VG Karlsruhe, Urteil vom 05.08.2011 - 2 K 765/11
Fundstelle
openJur 2011, 98547
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Tenor

1. Die ablehnende Entscheidung der Beklagten vom 08.10.2008 wird aufgehoben und die Beklagte wird verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden.

2. Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger zu 1/3, die Beklagte zu 2/3.

3. Das Urteil ist wegen der Kosten ohne Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages die Vollstreckung abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

Der Kläger begehrt die Herausgabe der telefonischen Durchwahlnummer einer Mitarbeiterin der Beklagten.

Am 04.10.2008 bat der Kläger zunächst um die Übersendung des Telefon- und E-Mail-Verzeichnisses der Arbeitsagentur Pforzheim, was diese mit Schreiben vom 07.10.2008 ablehnte. Den hiergegen gerichteten Widerspruch vom 10.10.2008 wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 10.11.2008 zurück. Hiergegen erhob der Kläger am 14.11.2008 Klage vor dem Sozialgericht Karlsruhe, das den beschrittenen Sozialgerichtsweg mit Beschluss vom 19.12.2008 für unzulässig erklärte und den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Karlsruhe verwies (S 4 SF 4985/08). Die gegen diesen Verweisungsbeschluss erhobene Beschwerde wies das Landessozialgericht mit Beschluss vorn 27.05.2009 (L 9 SF 118/09 B) zurück. Das Verfahren wird seither unter dem verwaltungsgerichtlichen Aktenzeichen 9 K 1432/09 geführt.

Am 08.10.2008 bat der Kläger um Mitteilung der Telefonnummer und E-Mail-Adresse einer Mitarbeiterin der Beklagten. Dieses Begehren lehnte der stellvertretende Teamleiter der Abteilung Vermittlung SGB III mit E-Mail vom gleichen Tage ab. Unmittelbar im Anschluss hieran erhob der Kläger "Wiederspruch zur unten stehenden E-Mail" und wies darauf hin, dass er die E-Mail-Adresse der von ihm bezeichneten Mitarbeiterin der Beklagten zwischenzeitlich kenne und die Beklagte im Übrigen nach dem Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (IFG) zur Herausgabe der telefonischen Durchwahl verpflichtet sei und er sich nicht auf die Hotline der Beklagten verweisen lassen müsste.

Am 01.04.2009 erhob der Kläger eine "Untätigkeitsklage 10" zum Sozialgericht Karlsruhe. Dieses erklärte den beschrittenen Sozialrechtsweg mit Beschluss vom 01.02.2010 (S 4 SF 1422/09) für unzulässig und verwies den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Karlsruhe. Die hiergegen gerichtete Beschwerde wies das Landessozialgericht mit Beschluss vom 10.03.2011 (L 9 SV 584/10 B) zurück.

Der Kläger beantragt wörtlich:

"Die Beklagte hat den aus dem Antrag ersichtlichen Widerspruch innerhalb einer vom Gericht zu bestimmenden Frist zu bescheiden."

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, Anlagen und Protokolle sowie auf die beigezogenen Behördenakten verwiesen, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ergibt.

Gründe

Die Klage ist zulässig (I.) und teilweise begründet (II.).

I. Die Klage ist zulässig.

1. Nach sachdienlicher Auslegung des klägerischen Antrags gemäß § 88 VwGO geht es dem Kläger um die Durchsetzung des von ihm geltend gemachten Informationszugangsanspruchs. Streiten die Parteien, wie im vorliegenden Fall, um die Frage der Gewähr des begehrten Informationszugangs nach dem Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG), geht es in der Sache um den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG hinsichtlich des "Ob" der Informationsgewährung (so die überwiegende Rspr. zum IFG, vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 31.05.2011 - OVG 12 N 20.10 - juris; OVG Nordrhein-Westphalen, Beschluss vom 28.07.2008 - 8 A 1548/07 - ZIP 2008, 1542; zum vergleichbaren UIG vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 30.11.2006 - 10 TG 2531/06 - NVwZ 2007, 348). Statthafte Klageart zur Durchsetzung dieses Anspruchs ist demnach die Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO. Diese rechtliche Qualifikation der Entscheidung über den Informationszugangsanspruch als Verwaltungsakt findet seine Stütze auch im Gesetz. Denn nach § 9 Abs. 4 Satz 1 IFG ist gegen die eine Informationserteilung ablehnende Entscheidung die Verpflichtungsklage statthaft.

