Die Berufung wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der 1954 in Rumänien geborene Kläger, der im Juni 1988 nach Deutschland übersiedelte und im Mai 1989 eingebürgert wurde, absolvierte von 1974 bis 1979 ein 10-semestriges Studium am Institut für Medizin und Pharmazie, Fakultät der Stomatologie, in T. M. (N. )/Rumänien. Am 10. September 1979 erhielt er das Diplom "Doktor-Arzt in der Fachrichtung Stomatologie".
Im Oktober 1989 beantragte der Kläger beim Regierungspräsidium S. die Erteilung der Approbation, im Februar 1992 erhielt er von dort für ein Jahr die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufs. Im März 1993 teilte die Bezirkszahnärztekammer S. dem dortigen Regierungspräsidium mit, bei einem Fachgespräch im selben Monat seien erhebliche Mängel des Klägers auf fast allen Gebieten der Zahnheilkunde festgestellt worden und die Erteilung der deutschen Approbation könne nicht befürwortet werden.
Auf entsprechenden Antrag erteilte die Beklagte dem Kläger im September 1993 eine auf zwei Jahre befristete Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufs, beschränkt auf eine nicht selbständige und nicht leitende Tätigkeit in einer Zahnarztpraxis oder Zahnklinik in Nordrhein-Westfalen; die Erlaubnis wurde im August 1995 bis zum 7. September 1996 verlängert.
Im April 1994 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Erteilung der deutschen Approbation als Zahnarzt. Im Rahmen der Antragsbearbeitung bat die Beklagte im Mai 1994 die Zahnärztekammer Nordrhein unter Hinweis auf die im Fachgespräch bei der Bezirkszahnärztekammer S. im März 1993 festgestellten Mängel des Klägers in fast allen Gebieten der Zahnheilkunde um Überprüfung dessen Ausbildungsstandes. Der Kläger nahm am 20. Juni 1994 an einem Fachgespräch vor der Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer Nordrhein teil. Nach deren Stellungnahme konnte dabei mit dem Kläger aufgrund fehlender Grundlagenkenntnisse kein eigentlicher Dialog geführt werden. Es stelle sich abschließend die Frage, ob der Kläger überhaupt zur Ausübung einer Zahnheilkunde auf wissenschaftlicher Grundlage in der Lage sei. Die mündlichen Darlegungen des Klägers müssten im Hinblick auf die Erteilung der zahnärztlichen Approbation als unzureichend bewertet werden. Ergänzend teilte das Kommissionsmitglied Prof. Dr. S. der Beklagten mit, mit dem vom Kläger im Fachgespräch gezeigten Wissen könne ein ordentlich Studierender der Zahnheilkunde kein Staatsexamen bestehen. Eine Gleichwertigkeit des Wissenstandes eines durchschnittlichen Studenten im Staatsexamen und dem vom Kläger gezeigten Wissen könne in keinem Fall bescheinigt werden.
Mit Bescheid vom 6. September 1995 lehnte die Beklagte im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Gesundheit den Antrag des Klägers auf Erteilung der Approbation als Zahnarzt ab. Das Fachgespräch mit der Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer Nordrhein habe ergeben, dass der Ausbildungsstand des Klägers nicht mit dem eines in der Bundesrepublik Deutschland ausgebildeten Zahnarztes gleichzusetzen sei. Den Widerspruch des Klägers, in dem dieser wie bereits zuvor die Rechtswidrigkeit der Prüfung durch die Sachverständigen-Kommission geltend machte, wies die Beklagte mit Bescheid vom 3. November 1995 zurück. Eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes könne beim Kläger nicht angenommen werden, weil dieser im Fachgespräch die im Rahmen gutachtlicher Tätigkeit eingeschaltete Sachverständigen-Kommission nicht von der geforderten Wirksamkeit der Stoffvermittlung in Rumänien habe überzeugen können.
Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspreche eine in Rumänien abgeschlossene zahnärztliche Ausbildung ihrer Art und den wesentlichen Inhalten nach der deutschen Ausbildung. Für die Kenntnisprüfung vor einer Sachverständigen-Kommission gebe es keine rechtliche Grundlage. Die Ausbildungsgegenstände würden in Rumänien, ebenso wie in Deutschland, durch Seminare und praktische Übungen vermittelt; es fänden Leistungskontrollen, Benotungen seitens des Kursleiters, eine schriftliche Arbeit und eine staatliche Prüfung in dem betreffenden Fach am Ende des Studienjahres statt und zusätzlich werde am Ende des Studiums eine Diplomarbeit vorgelegt.
Der Kläger hat beantragt,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 6. September 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 3. November 1995 zu verurteilen, ihm die Approbation als Zahnarzt zu erteilen.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Unter Bezugnahme auf Stellungnahmen der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen beim Sekretariat der ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland, Bonn, (im Folgenden: Zentralstelle), des Prof. em. Dr. S. , Poliklinik für Zahnerhaltung und Präventive Zahnheilkunde, Düsseldorf, vom 7. Januar 1997, des Prof. Dr. L. , Klinik für Mund-, Zahn- und Kieferkrankheiten der R. -K. -Universität H. , vom 10. Mai 1989 und des Prof. Dr. G. , Poliklinik für Prothetik der Universität R. , vom 14. November 1985 hielt sie eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers mit einer zahnärztlichen Ausbildung in Deutschland nicht für gegeben.
Durch Urteil vom 11. März 1997, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Beim Kläger fehle es, wenngleich Ausbildungsdauer und Ausbildungsgegenstände im Wesentlichen übereinstimmten, an einer gleichwertigen Art und Weise der Vermittlung des Ausbildungsstoffes und einer gleichwertigen Leistungskontrolle.
Mit der - vom Senat zugelassenen - Berufung macht der Kläger unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens weiterhin geltend, die Gleichwertigkeit seines Ausbildungsstandes mit einer zahnärztlichen Ausbildung in Deutschland sei gegeben. Eine Prüfung des Kenntnisstandes von Zahnärzten mit rumänischer Ausbildung durch die Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer sei unzulässig. Er habe auch deshalb einen Anspruch auf Erteilung der Approbation, weil die Beklagte in anderen Fällen Zahnärzten mit rumänischer Ausbildung die Approbation erteilt habe, ohne diese einer Prüfung des Kenntnisstandes zu unterziehen.
Der Kläger beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie wiederholt ihren Standpunkt, dass beim Kläger von einer Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht die Rede sein könne. Zur vergleichenden Beurteilung eines Hochschulstudiums im Ausland seien die Qualifikation der Lernenden und Lehrenden, Inhalt und Umfang der Ausbildung, Studienorganisation und Prüfungswesen, materielle Ausstattung der Hochschule sowie die Effizienz der Vermittlung von Wissen und Fertigkeiten zu würdigen. Die zahnärztliche Ausbildung in Rumänien habe in der Vergangenheit erhebliche Defizite aufgewiesen, was nicht zuletzt daraus folge, dass die Ausbildung dort seit dem Studienjahr 1991/92 auf sechs Jahre verlängert worden sei. Die Beklagte verweist ausserdem auf eine weitere Stellungnahme des Prof. Dr. S. vom 17. Oktober 1998 zur Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach einer zahnärztlichen Ausbildung 1984 bis 1989 in K. /Rumänien mit einem in der Bundesrepublik Deutschland erworbenen Ausbildungsstand. Diese enthält Aussagen zur zahnärztlichen Ausbildung in Rumänien und in der Bundesrepublik Deutschland sowie zur apparativen Ausstattung und zu speziellen Ausbildungsinhalten und zur Berücksichtigung zahnärztlicher Ausbildungen im Ausland in den EU-Staaten.
