BVerfG, Beschluss vom 28.03.1984 - 2 BvL 2/82
Titel
Schleswig-Holsteinisches Hochschulgesetz
Fundstelle
openJur 2011, 118343
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Die hälftige Aufteilung der Sitze in den Gremien der Hochschule zwischen den Hochschulassistenten und den übrigen Mitgliedern der Gruppe nach § 38 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Hochschulrahmengesetz durch das Schleswig-Holsteinische Hochschulgesetz ist mit dem Bundesrecht vereinbar.

Tenor

§§ 38 Absatz 3, 40 Absatz 4 und 54 Absatz 2 Satz 2 des Schleswig-Holsteinischen Hochschulgesetzes in der Fassung vom 1. März 1979 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 123), geändert durch Gesetz vom 10. Oktober 1980 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 288), sind insoweit mit dem Bundesrecht vereinbar, als das Schleswig-Holsteinische Hochschulgesetz die der Gruppe der Hochschulassistenten, der wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter im Dienst des Landes und der Lehrkräfte für besondere Aufgaben zustehenden Sitze in den Gremien der Hochschulen im Verhältnis 1:1 zwischen Hochschulassistenten einerseits und künstlerischen und wissenschaftlichen Mitarbeitern und Lehrkräften für besondere Aufgaben andererseits aufteilt.

Gründe

A.

I.

Gegenstand des konkreten Normenkontrollverfahrens ist die Frage, ob §§ 38 Abs. 3, 40 Abs. 4 und 54 Abs. 2 Satz 2 des Hochschulgesetzes des Landes Schleswig-Holstein (HSG) mit dem Bundesrecht, insbesondere § 38 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und § 39 Satz 1 des Hochschulrahmengesetzes des Bundes (HRG) vereinbar sind. Nach diesen Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes bilden die Hochschulassistenten zusammen mit den wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern für die Vertretung in den Gremien der Hochschule eine Gruppe; die jeweiligen Mitgliedergruppen wählen ihre Vertreter in den zentralen Kollegialorganen und im Fachbereichsrat. Nach den §§ 38 Abs. 3, 40 Abs. 4 und 54 Abs. 2 Satz 2 HSG werden die den Hochschulassistenten, den wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern und den Lehrkräften für besondere Aufgaben zustehenden Sitze im Senat, im Konsistorium und in den Fachbereichskonventen der Universität zu gleichen Teilen auf die Hochschulassistenten und die übrigen Mitglieder dieser Gruppe aufgeteilt.

1. Mit dem Erlaß des Hochschulrahmengesetzes im Jahre 1976 (BGBl. I S. 185) hat der Bund von seiner Rahmengesetzgebungskompetenz zur Regelung der allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens nach Art. 75 Nr. 1 a GG Gebrauch gemacht. Das Hochschulrahmengesetz regelt u.a. grundsätzliche Fragen der Stellung der Mitglieder der Hochschule, der Zusammensetzung der Hochschulgremien und der Wahlen hierzu.

§ 38 HRG bestimmt, daß das Verhältnis der Stimmen, über die die Gruppen in den zentralen Kollegialorganen und im Fachbereichsrat verfügen, durch Gesetz zu regeln ist. Die Vorschrift nennt vier Gruppen für die Vertretung in den Gremien, nämlich (1.) die Professoren, (2.) die Studenten, (3.) die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter und die Hochschulassistenten sowie (4.) die sonstigen Mitarbeiter.

Die Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes haben, soweit hier von Interesse, folgenden Wortlaut:

§ 38 Zusammensetzung und Stimmrecht

(1) Art und Umfang der Mitwirkung sowie die zahlenmäßige Zusammensetzung der Kollegialorgane, Ausschüsse und sonstigen Gremien bestimmen sich nach deren Aufgaben sowie nach der Qualifikation, Funktion, Verantwortung und Betroffenheit der Mitglieder der Hochschule. Das Verhältnis der Stimmen, über die die Gruppen (Absatz 2) in den zentralen Kollegialorganen und im Fachbereichsrat verfügen, ist durch Gesetz zu regeln.

(2) Für die Vertretung in den Gremien bilden1. die Professoren,2. die Studenten,3. die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter sowie die Hochschulassistenten,4. die sonstigen Mitarbeiter je eine Gruppe. die Vertretung der übrigen Hochschulmitglieder regelt das Landesrecht. Das Landesrecht kann vorsehen, daß die Mitglieder nach Satz 1 Nr. 3, wenn wegen ihrer geringen Zahl die Bildung einer eigenen Gruppe nicht gerechtfertigt ist, mit den Mitgliedern nach Satz 1 Nr. 4 eine gemeinsame Gruppe bilden.

(3) bis (5) ...

§ 39 Wahlen

Die Vertreter der Mitgliedergruppen in den zentralen Kollegialorganen und im Fachbereichsrat werden in freier, gleicher und geheimer Wahl von den jeweiligen Mitgliedergruppen und in der Regel nach den Grundsätzen der personalisierten Verhältniswahl gewählt. ...

2. Zur Anpassung seines Hochschulrechts an die bundesrechtlichen Vorgaben änderte das Land Schleswig-Holstein sein Hochschulgesetz vom 2. Mai 1973 (GVOBl. S. 153) durch das Gesetz zur Änderung des Hochschulgesetzes vom 22. Dezember 1978 (GVOBl. S. 356), das am 1. Januar 1979 in Kraft trat. Die Neufassung des Gesetzes wurde am 1. März 1979 bekanntgemacht (GVOBl. 1979 S. 123). §§ 38, 40 und 54 dieses Gesetzes regeln die Zusammensetzung des Konsistoriums, des Senats und des Fachbereichskonvents. Die der Gruppe der Hochschulassistenten, der wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter im Dienst des Landes und der Lehrkräfte für besondere Aufgaben zugeteilten Sitze werden zwischen den Hochschulassistenten einerseits und den wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern im Dienst des Landes und den Lehrkräften für besondere Aufgaben andererseits im Verhältnis 1:1 aufgeteilt.

