 7 DV in Verbindung mit § 2 DV scheidet aus, da die Bestallung als Arzt auch nicht entfernt mit den in § 2 genannten Zurücknahmegründen vergleichbar ist."

Offenkundig unter Berücksichtigung dieser (zutreffenden) Einschätzung, ist also bewußt davon abgesehen worden, die Verfügung vom 6. Juni 1988 auf §§ 7, 2 der 1. Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz zu stützen, obwohl noch in dem Anhörungsschreiben nach § 28 HVwVfG vom 16. März 1988 unter anderem auch auf § 7 Abs. 1 HPG-DV als mögliche Rechtsgrundlage für den zu erlassenden Bescheid Bezug genommen worden war. Unter diesen Umständen kann dahinstehen, ob und unter welchen Voraussetzungen ansonsten überhaupt ein Verwaltungsakt der vorliegenden Art durch nachträglichen Austausch der Rechtsgrundlage "geheilt" werden könnte.

Da sich aus den zuvor dargestellten Gründen der Bescheid des Regierungspräsidenten vom 6. Juni 1988 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 1. Dezember 1988 als rechtswidrig erweist und den Kläger in seinen Rechten verletzt, war der Klage bereits deswegen stattzugeben, ohne daß es auf die Gesichtspunkte, die das Verwaltungsgericht zur Aufhebung des Bescheides bewogen haben, noch entscheidend ankommt.

Ungeachtet dessen teilt der erkennende Senat jedoch in der Sache die Auffassung des Verwaltungsgerichts, derzufolge die dem Kläger erteilte Approbation als Arzt auch die insoweit sachlich zuständige Behörde nicht zu einem Widerruf der dem Kläger erteilten Heilpraktikererlaubnis berechtigt hätte, und zwar unabhängig davon, ob man als Rechtsgrundlage für den Widerruf § 49 Abs. 2 Nr. 3 HVwVfG oder § 7 Abs. 1 Satz 1 HPG-DV verwenden würde. Der Senat ist mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, daß die Approbation als Arzt mit einer vorher durch den Arzt rechtmäßig erworbenen Heilpraktikererlaubnis nach § 1 Abs. 1 HPG nicht "inkompatibel" ist, wie der Beklagte meint. Solches ergibt sich insbesondere nicht aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. März 1967 (NJW 1967, 1525 = BVerwGE 26, 254 = Buchholz 418.04 Nr. 9), auf das sich der Beklagte offenbar maßgeblich stützen will. Das Bundesverwaltungsgericht hat dort entschieden, daß die Zulassung zum Heilpraktikerberuf nicht schon allein deswegen versagt werden dürfe, weil der Bewerber neben diesem Beruf auch einen anderen Beruf ausüben wolle. Die Vorschrift des § 2 Abs. 1 Buchstabe h der 1. Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz sei demzufolge mit Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar. Diese übrigens schon vorher vom Oberverwaltungsgericht Lüneburg in einer Entscheidung vom 10. Juni 1964 (OVGE 20, 347 ff.) vertretene Auffassung, zeigt zunächst einmal deutlich, daß und warum § 2 der 1. Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz als Anknüpfungspunkt für eine Zurücknahme der Erlaubnis nach § 7 dieser Verordnung hier schon vom Ansatz her ausscheidet. Im übrigen wird in der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zwar ausgeführt, daß die ärztliche Bestallung jede Heilpraktikertätigkeit umfasse und eine besondere Erlaubnis für eine solche Tätigkeit damit notwendig ausschließe. Selbst wenn man -- mit dem Beklagten -- aus dieser Formulierung die Schlußfolgerung ziehen wollte, daß einem bereits approbierten Arzt nicht zusätzlich auf Antrag eine Heilpraktikererlaubnis erteilt werden könne, so würde das jedenfalls nicht den Umkehrschluß zulassen, einem approbierten Arzt müsse eine diesem vorher rechtmäßig erteilte Heilpraktikererlaubnis entzogen werden, weil ohne den Widerruf einer solchen Erlaubnis das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Zumindest die letztere Annahme ist für den Senat auch unter Berücksichtigung des ergänzenden Berufungsvorbringens des Beklagten schlechterdings nicht nachvollziehbar. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang zu Recht ausgeführt, daß mit dem durch das Heilpraktikergesetz eingeführten gesetzlichen Erlaubnisvorbehalt, der als subjektive Berufszulassungsschranke mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist, der Gesetzgeber dem Beruf des Heilpraktikers eine besondere Bedeutung für das Gemeinschaftsgut der Gesundheit der Bevölkerung beigemessen und der Öffentlichkeit zugleich ausreichenden Rechtsschutz gegenüber Gesundheitsgefährdungen durch Unberufene eingeräumt hat. Diese Zwecke seien das alleinige Schutzgut des § 1 HPG. Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Auch der Senat vermag weder aus Gründen der Gefahrenabwehr, noch unter gesundheitspolitischen Gesichtspunkten einen Grund zu erkennen, weshalb Ärzte nicht die einmal rechtmäßig erworbene Erlaubnis nach § 1 HPG sollten behalten können; denn Schutzgut des § 1 HPG ist nicht die Vermeidung einer "Vermengung" der Berufe des Arztes und des Heilpraktikers. Der Kläger hat auch zu Recht darauf hingewiesen, daß seine Tätigkeit immer ärztliche Tätigkeit sei, und zwar auch dann, wenn er sich solcher Behandlungsmethoden bediene, die üblicherweise auch von Heilpraktikern angewendet würden. Daraus folgt ferner, daß sich sowohl seine Verantwortlichkeit in strafrechtlicher wie in sonstiger Hinsicht stets an dem beruflichen Anforderungsprofil eines approbierten Arztes messen lassen muß. Ist jedoch dieses erhöhte Anforderungsprofil der Maßstab für die Beurteilung der heilkundlichen Tätigkeit des Klägers, so ist offenkundig, daß damit erst recht den (relativ schwachen) gesetzlichen Schutzzwecken des Heilpraktikergesetzes Genüge getan wird. Eine irgendwie geartete Gefährdung der Bevölkerung durch den Umstand, daß ein approbierter Arzt die ihm einmal rechtmäßig erteilte Heilpraktikererlaubnis behält, vermag der erkennende Senat nach alledem -- in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht -- nicht zu erkennen. Andere Zielsetzungen, als diejenige, Gesundheitsgefährdungen von der Bevölkerung fernzuhalten, verfolgt indes der Gesetzgeber mit dem Heilpraktikergesetz nicht. Insbesondere gehören zu den Schutzzwecken dieses Gesetzes keine wettbewerbsrechtlichen Gesichtspunkte oder die Berücksichtigung ärztlicher Standesinteressen. Eine dementsprechende Zielsetzung ist weder dem Gesetz selbst noch den Gesetzesmaterialien zu entnehmen.