Dem Senat sind außerdem durch das Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit Rheinland-Pfalz, das federführend ist für die Beurteilung der Gleichwertigkeit ausländischer Ausbildungen in Zahnmedizin, Gleichwertigkeitsgutachten des Dr. Dr. Busch, Europäische Vereinigung der Fachärzte, Hamburg, von August und November 1999 zugeleitet worden. Diese enthalten Ausführungen zum Studiengang in Rumänien und zum Studiengang in Deutschland, einen Vergleich der Ausbildung zum Stomatologen in Rumänien und zum Zahnarzt in Deutschland und des Weiteren Ausführungen zur Stomatologie/Zahnheilkunde, zu den Leistungskontrollen, zu den Stundenzahlen in den Kernfächern und zu der Vermittlung der Ausbildungsgegenstände. Die Stellungnahmen enthalten u. a. die Aussage, dass die Stomatologie in Rumänien keine zahnmedizinische, sondern eine medizinische Disziplin mit dem Schwerpunkt der Mundkrankheiten sei und eine Anzahl von Fächern umfasse, die für das Zahnmedizinstudium deutscher Prägung keine Relevanz hätten; Stomatologie werde in den medizinischen Richtlinien der EU als medizinisches Fachgebiet geführt und nicht in den zahnmedizinischen Richtlinien. Stomatologie sei nicht gleichzusetzen mit Zahnheilkunde.
Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf dem Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten.
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der Approbation als Zahnarzt.
Als Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers kommt, wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen, nur § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde - ZHG - in Betracht. Danach ist einem deutschen Antragsteller, der nicht die Absolvierung eines mindestens fünfjährigen Studiums der Zahnheilkunde an einer wissenschaftlichen Hochschule und das Bestehen der zahnärztlichen Prüfung im Geltungsbereich des ZHG (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 ZHG) nachweisen kann, ansonsten aber den Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ZHG gerecht wird, der also charakterlich, geistig und körperlich geeignet ist, die Approbation zu erteilen, wenn er eine außerhalb des Geltungsbereichs des ZHG abgeschlossene Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs erworben hat und die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist.
Die Erteilung der zahnärztlichen Approbation nach dieser Bestimmung ist somit abhängig von den beiden Voraussetzungen "Erwerb einer außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde abgeschlossenen Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs" und "Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes".
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März 1993 - 3 B 128.92 -, a.a.O.
Soweit das Bundesverwaltungsgericht in seinen Entscheidungen,
beispielsweise Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 19.95 -, a.a.O.,
formuliert hat, der Anspruch auf Erteilung der Approbation nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG setze "dreierlei" voraus - zum einen den Erwerb einer abgeschlossenen zahnärztlichen Ausbildung außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde, zum anderen die daraus resultierende Berechtigung zur Ausübung des zahnärztlichen Berufs im Lande des Studienabschlusses und schließlich die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes mit dem Ausbildungsstand, der nach Absolvierung des Ausbildungsganges in Deutschland gemäß dem Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde und der Approbationsordnung für Zahnärzte erreicht wird -, ändert das nichts an dieser gesetzlichen Ausgangslage.
Für die Frage, ob die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist, kommt der Verwaltungsbehörde keine Einschätzungsprärogative und kein Ermessensspielraum zu, vielmehr handelt es sich insoweit um einen gerichtlich voll nachprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. August 1996 - 3 C 19.95 -, BVerwGE 102, 44 und 18. Februar 1993 - 3 C 64.90 -, BVerwGE 92, 88; Beschluss vom 23. September 1987 - 3 B 39.87 -, Buchholz 418.01 Zahnheilkunde Nr. 20.
Maßstab für die Prüfung der Gleichwertigkeit ist der Ausbildungsstand nach einem Studium der Zahnheilkunde von mindestens fünf Jahren in der Bundesrepublik Deutschland (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 ZHG). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 19.95 -, a.a.O., Beschluss vom 17. März 1993 - 3 B 128.92 -, Buchholz 418.01 Zahnheilkunde Nr. 21; Urteile vom 27. April 1995 - 3 C 23.93 -, BVerwGE 98, 180 und vom 18. Februar 1993 - 3 C 64.90 -, a.a.O. zu der dem § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG weitgehend wortgleichen Parallelvorschrift des § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Bundesärzteordnung - BÄO -,
stellt der Vergleich des deutschen Ausbildungsstandes mit dem Ausbildungsstand, der sich nach Abschluss der ausländischen Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen Berufs ergibt, ausschließlich auf objektive Umstände des jeweiligen Ausbildungsganges ab und kommt es weder auf die Begabung noch auf die erworbenen individuellen Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers an. Danach muss der Ausbildungsstand, so wie er sich aufgrund der vom Antragsteller absolvierten Ausbildung ergibt, mit dem Ausbildungsstand gleichwertig sein, der aufgrund eines in Deutschland absolvierten Zahnmedizinstudiums erreicht wird. Nachzuzeichnen ist insoweit u.a. der konkrete Studiengang und zu dem Studiengang in eine wertende Relation zu setzen, den das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde und die Approbationsordnung für Zahnärzte vorsehen. Dabei ist vor allem auf die Studiendauer, die Art und Weise der Vermittlung der Ausbildungsgegenstände sowie die Art der Leistungskontrolle abzustellen, wobei für die Wirksamkeit der Vermittlung der Ausbildungsgegenstände die offizielle Mindeststudiendauer ein bedeutsames, wenn auch nicht das einzige Indiz ist.
Unter Berücksichtigung der vorgenannten Kriterien kann eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers nicht festgestellt werden.
