1. Ein Polizeikostenbescheid, der wahlweise an den Fahrer oder Halter eines mit amtlichem Kennzeichen bezeichneten Kraftfahrzeugs gerichtet ist, ist nicht deshalb nichtig, weil Name und Adresse des Betroffenen nicht angegeben sind (wie Urteil des Senats vom 15.01.1990 - 1 S 3625/88 -).
Die Klägerin parkte am 12. März 1987 das Kraftfahrzeug Ford mit dem amtlichen Kennzeichen ... vor dem Anwesen "B" in der B-gasse in H im absoluten Halteverbot und entgegen der Fahrtrichtung. Den Verkehrsverstoß stellte ein Beamter des Gemeindevollzugsdienstes der Beklagten um 21.25 Uhr fest. Als das Fahrzeug um 21.35 Uhr noch nicht entfernt war, ordnete der Beamte an, es abzuschleppen und im Betriebshof der Beklagten abzustellen. Das Fahrzeug wurde um 21.40 Uhr durch ein privates Unternehmen abgeschleppt.
Am 13. März 1987 holte die Klägerin das Fahrzeug bei der Beklagten ab. Dabei wurde ihr von der Beklagten die für den Fahrzeughalter oder Fahrer bestimmte Ausfertigung der Niederschrift über eine Abschleppmaßnahme nebst Kostenbescheid vom 12. März 1987 übergeben. In der Niederschrift ist das amtliche Kennzeichen des Fahrzeugs angegeben und der Verkehrsverstoß bezeichnet. Die Spalten "Fahrer/Halter" und "wohnhaft" sind nicht ausgefüllt. Mit dem Kostenbescheid wurden 125,40 DM Abschleppkosten, 10,-- DM Verwahrkosten und 30,-- DM Verwaltungsgebühr, insgesamt also 165,40 DM, erhoben. Zugleich erklärte die Klägerin durch schriftliche Empfangsbestätigung:
"Als Fahrer des Kraftfahrzeugs und Verursacher des Verkehrsverstoßes, der der Abschleppmaßnahme zugrundelag, wurde mir das Fahrzeug um 1.20 Uhr ausgehändigt. Den Kostenbescheid habe ich erhalten."
In der Empfangsbestätigung sind Name und Adresse der Klägerin sowie des Fahrzeughalters bezeichnet.
Die Klägerin zahlte die verlangten Kosten nicht. Mit ihrem am 30. März 1987 erhobenen Widerspruch machte sie geltend, die Abschleppmaßnahme sei unverhältnismäßig, da das Fahrzeug den Verkehr nicht behindert habe. Durch Widerspruchsbescheid vom 29. Dezember 1987 wies das Regierungspräsidium K den Widerspruch zurück und führte aus: Die Abschleppkosten schulde die Klägerin als Kosten der Ersatzvornahme. Sie habe das Fahrzeug im absoluten Halteverbot geparkt und entgegen dem in dem Verkehrszeichen enthaltenen Gebot nicht entfernt. Durch das verbotswidrig geparkte Fahrzeug sei den Kraftfahrern, die von der B-gasse in die N-straße hätten einbiegen wollen, die Sicht auf den aus der Straße O kommenden Gegenverkehr genommen worden. Zur Abwehr dieser Gefahr und aus generalpräventiven Gründen sei es abgeschleppt worden.
Am 29. Januar 1988 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben. Sie hat vorgetragen: Ein Fahrzeug, das im absoluten Halteverbot abgestellt sei, dürfe nicht sofort, sondern nur unter der Voraussetzung abgeschleppt werden, daß von ihm eine konkrete Gefahr ausgehe. Ihr verbotswidrig abgestelltes Fahrzeug habe die Sicherheit des Straßenverkehrs nicht beeinträchtigt, insbesondere die Linksabbieger in ihrer Sicht nicht behindert. An dem fraglichen Standort habe die Beklagte das Parken zur Nachtzeit bisher geduldet. -- Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten.