Im einzelnen bestimmt das Schleswig-Holsteinische Hochschulgesetz in den einschlägigen Vorschriften:

§ 23 Mitglieder der Hochschule

(1) Mitglieder der Hochschule sind1. die Professoren2. die Hochschulassistenten, die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter im Dienst des Landes und die Lehrkräfte für besondere Aufgaben,3. die Studenten,4. die nichtwissenschaftlichen Mitarbeiter im Dienst des Landes und5. der Präsident und der Kanzler.

(2) und (3) ...

§ 38 Zusammensetzung des Konsistoriums

(1) Das Konsistorium hat bis zu 60 Mitglieder, die von den Mitgliedergruppen nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 im Verhältnis 7:2:2:1 gewählt werden ...

(2) ...

(3) Die der Gruppe nach § 23 Abs. 1 Nr. 2 zustehenden Sitze werden im Verhältnis 1 : 1 zwischen Hochschulassistenten einerseits und wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern sowie Lehrkräften für besondere Aufgaben andererseits aufgeteilt. An Hochschulen ohne Hochschulassistenten stehen die Sitze den wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern sowie den Lehrkräften für besondere Aufgaben zu.

§ 40 Zusammensetzung des Senats

(1) Der Senat besteht aus1. zwölf Vertretern der Mitgliedergruppen nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 im Verhältnis 7:2:2:1 und2. ...

(2) Hat die Hochschule mehr als 5000 Studenten, verdoppelt sich die Zahl der Vertreter der Mitgliedergruppen ...

(3) ...

(4) § 38 Abs. 3 gilt entsprechend.

§ 54 Fachbereichskonvent

(1) ...

(2) Der Fachbereichskonvent besteht aus Vertretern der Mitgliedergruppen nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 im Verhältnis 7:2:2:1. § 38 Abs. 3 gilt entsprechend.

Die Wahlordnung für die Christian-Albrechts-Universität zu Kiel (NBl. KM Schleswig-Holstein 1980, S. 101) bestimmt in Ausführung dieser Regelung des Schleswig-Holsteinischen Hochschulgesetzes:

§ 2 Wahlberechtigung

(1) und (2) ...

(3) Gewählt wird in Wahlgruppen. Dabei bilden jeweils eine Wahlgruppe:1. die Professoren,2. die Hochschulassistenten,3. die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter im Dienst des Landes und die Lehrkräfte für besondere Aufgaben,4. Studenten,5. die nichtwissenschaftlichen Mitarbeiter im Dienste des Landes.

II.

1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist als wissenschaftlicher Angestellter Mitglied des mathematisch-naturwissenschaftlichen Fachbereichs der beklagten Universität Kiel. Mit seiner Klage ficht er die am 21. Januar 1981 durchgeführten Wahlen zum Senat, zum Konsistorium und zum Konvent des mathematisch-naturwissenschaftlichen Fachbereichs an.

2. Diese Wahlen wurden von der Beklagten durch Wahlbekanntmachung vom 30. Oktober 1980 eingeleitet. Hier wurde festgelegt, daß die Hochschulassistenten fünf Sitze im Konsistorium und die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter und die Lehrkräfte für besondere Aufgaben zusammen ebenfalls fünf Sitze erhalten. Im Senat standen jeder dieser beiden Gruppen zwei, im Konvent des mathematisch-naturwissenschaftlichen Fachbereichs fünf Sitze zur Verfügung.

In das Konsistorium wurden bei den Hochschulassistenten von sechs Kandidaten fünf mit 14 bis 9 Stimmen gewählt, bei den wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern wurden von elf Kandidaten fünf mit 253 bis 202 Stimmen gewählt.

In den Senat wurden die beiden einzigen Kandidaten der Hochschulassistenten mit 19 und 16 Stimmen, bei den wissenschaftlichen Mitarbeitern wurden zwei Kandidaten mit 261 und 255 Stimmen gewählt. Für den Konvent des mathematisch-naturwissenschaftlichen Fachbereichs gab es nur einen Kandidaten der Hochschulassistenten, der auch gewählt wurde. Bei den wissenschaftlichen Mitarbeitern wurden von acht Kandidaten fünf mit 93 bis 81 Stimmen gewählt. Der Kläger erreichte mit 72 Stimmen als erster nicht gewählter Kandidat den sechsten Platz.

3. Nach erfolglosem Einspruch gegen das endgültige Wahlergebnis begehrte der Kläger vom Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgericht die Feststellung, daß die am 21. Januar 1981 durchgeführten Wahlen zum Konsistorium, zum Senat und zum Konvent des mathematisch-naturwissenschaftlichen Fachbereichs der Beklagten bezüglich der gewählten Vertreter der Hochschulassistenten und der wissenschaftlichen Mitarbeiter unwirksam seien.

Die Klage sei zulässig, weil der Kläger wegen der Verletzung seines aktiven und passiven Wahlrechts ein Feststellungsinteresse habe. Sie sei auch begründet: Die Wahlen für Hochschulassistenten und wissenschaftliche Mitarbeiter seien in Übereinstimmung mit § 2 Abs. 3 der Wahlordnung der beklagten Christian- Albrechts-Universität zu Kiel getrennt durchgeführt worden. Diese Vorschrift sei jedoch nichtig, soweit sie zwischen der Wahlgruppe der Hochschulassistenten einerseits und der der wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter im Dienst des Landes und der Lehrkräfte für besondere Aufgaben andererseits unterscheide; denn insoweit verstoße sie gegen § 26 Abs. 2 in Verbindung mit § 23 Abs. 1 HSG. Zwar unterschieden die §§ 38 Abs. 3, 40 Abs. 4 und 54 Abs. 2 HSG zwischen Hochschulassistenten und wissenschaftlichen Mitarbeitern. Die in der Wahlordnung vorgenommene Aufteilung sei aber schon mit dem Wortlaut des § 38 Abs. 3 HSG nicht vereinbar und verstoße möglicherweise sogar gegen § 39 in Verbindung mit § 38 Abs. 2 HRG.

4. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie sei unzulässig, weil der Kläger weder in seinem aktiven noch in seinem passiven Wahlrecht verletzt sei. Die Klage sei auch unbegründet, da die Aufteilung der Sitze zwischen Hochschulassistenten und wissenschaftlichen Mitarbeitern interessengerecht sei und die einschlägigen Vorschriften des Schleswig-Holsteinischen Hochschulgesetzes und der dieses Gesetz lediglich konkretisierenden Wahlordnung nicht gegen Bundesrecht verstießen.

5. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 38 Abs. 3, § 40 Abs. 4 und § 54 Abs. 2 Satz 2 HSG in der Fassung vom 1. März 1979, geändert durch Gesetz vom 10. Oktober 1980, mit § 38 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HRG vom 26. Januar 1976, zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Mai 1980, vereinbar seien.

a) Das Verwaltungsgericht hält die Klage für zulässig und begründet.

Der Kläger könne seinen Anspruch zwar nicht auf die landesrechtlichen Bestimmungen der §§ 27 Abs. 2, 2 Abs. 3 Nr. 2 und 3 der Wahlordnung der Beklagten in Verbindung mit den §§ 38 Abs. 3, 40 Abs. 4, 54 Abs. 2 Satz 2 sowie 26 Abs. 2 und 23 Abs. 1 Nr. 2 HSG stützen, die diesen Anspruch gerade ausschlössen. Diese Bestimmungen seien aber nicht anzuwenden, weil sie im Widerspruch zu den bundesrahmenrechtlichen Vorschriften der §§ 38 Abs. 1 und 2 Satz 1 Nr. 3 und 39 HRG stünden und deshalb nach Art. 31 GG unwirksam seien.

Nach § 38 Abs. 2 Satz 1 HRG bildeten für die Vertretung in den Gremien die Professoren, die Studenten, die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter sowie die Hochschulassistenten und die sonstigen Mitarbeiter je eine Gruppe. Das Verhältnis der Stimmen, über die diese vier Gruppen in den Hochschulgremien verfügten, sei durch Gesetz zu regeln (§ 38 Abs. 1 Satz 2 HRG). Demnach dürfe innerhalb der Gruppe der wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter und der Hochschulassistenten bezüglich des aktiven Wahlrechts nicht nach dem unterschiedlichen dienstrechtlichen Status der Gruppenangehörigen differenziert werden. Das verstoße gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl. Zwar stünden die §§ 26 Abs. 2 und 23 Abs. 1 Nr. 2 HSG, die für die Gremienwahlen die Hochschulassistenten und die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter zu einer gemeinsamen Gruppe zusammenfaßten, und die §§ 38 Abs. 1, 40 Abs. 1 Nr. 2 und 54 Abs. 2 Satz 1 HSG, die das Verhältnis der Sitze der vier Gruppen im Konsistorium, im Senat und im Fachbereichskonvent festsetzten, im Einklang mit dem Bundesrecht. Jedoch werde das in § 38 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und § 39 HRG angeordnete und vorausgesetzte Gleichheitsprinzip durch die §§ 38 Abs. 3 Satz 1, 40 Abs. 4 und 54 Abs. 2 Satz 2 HSG verletzt, welche die der Gruppe der Hochschulassistenten und wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter in den genannten Gremien zustehenden Sitze zwischen Hochschulassistenten einerseits und wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern andererseits im Verhältnis 1:1 aufteilen. Die zahlenmäßig kleinere Teilgruppe der Hochschulassistenten erhalte so in diesen Organen das gleiche Gewicht wie die erheblich größere Teilgruppe der wissenschaftlichen Mitarbeiter.

Dieser Widerspruch zwischen Landesrecht und Bundesrahmenrecht lasse sich nicht durch Auslegung beseitigen.

b) Da die Kammer der Klage stattgeben wolle, sei eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht mit dem Ziel geboten, daß dieses die gegen Bundesrecht verstoßenden §§ 38 Abs. 3, 40 Abs. 4 und 54 Abs. 2 Satz 2 HSG für nichtig erkläre.

III.

1. Der Ministerpräsident von Schleswig-Holstein hält in seiner Äußerung § 38 Abs. 3 HSG und die auf diese Vorschrift verweisenden §§ 40 Abs. 4 und 54 Abs. 2 Satz 2 HSG für mit § 38 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HRG vereinbar. Diese Vorschrift verbiete ebensowenig wie § 39 HRG eine Differenzierung innerhalb einer Gruppe. Zwischen Hochschulassistenten einerseits und wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern und Lehrkräften für besondere Aufgaben andererseits bestünden insbesondere wegen ihrer unterschiedlichen Eingangsqualifikation und ihrer verschiedenen Aufgaben gravierende Interessenunterschiede. Um ihnen Rechnung zu tragen, habe der Landesgesetzgeber eine angemessene Vertretung der Hochschulassistenten in den Hochschulgremien sichergestellt. Nach seiner Ansicht wären die Hochschulassistenten ohne die in § 38 Abs. 3 HSG vorgeschriebene Sitzverteilung nicht angemessen in den Hochschulgremien vertreten. Das aber würde die Funktionsfähigkeit der Gruppenuniversität beeinträchtigen. Die Wahlordnung der Universität Kiel, die für die Hochschulassistenten einerseits und für die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter und die Lehrkräfte für besondere Aufgaben andererseits jeweils selbständige Wahlgruppen bilde, sei rechtmäßig. Außerhalb demokratischer Wahlen im parlamentarischen Bereich könne der Grundsatz, daß jeder sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise solle ausüben können, eingeschränkt werden. Insbesondere gelte dies für die Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen der Hochschulen. Gebe es innerhalb einer Gruppe erhebliche Interessenkonflikte, dürfe dem durch eine sachgemäße Untergliederung der Gruppe Rechnung getragen werden. Die sich daraus ergebende unterschiedliche Gewichtung des Erfolgswerts der einzelnen Stimmen sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn sie dazu diene, die Funktionsfähigkeit der Gruppenuniversität zu sichern.