2. Die Verpflichtungsklage ist als Untätigkeitsklage nach § 75 Satz 1 VwGO auch vor einer Bescheidung des vom Kläger eingelegten Widerspruchs zulässig, weil seit der Widerspruchseinlegung am 08.10.2008 mehr als drei Monate vergangen sind, ohne dass dem Begehren entsprochen oder es förmlich beschieden worden wäre.

3. Die anderweitige Anhängigkeit des Verfahrens mit dem Aktenzeichen 9 K 1432/09 steht dem hiesigen Verfahren nach § 17 Abs. 1 Satz 2 GVG nicht entgegen. Es fehlt an einem identischen Streitgegenstand.

Der Streitgegenstand setzt sich zusammen aus dem vom Kläger bestimmten Sachverhalt und dem an das Gericht gerichteten Begehren um Rechtschutz (Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 90, Rn. 7). Zwar liegt eine Identität in Bezug auf die Verfahrensbeteiligten vor. Allerdings weicht der Antrag - bei nach § 88 VwGO gebotener sachdienlicher Auslegung - vom Antrag im Verfahren 9 K 1432/09 ab, da der Kläger dort die Herausgabe eines vollständigen Telefon- und E-Mail-Verzeichnisses begehrt, im hier zu entscheidenden Fall lediglich die Herausgabe einer konkreten dienstlichen Telefonnummer einer bestimmten Mitarbeiterin der Beklagten.

Es liegt auch keine eine anderweitige Rechtshängigkeit der Sache begründende Teilidentität des Streitgegenstands vor, weil in der Telefonliste, die Gegenstand des Verfahrens 9 K 1432/09 ist, die hier begehrte telefonische Durchwahlnummer der Mitarbeiterin der Beklagten enthalten sein wird. Der der Klage zugrundeliegende Informationszugangsanspruch setzt u.a. die Abwägung des Interesses des Klägers an der Erteilung der begehrten Information mit dem Geheimhaltungsinteresse der Behörde voraus (vgl. nur § 5 IFG und die folgenden Ausführungen). Die Gründe, das gesamte Telefonverzeichnis nicht herausgeben zu wollen, können andere sein, als diejenigen, eine einzelne Telefonnummer einer bestimmten Mitarbeiterin nicht mitteilen zu wollen. Dies gilt umso mehr, als § 9 Abs. 2 IFG auch nur eine teilweise Informationserteilung (bspw. durch Schwärzung der in Rede stehenden Telefonnummer) zulässt.

II. Die auch im Übrigen zulässige Klage ist teilweise begründet.

Die von der Beklagten vorgenommene Ablehnung der Informationserteilung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Mangels Spruchreife steht dem Kläger allerdings lediglich ein Bescheidungsanspruch zu (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 IFG hat jeder nach Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen, es sei denn, der Schutz von besonderen öffentlichen Belangen (§ 3 IFG), der Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses (§ 4 IFG), der Schutz personenbezogener Daten (§ 5 IFG) oder der Schutz des geistigen Eigentums und von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen (§ 6 IFG) rechtfertigen eine Geheimhaltung und damit die Ablehnung des geltend gemachten Informationszugangsanspruchs.