Durch Urteil vom 5. August 1988 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag der Klägerin entsprechend den Kostenbescheid der Beklagten vom 12. März 1987 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums K vom 29. Dezember 1987 aufgehoben. In den Entscheidungsgründen heißt es: Der Kostenbescheid sei nichtig. Nach dem "Wesen des Verwaltungsakts" und aus Gründen seiner Vollstreckbarkeit müsse ein schriftlicher Bescheid den Namen der Person enthalten, an die er gerichtet sei. Der Name der Klägerin sei in dem Kostenbescheid nicht angegeben. Daß sie den Kostenbescheid auf sich bezogen, seinen Empfang durch eigenhändige Unterschrift bestätigt und die fehlende Namensangabe nicht gerügt habe, sei unerheblich. Ein Verwaltungsakt müsse objektiv, für jeden klar erkennbar, den Adressaten bezeichnen. Die fehlende Bezeichnung führe als schwerwiegender Mangel zur Nichtigkeit des Kostenbescheids und sei deshalb nicht heilbar. Der Widerspruchsbescheid sei rechtswidrig, weil er den nichtigen Bescheid aufrechtzuerhalten suche.
Gegen dieses Urteil hat die Beklagte am 30. November 1988 die durch den Senat zugelassene Berufung eingelegt. Sie führt im wesentlichen aus: Die fehlende Bezeichnung des Adressaten führe nicht zur Nichtigkeit, sondern allenfalls zur Rechtswidrigkeit des Kostenbescheids. Durch die Angabe des amtlichen Kennzeichens des abgeschleppten Fahrzeugs sei der Kostenschuldner bestimmbar. Bestimmt werde er durch die bei Abholung des Fahrzeugs unterzeichnete Empfangsbestätigung sowie durch die eingelegten Rechtsmittel. Nach der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts wäre jede gebührenpflichtige Verwarnung, die der Betroffene akzeptiere, nichtig. Das Verwaltungsgericht überspanne die Anforderungen an die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts. -- In der Sache verteidigt die Beklagte die angefochtenen Bescheide.
Sie beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. August 1988 -- 3 K 15/88 -- zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und nimmt auf ihr Vorbringen im ersten Rechtszug Bezug.
Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen wird auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.
Dem Senat liegen die einschlägigen Verwaltungsakten, die Prozeßakten des Verwaltungsgerichts und die Akten des Verfahrens über die Nichtzulassungsbeschwerde vor.
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).
Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Der angegriffene Kostenbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist sowohl in formeller Hinsicht (1) als auch in der Sache (2) rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Der Kostenbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheids ist formellrechtlich bedenkenfrei.
a) Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Kostenbescheid sei nichtig, vermag der Senat nicht zu teilen. Der Umstand, daß der Bescheid den Namen und die Adresse des Fahrzeughalters oder Fahrers nicht bezeichnet, führt nicht zu seiner Nichtigkeit.
Einer der ausdrücklich geregelten Fälle, in denen das Gesetz einen Verwaltungsakt wegen bestimmter Mängel für nichtig erklärt (§ 44 Abs. 2 LVwVfG), liegt nicht vor. Das erlaubt den Schluß, daß die fehlende Namensangabe keinen solchen Mangel darstellt, der ausnahmslos die Nichtigkeit des Verwaltungsakts zur Folge haben muß und deshalb unheilbar ist (vgl. § 45 Abs. 1 LVwVfG). Aus der allgemeinen Nichtigkeitsregel des § 44 Abs. 1 LVwVfG ergibt sich nichts anderes. Ein Verwaltungsakt, der nicht mit Namen und/oder Adresse des Betroffenen versehen ist, leidet nicht ohne weiteres an einem besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehler (ebenso OVG Münster, Urteil vom 26.4.1972, OVGE 27, 309/311). Das zeigt schon die Bestimmung des § 42 LVwVfG, wonach offenbare Unrichtigkeiten jederzeit berichtigt werden können. Eine offenbare Unrichtigkeit in diesem Sinn kann auch die versehentliche Auslassung des Namens sein (vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 2. Aufl. 1982, § 42 Rd.Nr. 14 m.w.N.). Gegen die Annahme, die fehlende Namensangabe sei nach § 44 Abs. 1 LVwVfG ein Nichtigkeitsgrund, spricht ferner, daß ein Verwaltungsakt bei mangelnder Bekanntgabe unwirksam ist (§ 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG). Wenn die Bekanntgabe mangels Namens oder Adresse des Betroffenen unmöglich ist, greift dieser speziell geregelte Fall der Nichtigkeit ein. Eines Rückgriffs auf den allgemeinen Nichtigkeitstatbestand (44 Abs. 1 LVwVfG) bedarf es nicht. Daß endlich ein Verwaltungsakt wegen fehlender Namensangabe möglicherweise nicht vollstreckt werden kann, läßt nach allgemeiner Meinung seine Wirksamkeit unberührt (Stelkens, aaO., § 37 Rd.Nr. 10; Schwarze, in: Knack, VwVfG, 3. Aufl. 1989, § 37 Rd.Nr. 3.1.1; weitergehend Meyer, in: Meyer/Borgs, VwVfG, 2. Aufl. 1982, § 37 Rd.Nr. 4, der Rechtmäßigkeit annimmt).