2. Der Präsident des Landtags von Schleswig-Holstein hat die vom Landtag in seiner 86. Sitzung am 9. Juni 1982 entsprechend einer Empfehlung des Innen- und Rechtsausschusses mit Mehrheit beschlossene Stellungnahme übersandt. Sie lautet:

Die §§ 38 Abs. 3, 40 Abs. 4 und 54 Abs. 2 Satz 2 des Schleswig- Holsteinischen Hochschulgesetzes sind mit § 38 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HRG deswegen vereinbar, weil die im Hochschulgesetz vorgesehene besondere Wahlunterteilung für Hochschulassistenten die besonderen Belange dieser Teilgruppe angemessen berücksichtigt, die Funktionsfähigkeit der Gruppenuniversität stärkt und damit eine sachgerechte, auch durch die Rahmenvorschrift des § 38 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HRG gedeckte Differenzierung enthält.

3. Der für das Hochschulrecht zuständige 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts vertritt in seiner gemäß § 82 Abs. 4 BVerf- GG eingeholten Äußerung die Meinung, die Ansicht des vorlegenden Verwaltungsgerichts sei nicht zwingend. § 39 Satz 1 HRG sichere vorrangig ein gruppenspezifisches Wahlrecht. Die Vorschrift trage der dem Hochschulrahmengesetz zugrundeliegenden Struktur der Gruppenuniversität Rechnung, indem sie das Wahlrecht für die zentralen Kollegialorgane und den Fachbereichsrat den Hochschulmitgliedern nicht egalitär, sondern gruppendifferenzierend zuspreche. § 39 Satz 1 HRG gebiete die formale Wahlgleichheit nur innerhalb der Gruppen. Deshalb sei dieser Vorschrift kein Verbot für einen Landesgesetzgeber zu entnehmen, die Gruppe des wissenschaftlichen Dienstes wahlrechtlich in die Teilgruppen der Hochschulassistenten und der sonstigen Mitarbeiter aufzuspalten. Die Unterschiedlichkeit dieser Teilgruppen nach Eingangsqualifikation und Amtsaufgaben sei hierfür ein einleuchtender Grund. Eine an dem Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit orientierte Betrachtung müsse anerkennen, daß die den Hochschullehrernachwuchs stellenden Hochschulassistenten, abgesehen von den Professoren, stärker als andere Hochschulmitglieder an der Wirkungskraft dieses Grundrechts teilhätten.

Für die Möglichkeit des Landesgesetzgebers, eine sachgemäße Untergliederung zumindest inhomogen zusammengesetzter Gruppen zu bilden, lasse sich auch der Charakter des Hochschulrahmengesetzes als nach Art. 75 Nr. 1 a GG auf die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens beschränktes Rahmenrecht anführen, das auf eine Ausfüllung hin angelegt sei. Der Erlaß ausfüllender Landesregelungen sei deshalb auch zulässig, wenn die bundesrechtliche Vorschrift dies nicht ausdrücklich gestatte, es sei denn, daß sich aus ihrem Sinn und Zweck, aus ihrer Stellung im Gesetz und aus der Entwicklung der Materie, der sie angehöre, anderes folgern lasse.

Der Senat neige aus diesen Gründen zu der Ansicht, daß § 38 Abs. 2 Satz 1 HRG durch die in Schleswig-Holstein getroffene Regelung habe ergänzt werden dürfen, auch wenn jene Bestimmung von ihrem bloßen Wortlaut her die möglichen Gruppen scheinbar abschließend normiere.

B.

Die Vorlage ist zulässig; für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts kommt es auf die Gültigkeit der §§ 38 Abs. 3, 40 Abs. 4 und 54 Abs. 2 Satz 2 HSG an.

Die Klage wäre abzuweisen, wenn diese Vorschriften mit den bundesrahmenrechtlichen Regelungen des § 38 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 und des § 39 HRG in Einklang stünden. Andernfalls hätte sie Erfolg, weil diese landesrechtlichen Normen nach Art. 31 GG nichtig und damit die Wahlen zum Konsistorium, zum Senat und zum Konvent der beklagten Universität hinsichtlich der gewählten Vertreter der durch § 23 Abs. 1 Nr. 2 HSG gebildeten Gruppe unwirksam wären. Zwar könnte sich das Verwaltungsgericht über die für die Wahldurchführung maßgebliche Wahlordnung selbst hinwegsetzen. Seiner Ansicht nach schließt es aber das Schleswig-Holsteinische Hochschulgesetz aus, den wissenschaftlichen Mitarbeitern in den einzelnen Gremien eine ihrem zahlenmäßigen Übergewicht gegenüber den Hochschulassistenten entsprechende Repräsentanz zu verschaffen. Es meint daher, der Klage könne nur stattgegeben werden, wenn das Bundesverfassungsgericht die einschlägigen landesrechtlichen Vorschriften für nichtig erkläre.

Das Bundesverfassungsgericht legt hinsichtlich der Entscheidungserheblichkeit diese Ansicht des vorlegenden Gerichts zugrunde, weil sie jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl. BVerfGE 46, 268 [283]; 48, 1 [17]; 48, 29 [35]; 48, 210 [220 f.]; 48, 367 [372]; 50, 108 [112]; 50, 217 [225]; st. Rspr.).

C.