Ziel des IFG ist es, einen voraussetzungslosen Anspruch auf Informationen zu begründen, ohne hierfür insbesondere ein rechtliches oder berechtigten Interesse geltend machen zu müssen. Denn der Zugang zur Information und die Transparenz behördlicher Entscheidungen ist eine wichtige Voraussetzung für die effektive Wahrnehmung von Bürgerrechten. Es dient damit vor allem der demokratischen Meinungs- und Willensbildung. Eine zusätzliche Stärkung dieser demokratischen Beteiligungsrechte erfährt der Kläger als Anspruchsteller durch eine Umkehrung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses, da die Behörde das Vorliegen von Ausnahmen zum Zugang darlegen muss (BT-Drs. 15/4493, S. 6).

Hiernach steht dem Kläger - grundsätzlich - ein Anspruch auf die von ihm begehrte Information zu (1.). Da die Beklagte keine Abwägung zwischen dem Auskunftsinteresse des Klägers und dem Schutz der personenbezogenen Daten und insbesondere dem informationellen Selbstbestimmungsrecht der betroffenen Mitarbeiterin vorgenommen hat, liegt ein Ermessenfehler im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO vor, der zur Neubescheidung des Klägers zwingt (2.).

1. Die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 IFG liegen vor.

a) Aktivlegitimiert ist nach dieser Vorschrift "jeder". Der Anspruch besteht demnach für jedermann und damit für Deutsche und Ausländer im In- und Ausland (BT-Drs. 15/4493, S. 7). Hierunter fällt auch der Kläger.

b) Die gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG zuständige Beklagte ist passivlegitimiert. Der Anspruch auf Informationszugang richtet sich gegen die Behörden des Bundes. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG gilt dieses Gesetz auch für sonstige Bundesorgane und -einrichtungen, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. Die Beklagte ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 367 Abs. 1 SGB 111), nimmt also als organisatorisch und rechtlich verselbständigte Verwaltungseinheit (bundes-)staatliche Aufgaben war (vgl. zur BaFin, die als selbständige Anstalt des öffentlichen Rechts insoweit vergleichbar ist, BVerwG, Urteil vom 24.05.2011 - 7 C 6/10 - ZIP 2011, 1313). Die Beklagte ist demnach als Bundeseinrichtung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 2 IFG zu qualifizieren.

c) Bei der vom Kläger begehrten telefonischen Durchwahlnummer der Mitarbeiterin der Beklagten handelt es sich um eine amtliche Information. Hierzu zählen nach § 2 Nr. 1 IFG jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung, unabhängig von der Art ihrer Speicherung, mit Ausnahme von Entwürfen und Notizen, die nicht Bestandteil eines Vorgangs werden sollen. Nach der Begründung des Gesetzgebers erfasst eine amtliche Information alle Formen von festgehaltener und gespeicherter Information, die auf einem Informationsträger gespeichert ist. Gemeint sind Aufzeichnungen (Schriften, Tabellen, Diagramme, Bilder, Pläne und Karten sowie Tonaufzeichnungen), die elektronisch (Magnetbänder, Magnetplatten, Disketten, CD-ROMs, DVDs), optisch (Filme, Fotos auf Papier), akustisch oder anderweitig gespeichert sind. Nicht erfasst werden private Informationen oder solche, die nicht mit amtlicher Tätigkeit zusammenhängen (BT-Drs. 15/4493, S. 8 f.). Hierunter fällt die begehrte Durchwahlnummer. Denn es ist ohne Weiteres davon auszugehen, dass diese Nummer in einem Organigramm der Behörde oder einem internen Telefonverzeichnis gespeichert ist. Dass es sich bei ihr um eine amtliche Information handelt, kommt im Übrigen auch in § 5 Abs. 4 IFG zum Ausdruck, der die Bürotelekommunikationsnummer von Bearbeitern ausdrücklich erwähnt.

d) Die zwingenden Ablehnungsgründe des § 3 und des § 6 IFG liegen nicht vor.

aa) Die §§ 3 und 4 IFG enthalten Ausnahmetatbestände, die im öffentlichen Interesse liegen, die §§ 5 und 6 Ausnahmetatbestände, die im privaten Interesse liegen. Um den Grundsatz des freien Informationszugangs nicht zu gefährden, sind die Versagungsgründe der §§ 3 und 4 IFG abgestuft nach Ist- und Soll-Versagungsgründen. Versagt werden darf nur in dem Umfang, in dem die Information schützenswert sind (vgl. § 9 Abs. 1 IFG). Die Ausnahmetatbestände sind konkret und präzise. Nach den üblichen Auslegungsregeln sind sie eng zu verstehen (BT-Drs. 15/4493, S. 9).