Vorab ist die bei Erlass der fraglichen Bestimmung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG erkennbare Intention des Gesetzgebers aufzuzeigen. Die Vorschrift ist erstmals 1982 im Rahmen der Beratung des der Anpassung an Europa-Recht dienenden ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde erörtert worden (vgl. BT-Drucks. 9/1987), während das Zahnheilkundegesetz in der Fassung von 1952 vor dem Hintergrund der offenbar seinerzeit vorherrschenden Einstellung, die Ausübung des Zahnarztberufs Deutschen mit einer Ausbildung in Deutschland vorzubehalten, eine derartige Regelung nicht enthielt. Zur durch § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG eröffneten Möglichkeit der Approbationserteilung an Bewerber, die die Voraussetzungen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 ZHG oder § 2 Abs. 1 Nr. 4 iVm Satz 2 der Vorschrift nicht erfüllen, verhält sich eine Entschließung des Deutschen Bundestages, wonach die Approbation an solche Bewerber nur zu erteilen ist, "wenn die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes unter Anlegung strenger Maßstäbe eindeutig nachgewiesen ist" (BT- Drucks. 9/2235; BT-Protokolle 9/137, S. 8548). Hierin ist erläuternd die Vorstellung des Gesetzgebers zum Ausdruck gebracht worden, die Forderung nach einer der Ausbildung in Deutschland entsprechenden zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland diene der Volksgesundheit und insbesondere dem Patientenschutz. Auf die Geltung eines strengen Maßstabes bei der Auslegung des Begriffes "Gleichwertigkeit", jedenfalls in den Fällen von Prüfungen, die auf gesetzlicher Grundlage geregelte Ausbildungen abschlossen und von Gesetzes wegen den Zugang zu bestimmten Berufen unmittelbar eröffneten, hat auch das Bundesverwaltungsgericht in jüngerer Zeit erneut hingewiesen,
vgl. Urteil vom 10. Dezember 1997 - 6 C 10.97 -, BVerwGE 106,24,36 zum Begriff "Gleichwertigkeit" im Einigungsvertrag, unter Hinweis auf das Urteil vom 19. August 1986 - 9 C 2.86 - , Buchholz 412.3 § 92 BVFG Nr. 6 für die Prüfung der Gleichwertigkeit mit der durch die zahnärztliche Prüfung bescheinigten Verwendbarkeit als Zahnarzt.
Generell ist bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit einer (zahn-)medizischen Ausbildung in den ehemaligen Ostblockstaaten zudem darauf hinzuweisen, dass angesichts der früheren Abschottung der Ostblockländer gegenüber dem Westen die Erlangung konkreter Erkenntnisse über damalige zahnmedizinische Ausbildungssituationen in einem Ostblockland ohnehin mit Schwierigkeiten verbunden ist. Überdies sind sowohl die Verwaltungsbehörde als auch in der Regel das Gericht bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit einer zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland auf die Hinzuziehung des Sachverstandes von Fachleuten, die sich aufgrund ihrer Kenntnisse über die zu vergleichenden Ausbildungen zu der entscheidungserheblichen Frage äußern können, angewiesen. Dies gilt um so mehr, als es im sachgerechten Ermessen der Behörden liegt, auf welche Weise sie die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach den Kriterien der Rechtsprechung feststellen, wobei auch die Inanspruchnahme sachverständiger Hilfe nicht ausgeschlossen ist.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 19. Januar 1996 - 11 TG 2340/95 -, NJW 1996, 2444.
Dementsprechend sieht beispielsweise auch der Runderlass des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales NRW zur Durchführung des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde vom 20. Juni 1994 (MBl. NRW S. 762) eine Einschaltung sachverständiger Stellen gerade zur Beurteilung der Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes vor. Danach ist z. B. in den Fällen, in denen hinsichtlich der Gleichwertigkeit des Abschlusses der Ausbildung Zweifel bestehen, die Stellungnahme der Zentralstelle einzuholen und darüber hinaus ggf. zur Ermittlung der Gleichwertigkeit der zahnärztlichen Ausbildung die Sachverständigen-Kommission bei den zuständigen Zahnärztekammern zu hören.
Der Senat sieht sich, auch wenn eine konkret auf die Ausbildung des Klägers bezogene Begutachtung durch einen Sachverständigen nicht erfolgt ist, zu einer Beurteilung der Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers aufgrund eigener Sachkenntnis und eigener Feststellungen in der Lage. Er ist seit vielen Jahren im Rahmen von Studienzulassungs-Streitigkeiten auch mit der Überprüfung der Ausbildungskapazitäten sämtlicher nordrheinwestfälischer Universitäten, insbesondere auch im Studiengang Zahnmedizin, befaßt. Er hat dabei auch die nach der Kapazitätsverordnung bei der Lehr-Nachfrage anzusetzende, normativ durch das Zahnheilkundegesetz vorgegebene Pflichtausbildung eines Zahnmedizinstudenten zu würdigen. Von daher ist dem Senat auch der in den 70'er Jahren diskutierte und beratene Beispielstudienplan 2 der Studienreformkommission Zahnmedizin bekannt, an dem sich die Ausbildungspläne der zahnmedizinischen Fakultäten in Deutschland orientieren. Die darin vorgesehenen Veranstaltungsarten und -stunden für die zahnmedizinischen Ausbildungsfächer werden von den deutschen Hochschulen regelmäßig eingehalten; allenfalls finden sich - bedingt durch eine abweichende Gestaltung von Vorlesungen oder Kleingruppenveranstaltungen - marginale Abweichungen, zumal eine Hochschule eine über den normativ festgesetzten Wert für den Ausbildungsaufwand für einen Studiengang (Curricularnormwert) hinausgehende höherwertige Ausbildung nicht anbieten wird.
Der Vergleich der zahnmedizinischen Ausbildungserfordernisse nach dem Beispielstudienplan 2 der Studienreformkommission Zahnmedizin und der vom Kläger in Rumänien absolvierten zahnmedizinischen Ausbildung, die sich aus dem von ihm vorgelegten Auszug aus dem Studienplan ergibt, führt dazu, dass eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht angenommen werden kann. Der Vergleich des Studiums des Klägers mit dem Fächerkatalog nach dem Beispielstudienplan 2 offenbart bereits eine wesentliche andere inhaltliche Ausrichtung des vom Kläger in Rumänien absolvierten Studiums als die eines zahnmedizinischen Studiums nach den Vorgaben des Zahnheilkundegesetzes. Das Studium in Rumänien war - wie u.a. die Fächer Anatomie, Biochemie, Histologie belegen, die im Beispielstudienplan für eine zahnmedizinische Ausbildung in Deutschland nicht vorgesehen sind - eher allgemeinmedizinisch ausgerichtet und enthielt zudem einen nicht unerheblichen Bereich von Fächern mit allgemeingesellschaftspolitischen Bezug - wie beispielsweise eine Fremdsprache, Körperkultur, Philosophie, wissenschaftlicher Sozialismus, Wirtschaftspolitik -, die in vergleichbarem Maße auch nicht ansatzweise im Zahnheilkundegesetz oder in der Approbationsordnung für Zahnärzte enthalten sind. Die speziell die Zahnheilkunde betreffenden Fächer sind danach gleichsam als eine Spezialisierung der Humanmedizin einbezogen worden. Demgemäß kann ihnen am Gesamtzeitaufwand für das Studium auch nur ein Anteil zufallen. Das Zahnmedizinstudium nach den Vorgaben des Zahnheilkundegesetzes und der Approbationsordnung für Zahnärzte konzentriert sich hingegen allein auf die rein zahnmedizinischen Fächer oder den Teil allgemeinmedizinischer Fächer, der für die Zahnmedizin relevant ist (z. B. Anatomie des Kopfes oder Halses mit besonderen Schwerpunktkenntnissen der funktionellen Anatomie des gesamten Kauapparates, vgl. § 28 Abs. 3 AppOZ). Demgemäß drängt sich schon bei einer vergleichenden Betrachtung des Fächerkataloges einer zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland und des vom Kläger absolvierten Studiums in Rumänien sowie der jeweils zur Verfügung stehenden Studienzeiten die Erkenntnis auf, dass das Studium des Klägers nicht so tiefgründig, umfangreich und nachhaltig erfolgt sein kann wie ein solches nach den Vorgaben des Zahnheilkundegesetzes und der Approbationsordnung für Zahnärzte. Die zahnmedizinische Ausbildung in Deutschland ist demnach qualitativ eindeutig höherwertiger und demgemäß die Tätigkeit eines so ausgebildeten Zahnarztes mit deutlich geringerem Gesundheitsrisiko für den Patienten verbunden. Sich schon im Fächerkatalog unterscheidende zahnmedizinische Ausbildungen sind aber nicht gleichwertig.