Der Auffassung des vorlegenden Gerichts kann nicht gefolgt werden. Die §§ 38 Abs. 3 Satz 1, 40 Abs. 4, 54 Abs. 2 Satz 2 HSG sind mit dem Bundesrecht vereinbar.

I.

1. Mit dem Erlaß des Hochschulrahmengesetzes hat der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 75 Nr. 1 a GG Gebrauch gemacht. Die Landesgesetzgeber waren verpflichtet, das Landeshochschulrecht dem Hochschulrahmengesetz innerhalb von drei Jahren nach seinem Inkrafttreten anzupassen (§ 72 Abs. 1 HRG). Das Hochschulrahmengesetz enthält Grundsätze für die Zusammensetzung der Kollegialorgane, Ausschüsse und sonstigen Gremien der Hochschulen und das Stimmrecht der Mitgliedergruppen. Nach § 38 Abs. 1 HRG bestimmen sich Art und Umfang der Mitwirkung der Gruppen sowie die zahlenmäßige Zusammensetzung der Gremien nach den Aufgaben sowie nach der Qualifikation, Funktion, Verantwortung und Betroffenheit der Mitglieder der Hochschule. Das Verhältnis der Stimmen der einzelnen Mitgliedergruppen in den Gremien ist durch Landesgesetz zu regeln. Das Hochschulrahmengesetz nennt als Mitgliedergruppen (1.) die Professoren, (2.) die Studenten, (3.) die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter sowie die Hochschulassistenten und (4.) die sonstigen Mitarbeiter.

2. Wie der Bundesgesetzgeber hat auch der schleswig-holsteinische Landesgesetzgeber die Mitglieder der Hochschulen im Blick auf die zur Bildung der Kollegialorgane durchzuführenden Wahlen in vier Gruppen eingeordnet. Auf sie werden die durch die Wahlen zu vergebenden Sitze verteilt, allerdings mit der Maßgabe, daß die der Gruppe der Hochschulassistenten, der wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter und der Lehrkräfte für besondere Aufgaben (nachfolgend als "Gruppe 3" bezeichnet) zufallenden Sitze zwischen den Hochschulassistenten einerseits und den übrigen Mitgliedern dieser Gruppe andererseits im Verhältnis 1:1 aufgeteilt werden.

II.

1. Der Wortlaut des § 38 HRG gibt keinen Aufschluß darüber, ob der Bundesgesetzgeber mit der Einteilung der Hochschulmitglieder in die dort genannten vier Gruppen eine abschließende Regelung geschaffen hat, die den Landesgesetzgebern jede Differenzierung innerhalb der einzelnen Gruppen, besonders innerhalb der Gruppe 3, verbietet.

2. Auch durch einen Rückgriff auf die Entstehungsgeschichte der Vorschrift ist diese Frage jedenfalls nicht eindeutig zu beantworten.

a) Im ersten Gesetzentwurf der damaligen Bundesregierung (BTDrucks. VI/1873) fehlte überhaupt eine Aufzählung der für die Gremienwahlen maßgeblichen Gruppen. Hier fand sich, ebenso wie im späteren Gesetzentwurf der Bundesregierung (BTDrucks. 7/1328 = BRDrucks. 553/73), lediglich in § 41 die Vorschrift, daß sich Art und Umfang der Mitwirkung sowie die zahlenmäßige Zusammensetzung der Kollegialorgane, Ausschüsse und sonstigen Gremien nach deren Aufgaben sowie nach der Funktion und Qualifikation der Mitarbeiter der Hochschule bestimmten. Das Nähere, insbesondere die zahlenmäßige Zusammensetzung der Kollegialorgane, sollte durch Landesgesetz geregelt werden, ohne daß das Rahmenrecht für die Zusammensetzung der Gruppe 3 weitere Vorgaben enthielt. In der Amtlichen Begründung des Regierungsentwurfs zu § 41 heißt es ausdrücklich, die Regelungen beschränkten sich auf "Eckwerte" und beließen den Landesgesetzgebern erheblichen Gestaltungsspielraum. Festgelegt würden der Grundsatz der funktionsgerechten Mitwirkung der Hochschulmitglieder in der Selbstverwaltung und die dafür allgemein geltenden Maßstäbe. Die Einteilung der Hochschulmitglieder in verschiedene Wahlgruppen für die Bildung der Kollegialorgane bleibe grundsätzlich offen. In der Landesgesetzgebung hätten sich die Gruppen der Professoren, Assistenzprofessoren, wissenschaftlichen Mitarbeiter, Studenten und sonstigen Mitarbeiter herausgebildet. Umstritten sei dabei die Zusammenfassung von Professoren und Assistenzprofessoren zu einer Mitgliedergruppe sowie die Zusammenfassung der wissenschaftlichen und nichtwissenschaftlichen Mitarbeiter gewesen (vgl. BTDrucks. 7/1328 S. 63 ff.).

Über eine Differenzierung zwischen wissenschaftlichen Mitarbeitern und Hochschulassistenten konnte der Regierungsentwurf keine Aussage enthalten, weil das Amt des Hochschulassistenten erst im Verlauf der weiteren Gesetzesberatungen in das Hochschulgesetz anstelle des Amtes des Assistenzprofessors aufgenommen wurde.

b) Im Zuge der Beratungen des Ausschusses für Bildung und Wissenschaft des Deutschen Bundestages wurde das Amt des Assistenzprofessors durch das des Hochschuldozenten ersetzt (vgl. §§ 51, 52 des Entwurfs eines Hochschulrahmengesetzes in der vom Bundestagsausschuß für Bildung und Wissenschaft beschlossenen Form, BTDrucks. 7/2844), dessen Ausgestaltung weithin dem später hieraus entwickelten Amt des Hochschulassistenten entsprach. In dieser vom Ausschuß für Bildung und Wissenschaft vorgeschlagenen Fassung des Entwurfs eines Hochschulrahmengesetzes findet sich auch eine Regelung über die Zusammensetzung und das Stimmrecht in den Hochschulgremien. Hier sind die vier Mitgliedergruppen genannt, die das Hochschulrahmengesetz auch heute enthält. Danach bildeten die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter und die Hochschulassistenten zusammen eine Gruppe.

