Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.
Die Klage wird abgewiesen, soweit sie sich auf die Erhebung von Gebühren für die Vornahme von bakteriologischen Untersuchungen bezieht.
Im übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits zu 82,3 %, der Beklagte zu 17,7 %.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Die Klägerin schlachtet im Schlachthof N. laufend Jungrinder.
Mit Bescheid vom 1. Februar 1991 zog der Beklagte die Klägerin u.a. für die Ausstellung von 58 Bescheinigungen (á 5 DM/Stück) im Zusammenhang mit der Durchführung der Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei Jungrindern im Januar 1991 zu Gebühren in Höhe von 290,00 DM und für die Vornahme von 30 bakteriologischen Untersuchungen (à 45 DM/Tier) zu Gebühren in Höhe von 1.350,00 DM heran.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren (Widerspruchsbescheid vom 25. März 1991) hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und geltend gemacht: Neben den Gebühren für die amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchung könnten keine zusätzlichen Gebühren für Bescheinigungen und bakteriologische Untersuchungen erhoben werden. Dies folge aus Art. 5 Abs. 1 der Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) (nachfolgend: Entscheidung 88/408/EWG). Danach trete der Betrag nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr, die von den staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch gemäß Art. 1 und die Ausstellung der Bescheinigung erhoben werde. Mit dem Ablauf der Umsetzungsfrist des Art. 11 der Entscheidung 88/408/EWG (= 31. Dezember 1990) und der ihr zugrundeliegenden Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (85/73/EWG) (nachfolgend: Richtlinie 85/73/EWG) könne sich der einzelne gegenüber dem Mitgliedstaat und dessen Behörden auf diese zwingende Bestimmung der Entscheidung 88/408/EWG berufen, wie der Europäische Gerichtshof (EuGH) durch Urteil vom 10. November 1992 klargestellt habe. Im übrigen sei die Beachtung dieser Bestimmung auch durch § 24 Abs. 2 Satz 2 Fleischhygienegesetz in der Fassung von 1987 (FlHG 1987) vorgeschrieben. Dies gelte unabhängig davon, ob die bakteriologischen Untersuchungen bzw. die ausgestellten Bescheinigungen nach dem Recht der Europäischen Gemeinschaften zwingend vorgeschrieben seien oder nicht. Auch für Amtshandlungen, die nur nach deutschem Recht erfolgten, könnten keine über die Pauschalbeträge nach Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG hinausgehenden Gebühren verlangt werden.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid des Beklagten vom 1. Februar 1991 und den Widerspruchsbescheid vom 25. März 1991 insoweit aufzuheben, eine als Gebühren von 290,00 DM für Bescheinigungen und von 1.350,00 DM für bakteriologischen Untersuchungen festgesetzt sind.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat geltend gemacht, die Erhebung von zusätzlichen Gebühren für Bescheinigungen und bakteriologische Untersuchungen sei nicht durch Art. 5 der Entscheidung 88/408/EWG ausgeschlossen, weil die Entscheidung nur die Untersuchung und Kontrolle von frischem Fleisch erfasse, soweit dafür auf Gemeinschaftsebene einheitliche Regelungen bestünden. Der Bereich der nicht harmonisierten Untersuchungen und Hygienekontrollen sei von der Entscheidung nicht betroffen. Bei der bakteriologischen Fleischuntersuchung handele es sich um eine über die normale Fleischuntersuchung hinausgehende Untersuchung, die bei Vorliegen bestimmter Umstände nach der deutschen Fleischhygiene-Verordnung, nicht aber nach Gemeinschaftsrecht vorgeschrieben sei. Folglich enthalte das Gemeinschaftsrecht für diese Untersuchung auch keine gebührenrechtliche Regelung. Bei den Bescheinigungen nach § 3 Abs. 4 der Gebührensatzung handele es sich auch nicht um die nach Gemeinschaftsrecht zwingend vorgesehenen Genußtauglichkeitsbescheinigungen, deren Ausstellung durch die Pauschalgebühren nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG erfaßt werde, sondern um Bescheinigungen, die allein auf Verlangen des Schlachthofbetriebes oder des Metzgers ausgestellt würden. Gesetzlich vorgeschrieben seien diese Bescheinigungen auch nach deutschem Recht nicht. Sie dienten allein dem Nachweis über untauglich, minderwertig und bedingt tauglich gewordene Tierkörper oder Tierkörperteile gegenüber den Vorbesitzern der Schlachttiere.
Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Durch frühere Entscheidungen des Gerichts seien der § 3 Abs. 1 und 2 der Gebührensatzung (Gebühren für die Durchführung der Schlachttier- und Fleischuntersuchung) und der § 6 der Gebührensatzung (Gebühr für die Überprüfung der Fleischzerlegung) für unwirksam erklärt worden. Die Teilnichtigkeit der Gebührensatzung führe in Anwendung des Rechtsgedankens des § 139 BGB zur Gesamtnichtigkeit der Gebührensatzung, weil nicht anzunehmen sei, daß der Satzungsgeber die übrigen Bestimmungen der Satzung ohne diese nichtigen, jedoch zentralen Bestimmungen der Satzung erlassen hätte. Die Satzung sei überdies aus einem weiteren Grund nichtig. Fielen die hier einschlägigen Gebührentatbestände des § 3 Abs. 4 Gebührensatzung (Gebühr für die Ausstellung einer Bescheinigung) bzw. des § 4 Gebührensatzung (Gebühr für bakteriologischen Untersuchungen) unter den Anwendungsbereich der Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG, dann seien sie wegen Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG unwirksam. Fielen sie nicht darunter, fehle es an einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage. § 1 Fleischbeschaukostengesetz reiche insoweit nicht aus. Die Tätigkeit auf dem Gebiet der Fleischhygiene sei den Kreisen als Sonderordnungsbehörden übertragen worden. Für diesen übertragenen Wirkungsbereich gelte das Gebührengesetz NW und nicht das Kommunalabgabengesetz NW. Danach seien die Gebühren durch Gebührenordnungen der Landesregierung zu bestimmen. Selbst wenn man eine Übertragung auf die Kreise zum Erlaß von Gebührenordnungen durch Satzung zulassen wollte, müßten - wie bei Rechtsverordnungen der Landesregierung - die Grundzüge für die Gebührenregelung in dem ermächtigenden Gesetz enthalten sein. Das Fleischbeschaukostengesetz enthalte insoweit keine inhaltlichen Vorgaben.
Mit der zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend, weder die Durchführung einer bakteriologischen Untersuchung noch die Ausstellung einer auf Wunsch des Schlachtbetriebs ausgefüllten Schlachtbescheinigung falle unter den Regelungsbereich der Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG. Die Gebührensatzung sei rechtswirksam erlassen. Sie stütze sich auf eine gültige Ermächtigungsnorm, § 1 des Fleischbeschaukostengesetzes. Dieses Gesetz gehe als Spezialgesetz im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 1 Gebührengesetz NW dem Gebührengesetz NW vor. Die in § 1 Fleischbeschaukostengesetz enthaltene Ermächtigung zum Erlaß von Gebührensatzungen sei auch inhaltlich hinreichend bestimmt, weil für Satzungsermächtigungen nicht die strengen Anforderungen des sich auf den Erlaß von Rechtsverordnungen beziehenden Art. 80 Grundgesetz (GG) gälten. Die hier einschlägigen Gebührensätze des § 3 Abs. 4 und des § 4 der Gebührensatzung seien nach dem Kostendeckungsprinzip veranschlagt worden. Die Auffassung des Verwaltungsgericht, die Gebührensatzung sei insgesamt nichtig, weil die Gebührensätze für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung nach § 3 Abs. 1 und 2 Gebührensatzung und für die Zerlegungskontrollen nach § 6 Gebührensatzung unwirksam seien, gehe fehl. Denn diese Gebührensätze seien nach dem Kostendeckungsprinzip ermittelt und entsprächen den gesetzlichen Vorgaben nach § 24 FlHG 1987, der Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG, wie er im einzelnen in dem zwischen den Beteiligten anhängigen Parallelverfahren 9 A 1449/93 (betreffend Gebühren für die Schlachttier- und Fleischbeschau für den selben Zeitraum) dargelegt habe.
Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie tritt den Rechtsausführungen des Beklagten entgegen und hält an ihrer Rechtsauffassung fest, daß die Vornahme bakteriologischer Untersuchungen und die Ausstellung von Schlachtbescheinigungen im Anschluß an die Schlachttier- und Fleischuntersuchung in den Anwendungsbereich des Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG fielen. Gesonderte Gebühren für derartige Amtshandlungen könnten nach Art. 5 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG nicht erhoben werden, weil die Unkosten für derartige Amtshandlungen bereits mit den Pauschalbeträgen nach Art. 2 Abs. 1 und 4, Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG abgegolten seien. Die Ungültigkeit der Gebührensätze nach § 3 Abs. 1 und 2 Gebührensatzung für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung und nach § 6 Gebührensatzung für die Zerlegungskontrollen folge daraus, daß die seitens des Beklagten festgesetzten Gebühren höher als die Pauschalsätze nach Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG seien und der Beklagte insoweit zu Unrecht für sich eine Abweichungsbefugnis nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG reklamiert habe. Hierzu führt die Klägerin aus, die Richtlinie 85/73/EWG und die Entscheidung 88/408/EWG seien nicht ordnungsgemäß in das nationale Recht umgesetzt worden. Zumindest habe das Land Nordrhein-Westfalen von der ihm durch § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG eingeräumten Befugnis, unter den dort genannten Voraussetzungen von den EG-Pauschalbeträgen abweichen zu dürfen, bisher keinen Gebrauch gemacht und auch keine Delegationsnorm erlassen, wonach diese Befugnis auf die Kreise/Kommunen übertragen werde, immer vorausgesetzt eine solche Delegation sei wegen der bundesweit anzuhaltenden Abweichungskriterien nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG überhaupt zulässig. Das Fleischbeschaukostengesetz sei keine entsprechende Delegationsnorm, weil es bereits gegolten habe, bevor dem Land Nordrhein-Westfalen mit dem Inkrafttreten des Fleischhygienegesetzes 1987 überhaupt die entsprechende Befugnis eingeräumt worden sei. Im übrigen sei § 1 Fleischbeschaukostengesetz als Ermächtigungsnorm zu unbestimmt. Unabhängig hiervon könne eine Delegation der Abweichungsbefugnis vom Land auf die Kreise/Kommunen auch deshalb nicht in Betracht kommen, weil - wie sich aus dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. März 1997 ergebe - die Abweichungsbefugnis nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG auf das Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen im Gesamtstaat Bundesrepublik Deutschland abgestellt sei und es ein Unding sei, örtliche Satzungsgeber hierüber entscheiden zu lassen. Selbst wenn eine gültige Satzungsermächtigung vorläge, wären die Gebührensätze der Gebührensatzung unwirksam, weil der Beklagte sich bei der Kalkulation der Gebührensätze nicht an die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG sowie der Protokollerklärung des Agrarrates vom 24. Januar 1989 gehalten habe.
Der Beteiligte führt aus, an Satzungsermächtigungen seien nicht so strenge Anforderungen zu stellen, wie an Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen im Sinne von Art. 80 GG. Insoweit unterscheide sich die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen von der Rechtslage in anderen Bundesländern, in denen die Gebühren jeweils durch Rechtsverordnungen bestimmt worden seien. Er weist darauf hin, daß der nordrheinwestfälische Gesetzgeber demnächst eine Novelle zum Fleischbeschaukostengesetz erlassen werde, der zur Behebung der aufgetretenen Rechtsunsicherheit rückwirkende Kraft beigelegt werden solle.
Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der von den Beteiligten eingereichten Unterlagen und der beigezogenen Akten des Parallelverfahrens 9 A 1449/93 ergänzend Bezug genommen.
Die zulässige Berufung ist unbegründet (I), soweit sich die Anfechtungsklage gegen die Erhebung von Gebühren in Höhe von 290,00 DM für die Erteilung von 58 Bescheinigungen richtet. Sie ist begründet (II), soweit sich die Anfechtungsklage gegen die Erhebung von Gebühren in Höhe von 1.350,00 DM für die Durchführung von 30 bakteriologischen Untersuchungen richtet.
Zu I:
Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO), soweit der Beklagte darin Gebühren für die Ausstellung von 58 Schlachtbescheinigungen verlangt.
