Die Beschwerde wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 14.126,29 Euro festgesetzt.
Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Eine gemäß § 146 Abs. 4 Sätze 3 und 6 VwGO auf die dargelegten Beschwerdegründe beschränkte Überprüfung der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung führt nicht zum Erfolg des Rechtsmittels.
Die Voraussetzungen für den Erlass der mit dem Hauptantrag begehrten einstweiligen Anordnung,
dem Antragsgegner unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 31. Oktober 2007 - 13 L 1735/07 - aufzugeben, ihn auf seine Anträge vom 3. September, 24. September und 8. Oktober 2007 ab dem 1. Januar 2008 bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren vorläufig in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen,
liegen nicht vor.
Es bestehen bereits Zweifel, ob die Antragsänderung, die sich als Erweiterung des erstinstanzlichen Begehrens darstellt, wegen des nach § 146 Abs. 4 VwGO auf die Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung beschränkten Prüfungsrahmens zulässig ist.
Darüber hinaus begegnet die Antragserweiterung auch deshalb Bedenken, weil der Antragsteller die Einräumung einer weitergehenden Rechtsposition begehrt, als er sie in der Hauptsache erlangen könnte. Dort käme grundsätzlich nur ein Bescheidungsausspruch in Betracht. Denn dem Antragsgegner ist bei seiner Entscheidung über den Antrag auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Beschluss Ermessen eingeräumt. Es ist weder glaubhaft gemacht noch ersichtlich, dass dieses Ermessen in einer Weise eingeschränkt ist, die allein die Versetzung des Antragstellers in den einstweiligen Ruhestand als rechtmäßig erscheinen ließe.
Ungeachtet dessen hat der Antrag jedenfalls keinen Erfolg, weil die begehrte vorläufige Versetzung in den einstweiligen Ruhestand eine unzulässige Vorwegnahme der Hauptsache wäre. Entgegen dem Sinn und Zweck der einstweiligen Anordnung, die grundsätzlich nur der Sicherung, nicht aber der Befriedigung des geltend gemachten Rechts dient, würde hierdurch der in der Hauptsache verfolgte Anspruch weitgehend erfüllt. Dass der Antragsteller nur seine „vorläufige" Versetzung in den einstweiligen Ruhestand beantragt, ändert daran nichts. Unabhängig davon, dass eine „vorläufige" Versetzung in den einstweiligen Ruhestand nicht in Betracht kommt, weil sie gesetzlich nicht vorgesehen ist und eine zeitlich befristete Statusänderung außerhalb der gesetzlichen Regelungen dem Beamtenrecht fremd ist, würde dem Hauptsacheantrag durch eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache jedenfalls zeitlich befristet entsprochen.
Vgl. - zur vorläufigen Einstellung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf - OVG NRW, Beschluss vom 9. Januar 2008 - 6 B 1763/07 -.
Die Voraussetzungen, unter denen eine Vorwegnahme der Hauptsache ausnahmsweise zulässig ist, liegen nicht vor. Erforderlich ist, dass wirksamer Rechtsschutz durch ein Hauptsacheverfahren nicht erreichbar ist, dem betreffenden Antragsteller ohne den Erlass der einstweiligen Anordnung schlechthin unzumutbare Nachteile drohen und er nach dem von ihm glaubhaft gemachten Sachverhalt voraussichtlich im Klageverfahren obsiegen wird.
Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. August 2003 - 6 B 2373/02 - m.w.N.
Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung ist zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht erforderlich. Zur Sicherung eines etwaigen Anspruchs auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand wäre es ausreichend, dem Antragsteller bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens die Möglichkeit offen zu halten, auf der Grundlage der Erlasse des Innenministeriums NRW (IM NRW) vom 18. September 2007 - 22-18.01.01 PEM - (korrigiert durch Erlass vom 19. September 2007 - 22.18.01.01 PEM -), vom 16. Oktober 2007 - 22-26.00 PEM - und vom 6. November 2007 - 22-26.00 PEM - (PEM-Erlasse) in den einstweiligen Ruhestand versetzt zu werden. Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass ihm allein aufgrund der Dauer des Hauptsacheverfahrens schlechthin unzumutbare Nachteile drohen. Er macht geltend, ihm könne angesichts der mit fortschreitendem Lebensalter immer geringer werdenden Wahrscheinlichkeit, seinen Lebensunterhalt anderweitig bestreiten zu können, nicht zugemutet werden, eine Entscheidung in der Hauptsache abzuwarten. Allein durch die verfahrensbedingte Verzögerung drohe ihm die Existenzvernichtung. Das trifft nicht zu. Die Existenz des Antragstellers ist durch seine laufenden Bezüge und - sollte seinem Begehren im Hauptsacheverfahren entsprochen werden - durch die Ruhestandsbezüge gesichert. Dass der Antragsteller bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zur Dienstleistung in dem selbstgewählten Beruf verpflichtet wäre, statt sich beruflich neu orientieren zu können, kann grundsätzlich nicht als unzumutbarer Nachteil gesehen werden. Seine Erwartung, ihm werde ein angestrebter Berufswechsel dadurch erleichtert, dass er aufgrund der Gewährung laufender Ruhestandsbezüge finanziell unabhängig sei, ist nicht schutzwürdig. Ruhestandsbezüge sind nicht dazu gedacht, einen Berufswechsel zu ermöglichen oder zu erleichtern.
Auch der hilfsweise sinngemäß gestellte Antrag des Antragstellers,
dem Antragsgegner unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 31. Oktober 2007 - 13 L 1735/07 - aufzugeben, die Möglichkeit seiner Versetzung in den einstweiligen Ruhestand auf der Grundlage der PEM-Erlasse offen zu halten, bis über seinen darauf gerichteten Antrag rechtskräftig entschieden worden ist,
hat keinen Erfolg.
Der Antrag ist jedenfalls unbegründet, weil der Antragsteller den nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderlichen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat.
Der Antragsteller hat keinen Anspruch darauf, dass der Antragsgegner ihn für eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand in Betracht zieht, weil er die im Geschäftsbereich des IM NRW für eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand maßgebliche Altersgrenze nicht erreicht.
Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand kann, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, nur die aus Art. 3 Abs. 1 GG herzuleitende Selbstbindung des Antragsgegners sein, über Anträge nach § 39 LBG NRW nach Maßgabe der PEM-Erlasse zu entscheiden. Denn das geltende Landesrecht gewährt einem Beamten keinen Anspruch, auf eigenen Antrag in den einstweiligen Ruhestand versetzt zu werden. Insbesondere stellt § 39 LBG NRW keine Anspruchsgrundlage für den einzelnen Beamten dar, sondern vermittelt lediglich dem Dienstherrn unter den dort genannten Voraussetzungen die Befugnis, Beamte in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen.
Zur Beschleunigung des Stellenabbauprogramms der Landesregierung ist jedoch auf der Grundlage eines Kabinettsbeschlusses vom 13. März 2007 die Möglichkeit geschaffen worden, Beamte auch auf eigenen Antrag in den einstweiligen Ruhestand zu versetzen, wenn die Voraussetzungen des § 39 LBG NRW gegeben sind. Durch die PEM-Erlasse sind die Bedingungen festgelegt worden, unter denen im Geschäftsbereich des IM NRW, dem auch der Antragsteller angehört, eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand in Betracht kommen soll. Aus diesen Erlassen ergibt sich zugleich der Anspruch, dass der Antragsgegner Anträge auf Gewährung in den einstweiligen Ruhestand, die frist- und formgerecht gestellt worden sind, prüft und über sie ermessensfehlerfrei entscheidet. Eine Entscheidung zu Gunsten des jeweiligen Antragstellers kommt jedoch nur in Betracht, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 39 LBG NRW und die weiteren für den Geschäftsbereich des IM NRW geltenden Voraussetzungen vorliegen. Zu diesen Voraussetzungen gehört nach dem PEM-Erlass vom 6. November 2007 auch, dass der Beamte zum 31. März 2008 bereits das 50. Lebensjahr vollendet haben muss, was für den Antragsteller nicht zutrifft.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers begegnet die Festlegung dieser Altersgrenze keinen durchgreifenden Bedenken. Insbesondere bedurfte es insoweit keiner gesetzlichen Regelung. Die Ausführungen des Antragstellers zum Gesetzesvorbehalt gehen fehl, denn die Altersgrenze stellt keine Einschränkung des § 39 LBG NRW dar. Die Vorschrift selbst vermittelt - wie ausgeführt - keinen unmittelbaren Anspruch auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand. Vielmehr hat der Antragsgegner die Möglichkeit einer derartigen Zurruhesetzung durch die PEM-Erlasse auf untergesetzlicher Ebene eingeräumt. Die Berechtigung dazu ergibt sich aus seinem Organisationsermessen, das ihn auch befugt, die Voraussetzungen für die Gewährung des einstweiligen Ruhestands festzulegen. Insoweit sind organisatorische, personalwirtschaftliche und personalpolitische Erwägungen von Bedeutung.