c) Der Bundesrat beschloß die Anrufung des Vermittlungsausschusses u.a. mit dem Ziel, das Amt des Hochschulassistenten (zu diesem Zeitpunkt noch als Hochschuldozent bezeichnet) präziser zu beschreiben. Ferner beantragte der Bundesrat, die Hochschuldozenten aus der Gruppe 3 zu streichen, weil deren Zusammensetzung angesichts der Regelung des Amtes des Hochschulassistenten der vom Bundesverfassungsgericht geforderten Homogenität der Mitgliedergruppe widerspreche (vgl. Ziff. 40 c und 56 der Unterrichtung des Bundestages durch den Bundesrat betreffend die Anrufung des Vermittlungsausschusses, BTDrucks. 7/3279, S. 13 und 16).

d) Dem Vermittlungsbegehren des Bundesrates war kein Erfolg beschieden. Es blieb bei den vier schon vom Ausschuß für Bildung und Wissenschaft vorgeschlagenen Mitgliedergruppen, deren eine die wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter zusammen mit den Hochschulassistenten bildeten.

e) Die Entstehungsgeschichte zeigt also, daß die Hochschulassistenten der Gruppe der wissenschaftlichen Mitarbeiter zugeordnet wurden, um sie nicht den Professoren gleichzustellen. Den Schluß, den Landesgesetzgebern sei jede Differenzierung innerhalb dieser Gruppe untersagt, erlaubt sie nicht. Er widerspräche dem erklärten Ziel, die Regelungen des Hochschulrahmengesetzes auf Eckwerte zu beschränken, um den Landesgesetzgebern die Entwicklung und Erprobung unterschiedlicher Modelle zu ermöglichen (s. BTDrucks. 7/1328, S. 63).

3. Dem Charakter des § 38 HRG als einer bundesrahmenrechtlichen Regelung läßt sich indessen entnehmen, daß dem Landesgesetzgeber bei der Bildung von Wahlgruppen aus den Mitgliedern der Hochschule ein Spielraum zu eigener Gestaltung verblieben ist.

a) Nach Art. 75 Nr. 1 a GG hat der Bund das Recht, unter den Voraussetzungen des Art. 72 GG Rahmenvorschriften über die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens zu erlassen. Der Gesetzgebung des Bundes im Bereich des Hochschulwesens sind damit mehrfache Grenzen gesetzt. Sie kann nur einen Rahmen darstellen, soweit ein Bedürfnis im Sinn des Art. 72 GG besteht. Zudem darf ein Rahmengesetz nur die Grundsätze für das Hochschulwesen regeln, die wiederum nur allgemeiner Natur sein dürfen (vgl. Maunz in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Art. 75 Rdnr. 28 a, 28 b).

b) Bei der Auslegung jeder rahmengesetzlichen Vorschrift ist die beschränkte Gesetzgebungskompetenz des Bundes zu berücksichtigen, die im Zweifel dafür spricht, daß eine Vorschrift auf eine Ausfüllung durch den Landesgesetzgeber hin angelegt ist (vgl. BVerfGE 25, 142 [152]). Zwar darf der Bundesgesetzgeber beim Erlaß von Rahmenvorschriften für einzelne Teile einer Gesetzgebungsmaterie auch eine Vollregelung mit unmittelbarer Wirkung namentlich dann treffen, wenn an der einheitlichen Regelung dieser Frage ein besonders starkes und legitimes Interesse besteht, sofern die Einzelregelung im Zusammenhang eines Gesetzeswerkes steht, das -- als Ganzes gesehen -- dem Landesgesetzgeber noch Spielraum läßt und darauf angelegt ist, von ihm aufgrund eigener Entschließung ausgefüllt zu werden (BVerfGE 4, 115 [128 f.]; 7, 29 [41 f.]; 25, 142 [152]; 33, 52 [64]; 36, 193 [202]; 43, 291 [343]). Eine solche Vollregelung ist in § 38 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HRG aber nicht getroffen worden.

c) Bei der Einteilung der Gruppen für die Vertretung in den Gremien hat der Bundesgesetzgeber lediglich die vier Gruppen in das Hochschulrahmengesetz aufgenommen, die sich bereits in der Landesgesetzgebung herausgebildet hatten (Begründung zu § 41 des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung, BTDrucks. 7/1328 S. 63 f.). Ausdrücklich hat er es den Landesgesetzgebern überlassen, das Verhältnis der Stimmen zu regeln, über die die Gruppen in den zentralen Kollegialorganen und im Fachbereichsrat verfügen (§ 38 Abs. 1 Satz 2 HRG). Angesichts der während der Gesetzesberatungen sichtbar gewordenen kontroversen Ansichten über die geeignete Form eines Amtes für den Hochschullehrernachwuchs und in Ermangelung jeglicher Erfahrung mit dem dann neu geschaffenen Amt des Hochschulassistenten ist nicht davon auszugehen, daß gerade bei dieser Gruppe den Landesgesetzgebern jeder Handlungsspielraum beschnitten werden sollte. Ein Bedürfnis dafür gab es nicht. Anderenfalls hätte es, zumal im Blick auf die Bedenken des Bundesrates gegen die Homogenität der Gruppe 3 (s. oben II, 2 c), nahegelegen, wenn nicht sogar sich als notwendig erwiesen, dies ausdrücklich im Gesetz festzuschreiben. Da dies unterblieben ist, kann nicht angenommen werden, daß dem Landesgesetzgeber in diesem Bereich jeglicher Entscheidungsspielraum genommen werden sollte.