Die Erhebung von Gebühren für die Ausstellung von Bescheinigungen, die - wie hier - lediglich ein negatives Ergebnis der amtlichen Schlachttier- und Fleischuntersuchung verlautbaren, verstößt gegen § 24 Abs. 2 Satz 2 Fleischhygienegesetz (FlHG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Februar 1987, BGBl. I S. 649. Danach sind die Gebühren nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985 über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch zu bemessen. Wie der Senat in seinem zwischen den Beteiligten ergangenen Urteil vom heutigen Tage in dem Verfahren 9 A 1449/93 ausgeführt hat, hat der Gesetzgeber durch die Bezugnahme auf die Richtlinie 85/73/EWG auch die Beachtung der aufgrund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen Gemeinschaft vorgeschrieben. Zu diesen kraft Bundesrechts zu beachtenden Vorschriften gehört damit auch die Entscheidung 88/408/EWG und damit namentlich deren Art. 5 Abs. 1. Danach tritt der Betrag nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG an die Stelle jeder anderen Abgabe oder Gebühr, die von den staatlichen, regionalen oder kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten für die Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch gemäß Art. 1 und die Ausstellung der Bescheinigung erhoben wird.
Die Reichweite dieser Verbotsnorm, andere Gebühren und Abgaben zu erheben als die durch Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG geregelten und erlaubten, ergibt sich aus dem Zusammenhang von Art. 2 und Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG. Die Gebühren nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG - seien es die Pauschalbeträge nach Abs. 1 oder die von den Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 2 angehobenen oder gesenkten Pauschalbeträge - werden für die in Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten, in den Richtlinien 64/433/EWG, 71/118/EWG und 85/358/EWG sowie in den Art. 3 und 7 der Richtlinie 86/469/EWG sowie in den Art. 6, 8 und 9 der Richtlinie 86/469/EWG (s. zu letzterem Art. 2 a der Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der Änderungsrichtlinie vom 15. Juni 1988 (88/409/EWG)) vorgesehenen Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch erhoben. Die Richtlinie 64/433/EWG zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit frischem Fleisch in der Fassung der Änderungsrichtlinie 88/288/EWG sieht für die in Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten Haustierarten (Rinder, Schweine, Schafe, Ziegen, Einhufer) eine Schlachttier- und eine Fleischuntersuchung vor. Die Schlachttieruntersuchung nach Art. 3 Abs. 1 A b i.V.m. Anhang I Kap. V Richtlinie 64/433/EWG dient der Feststellung, ob das Tier zur Schlachtung zwecks Vermarktung geeignet ist oder ob bestimmte Auffälligkeiten im Sinne von Anhang I Kap. V Nrn. 27 und 28 vorliegen, die dazu führen, daß das Tier nicht geschlachtet werden darf (Nr. 28 des Anhangs I Kap. V). Die Fleischuntersuchung nach Art. 3 Abs. 1 A d i.V.m. mit Anhang I Kap. VII der Richtlinie 64/433/EWG dient der Feststellung, ob das Fleisch im Sinne von Nr. 38 des Anhangs I Kap. VII genußtauglich ist und demgemäß nach Art. 3 Abs. 1 A e i.V.m. Anhang I Kap. X Richtlinie 64/433/EWG mit dem Genußtauglichkeitsstempel gekennzeichnet werden muß. Gründe, die die Genußtauglichkeit des Fleisches einschränken, sind in Art. 4 Abs. 1 b Unterabsatz 3 und Art. 5 der Richtlinie 64/433/EWG aufgeführt. Diese vom amtlichen Tierarzt zu treffende Entscheidung, ob das Tier schlachtfähig ist oder nicht bzw. ob das Fleisch uneingeschränkt genußtauglich ist oder nicht (zu letzterem gehört sowohl die Genußuntauglichkeit als auch die beschränkte Tauglichkeit), ist Teil der EG- rechtlich vorgeschriebenen Schlachttier- und Fleischuntersuchung. Kosten, die durch diese Tätigkeiten entstehen, fallen deshalb unter den Anwendungsbereich des Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG und werden durch die in Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten Gebühren abgegolten.