Für seine gegenteilige Auffassung beruft sich das Verwaltungsgericht zu Unrecht auf das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 24. März 1970 (BFHE 98, 531). Der Bundesfinanzhof hat einen Steuerbescheid als nichtig erachtet, der an Stelle des Namens des Adressaten einen anderen Namen bezeichnete. Ob ein an den falschen Adressaten gerichteter Verwaltungsakt -- etwa wegen innerer Widersprüchlichkeit -- nichtig ist, braucht der Senat im vorliegenden Fall nicht zu entscheiden. Denn der an die Klägerin ausgehändigte Kostenbescheid bezeichnet nicht den falschen Adressaten, sondern den richtigen Adressaten in allenfalls unzureichender Weise. Für einen Sachverhalt dieser Art gibt das Urteil des Bundesfinanzhofs nichts her.
b) Der angefochtene Kostenbescheid wird den gesetzlichen Anforderungen an die Bestimmtheit gerecht (§ 37 Abs. 1 LVwVfG). Da sich das Gesetz mit "hinreichender" Bestimmtheit eines Verwaltungsakts begnügt, reicht es aus, daß der Adressat aus der Begründung des Verwaltungsakts oder nach den Umständen, unter denen er ergeht, bestimmt werden kann (Meyer, aaO., § 37 Rd.Nr. 3, 7; Stelkens, aaO., § 37 Rd.Nr. 10; Schwarze, aaO., § 37 Rd.Nr. 3.1.1; Kopp, VwVfG, 3. Aufl. 1983, § 37 Rd.Nr. 7). Diese Rechtmäßigkeitsvoraussetzung ist erfüllt.
Bestimmbar ist der Adressat schon nach dem Inhalt des Kostenbescheids. Dieser ist, wie aus der voranstehenden "Niederschrift über eine Abschleppmaßnahme" zu ersehen ist, ausdrücklich an den Halter oder Fahrer des Kraftfahrzeugs mit dem angegebenen amtlichen Kennzeichen gerichtet, also sozusagen an den polizeipflichtigen Störer, den es angeht. Damit läßt der Bescheid zwar offen, ob der Fahrzeughalter (als Zustandsstörer, § 7 PolG) oder der Fahrer (als Verhaltensstörer, § 6 PolG) in Anspruch genommen werden soll. Das hängt damit zusammen, daß bei Abschleppen des Fahrzeugs weder dessen Fahrer noch der Halter festgestellt war. Diese anfängliche Unbestimmtheit ist aber bei Bekanntgabe des Kostenbescheids entfallen, indem sich die Klägerin in der schriftlichen Bestätigung über den Empfang des Kostenbescheids als Fahrerin des Fahrzeugs bezeichnet, ihre Adresse angegeben und den Kostenbescheid als an sich gerichtet entgegengenommen hat. Dadurch wurde der Bescheid auf einen einzigen der wahlweise angegebenen Verantwortlichen konkretisiert und zugleich sein Adressat bestimmt. Folglich stand im maßgeblichen Zeitpunkt der Bekanntgabe des Kostenbescheids (vgl. § 43 Abs. 1 LVwVfG) nach dem objektiven Inhalt der behördlichen Entscheidung auch aus der Sicht der Klägerin (s. dazu BVerwG, Urteil vom 12.1.1973, BVerwGE 41, 305/306) fest, daß der Kostenbescheid an sie gerichtet war. Da sie als Betroffene klar erkennen konnte und erkannt hat, daß sie gemeint war, ist der Verwaltungsakt auch ohne ausdrückliche Angabe ihres Namens hinreichend bestimmt (ähnlich BFH, Urteil vom 12.8.1976, NJW 1977, 167 LS).