4. Zu dem Ergebnis, daß der schleswig-holsteinische Landesgesetzgeber die Mitglieder der Gruppe 3 in die Untergruppen der Hochschulassistenten und der wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter und der Lehrkräfte für besondere Aufgaben aufgliedern durfte, führt auch eine Analyse des Amtes des Hochschulassistenten und seiner Stellung in den Hochschulen, insbesondere im Verhältnis zu den wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern einerseits und den Professoren andererseits. (Für eine generelle Zulässigkeit der Differenzierung innerhalb der einzelnen Gruppen Grawert, Wissenschaftsrecht, Bd. 14 [1981], S. 193 [208]).

a) Der Hochschulassistent steht typischerweise zwischen diesen beiden Mitgliedergruppen. In die Gruppe 3, der sie § 38 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 HRG zuordnet, fügen sich die Hochschulassistenten nicht ohne jede Einschränkung ein. Sie unterscheiden sich von allen übrigen Gruppenmitgliedern in den Eingangsqualifikationen, in ihren Aufgaben und in der Reichweite, die das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit für ihre dienstliche Tätigkeit hat. Voraussetzung für das Amt eines Hochschulassistenten ist die Qualität einer Promotion oder der gleichwertige Nachweis wissenschaftlicher oder berufspraktischer Leistungen (§ 47 HRG; vgl. auch § 99 Abs. 4 Satz 1 HSG). Aufgabe des Hochschulassistenten ist es, in Forschung und Lehre die für eine Habilitation erforderlichen oder gleichwertige wissenschaftliche Leistungen zu erbringen. Ihm obliegen auch wissenschaftliche Dienstleistungen (§ 47 Abs. 1 HRG; § 99 Abs. 1 HSG). Der Hochschulassistent ist in der Forschung nach eigener Entscheidung tätig, wofür ihm ein angemessener Anteil seiner Arbeitszeit zur Verfügung steht. Bei entsprechender Qualifikation führt er selbständig Lehrveranstaltungen durch (§ 47 Abs. 3 HRG; § 99 Abs. 3 HSG). Er wird von einem Professor, den der Fachbereich im Einvernehmen mit den Beteiligten beauftragt, lediglich wissenschaftlich betreut (§ 47 Abs. 2 HRG; § 99 Abs. 2 HSG), ohne daß ein Weisungsrecht des Professors bestünde; der Hochschulassistent kann sich bei Wahrnehmung seiner dienstlichen Aufgaben in erheblichem Umfang auf das Grundrecht der Freiheit von Forschung und Lehre (Art. 5 Abs. 3 GG) berufen (vgl. Dellian in: Dallinger, Hochschulrahmengesetz, 1979, § 47 Rdnrn. 9 und 4).

b) Der wissenschaftliche und künstlerische Mitarbeiter nimmt im Gegensatz dazu ausschließlich unterstützende Funktionen im Wissenschaftsbetrieb wahr (Avenarius, Hochschulen und Reformgesetzgebung, 1979, S. 63). Einstellungsvoraussetzung für den wissenschaftlichen oder künstlerischen Mitarbeiter ist neben den allgemeinen dienstrechtlichen Erfordernissen grundsätzlich nur ein abgeschlossenes Hochschulstudium (vgl. § 53 Abs. 2, 3 HRG; § 102 Abs. 2 HSG). Ihm obliegen lediglich wissenschaftliche Dienstleistungen; hierzu gehört, den Studenten Fachwissen und praktische Fertigkeiten zu vermitteln und sie in der Anwendung wissenschaftlicher Methoden zu unterweisen, wenn dies zur Gewährleistung des erforderlichen Lehrangebots notwendig ist (§ 53 Abs. 1 HRG, § 102 Abs. 1 HSG). Insgesamt verrichten wissenschaftliche und künstlerische Mitarbeiter weisungsabhängige Tätigkeiten, Aufgaben in Forschung und Lehre nehmen sie nicht selbständig wahr (vgl. Dellian, a.a.O., § 53 Rdnrn. 6 und 9).

Zwar kann ein wissenschaftlicher Mitarbeiter seine wissenschaftliche Weiterqualifikation etwa in Form einer Promotion oder Habilitation betreiben. Er muß jedoch alle seine hauptberuflichen Aufgaben erfüllen und übt, anders als der Hochschulassistent, seinen Beruf nicht gerade zu dem Zweck einer wissenschaftlichen Weiterqualifikation aus.

Ob den wissenschaftlichen Mitarbeitern bei der Wahrnehmung ihrer Amtsaufgaben, wie sie das Hochschulrahmengesetz beschreibt, das Grundrecht der Wissenschaftsfreiheit in gleicher Weise zusteht wie den wissenschaftlichen Mitarbeitern vor dem Erlaß des Hochschulrahmengesetzes (hierzu BVerfGE 35, 79 [125]) und heute den Hochschulassistenten, bedarf keiner Entscheidung.

c) Die Gegenüberstellung läßt deutlich erkennen, daß zwischen wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern einerseits und Hochschulassistenten andererseits erhebliche Unterschiede bestehen. Aus ihnen ergeben sich unterschiedliche Interessen. Das gilt erst recht bezüglich der vom Schleswig-Holsteinischen Hochschulgesetz in die Gruppe 3 aufgenommenen Lehrkräfte für besondere Aufgaben, denen nur die Vermittlung praktischer Fertigkeiten und Kenntnisse obliegt, die nicht die Einstellungsvoraussetzungen für Professoren und Assistenten erfordert (§ 56 HRG; § 103 HSG).