Dass es der Antragsgegner den Ressorts überlassen hat, insoweit für ihren Geschäftsbereich die abschließenden Erwägungen anzustellen, mit der Folge, dass es in den Ressorts unterschiedliche Voraussetzungen für die Gewährung der Anreize geben kann, ist nicht zu beanstanden. Die Besonderheiten des beschlossenen Anreizsystems rechtfertigen es, den Ressorts insoweit ein eigenes Gestaltungsermessen einzuräumen, denn die Anreize werden nur ressortgebunden zur Verfügung gestellt. Anders ließe sich das mit dem Anreizsystem verfolgte Ziel, „kw-Stellen" abzubauen, nicht verwirklichen. In dem Umfang, in dem sich die Ressorts, denen die „kw-Stellen" in Einzelplänen zugewiesen sind, gegenüber dem Finanzministerium NRW (FM NRW) verpflichten, in einem bestimmten Umfang „kw- Stellen" abzubauen, werden von diesem Anreize finanziert. Es begegnet keinen Bedenken, wenn im Rahmen der danach zu treffenden Vereinbarung zwischen dem FM NRW und dem jeweiligen Ressort Raum für die Regelung ressortspezifischer Besonderheiten bleibt. Dass eine solche ressortspezifische Handhabung nicht von vorneherein sachwidrig ist, lässt sich beispielsweise aus § 78 d Abs. 3 LBG NRW herleiten. Diese Norm lässt bei der Gewährung von Altersteilzeit ressortspezifische Unterschiede ausdrücklich zu.
Da die im Geschäftsbereich des IM NRW festgelegte Altersgrenze ihre Grundlage im Organisationsermessen des Dienstherrn hat, ist sie gerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Eine Kontrolle kann nur dahin erfolgen, ob die durch die Altersgrenze vorgenommene Eingrenzung des Kreises der für eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand in Betracht kommenden Beamten frei von Willkür und mithin durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist. Diese Anforderungen sind gewahrt.
Die Festlegung der Altersgrenze für den Geschäftsbereich des IM NRW ist nicht schon deshalb als willkürlich anzusehen, weil sie ausdrücklich erst durch den PEM-Erlass vom 6. November 2007 bestimmt worden ist. Es ist nicht ersichtlich, dass die Altersgrenze aus unsachlichen Gründen nachgeschoben wurde. Vielmehr wurde bereits in den PEM-Erlassen vom 18. September 2007 und 16. Oktober 2007 hervorgehoben, dass die Gewährung der Anreize nur unter den durch Vereinbarung zwischen dem IM NRW und dem FM NRW zu setzenden Rahmenbedingungen in Betracht komme. Solange diese Vereinbarung noch nicht abgeschlossen war, waren die in den PEM-Erlassen genannten Rahmenbedingungen - wie im Erlass vom 16. Oktober 2007 bestätigt - erkennbar nur vorläufigen Charakters und bedurften der weiteren Konkretisierung. Nach Abschluss der Vereinbarung zwischen dem IM NRW und dem FM NRW am 6. November 2007 wurde diese Konkretisierung entsprechend der dortigen Regelung (§ 7 zu § 2 Abs. 2) durch Erlass vom selben Tage u.a. dahin vorgenommen, dass für den vorgezogenen und einstweiligen Ruhestand entsprechende Altersgrenzen festgelegt wurden.