In Nordrhein-Westfalen ist die Durchführung des Fleischhygienegesetzes und damit die Durchführung der Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Sinne von § 1 FlHG, die Beurteilung der Schlachttauglichkeit der Tiere nach § 9 FlHG und die Beurteilung der Genußtauglichkeit des Fleisches nach Maßgabe der §§ 10 bis 14 FlHG durch § 1 der Verordnung über Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Fleischhygienerechts vom 15. März 1988, GV NW S.147 den Kreisordnungsbehörden als Sonderordnungsbehörden übertragen. Die abschließende Entscheidung des amtlichen Tierarztes über die Genußtauglichkeit/-untauglichkeit des Fleisches ist nach deutschem Rechtsverständnis ein feststellender Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG NW. Hierbei beinhaltet die Entscheidung über die Genußuntauglichkeit des Fleisches bzw. die eventuell nur eingeschränkte Tauglichkeit des Fleisches zugleich die Ablehnung der positiven uneingeschränkten Tauglichkeitsbeurteilung, auf die jeder einen Anspruch hat, der ein Tier zum Zwecke der Schlachttier- und Fleischuntersuchung den zuständigen Behörden vorführt, sofern das Tier und das Fleisch die entsprechenden Beurteilungskriterien erfüllen. Bezüglicher solcher, seitens der Ordnungsbehörden zu erteilenden Bescheinigungen und Erlaubnisse schreibt § 20 Abs. 1 Satz 1 Ordnungsbehördengesetz NW (OBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Mai 1980, GV NW S. 528, vor, der gemäß § 12 Abs. 2 OBG auch für Sonderordnungsbehörden gilt, sofern - wie hier - keine Sonderbestimmungen bestehen, daß die Versagung oder Einschränkung einer rechtlich vorgesehenen Erlaubnis oder Bescheinigung durch schriftliche Ordnungsverfügung zu erfolgen hat. Selbst wenn man davon ausgeht, daß im Rahmen der Durchführung der Schlachttier- und Fleischuntersuchung immer Gefahr im Verzug vorliegt, so daß die Schriftform in solchen Fällen entbehrlich ist (§ 20 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 OBG), so muß doch eine nicht schriftlich getroffene Anordnung zumindest auf Verlangen schriftlich bestätigt werden, wenn hieran ein berechtigtes Interesse besteht (§ 20 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 2 OBG). Derjenige, der Tiere zur Schlachttier- und Fleischuntersuchung vorführt und mit anderen Personen (Tierhalter) abrechnen muß, hat ein berechtigtes Interesse an der schriftlichen Bestätigung des Negativurteils (eingeschränkt tauglich bis untauglich) des amtlichen Tierarztes. Wenn die Sonderordnungsbehörde diesem Bestätigungsverlangen nachkommt, dann nimmt sie keine neue Amtshandlung vor, für die sie gesonderte Gebühren erheben kann, sondern schließt damit erst die amtliche Amtshandlung „Schlachttier- und Fleischuntersuchung" ab.
Entgegen der Ansicht des Beklagten sind die Vorschriften des § 6 i.V.m. Anlage 1 Kapitel IV der Fleischhygiene- Verordnung (FlHV) vom 30. Oktober 1986, BGBl. I S. 1678, über die Kennzeichnung des Fleisches keine Sondervorschrift im Sinne von § 12 Abs. 2 OBG für die Form und die Bekanntgabe der Beurteilungsentscheidung. Die Beurteilungsentscheidung des amtlichen Tierarztes als Erkenntnisakt, die dem Betroffenen bekanntzumachen ist, ist zu trennen von der Kennzeichnung des Objektes, das Gegenstand der Beurteilungsentscheidung ist. Die Kennzeichnung des Objektes oder bestimmter Teile des Objektes mit einem Stempel hat lediglich den Zweck, für die Zeit der tatsächlichen Existenz des Fleisches jedem, der das Stück Fleisch künftig in die Hand nimmt, kenntlich zu machen, um welche Art von Fleisch es sich handelt. Der Stempelaufdruck verliert seine Wirkung, wenn er abgewaschen oder abgetrennt wird oder das Fleischstück vernichtet oder verarbeitet wird. Manche Teile des beurteilten Tierkörpers sind überhaupt nicht zu kennzeichen (s. Anhang 1 Kapitel IV Nr. 11 zu § 6 FlHV). Demgegenüber ist die Erkenntnisentscheidung über die Genußtauglichkeit/ -untauglichkeit des Fleisches/Tierkörpers gültig und wirksam, unabhängig davon, ob und wie lange das Fleisch existiert oder der Stempel auf dem Fleisch sichtbar ist oder ob und welche Teile des Tierkörpers gestempelt worden sind. Dies erfordert - wie bei jedem Verwaltungsakt - die Verlautbarung in schriftlicher oder schriftlich bestätigter mündlicher Form, unabhängig davon, daß das von der Entscheidung betroffene Produkt besonders zu kennzeichnen ist.