Auch nach der Art der Leistungskontrolle kann eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers mit dem nach einem zahnmedizinischen Studium in Deutschland nicht angenommen werden. Insoweit offenbart die vom Kläger mit seinem Antrag auf Erteilung der Approbation vorgelegte Fächer- und Notenübersicht lediglich durch entsprechende Prüfungsnoten bestätigte Fächerabschlüsse; weitere Erläuterungen über die Art und Weise der durchgeführten Prüfungen und über das dabei abgeforderte Wissen sind hingegen daraus ebensowenig ersichtlich wie die Durchführung einer Diplomprüfung bzw. einer Diplomarbeit zum Abschluß des Studiums. Der erfolgreiche Abschluss einer zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland setzt dagegen eine naturwissenschaftliche Vorprüfung in drei Fächern, sodann die zahnärztliche Vorprüfung in den Fächern Anatomie, Physiologie, physiologische Chemie und Zahnersatzkunde und letztlich die zahnmedizinische Prüfung (Abschlussprüfung) mit insgesamt elf Abschnitten (§ 40 AppOZ) voraus. Ein Übergang in den nächsten Ausbildungsabschnitt ist nur möglich nach erfolgreicher Prüfung im vorausgegangenen Ausbildungsabschnitt. Die Abschlussprüfung mit dem umfangreichen Prüfungsstoff erstreckt sich zudem über einen Zeitraum von mehr als 30 Prüfungstagen und soll regelmäßig innerhalb von 8 Wochen absolviert werden (vgl. § 33 Abs. 1, §§ 40 ff. AppOZ). Ein vergleichbarer Prüfungsabschnitt ist hingegen beim Studium des Klägers nicht erkennbar. Bei einem zahnmedizinischen Studium in Rumänien waren zudem für jedes Semester bzw. Studienjahr bestimmte Testate und Prüfungen sowie am Ende eines Kurses (Halbjahr/Jahr) eine Benotung der einzelnen Fächer durch den jeweiligen Kursleiter vorgesehen; wurde dabei die erforderliche Mindestnote nicht erreicht, bestand die Möglichkeit, sich einer Nachprüfung durch den Kursleiter zu unterziehen. Die Prüfungen nach der deutschen Approbationsordnung für Zahnärzte erfolgen demgegenüber durch eine staatliche Prüfungskommission (Prüfungsausschuss), auf dessen Mitglieder und Prüfungsfragen sich der Prüfling kaum oder jedenfalls nicht so einstellen kann wie im Falle zeitnaher Prüfungen im laufenden Studienjahr und durch den jeweiligen Dozenten des Faches, die beim Studium des Klägers in Rumänien praktiziert worden sind. Den Prüfungsergebnissen nach der Approbationsordnung für Zahnärzte kommt daher eine deutlich höhere Aussagekraft zu, weil der Kandidat über lange Zeit ein nachhaltiges und fundiertes Wissen parat haben muss. Bei einem nach den deutschen zahnmedizinischen Ausbildungsvorschriften erfolgreichen Zahnmedizinstudenten kann daher von einem entsprechend nachhaltigen, umfangreichen und intensiven Stand der Kenntnisse und Fähigkeiten ausgegangen werden. Derartiges kann durch jeweils semesterabschließende Prüfungen, die dazu führen, dass der jeweilige Prüfungsstoff für das folgende Studium "abgehakt" werden kann und bei einer Abschlussprüfung nicht mehr abgefragt wird, nicht erreicht werden. Auch der Abschluss eines Studiums durch eine entsprechende Prüfung oder die Leistungskontrollen während des Studiums charakterisieren den zu vergleichenden Ausbildungsstand. Ein Ausbildungsstand, der gekennzeichnet ist durch gegenüber dem deutschen zahnmedizinischen Ausbildungssystem deutlich geringwertigere Leistungskontrollen, kann zu einem Ausbildungsstand, der durch seine Leistungskontrollen eine nachhaltige und umfassende Qualifizierung sichert, aber nicht gleichwertig sein.
Der vom Senat gezogene Schluss auf die fehlende Gleichwertigkeit einer zahnmedizinischen Ausbildung in Rumänien und einer solchen in Deutschland nach den Vorgaben des Zahnheilkundegesetzes und der Approbationsordnung für Zahnärzte wird bestätigt durch etliche - auch den Beteiligten bekannte - sachverständige Äußerungen, die sich mit der Frage der Gleichwertigkeit einer zahnärztlichen Ausbildung in Rumänien befasst haben.
Nach Einschätzung der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen, die nach dem verfahrensregelnden Erlass vom 20. Juni 1994 zur Durchführung des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde bei Zweifeln hinsichtlich der Gleichwertigkeit des Abschlusses einer zahnärztlichen Ausbildung im Ausland einzuschalten ist, ergibt sich für die zahnärztliche Ausbildung in Rumänien ein ähnliches Bild wie für Polen. Für beide Länder kann danach, jedenfalls bei dortigen Ausbildungen in den 70er und 80er Jahren, generell eine Gleichwertigkeit des zahnmedizinischen Ausbildungsstandes mit dem nach einem zahnmedizinischen Studium in Deutschland nicht angenommen werden. Diese Aussage beruht auf Erfahrungen, die von unterschiedlichen Stellen in Deutschland (Ministerien, Hochschulen usw.) mit Absolventen zahnmedizinischer Ausbildungen in den Ostblockländern gemacht wurden, und erfolgte, wie beispielsweise dem in der Gerichtsakte vorhandenen Schreiben der Zentralstelle an das Saarländische Gesundheitsministerium vom 25. April 1994 zu entnehmen ist, auf der Grundlage einer vergleichenden Bewertung der Ausbildungen, bei der überprüfbare Kriterien wie Voraussetzung und Dauer der Ausbildung, Stundenzahlen, Fächerspektrum, Prüfungen usw. im Vordergrund standen. In ihrer ergänzenden Stellungnahme vom 19. Mai 1995 an das Gesundheitsministerium in Saarbrücken hat die Zenralstelle nachvollziehbar auf die im Laufe der Zeit zunehmende Bedeutung "empirischer Erfahrungen" mit zahnmedizinischen Ausbildungen u.a in Rumänien und deren fehlende Verfügbarkeit in der Vergangenheit hingewiesen. In einem Schreiben vom 31. Juli 1995 an das Verwaltungsgericht des Saarlandes, das bei ihr unter Hinweis auf die rechtlichen Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts wegen der Gleichwertigkeit einer Zahnarztausbildung in Polen angefragt hatte, weist die Zentralstelle darauf hin, dass sich ihre Arbeit vor dem Hintergrund eben dieser rechtlichen Grundsätze vollziehe. In dem Schreiben werden für die Beurteilung eines Hochschulstudiums im Ausland vier hauptsächliche Kriterienkategorien genannt, nämlich die Qualifikation der Lehrenden, die Qualifikation der Lernenden, die materielle Ausstattung der Hochschule und die Ausbildungsinhalte, nach denen die Frage der Gleichwertigkeit beurteilt werde. Den Ausführungen der Zentralstelle kann insgesamt die Kernaussage entnommen werden, dass es bezüglich einer zahnmedizinischen Ausbildung in Rumänien an dem mit einer zahnärztlichen Ausbildung in Deutschland gleichwertigen Ausbildungsstand fehlt.