Diese Vereinbarung zwischen dem IM NRW und dem FM NRW bedurfte entgegen der Auffassung des Antragstellers keiner gesetzlichen Grundlage. Die Einbindung des für den Landeshaushalt verantwortlichen FM NRW in die Ausgestaltung der Bewilligungsvoraussetzungen ist angesichts der mit der Verwirklichung des „Anreizsystems" verbundenen finanziellen Verpflichtungen des Landes NRW geboten. Die Befugnis zum Abschluss einer Ressortvereinbarung, die nicht in bestehende Rechte eingreift, sondern erst die Grundlage für eine Versetzung in den einstweiligen Ruhestand auf eigenen Antrag bildet, ergibt sich ebenfalls aus dem Organisationsermessen des Antragsgegners.
Die Bestimmung der Altersgrenze stellt sich auch unter Berücksichtigung der Vorschriften des Allgemeinen Gleichbehandlungsgesetz (AGG) nicht als sachwidrig dar. Dabei lässt der Senat offen, ob der Anwendungsbereich des AGG dadurch überhaupt berührt wird. Selbst wenn dies der Fall sein sollte, hätte die Bestimmung der Altersgrenze jedenfalls keine unzulässige Diskriminierung wegen Alters im Sinne des AGG zur Folge. Denn die durch die Altersgrenze getroffene Differenzierung wäre gemäß § 10 AGG gerechtfertigt. Danach ist eine unterschiedliche Behandlung wegen des Alters zulässig, wenn sie objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt ist. Die Mittel zur Erreichung dieses Ziels müssen angemessen und erforderlich sein. Diese Voraussetzungen liegen vor.
Der Antragsgegner hat in der Beschwerdeerwiderung dargelegt, dass die altersbedingte unterschiedliche Behandlung der Beamten objektiv und angemessen und durch ein legitimes Ziel gerechtfertigt ist. Die Altersgrenze diene dem haushalts- und versorgungsrechtlichen Zweck, ein angemessenes Verhältnis zwischen der Beschäftigungszeit als Beamter und dem Anspruch auf Versorgung im Ruhestand herzustellen. Die durch das Anreizsystem geschaffene Möglichkeit der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand auf eigenen Antrag solle nur derjenige nutzen können, der eine hinreichend lange Beschäftigungszeit aufzuweisen und damit die von dem Antragsgegner zu erbringenden Versorgungsaufwendungen durch eine hinreichend lange Arbeitszeit erdient habe. Dadurch werde ein Missverhältnis zwischen der Höhe der zu erbringenden Versorgungsleistungen und den erbrachten Arbeitsleistungen vermieden.
Vgl. zu dem in Bezug auf diese Zielsetzung vergleichbaren Fall der Festlegung einer Höchstaltersgrenze für die Übernahme in das Beamtenverhältnis die ständige Rechtsprechung des Senats, etwa Urteile vom 18. Juli 2007 - 6 A 2170/05 - und vom 19. Dezember 2007 - 6 A 406/05 -.
Das gewählte Mittel, für die Möglichkeit der Inanspruchnahme des einstweiligen Ruhestandes eine Mindestaltersgrenze von 50 Jahren zu bestimmen, ist auch im Sinne von § 10 Satz 2 AGG zur Erreichung des angestrebten Ziels angemessen und erforderlich. Die Altersgrenze ist erforderlich, weil eine andere Möglichkeit, das von dem Antragsgegner erstrebte ausgewogene Verhältnis zwischen der Zeit des aktiven Dienstes und den Versorgungszeiten im Ruhestand herzustellen, nicht ersichtlich ist. Wenn der Antragsteller anführt, beim Anreiz des vorzeitigen Ruhestandes sei die Altersgrenze mit 45 Jahren niedriger angesetzt, stellt dies die Erforderlichkeit der hier festgesetzten Altersgrenze nicht in Frage. Die beiden Anreizmodelle sind schon wegen der unterschiedlichen Höhe der zu erbringenden Versorgungsleistungen nicht vergleichbar.
Die Festlegung der Mindestaltersgrenze auf 50 Jahre begegnet auch im Hinblick auf ihre Angemessenheit keinen Bedenken. Der Antragsgegner hat dargelegt, er sei von der Überlegung ausgegangen, dass Beamte im höheren Dienst im Geschäftsbereich der allgemeinen inneren Verwaltung durchschnittlich im Alter von 30 Jahren eingestellt würden und eine Altersgrenze von 50 Jahren auch für diese Fälle sicherstelle, dass regelmäßig eine Dienstleistung von zumindest 20 Jahren erbracht werde. Dieser Zeitraum könne, gemessen an den zu zahlenden Versorgungsleistungen, gerade noch als angemessen angesehen werden. Dass der Antragsgegner insoweit generalisierende Erwägungen angestellt hat und sich beispielsweise nicht für eine Berechnung der Dienstzeit im Einzelfall, sondern eine Lebensaltersgrenze entschieden hat, liegt im Rahmen des ihm zustehenden Gestaltungsermessens und ist nicht zu beanstanden.