Da die ausgestellten 58 Bescheinigungen solche über den negativen Ausgang einer Fleischuntersuchung waren, durfte der Beklagte für diese schriftlichen Bestätigungen der zuvor mündlich oder durch konkludente Handlung ergangenen Beurteilungen keine gesonderten Gebühren neben den gesondert ausgewiesenen Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung erheben.
Die Berufung des Beklagten war daher insoweit zurückzuweisen.
Zu II:
Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit der Beklagte darin Gebühren für die Durchführung von 30 bakteriologischen Untersuchungen verlangt.
Vorab ist darauf hinzuweisen, daß die Erhebung von Gebühren für die Durchführung derartiger Untersuchungen nicht unter die nach § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987 verbindliche Verbotsnorm des Art. 5 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG fällt.
Die bakteriologischen Untersuchungen fallen nicht unter die Schlachttier- und Fleischuntersuchung nach der Richtlinie 64/433/EWG in der Fassung der Richtlinie 88/288/EWG. Sie ist keine Schlachttieruntersuchung im Sinne des Anhang I Kapitel V Richtlinie 64/433/EWG, weil sie nicht am lebenden Schlachttier, sondern nach der Schlachtung an Tierkörperteilen vorgenommen wird. Sie gehört auch nicht zu der obligatorischen Fleischuntersuchung nach Anhang I Kapitel VII Nrn. 38 bis 40 A - E der Richtlinie 64/433/EWG. Diese besteht bei jedem Tier aus dem Besichtigen. Durchtasten und anschneiden bestimmter Organe des Tieres, wobei dies je nach Tiergattung variieren kann. Vielmehr handelt es sich insoweit um eine Laboruntersuchung, die nur im Verdachtsfall gemäß Anhang I Kapitel VII Nr. 40 F der Richtlinie 64/433/EWG an den wesentlichen Teilen eines verdächtigen Tieres, nicht an allen Tieren vorgenommen wird (S. auch § 5 Abs. 3 Nr. 3 FlHV i.V.m. der Anlage 1 Kapitel III Nr. 3). Da diese Laboruntersuchung nur durch den verdächtigen Zustand einem bestimmten geschlachteten Tieres veranlaßt ist und einen bestimmten Verursacher, dem Besitzer des verdächtigen Tieres, angelastet werden kann, bestand für den EG-Richtliniengeber keine Veranlassung, die Kosten für derartige Sonderuntersuchungen dem Gebührenbereich nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG zuzuordnen und die Besitzer unverdächtiger und gesunder Tiere mit derartigen Zusatzkosten zu belasten.
Die bakteriologischen Fleischuntersuchungen im Verdachtsfall sind auch keine Hygienekontrollen im Sinne der Richtlinie 85/358/EWG und der Richtlinie 86/469/EWG. Die Hygienekontrollen in den Schlachthöfen nach Art. 4 der Richtlinie des Rates vom 16. Juli 1985 zur Ergänzung der Richtlinie 81/602/EWG über ein Verbot von bestimmten Stoffen mit hormoneller Wirkung und von Stoffen mit thyreostatischer Wirkung (85/358/EWG) bzw. nach Art. 6 i.V.m. Anhang II und nach Art. 8 der Richtlinie des Rates vom 16. September 1986 über die Untersuchung von Tieren und von frischem Fleisch auf Rückstände (86/469/EWG) sind stichprobenweise EG-weit nach einheitlichen Standards durchgeführte Untersuchungen im Sinne von Art. 4 Abs. 1 b der Richtlinie 64/433/EWG idF. der Richtlinie 88/288/EWG auf Rückstände und verbotene Stoffe im Sinne der erwähnten Richtlinien. Sie werden im Interesse des (Fleisch)Verbrauchers im Vorfeld eines konkreten Verdachtes an jedem Tier durchgeführt, das in den Stichprobenraster fällt.