Die nach den vorliegenden Unterlagen dem Studium des Klägers in Rumänien (1974 bis 1979) zeitnächste Sachverständigenäußerung ist die des Direktors der Poliklinik für Prothetik der Universität R. , Prof. Dr. G. , vom 14. November 1985, der - da es nicht auf die heutige Ausbildungssituation in Rumänien, sondern auf die Ende der 70er Jahre ankommt - gerade wegen ihrer relativen Zeitnähe zur Studienzeit des Klägers ein hoher Aussagewert beigemessen werden kann. Prof. Dr. G. hat die Frage der Gleichwertigkeit unter Berücksichtigung des Ablaufs und angegebener Zeitabschnitte des Zahnmedizinstudiums an unterschiedlichen Studienorten in Rumänien im Vergleich mit dem Beispielsstudienplan 2 der Studienreformkommission der Kultusministerkonferenz überprüft. Danach war der Zeitansatz für ein Zahnmedizinstudium in Rumänien zwar mit ca. 6000 Stunden höher als der nach dem deutschen Beispielsstudienplan (ca. 5100 Stunden), Ursache dafür war aber u.a. die dortige Unterrichtung in sachfremden Fächern (z. B. rumänische Sprache, Leibeserziehung) und der stärkere allgemeinmedizinische Bezug. Bei einem Vergleich des Ausbildungsumfanges der zahnmedizinischen Kernfächer Prothetik, Zahnerhaltungskunde, Kieferorthopädie und Kieferchirurgie mit Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde hat sich für die Ausbildung in Rumänien ein sehr viel geringerer Ansatz als in Deutschland ergeben, der Prof. Dr. G. zu der Schlussfolgerung veranlasst hat, bezüglich der für die Berufsausübung als Zahnarzt ausschlaggebenden praktischen Ausbildung in diesen Disziplinen eine Gleichwertigkeit in der Ausbildung zu verneinen. Auch für die Praktikumsstunden ergab sich danach, bis auf die Ausbildung im Fach Kieferchirurgie/Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde, ein deutliches zeitliches Defizit bei der Ausbildung in Rumänien, und zwar "besonders krass für das Fach Prothetik". Die Ausführungen des Prof. Dr. G. , auf die im Einzelnen Bezug genommen wird, schließen mit der Feststellung, dass die zahnärztliche Ausbildung in Rumänien der Art und den wesentlichen Inhalten nach der in der Bundesrepublik Deutschland vorgeschriebenen Ausbildung nicht entspreche.
Eine weitere sachverständige Äußerung zur Frage der Gleichwertigkeit der Ausbildung liegt mit der Stellungnahme des Prof. em. Dr. S. von der Poliklinik für Zahnerhaltung der Westdeutschen Kieferklinik vom 7. Januar 1997 vor, die zwar konkret eine zahnärztliche Ausbildung in Bukarest betrifft, aber auch allgemeine Ausführungen zum zahnmedizinischen Studium in Rumänien enthält und damit auch im vorliegenden Verfahren verwendbar ist. Auf der Grundlage eines wertenden Vergleichs der zahnärztlichen Ausbildung in Rumänien und der in der Bundesrepublik Deutschland sowie des Ausbildungs- und Kenntnisstandes kommt Prof. Dr. S. , insbesondere wegen des in Deutschland deutlich höheren Niveaus der zwischengeschalteten staatlichen Prüfungen und der Abschlussprüfung, zu dem Ergebnis, dass vor dem Hintergrund der den Zahnärzten anvertrauten Patienten und der fehlenden Gewähr für die Einhaltung eines Mindeststandards eine automatische Anerkennung des Studiums in Rumänien nicht befürwortet werden könne, weil objektive Unterschiede in den beiden Ausbildungsgängen vorlägen; auf die Ausführungen des Prof. Dr. S. im einzelnen wird Bezug genommen.