Soweit der Antragsteller geltend macht, die Altersgrenze laufe dem von dem Antragsgegner letztlich erstrebten Ziel der Reduzierung von Personalkosten zuwider, weil die Versorgungslasten für lebensältere Beamte höher seien, stellt er damit die Angemessenheit der Altersgrenze nicht in Frage. Dass die Altersgrenze zu dem von dem Antragsgegner bestimmten Zweck, nämlich Versorgungsbezüge und erbrachte Dienstleistungen in einem angemessenen Verhältnis zu halten, nicht geeignet wäre, ist damit nicht dargetan. Der Antragsteller verkennt zudem, dass die Bestimmung der mit dem Anreizsystem verfolgten Zielsetzung und die damit verbundenen versorgungs- und haushaltspolitischen Erwägungen nicht ihm, sondern allein dem Antragsgegner obliegen. Darüber hinaus ist die Annahme des Antragstellers, ein jüngerer Beamter werde seinen Lebensunterhalt durch Aufnahme einer neuen beruflichen Tätigkeit sichern und deshalb nicht auf die Zahlung von Ruhestandsbezügen angewiesen sein, spekulativ und beleuchtet nur einen Ausschnitt der in diesem Zusammenhang anzustellenden Überlegungen. Sie blendet beispielsweise den Wert der während der aktiven Zeit erbrachten Dienstleistungen und die Länge des Bezugs von Versorgungsleistungen bei dienstälteren Beamten aus.
Die Berücksichtigung ausschließlich lebensälterer Beamter bei der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand steht auch nicht im Widerspruch zu den Vorgaben, die beim Personalabbau nach § 4 PEMG NRW gemäß § 4 PEMG-PersonalisierungsVO zu beachten sind. Zwar weist der Antragsteller zutreffend darauf hin, dass nach der in § 4 PEMG- PersonalisierungsVO vorgesehenen Wertung im Rahmen des Stellenabbaus lebens- und dienstjüngere Beamte gegenüber älteren Beamten tendenziell vorrangig auszuwählen sein dürften. Die dort geregelte „Personalisierung" ist jedoch nicht mit dem hier in Streit stehenden Ausscheiden aus dem öffentlichen Dienst auf eigenen Antrag vergleichbar. Denn Folge der „Personalisierung" ist nach § 5 Abs. 1 PEMG die Möglichkeit der unfreiwilligen Versetzung von Beschäftigten zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement. Deren Auswahl orientiert sich an sozialen Kriterien, was zur Folge hat, dass ältere Beschäftigte, für die eine Versetzung und die Einarbeitung in einen neuen Aufgabenbereich regelmäßig mit größeren Schwierigkeiten verbunden sein wird, begünstigt werden.
Die Altersgrenze steht vor dem Hintergrund dieser Ausführungen auch im Einklang mit der Richtlinie 2000/78/EG des Rates der EU vom 27. November 2000. Denn auch die Anwendung der Vorschriften dieser Richtlinie hätte eine Rechtfertigung der streitigen Altersgrenze zu Folge. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2000/78/EG stimmt mit der nahezu wortgleichen Regelung des § 10 Sätze 1 und 2 AGG - jedenfalls soweit hier von Interesse - inhaltlich überein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 5 Satz 2, Satz 1 Nr. 1 GKG. Der sich daraus ergebende Wert von 28.252,58 EUR war dabei im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der begehrten Entscheidung zu halbieren. Eine weitere Halbierung des Betrages wegen einer Beschränkung des Begehrens auf einen Bescheidungsanspruch kam im Beschwerdeverfahren schon deshalb nicht in Betracht, weil der Antragsteller mit dem Antrag zu 1. seinen erstinstanzlichen Antrag wie dargelegt erweitert hat.
Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).