Nach den vom Gesetzgeber gewählten Formulierungen gibt es Ausnahmetatbestände, die dem Informationszugangsanspruch zwingend entgegenstehen, ihn von vornherein einer rechtshindernden Einwendung gleichend nicht entstehen lassen (so § 3 und § 6 IFG). Im Vergleich dazu hat der Gesetzgeber in den Fällen des § 4 IFG mit seiner Formulierung als Soll-Vorschrift den Regelfall der zu treffenden Entscheidung vorgegeben, hier also die grundsätzliche Ablehnung des Informationszugangsanspruchs, es sei denn, es liegt ein - gerichtlich voll nachprüfbarer - atypischer Fall vor (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 40, Rn. 44). Im Übrigen, also in den Fällen des § 5 IFG, hat er der Behörde den Weg zu einer freien, also lediglich an den Maßstäben des § 40 VwVfG zu orientierenden Ermessensentscheidung eröffnet. Dieser Systematik folgend sind die Ausnahmetatbestände des § 3 und § 6 IFG der Tatbestandsebene zuzuordnen, da sie bei Vorliegen der in ihnen normierten Voraussetzungen das Entstehen des Informationszugangsanspruchs von vornherein ausschließen, ohne dass der Behörde hinsichtlich des "Ob" der Informationsgewährung noch ein eigener Ermessensspielraum verbleibt. Die übrigen Ausnahmetatbestände setzen im Rahmen einer Ermessensentscheidung eine Abwägung zwischen dem Interesse an der Informationsgewährung des Antragstellers und dem Schutz dieser Information voraus, die nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliegt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO).

bb) Die - beweisbelastete - Beklagte hat den Schutz von besonderen öffentlichen Belangen (§ 3 IFG) nicht eingewandt. Auch weder aus ihrer Entscheidung noch aus der Gerichtsakte kann auf das Vorliegen eines Hinderungstatbestands gemäß § 3 IFG geschlossen werden. Auch der Versagungsgrund des Schutzes des geistigen

Eigentums und von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen gemäß § 6 IFG liegt offensichtlich nicht vor.

2. Die ablehnende Entscheidung der Beklagten leidet an einem Ermessensfehler (a)). Eine abschließende gerichtliche Entscheidung in der Sache scheidet aus, da insbesondere die Voraussetzungen für eine Ermessenreduzierung auf Null nicht vorliegen (b)).

a) Die von der Beklagten getroffene Entscheidung ist ermessensfehlerhaft im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO. Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach dieser Vorschrift auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

Wie oben dargelegt, eröffnen §§ 4 und 5 IFG der Beklagten ein Ermessen in Bezug auf die Frage, ob die begehrte Information erteilt werden soll oder ob ihrer Erteilung der Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses oder personenbezogener Daten entgegensteht. Ob die Beklagte das ihr zustehende Ermessen in Bezug auf die Herausgabe der telefonischen Durchwahl ihrer Mitarbeiterin überhaupt ausgeübt hat, kann der ablehnenden Entscheidung nicht entnommen werden. Die Beklagte hat lediglich in Bezug auf die Herausgabe der E-Mail-Adresse einen Ablehnungsgrund ("Verteilerproblematik") angegeben. Hinsichtlich der telefonischen Durchwahl fehlt dagegen jeder Anhaltspunkt, worauf die Ablehnung gestützt wurde, obwohl hier eine Begründung erforderlich gewesen wäre (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG). Schon aus dem Fehlen der erforderlichen Begründung kann auf ein nicht ausgeübtes Ermessen geschlossen werden (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 113, Rn. 48 m.w.N.).