Weiterhin wird die Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach einer zahnärztlichen Ausbildung in Rumänien mit dem nach einer entsprechenden Ausbildung in Deutschland verneint durch die sachverständigen Äußerungen des Dr. Dr. Busch von der Europäischen Vereinigung der Fachärzte von August 1999 und vom 11. November 1999 (Ergänzung), die dem Senat auf Anfrage hin vom für die Auswertung der Erkenntnisse von Zahnärztekommissionen über zahnärztliche Ausbildungen in den ehemaligen Ostblockländern federführenden Ministerium für Arbeit, Soziales und Gesundheit Rheinland-Pfalz übersandt worden sind. Die gutachterlichen Äußerungen des Dr. Dr. Busch betreffen zwar ein Zahnarztstudium in Bukarest und auch eine andere Studienzeit als die beim Kläger in Frage stehende, enthalten aber auch für das vorliegende Verfahren relevante allgemeine Ausführungen. Dr. Dr. Busch stellt in seinen Ausführungen, auf die im Einzelnen verwiesen wird, klar, dass Stomatologie in Rumänien keine zahnmedizinische, sondern eine medizinische Disziplin mit dem Schwerpunkt Mundkrankheiten sei und eine Anzahl von Fächern umfasse, die für das medizinisch ausgerichtete Studium der Stomatologie notwendig seien (wie z. B. Frauenheilkunde, Gemütskrankheiten, Kinderheilkunde usw.), aber für das Zahnmedizinstudium deutscher Prägung keine Relevanz hätten. Die Ausbildung in Stomatologie und das Studium der Zahnmedizin wiesen zwar in bestimmten Bereichen gemeinsame Eigenschaften auf, seien aber in der Struktur und den Zielen der Ausbildung miteinander nicht vergleichbar. Der Gutachter vergleicht in seinen Äußerungen den Studiengang Stomatologie in Rumänien mit dem Studiengang Zahnmedizin in Deutschland und kommt, ebenso wie beispielsweise der zuvor genannte Prof. Dr. S. , zu dem Ergebnis, dass in den für die zahnärztliche Ausbildung in Deutschland maßgebenden "Kernfächern" der Propädeutik und Prothetik, der Zahnerhaltung, der Kieferorthopädie und der zahnärztlichen Chirurgie deutliche Ausbildungsdefizite bei der stomatologischen Ausbildung (in Bukarest) gegenüber der zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland bestehen, die unter Berücksichtigung und Verrechnung der Vorlesungen und Praktika z. B. bei Propädeutik und Prothetik mehr als 28 % gegenüber der als Vergleichsobjekt angesetzten Universität Hamburg ausmachen. Darüber hinaus fehlen nach seiner Darstellung im Ausbildungsprogramm des rumänischen Stomatologiestudiums Fächer wie z. B. präventive Zahnheilkunde, die für das deutsche Zahnmedizinstudium relevant sind (vgl. §§ 40,49 AppOZ). In Bezug auf die Art und den Aufbau des Studiums, auf die Vermittlung der Ausbildungsgegenstände und auf die Leistungskontrolle seien die fünfjährige stomatologische Ausbildung in (Bukarest/)Rumänien und die fünfjährige zahnärztliche Ausbildung in Deutschland (beispielsweise an der Universität Hamburg) nicht miteinander gleichzusetzen; ein dem deutschen Zahnmedizinstudium gleichwertiger Ausbildungsstand habe durch ein Stomatologiestudium in Rumänien nicht erreicht werden können. Bei dieser Kernaussage ist der Gutachter auch in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 11. November 1999 verblieben, die veranlasst war nach einem Schriftsatz der Prozessbevollmächtigten einer Klägerin in einem Gerichtsverfahren beim VG Gelsenkirchen, in dem das Gutachten von August 1999 durch Dr. Dr. Busch erstellt worden war. Insbesondere ist darin dem Einwand, es sei nur ein Vergleich mit der Ausbildung an der Universität Hamburg erfolgt und das Zeitmoment für die Ausbildung in den Kernfächern sei auch an verschiedenen Universitäten in Deutschland unterschiedlich, entgegengetreten worden, indem drei Universitäten in Deutschland (Hamburg, Köln, Bonn) betrachtet worden sind. Zu allen drei Universitäten ergab sich eine - zum Teil erhebliche - geringere Zahl von Ausbildungsstunden bei der Stomatologieausbildung in Rumänien sowie das Fehlen eines dem deutschen Staatsexamen vergleichbaren Qualitätsnachweises in der rumänischen Prüfungsordnung. Auch wenn die Begutachtungen des Dr. Dr. Busch ein in der Zeit vom Wintersemester 1986/87 bis einschließlich Wintersemester 1990/91 absolviertes Stomatologiestudium in Bukarest betreffen, erscheint dem Senat vor dem Hintergrund, dass der Sozialbereich in den früheren Ostblockländern nicht zu den "Paradedisziplinen" staatlicher Betätigungen gehörte und sich eine Angleichung an westeuropäische Standards erst in neuerer Zeit im Wege möglicher Kooperationen mit der EU feststellen lässt, der Schluss gerechtfertigt, dass eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG erst recht nicht gegeben war bei - wie im vorliegenden Verfahren - einem Studium der Stomatologie in Rumänien in der zweiten Hälfte der 70er Jahre.
Da dem Senat auch aus anderen den fraglichen Problembereich betreffenden Verfahren keine den sachverständigen Äußerungen in diesem Verfahren konträr entgegenstehende Stellungnahmen bekannt sind, andererseits auch weitere Sachverständige mit anderen oder besseren Erkenntnissen über frühere zahnmedizinische Ausbildungsgegebenheiten in Rumänien weder von den Beteiligten benannt noch für das Gericht ersichtlich sind, können die Kernaussagen der sachverständigen Äußerungen in diesem Verfahren, dass es an einer Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach einem fünfjährigen Studium der Stomatologie in Rumänien mit dem nach einem fünfjährigen Zahnmedizinstudium in Deutschland fehle, als Bestätigung der Wertung durch den Senat angesehen werden.
Nach den vorstehenden Erwägungen ist somit die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers - auch nach den Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts - schon zu verneinen, so dass es an sich auf den nachfolgenden Punkt nicht mehr ankommt. Die fehlende Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers mit dem nach einem Zahnmedizinstudium in Deutschland ergibt sich aber erst Recht bei Einbeziehung des/der mit ihm geführten Fachgespräche. Die Berücksichtigung der Ergebnisse derartiger Fachgespräche hält der Senat generell nicht nur für zweckmäßig, sondern für geboten, um im Rahmen des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG eine umfassende und hinreichende Entscheidungsgrundlage für die Beurteilung der Gleichwertigkeit einer zahnmedizinischen Ausbildung im (außereuropäischen) Ausland zu erhalten. Die Prämisse des Bundesverwaltungsgerichts, es komme bei dieser Frage nur auf objektive Umstände und nicht etwa auch auf subjektive Kenntnisse an, spart nach Auffassung des Senats einen wesentlichen Teilbereich des für die Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes zugrunde zu legenden Erkenntnismaterials aus. Dies wird auch deutlich in der den gegenteiligen Fall betreffenden Überlegung, dass nämlich ein Bewerber mit einer zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland und mit großem praktischen Talent und - wie auch immer erworbenen - außerordentlich guten praktischen Fertigkeiten eine Approbation erstrebt; dem Betreffenden die Approbation zu versagen, nur weil es u.U nach rein objektiven Gesichtspunkten an der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes fehlt, erscheint nicht gerechtfertigt und aus der Sicht der Patienten, die an einer Behandlung durch einen "guten" Zahnarzt interessiert sind, auch nicht vertretbar. Der Senat hält vor dem Hintergrund, dass die (zahn-)ärztliche Approbation dem Schutz des Patienten dient und mit ihr das hohe Gut der Volksgesundheit geschützt und gewahrt werden soll, zudem eine andere Interpretation der maßgebenden Gesetzesbestimmung(en) als die durch das Bundesverwaltungsgericht für angezeigt.
Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 ZHG ist Ausübung der Zahnheilkunde die berufsmäßige auf zahnärztlichwissenschaftliche Erkenntnis gegründete Feststellung und Behandlung von Zahn-, Mund- und Kieferkrankheiten. Für die Approbationserteilung als Arzt hat das Bundesverfassungsgericht,
vgl. Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE 80,1 -
ausgeführt, die Ausbildung und Prüfung zum Arzt müsse dementsprechend sicherstellen, dass dieser die Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten erwirbt und nachweisen kann, die für den ärztlichen Dienst an der Gesundheit erforderlich sind. Ebenso wie bei einem Arzt muss auch bei einem Zahnarzt das Vorliegen von Kenntnissen, Fähigkeiten und Fertigkeiten, die für den zahnärztlichen Dienst an der Gesundheit erforderlich sind, gefordert werden. Dies verlangt schon der Schutz und das Vertrauen der Patienten, die einen "Anspruch" darauf haben, dass als Zahnarzt nur derjenige tätig wird, der zur Feststellung und Behandlung von Krankheiten im Bereich der Zähne, des Mundes und der Kiefer theoretisch und praktisch in der Lage ist. Dem entspricht § 1 der Approbationsordnung für Zahnärzte, wonach der Zahnarzt für seinen Beruf wissenschaftlich und praktisch ausgebildet wird. Auch bei einem Zahnarzt ist deshalb für seinen Beruf eine Befähigung zu verlangen, d. h. eine Verwendbarkeit im Wirtschafts- und Berufsleben der Bundesrepublik Deutschland als Zahnarzt mit der Fähigkeit, aufgrund zahnärztlichwissenschaftlicher Erkenntnisse Zahn-, Mund- und Kieferkrankheiten festzustellen und zu behandeln,
vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August 1986 - 9 C 2.86 -, Buchholz 418.01 Zahnheilkunde Nr. 20.