Das hat die Klägerin übrigens selbst nicht in Frage gestellt, bis das Verwaltungsgericht die vermeintliche Nichtigkeit entdeckt hat. Ob bereits aus dem Umstand, daß die Klägerin eine ungenaue Bezeichnung des Adressaten bei der Bekanntgabe des Bescheids nicht gerügt hat, die Heilung eines anfänglichen Mangels der Bestimmtheit herzuleiten ist, braucht der Senat nach dem Gesagten indessen nicht zu entscheiden (bejahend: BVerwG, Urteil vom 8.5.1958, BVerwGE 7, 18/25 bei unbestimmter Adresse; OVG Münster, Urteil vom 26.4.1972, OVGE 27, 309 bei unbestimmter Angabe des Empfängers und der Adresse; Stelkens, aaO., § 37 Rd.Nr. 10 m.w.N.). Ebensowenig kommt es darauf an, daß ein Bestimmtheitsmangel des Kostenbescheids im nachfolgenden Widerspruchsverfahren geheilt worden wäre (vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).
2. Auch in der Sache hält der angefochtene Bescheid der rechtlichen Nachprüfung stand. Die Heranziehung zu den Abschleppkosten (a) und zu den angesetzten Nebenkosten (b) ist rechtlich nicht zu beanstanden.
a) Die Abschleppkosten sind als Kosten der Ersatzvornahme (§ 32 PolG, § 25 LVwVG) zu erstatten. Das Fahrzeug der Klägerin wurde auf Anordnung des hierfür zuständigen Gemeindevollzugsdienstes der Beklagten (§§ 46 Abs. 1, 76 PolG, § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 18 1. DVO PolG) abgeschleppt. Die Ersatzvornahme wurde zu Recht angeordnet. Dazu ist zu sagen:
Die Klägerin war nicht berechtigt, ihr Fahrzeug an dem fraglichen Standort zu parken, sondern verpflichtet, es unverzüglich zu entfernen. Dort war durch Zeichen 283 (absolutes Haltverbot, § 41 Abs. 2 Nr. 8 Satz 1 StVO) jedes Halten auf der Fahrbahn verboten. Als Verkehrsregelung (§ 45 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 Halbs. 1 StVO) begründet das Zeichen 283 zugleich das Gebot, das unerlaubt haltende oder parkende Kraftfahrzeug unverzüglich wegzufahren (vgl. BVerwG, Beschluß vom 26.1.1988, NVwZ 1988, 623 -- Parkuhr; Beschluß vom 6.7.1983, DVBl. 1983, 1066 -- Parkuhr; Beschluß vom 7.11.1977, NJW 1978, 656 -- eingeschränktes Haltverbot; Bay. VGH, Beschluß vom 11.7.1988, NJW 1989, 245 -- Behindertenparkplatz; OVG Koblenz, Beschluß vom 15.3.1988, NVwZ 1988, 658 -- Fußgängerzone; Hess. VGH, Urteil vom 15.6.1987, NVwZ 1987, 910 -- Behindertenparkplatz; jeweils m.w.N.).
Die Klägerin ist dem Gebot, ihr verbotswidrig geparktes Fahrzeug wegzufahren, nicht nachgekommen. In diesem Normverstoß liegt zugleich eine Störung der öffentlichen Sicherheit, die schon für sich genommen die Polizei zum Einschreiten ermächtigt (§§ 1, 3 PolG). Die Ermächtigung zum Einschreiten setzt eine weitergehende Gefahr für die Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs entgegen der Ansicht der Klägerin nicht voraus. Deswegen kommt es in diesem Zusammenhang nicht darauf an, ob das verbotswidrige Parken der Klägerin die Sicherheit des Straßenverkehrs konkret beeinträchtigt hat. Da das durch Verkehrszeichen angeordnete Wegfahrgebot sofort vollziehbar ist (§ 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO), durfte es im Wege der Ersatzvornahme vollstreckt werden. Einer vorherigen Androhung (§ 20 Abs. 1 LVwVG) bedurfte es nicht. Denn zur Beseitigung der bereits eingetretenen Störung war ein unverzügliches Einschreiten erforderlich (vgl. § 21 LVwVG).
Die Anordnung, das verbotswidrig abgestellte Fahrzeug der Klägerin abzuschleppen, ist als Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden, steht insbesondere nicht außer Verhältnis zu dem bezweckten Erfolg. Die Abschleppmaßnahme diente dem Zweck, dem uneingeschränkten Haltverbot tatsächliche Geltung zu verschaffen, sowie dem generalpräventiv begründeten Interesse daran, daß andere Kraftfahrer vom verbotswidrigen Halten oder Parken im uneingeschränkten Haltverbot abgehalten werden. Das steht im Einklang mit dem Zweck der Verkehrsregelung. Diese verbietet in dem durch Zeichen 283 gekennzeichneten Bereich jedes Halten auf der Fahrbahn, um Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs zu begegnen, die dort durch das Halten zu entstehen pflegen.