§ 5 Abs. 4 IFG stellt in Bezug auf die Bürokommunikationsnummer von Bearbeitern klar, dass sie vom Informationszugang nicht ausgeschlossen sind, soweit sie Ausdruck und Folge der amtlichen Tätigkeit sind und kein Ausnahmetatbestand erfüllt ist. Nach dem Willen des Gesetzgebers ist diese amtliche Information grundsätzlich nicht nach § 5 Abs. 1 IFG geschützt, da sie regelmäßig nur die amtliche Funktion betrifft.

Anders ist es aber, wenn sie im konkreten Fall ausnahmsweise Bestandteil der Persönlichkeitsrechte des Bearbeiters ist oder wenn eine besonders umstrittene Entscheidung vorliegt und die persönliche Schutzbedürftigkeit des Amtsträgers eine Geheimhaltung nach § 3 IFG erfordert (BT-Drs, 15/4493, S, 14). Die Intention des Gesetzgebers bewegt sich damit auf der Linie der höchstrichterlichen Rechtsprechung, die den Anspruch eines Bediensteten einer Behörde abgelehnt hat, von Publikumsverkehr und von der Möglichkeit, postalisch oder elektronisch von außen mit ihm Kontakt aufzunehmen, abgeschirmt zu werden, es sei denn, legitime Interessen z.B. der Sicherheit gebieten dies (BVerwG, Beschluss vom 12.03.2008 - 2 B 131/07 - Buchholz 237.8 § 102 RhPLBG Nr 2). Die Beklagte wird daher im Rahmen der neuerlichen Bescheidung des Klägers dessen Interesse an der Informationsgewährung mit ihrem ggf. bestehenden Interesse an der Ablehnung des Informationszugangsanspruchs wegen einer Gefährdung der persönlichen Sicherheit der betroffenen Mitarbeiterin oder aber deren Belästigung oder Beeinträchtigung der Arbeitssituation (zu diesen Belangen BVerwG a.a.O.) abwägen müssen.

b. Eine Ermessenreduktion auf Null, die zur Spruchreife der Sache im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO führen würde, liegt nicht vor. Sie ist gegeben, wenn das Ermessen fehlerfrei nur noch in eine einzige Richtung ausgeübt werden kann, weil jede andere Ermessenentscheidung fehlerhaft wäre (BVerwG, Urteil vom 12.07.1963 - IV C 177.62 - BVerwGE 16, 214). Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Die Beklagte hat ihr Ermessen zur den Hinderungsgründen des §§ 4 und 5 IFG nicht ausgeübt. Gleichwohl lässt sich aus der Entscheidung zur Herausgabe der E-MailAdresse schließen, dass Belange, die das Interesse des Klägers an der Informationserteilung überwiegen könnten, durchaus bestehen könnten. Ob dieser Belang auch für die Herausgabe der Telefonnummer in die Abwägung einzustellen ist, obliegt der Beurteilung der Beklagten. Ihr kommt es darüber hinaus auch zu, aus dem bisher vom Kläger an den Tag gelegten Verhalten in ähnlich gelagerten Fällen zu bewerten, ob eine gravierende, den Informationszugangsanspruch ausschließende Störung des Amtsbetriebs zu befürchten ist oder ob sogar eine Gefährdung ihrer Mitarbeiterin anzunehmen ist. Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass angesichts der Vielzahl der möglichen Belange, die in die Abwägung der widerstreitenden Interessen einzustellen und die nur der Beklagten abschließend bekannt sind, jedenfalls die

Entscheidung der Beklagten nicht schon in der Weise vorgezeichnet ist, dass nur noch die Informationsgewährung die einzig ermessensfehlerfreie Entscheidung ist.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO iV.m. §§ 708 Nr. 11 Var. 2, 711 Satz 2, 709 Satz 2 ZPO analog.

IV. Die Berufung war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt (§ 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Beschluss:

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- € festgesetzt.

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.