Ebenso wie einerseits die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes im Hinblick auf die "Art der Leistungskontrolle" zu verneinen wäre, wenn beispielsweise im Ausland Prüfungsleistungen nicht nur in Einzelfällen für ausreichend erachtet werden, die es in Deutschland nicht sind,
vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August 1996 - 3 C 19.95 -, a.a.O. (S. 48),
muss nach Auffassung des Senats andererseits auch die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes verneint werden, wenn einschlägige Erfahrungen der maßgebenden Fachkreise ein gewichtiges Indiz dafür sind, dass der Ausbildungsstand nach einem Studium im Ausland nicht dem nach einem zahnmedizinischen Studium in Deutschland entspricht. Auf die Berücksichtigung derartiger Erfahrungswerte kann insbesondere vor dem Hintergrund der früher erfolgten politischen und wissenschaftlichen Abschottung der Ostblockländer gegenüber dem Westen, die eine konkrete und fundierte Meinungsbildung über die dortigen zahnmedizinischen Ausbildungsverhältnisse schwierig machte, nicht verzichtet werden. In einem solchen Fall geben vielmehr verifizierbare Erfahrungswerte deutliche Anhaltspunkte, weil sie Rückschlüsse auf die Qualität der zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland zulassen. Den entsprechenden Erfahrungswerten kommt deshalb gerade ein hoher Aussagewert zu, sie sind praktisch ein wesentlicher Faktor des für die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes zugrunde zu legenden Erkenntnismaterials.
Die Gesetzesfassung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG, die dem § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BÄO nachgebildet ist, steht nach Auffassung des Senats der Berücksichtigung individueller Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten nicht entgegen. Ob die Differenzierung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl Urteil vom 18. Februar 1993 - 3 C 64.90 -,a.a.O.
zwischen den Begriffen Gleichwertigkeit "des" Ausbildungsstandes und Gleichwertigkeit "seines" - des Antragstellers - Ausbildungsstandes dem Gesetzgeber seinerzeit bei der Änderung des Zahnheilkundegesetzes überhaupt bewußt war, erscheint mehr als zweifelhaft. Weder in den Gesetzesberatungen zur Änderung des Zahnheilkundegesetzes (BT- Drucks. 9/1987) noch in den von Februar 1969 zur Änderung der Bundesärzteordnung, an die das Zahnheilkundegesetz mit der im September 1982 beratenen Gesetzesänderung angeglichen werden sollte, finden sich konkrete Ausführungen dazu. Die Gesetzesmaterialien zur Änderung der Bundesärzteordnung im Februar 1969 (BT-Drucks. V/3838) deuten vielmehr darauf hin, dass dem Bundestag bei dem Gesetzesbeschluss die unterschiedliche Bedeutung der Begriffe "des" und "seines" Ausbildungsstandes nicht bewußt war. Im Gesetzesentwurf wurde nämlich in § 3 Abs. 2 Satz 1 - wie in der derzeit geltenden Gesetzesfassung - formuliert "und die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist" (BT-Drucks. V/3838, S. 2), während es in der Begründung zu dieser Vorschrift (BT-Drucks. V/3838, S. 6) heißt, § 3 Abs. 2 stelle ausdrücklich klar, "dass Deutsche und ihnen gleichgestellte heimatlose Ausländer einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Bestallung haben, wenn sie außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes eine abgeschlossene ärztliche Ausbildung erworben haben und ihr Ausbildungsstand gleichwertig ist". Des weiteren ist selbst in den Gesetzesmaterialien (BT-Drucks. V/3838, S. 6) in Zusammenhang mit Art. 12 des Grundgesetzes von gleichen "Kenntnissen und Fähigkeiten" nach einer Ausbildung im Ausland die Rede, also von subjektivindividuellen Leistungsmerkmalen. Eine bewußte Differenzierung des Bundesgesetzgebers zwischen den Begriffen "des" und "seines" Ausbildungsstandes ergibt sich auch nicht aus den zeitlich früheren Änderungen zur Bundestierärzteordnung (BT-Drucks. IV, 2294, 2988, 3197; 7/2504, 7/2701; 8/3055, 8/3433), die in § 4 Abs. 2 eine dem § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BÄO bzw. dem § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG vergleichbare Regelung enthält.
Der sowohl in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BÄO als auch in § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG enthaltene Begriff "Ausbildungsstand" deutet, anders als beispielsweise der Begriff "Ausbildung", nach Auffassung des Senats ebenfalls nicht zwingend auf ein Außerachtlassen subjektiver Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten für den Zahnarztberuf hin, sondern weist vielmehr gerade auch auf nach einem Zahnmedizinstudium zu erwartende "praktische Fertigkeiten" hin. Es erscheint begrifflich ausgeschlossen, einen "Ausbildungsstand" losgelöst von einer individuellen Person zu sehen. Ein individuelle Kenntnisse unberücksichtigt lassender Ausbildungsstand, wie ihn das Bundesverwaltungsgericht vertritt, ist gleichbedeutend mit dem allgemeinen abstrakten Ausbildungsniveau in einem ausländischen Staat, das bestimmt wird durch Lehrumfang, Lehrinhalt, Lehrkräfte, sachliche Ausstattung der Ausbildungsstätten usw. Wer danach eine Ausbildung absolviert hat, hat in Abhängigkeit von den genannten Umständen am Ende der Ausbildung einen bestimmten individuellen "Stand" erreicht.
Vgl. zur Berücksichtigung subjektiver und individueller Kenntnisse bei der Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes auch: Haage, Gleichwertigkeit der ärztlichen Ausbildung, MedR 1996, 121.
Wegen der - jedenfalls bei den maßgebenden Stellen (zuständige Verwaltungsbehörden, Zahnärztekammern, usw.) - bestehenden massiven Zweifel an der Gleichwertigkeit einer zahnmedizinischen Ausbildung im osteuropäischen Ausland mit einer solchen in Deutschland war/ist es somit den für die Erteilung der Approbation als Zahnarzt zuständigen Verwaltungsbehörden nicht verwehrt, im Rahmen ihrer Ermittlungspflicht für die gebotene Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes weitere Ermittlungen zu tätigen und sich dabei entsprechend den ministeriellen Vorgaben zur Durchführung des Zahnheilkundegesetzes auch sachverständiger Hilfe in Form von Fachgesprächen mit dem Approbationsbewerber zu bedienen, in denen auch die praktischen Fertigkeiten des Bewerbers einer Überprüfung unterzogen werden können. Es liegt nämlich im sachgerechten Ermessen der Verwaltungsbehörde, auf welche Art und Weise sie die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes im Rahmen des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG feststellt.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 19. Januar 1996 - 11 TG 2340/95 -, a.a.O.