Der Gebührenbescheid findet seine Rechtsgrundlage in den §§ 1, 4, 8 der Satzung des Kreises N. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 24. Dezember 1990 (Gebührensatzung).
Diese Satzungsbestimmungen, die den Gebührenpflichtigen, den Gebührentatbestand, den Gebührenmaßstab und den Gebührensatz sowie die Fälligkeit regeln, sind wirksam.
Gesetzliche Grundlage der Gebührenregelung in der Gebührensatzung ist das Gesetz über die Kosten der Schlachttier- und Fleischbeschau (Fleischbeschaukostengesetz) vom 24. Juni 1969, GV NW S. 449, in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 26. Juni 1984, GV NW S. 370, i.V.m. § 24 FlHG 1987 und den ergänzenden Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes NW (§§ 1, 2, 4, 5), soweit diese nicht durch § 24 FlHG verdrängt sind.
Wie der Senat unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte des Fleischbeschaukostengesetzes in seinem
Urteil vom 30. November 1989 - 9 A 2109/87 -, NWVBl. 1990, 307,
ausgeführt hat, handelt es sich bei dem Fleischbeschaukostengesetz um eine Spezialvorschrift auf dem Gebiet des Gebührenrechts, durch die die Gebührenerhebung im Bereich der damaligen Fleischbeschau (jetzt: Fleischhygiene) dem Bereich der kommunalen Gebühren mit ergänzender Anwendung der Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes zugeordnet worden ist und nicht dem Bereich der staatlichen Gebührenerhebung. Hieran hat sich - was das Verwaltungsgericht verkennt - durch den späteren Erlaß des den Bereich der staatlichen Gebühren neu regelnden Gebührengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen vom 23. November 1971, GV NW S. 354, nichts geändert. Das Fleischbeschaukostengesetz geht als Sondergesetz im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 1 Gebührengesetz NW dem Gebührengesetz vor.
Die in § 1 Fleischbeschaukostengesetz ausgesprochene Ermächtigung an die Kreise, die Erhebung von Gebühren durch Satzung zu regeln, soweit sie auf dem Gebiet der Fleischbeschau als Ordnungsbehörden zuständig sind, ist eine inhaltlich hinreichend bestimmte Ermächtigung. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist nämlich geklärt, daß die Grundsätze, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG für die Übertragung rechtsetzender Gewalt an die Exekutive gelten, auf die Verleihung autonomer Satzungsgewalt an die Gemeinden nicht anwendbar sind, daß deshalb bei der Ermächtigung zum Erlaß gemeindlicher Satzungen eine Bestimmtheit der Ermächtigung nur insoweit zu fordern ist, als sich aus der Ermächtigung zweifelsfrei entnehmen lassen muß, welchen Gegenstand die autonome Rechtsetzung betreffen darf.
Vgl. BVerwG, Beschluß vom 17. Juli 1989 - 8 B 159.88 -, Buchholz 401.68 Nr. 24; BVerfG, Beschluß vom 9. Mai 1972 - 1 BvR 518/62 und 308/64 -, BVerfGE 33, 125 (157 ff.); Beschluß vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, HSGZ 1998, 327 (329).
Der Gegenstand der autonomen Rechtsetzungsbefugnis, Gebührensatzungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene zu erheben, läßt sich dem Gesetz ohne weiteres entnehmen. Darüber hinaus wird § 1 Fleischbeschaukostengesetz ergänzt zunächst durch § 24 FlHG 1987, der - die frühere „Kann-Regelung" des § 4 KAG NW insoweit verdrängend - nunmehr zwingend die Erhebung von Gebühren vorschreibt, und zwar als kostendeckende Gebühren.
Vgl. Urteil des Senats vom 24. März 1992 - 9 A 2338/89 -.
Die Verpflichtung zur Erhebung kostendeckender Gebühren bedeutet zweierlei: einmal, daß eine Gebührenerhebung mit Unterdeckung unzulässig ist, zum andern, daß die zu erhebenden Gebühren nach den bundesrechtlichen Grundsätzen zur Kostendeckung die in dem entsprechenden Verwaltungszweig entstehenden Kosten nicht übersteigen dürfen, es sei denn, die in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987 für die Gebührenbemessung in Bezug genommene Richtlinie 85/73/EWG schreibt etwas anderes vor.