Demgemäß soll im vorliegenden Fall das Haltverbot sicherstellen, daß Linksabbieger beim Einfahren in die gegenüber einmündende Straße den Gegenverkehr nicht gefährden. Ob diese Gefahr beim Linksabbiegen stets droht, wenn dort verbotswidrig gehalten oder geparkt wird, ist unerheblich. Es genügt, daß bei solchen Situationen im wenig übersichtlichen Einmündungsbereich Verkehrsgefahren typischerweise mit gewisser Wahrscheinlichkeit entstehen. Folglich darf ein widerrechtlich im absoluten Haltverbot geparktes Kraftfahrzeug auf Kosten des Verantwortlichen auch dann abgeschleppt werden, wenn die Sicherheit oder Leichtigkeit des Straßenverkehrs nicht gegenwärtig beeinträchtigt ist. Die Polizei braucht nicht zuzuwarten, bis sich die durch das Haltverbot bekämpften Gefahren im konkreten Fall verwirklicht haben.
Selbst wenn das im Haltverbot abgestellte Fahrzeug der Klägerin die Sicht auf den Gegenverkehr nicht behindert haben sollte, ist die Abschleppmaßnahme verhältnismäßig. Auf andere, die Klägerin weniger belastende, aber gleich wirksame Weise war es nicht möglich, den Einmündungsbereich freizuhalten. Eine gebührenpflichtige Verwarnung oder ein Bußgeldbescheid war nicht geeignet, den polizeilichen Zweck -- die unverzügliche Entfernung des Fahrzeugs -- rechtzeitig zu erreichen. Zur Ermittlung des Fahrers oder des Fahrzeughalters war die Beklagte nicht verpflichtet. Nachforschungsversuchen dieser Art standen die ungewissen Erfolgsaussichten und nicht abzusehenden weiteren Verzögerungen entgegen.
Gegenüber dem beachtlichen Interesse der Allgemeinheit an der Durchsetzung eines Haltverbots sind Nachteile, die dem Fahrer oder Halter des abgeschleppten Fahrzeugs entstehen, regelmäßig deutlich geringer zu bewerten. Der vorliegende Fall weist keine Besonderheiten auf, die eine abweichende Beurteilung veranlassen könnten. Der Verkehrsverstoß, den die Klägerin begangen hat, wiegt schwer. Das ergibt sich aus Art und Ausmaß des möglichen Schadens, dem das Haltverbot im Einmündungsbereich zu begegnen sucht. Das Fahrzeug der Klägerin war zur Nachtzeit mindestens während einer Viertelstunde im Haltverbot geparkt. Im Blick auf das erhebliche Gewicht dieses Verkehrsverstoßes ist der aus dem Abschleppen und Verwahren des Fahrzeugs resultierende vorübergehende Gebrauchsentzug ebensowenig unverhältnismäßig wie der Zeitverlust, den die Klägerin beim Abholen des Fahrzeugs hinzunehmen hatte. Die Höhe der Abschleppkosten ist nicht unangemessen. Ob die Beklagte, wie die Klägerin behauptet, das Parken an dem fraglichen Standort in der Vergangenheit geduldet hat, bedarf keiner Klärung. Selbst wenn das unterstellt wird, ist es nicht ermessensfehlerhaft, daß die Beklagte ihre Praxis geändert hat und das Haltverbot seitdem im Rahmen der ihr zu Gebote stehenden Kräfte konsequent durchsetzt. Anhaltspunkte für die Annahme, daß willkürlich allein das Fahrzeug der Klägerin abgeschleppt worden wäre, bestehen nicht.
b) Der Anspruch der Beklagten auf Verwahrungskosten beruht auf § 26 Abs. 1 PolG in Verbindung mit einer entsprechenden Anwendung der §§ 689, 693 BGB (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 3 1. DVO PolG). Bedenken gegen deren Höhe sind weder geltend gemacht noch ersichtlich. Die Erhebung der Verwaltungsgebühr ist durch das Gesetz gedeckt (§ 81 Abs. 1 PolG, § 8 KAG, §§ 1 und 4 der Verwaltungsgebührenordnung der Beklagten vom 29.7.1965 i.V.m. Nr. 2 des Gebührenverzeichnisses).