Derartige Fachgespräche im weiteren Sinne sind vor dem Hintergrund des notwendigen Schutzes der Patienten auch sonst gerade im Bereich des Gesundheitswesens vielfältig vorgesehen. So sieht beispielsweise die 2. Durchführungsverordnung zum Heilpraktikergesetz zwecks Abwehr einer möglichen Gefahr für die Volksgesundheit eine Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten des Antragstellers für die Heilpraktikererlaubnis unter Hinzuziehung des Gesundheitsamtes/Amtsarztes vor. Auch das zum 1. Januar 1999 in Kraft getretene Psychotherapeutengesetz sieht in bestimmten Fällen, wenn die Ausbildung in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum die vorgeschriebene Mindestdauer nicht erreicht, einen Anpassungslehrgang oder eine Eignungsprüfung bzw. den Nachweis gleichwertiger Kenntnisse vor (vgl. § 2 Abs. 2 PsychTHG). Desgleichen ist beispielsweise ein Fachgespräch auch vorgesehen bei Bewerbern um eine Facharztanerkennung, (vgl. dazu Bay. VGH, Urteil vom 15. März 1995 - 7 B 93.1159 -, NJW 1996, 1614).
Der Charakter einer Prüfung kann nach Auffassung des Senats einem solchen Fachgespräch nicht zugemessen werden, so dass auch die verfassungsrechtlichen Grundsätze für die Rechtmäßigkeit berufsbezogener Prüfungen nicht zum Tragen kommen; gleichwohl ist es angesichts der Bedeutung des Fachgesprächs für die berufliche Entwicklung des jeweiligen Bewerbers selbstverständlich, dass ein solches - aus der Sicht der Kandidaten prüfungsähnliches - Gespräch rechtsstaatlichen Anforderungen genügen und es sich insbesondere um ein faires Verfahren handeln muß, bei dem auch die äußeren Prüfungsbedingungen (z.B. im praktischen Teil des Fachgesprächs die zur Verfügung gestellten Behandlungsobjekte) stimmig sein müssen. Bei der Entscheidung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG fällt die Verwaltungsbehörde keine Prüfungsentscheidung, da die Frage nach der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes weder eine - für eine Prüfung typische - unwiederholbare Situation betrifft noch der prüfungsrechtliche Grundsatz der Chancengleichheit den fachkundigen Vergleich mit den Leistungen anderer Bewerber in einem einheitlichen Bezugsrahmen verlangt und auch die Sachverständigen-Kommission bei einer Zahnärztekammer keine eigenständige "Prüfungs"-Entscheidung trifft.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März 1993 - 3 B 128.92 -, a.a.O.
Im Übrigen ist nicht zu verkennen, dass die Möglichkeit der Approbationserteilung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG dann zum Tragen kommt, wenn die Voraussetzung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 ZHG für die Erteilung der Approbation nicht erfüllt ist. Die letztere Bestimmung macht aber die Erteilung der Approbation als Zahnarzt abhängig von einem mindestens fünfjährigen Studium der Zahnheilkunde an einer wissenschaftlichen Hochschule und vom Bestehen der zahnärztlichen Prüfung. Die subjektive Berufszulassungsvoraussetzung in Form einer Prüfung ist aber durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt, wonach im Bereich des Gesundheitswesens selbst strenge Qualifikationsnachweise mit entsprechenden Prüfungen gerechtfertigt sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März 1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. -, a.a.O.
Wenn aber eine zahnärztliche Prüfung mit Blick auf Art. 12 GG verfassungsrechtlich unbedenklich ist, muss dies erst Recht gelten für die bei Nichterfüllung dieser Zulassungsvoraussetzung praktisch ersatzweise bestehende Möglichkeit, die Approbation als Zahnarzt nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG zu erhalten, und die dafür u.a. erforderliche Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes, die gegenüber einer Prüfung qualitativ geringwertigere Anforderungen stellt. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass die jedenfalls in der Mehrzahl, wenn nicht sogar in allen Bundesländern praktizierten Fachgespräche zur Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes außer Verhältnis stehen zum Zweck der Regelung, den Schutz des Patienten zu wahren, dafür grundsätzlich nicht geeignet oder nicht erforderlich und den Betroffenen nicht zumutbar sind,
vgl. insoweit Bay. VGH, Urteil vom 15. März 1995 - 7 B 93.1159 -, a.a.O.
Vor allem ist insoweit auch nicht ersichtlich, dass für die Frage der Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes ein dem Fachgespräch unter Beteiligung fachkundiger Personen vergleichbares, aber auch in gleicher Weise wirksames Mittel zur Verfügung steht.
Der Kläger hat nicht mit Erfolg an einem Fachgespräch teilgenommen. Die Beklagte hat daher auch insoweit die Erteilung der Approbation nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG zu Recht abgelehnt. Unabhängig von dem - für den Kläger negativen - Fachgespräch vor der Bezirkszahnärztekammer S. im März 1993 hat sich auch bei dem Fachgespräch am 20. Juni 1994 vor der Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer Nordrhein, das eine zusätzliche Bestätigung gefunden hat durch die Stellungnahme des Kommissionsmitgliedes Prof. Dr. S. vom 17. August 1994, wonach eine Gleichwertigkeit des vom Kläger gezeigten Wissens mit dem Wissensstand eines durchschnittlichen Studenten im Staatsexamen auf keinen Fall bescheinigt werden könne, gezeigt, dass dem Kläger Grundlagenkenntnisse fehlen und dass seine mündlichen Darlegungen im Hinblick auf die Erteilung der zahnärztlichen Approbation als unzureichend bewertet werden mussten.
Der Kläger kann für sein Begehren auch nichts daraus herleiten, dass möglicherweise in der Vergangenheit die Erteilung der Approbation an Bewerber mit vergleichbarer Ausbildung großzügiger gehandhabt oder dass das Zahnheilkundegesetz in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich vollzogen worden ist. Die Beklagte hat in der Berufungsverhandlung darauf hingewiesen, dass die Verwaltungspraxis in der Behandlung dieser Fälle geändert werde und es insoweit nur noch der Umsetzung durch ministerielle Vorgaben bedürfe. Ein Anspruch auf Fortsetzung fehlerhaften Verwaltungshandelns in der Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG besteht aber auch im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz nicht.
Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 19. Januar 1996 - 11 TG 2340/95 -, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1993 - 3 C 64.90 -, a.a.O. (S. 95); Beschluss vom 23. September 1987 - 3 B 39.87 -, a.a.O.