Vgl. Urteil des Senats vom 24. März 1992, a.a.O.
Wie bereits oben ausgeführt, fallen die bakteriologischen Untersuchungen nicht unter den Anwendungsbereich der Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG, so daß insoweit eine besondere Begrenzung der Gebührenbemessung und der Gebührenhöhe durch Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG (Pauschalsätze) nicht eingreift.
In Übereinstimmung mit diesen gesetzlichen Vorgaben hat der Beklagte in § 1 der Gebührensatzung den Kreis der Abgabeschuldner, in den §§ 1 und 4 den gebührenpflichtigen Tatbestand und den Maßstab (Durchführung einer bakteriologischen Fleischuntersuchung, Gebühr je Tier) und in § 4 der Gebührensatzung den Satz der Abgabe (45,00 DM je untersuchtes Tier) festgelegt. Den konkret festgelegten Abgabesatz von 45,00 DM/untersuchtes Tier hat der Beklagte ermittelt auf der Basis von veranschlagten 600 Untersuchungen pro Jahr (zu je 20 Minuten) und einem veranschlagten Kostenvolumen von insgesamt 27.014,00 DM. Letzeres ist - wie sich aus der vorgelegten Gebührenkalkulation, dort Anlage 5, ergibt - seinerseits kalkuliert unter Zugrundelegung von Sachkosten (anteilige Miet- und Nebenkosten des Labors = 3.566,00 DM, Sachkosten für Chemikalien und Verbrauchsmaterial = 4.542,00 DM) und Personalkosten (anteilige Kosten der Laborreinigungskraft =1.866,00 DM, anteilige Personalkosten des untersuchenden Tierarztes = 17.040,00 DM, ermittelt - ausgehend vom Jahreseinkommen = 134.596,00 DM und der Jahresarbeitszeit = 94.600 Jahresarbeitsminuten - auf der Basis von erwarteten 600 Untersuchungen pro Jahr bei einem Zeitaufwand von durchschnittlich 20 Minuten/Untersuchung = 12.000 Jahresarbeitsminuten). Konkrete Einwendungen gegen die Richtigkeit der Ansätze der Gebührenkalkulation hat die Klägerin nicht erhoben. Auch der Senat hat keine Anhaltspunkte dafür, daß die Kalkulation fehlerhaft sein könnte.
Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts führt die in anderen Verfahren festgestellte Nichtigkeit einzelner Gebührensätze bezüglich der in § 3 Abs. 1 und 2 Gebührensatzung festgesetzten Gebühren für die Durchführung der Schlachttier- und Fleischuntersuchung und der in § 6 Abs. 1 und 2 Gebührensatzung festgesetzten Gebühren für die Überwachung der Fleischzerlegung nicht zur Gesamtnichtigkeit der Gebührensatzung. Ausgehend von dem in § 139 BGB verlautbarten Rechtsgedanken besteht kein Grund, die Ungültigkeit eines Teils einer Satzungsbestimmung auf die gesamte Regelung mit der Folge der Gesamtnichtigkeit durchschlagen zu lassen, wenn die Restbestimmung auch ohne die nichtigen Teile sinnvoll bleibt und mit Sicherheit anzunehmen ist, daß sie auch ohne den nichtigen Teil erlassen worden wäre. Hier behält die Satzung selbst bei Streichung der in den Verfahren 9 A 1290/93, 9 A 1449/93 und 9 A 2229/97 für nichtig erklärten Gebührensätze für einzelne Fleischarten als Ganzes einen sinnvollen Inhalt, weil andere Gebührensätze erhalten bleiben. Da der Beklagte nach § 24 Abs. 1 FlHG verpflichtet ist, kostendeckende Gebühren zu erheben, ist mit Sicherheit anzunehmen, daß er in jedem Fall auch die Restgebührensatzung erlassen hätte, um zumindest insoweit seiner Verpflichtung zur Erhebung kostendeckender Gebühren nachzukommen.
Da die konkrete Berechnung der Gebühr für 30 bakteriologische Untersuchungen à 45,00 DM = 1.350,00 DM nicht zu beanstanden ist, war der Berufung des Beklagten bezüglich dieses Teils der Klage stattzugeben und die Klage abzuweisen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und berücksichtigt das Maß des jeweiligen Obsiegens und Unterliegens.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.