d) Die unterschiedliche Interessenlage könnte leicht dazu führen, daß die Hochschulassistenten, würden sie zusammen mit den wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeitern, und in Schleswig- Holstein zusätzlich zusammen mit den Lehrkräften für besondere Aufgaben, Vertreter in die Hochschulgremien wählen, dort nicht durch ihresgleichen vertreten wären. Denn angesichts der unterschiedlichen Qualifikationen und Aufgaben der Hochschulassistenten und der Tatsache, daß ihr Amt zur Weiterqualifikation für das Amt des Professors dient, gibt es für Hochschulassistenten erheblich weniger Planstellen als für wissenschaftliche und künstlerische Mitarbeiter. So standen bei der Universität Kiel im Zeitpunkt der angefochtenen Wahl 42 Hochschulassistenten 1322 wissenschaftlichen Mitarbeitern und Lehrkräften für besondere Aufgaben gegenüber. Bei der Medizinischen Hochschule Lübeck betrug dieses Verhältnis 7:303, bei der Pädagogischen Hochschule Kiel 2:24. Die Hochschulassistenten hätten deshalb im Falle einer sogenannten integrierten Wahl zu den Hochschulgremien häufig nicht die Möglichkeit, eigene Kandidaten durchzusetzen; sie wären also in den Gremien möglicherweise nicht durch Hochschulassistenten vertreten. In diesem Falle aber wären wegen der bestehenden Interessenunterschiede unbefriedigende Ergebnisse nicht auszuschließen (vgl. BVerfGE 56, 192 [213]).

e) Diese Gründe haben den schleswig-holsteinischen Landesgesetzgeber veranlaßt, Vorkehrungen für eine sachgerechte Sitzverteilung zu treffen (vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung vom 11. April 1978, Drucks. 8/1168 des Schleswig-Holsteinischen Landtages). Die aufgezeigten Umstände müssen bei der Auslegung der bundesrahmenrechtlichen Regelung berücksichtigt werden, wenn es um die Bestimmung des dem Landesgesetzgeber zur Verfügung stehenden Regelungsspielraums geht. Es ist derjenigen Auslegung des § 38 HRG der Vorzug zu geben, bei der dem Landesgesetzgeber die Gestaltungsfreiheit verbleibt, die es ihm erlaubt, eine nach seiner Ansicht sachgerechte Interessenvertretung aller Hochschulgruppen, also auch der Hochschulassistenten, in den Hochschulgremien sicherzustellen. Deshalb ist eine landesrechtliche Aufteilung innerhalb der Gruppe 3 zulässig, die eine ihrer Qualifikation und ihren Interessen entsprechende Vertretung der Hochschulassistenten in den Hochschulgremien sicherstellt (zur Zulässigkeit einer Differenzierung innerhalb der Gruppe der Professoren vgl. BVerfGE 54, 363 [380 f.]).

5. Die im Schleswig-Holsteinischen Hochschulgesetz vorgenommene Sitzverteilung innerhalb der Gruppe 3 verstößt nicht gegen anerkannte Verfassungsgrundsätze, insbesondere führt sie nicht zu einer willkürlichen Benachteiligung der wissenschaftlichen und künstlerischen Mitarbeiter und der Lehrkräfte für besondere Aufgaben. Da deren Zahl die der Hochschulassistenten weit übersteigt, sinkt zwangsläufig bei der Aufteilung der Sitze innerhalb der Gruppe 3 im Verhältnis 1:1 der Erfolgswert ihrer Stimmen. Verfassungsrechtlich ist dies aber nicht zu beanstanden. Insbesondere ist nicht der -- auch in § 39 HRG niedergelegte -- Grundsatz der Wahlgleichheit verletzt. Wie das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden hat, sind die Bestimmung und Abgrenzung der einzelnen Gruppen im System der Gruppenuniversität nach "Maßgabe der verschiedenen Funktionen und Interessen grundsätzlich der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers anheimgegeben" (BVerfGE 39, 247 [255 f.]).

Wenn es also innerhalb einer Gruppe erhebliche Interessenkonflikte gibt und die Befürchtung begründet erscheint, es könnten die gegensätzlichen Auffassungen in der Gruppenvertretung nicht hinreichend zum Ausdruck kommen, so daß eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Gruppenuniversität zu besorgen ist, darf der Gesetzgeber dem durch eine sachgerechte Untergliederung der betroffenen Gruppe begegnen. Die sich daraus ergebende Änderung des Erfolgswertes seiner Stimmen muß der Einzelne hinnehmen (BVerfGE 39, 247 [255 f.]). Die Zulässigkeit solcher Differenzierungen wurde schon im Hochschulurteil (BVerfGE 35, 79 [135, 138, 140]) grundsätzlich anerkannt.

Das Bundesverfassungsgericht hat diesem Gedanken auch in anderem Zusammenhang Raum gegeben, als es für den Bereich der Wahlen zu den Präsidialräten der verschiedenen Gerichtszweige dem Gesetzgeber eine nur durch den allgemeinen Gleichheitssatz beschränkte Gestaltungsfreiheit einräumte: Der Grundsatz der formalen Gleichheit der Wahl, wie er für die allgemeinen politischen Wahlen zu den Parlamenten gelte, könne nicht unbesehen auf Wahlen zu den Richtervertretungen übertragen werden; der besondere Zweck der Wahl lasse vielmehr in großem Umfang Differenzierungen zu, die bei Anwendung des Grundsatzes der formalen Wahlrechtsgleichheit nicht zulässig wären (vgl. BVerfGE 41, 1 [11-13]).

Wahlen im Hochschulbereich dienen nicht der Herbeiführung demokratisch-egalitärer Repräsentation, sondern der Organisation der Hochschulorgane nach den Maßstäben der "Qualifikation, Funktion, Verantwortung und Betroffenheit der Mitglieder der Hochschule" (§ 38 Abs. 1 Satz 1 HRG). Der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit wird mithin durch die Regelung des Schleswig- Holsteinischen Hochschulgesetzes nicht verletzt.

Zeidler Rinck Niebler Steinberger Träger Mahrenholz Böckenförde Klein

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