VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13.06.2008 - 15 K 2243/06
Fundstelle openJur 2011, 58047
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Ein Bürgerbegehren wird durch die Änderung der tatsächlichen

Verhältnisse, die Einfluss auf die Verständlichkeit der bei dem

Bürgerentscheid zur Abstimmung zu stellenden Frage haben,

unzulässig.

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens haben die Kläger zu tragen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in erforderlicher Höhe leistet.

Tatbestand

Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines durch die Kläger initiierten Bürgerbegehrens betreffend die Aufklärung der Ursachen für die bei der Sanierung des I. -T. -I1. in H. für die Stadt entstandenen wirtschaftlichen Schäden sowie die Organisation eines überregionalen Architektenwettbewerbs und die Einbeziehung der Bevölkerung in die Planung und Entscheidung über die Zukunft des I. -T. -I1. bzw. eines Neubaus.

Das in den Jahren von 1924 bis 1927 in unmittelbarer Nähe zum H1. Zentrum errichtete I. -T. -I1....., das u.a. Büroflächen und einen Konzertsaal enthielt und später, insbesondere nach der Herstellung eines Anbaus mit einem Ratssaal, als städtisches Verwaltungsgebäude und Rathaus diente, erwies sich etwa seit dem Jahr 2000 als sanierungsbedürftig. Daher wurde es aufgrund eines Sanierungsvertrages, den die Stadt mit einem Investor geschlossen hatte, im November 2002 geräumt und dem Investor übergeben. Nachdem der Beklagte, dem die Klägerin zu 1. als Mitglied und Vorsitzende der Fraktion ............. H. angehört, angesichts der wachsenden Kosten des Sanierungsprojekts am 15. September 2005 beschlossen hatte, dieses zu kündigen, und die Stadt dem Investor gegenüber die Kündigung ausgesprochen hatte, teilten die Kläger dem Beklagten mit Schreiben vom 10. November 2005 u.a. mit, daß sie beabsichtigten, "in Sachen I. -T. -I2. " ein Bürgerbegehren durchzuführen. Wenige Tage später begann die Unterschriftensammlung für das Bürgerbegehren, das die Kläger als seine Vertreter auf den Unterschriftslisten als Initiative "Licht in das Dunkel um das I. -T. -I2. " bezeichneten. Die auf den Listen abgedruckte Frage lautete: "Soll eine Untersuchungskommission zur Klärung der Ursachen und Verursacher für die entstandenen Millionenschäden bei der I. -T. -I2. -Sanierung eingesetzt werden, zu der jede Ratsfraktion/-gruppe einen unabhängigen Sachverständigen und einen Vertreter aus den eigenen Reihen entsenden kann sowie die Durchführung eines überregionalen Architektenwettbewerbs, Bürgerversammlungen und Informationsmaterial zur Einbeziehung der H1. in die Planung und Entscheidung über die Zukunft des I. -T. -I1. bzw. eines Neubaus von der Stadt organisiert werden?" In der beigefügten Begründung heißt es u.a., daß die Ratsmehrheit entschieden mehrere Anträge abgelehnt habe, nach denen unverzügliche Maßnahmen zur restlosen und lückenlosen Aufklärung der Ursachen und Verursacher des Desasters einzuleiten seien. Dieselbe Ratsmehrheit habe weiterhin mehrere Anträge abgelehnt, die darauf gerichtet gewesen seien, die H1. Bürgerinnen und Bürger in die Diskussion und Entscheidung über die Zukunft des I. -T. -I1. einzubeziehen. Das Bürgerbegehren ziele daher auf einschneidende Maßnahmen zur Aufklärung und Bürgerbeteiligung, um unter größtmöglicher Einbeziehung der Ideen, Kompetenz und Vorschläge der Bürgerinnen und Bürger ein für die Stadt optimales Ergebnis zu erzielen.

In seiner Sitzung vom 15. Dezember 2005 beschloß der Beklagte, die Verwaltung zu beauftragen, vorbehaltlich der denkmalpflegerischen Erlaubnis und vorbehaltlich der Verfügbarkeit des Gebäudes, das I. -T. -I2. abzureißen, wobei sicherzustellen sei, daß für eine Nachfolgebebauung des Grundstücks noch Originalteile der Fassade als historische Reminiszenz zur Verfügung stünden, und das Grundstück bis zur Realisierung eines Neubaus vorübergehend als Parkplatz zu nutzen sei.

Nachdem die Stadtverwaltung festgestellt hatte, daß mit den für das Bürgerbegehren gesammelten Unterschriften das nach § 26 Abs. 4 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO) erforderliche Quorum erreicht sei, faßte der Beklagte in seiner folgenden Sitzung vom 17. Februar 2006 einstimmig den Beschluß, daß das Bürgerbegehren gemäß § 26 GO zulässig sei. Ebenso einstimmig beschloß der Beklagte in derselben Sitzung, daß dem zulässigen Bürgerbegehren auf der Grundlage der Problembeschreibung der Verwaltung entsprochen und die Verwaltung aufgefordert werde, zur Ratssitzung am 23. März 2006 auf dieser Basis einen Vorschlag zur gesetzeskonformen Umsetzung vorzulegen. Die in der zugehörigen Ratsvorlage (Drucksache Nr. 04-09/2479) enthaltene Problembeschreibung lautet u.a. dahin, daß zugunsten der Initiatoren angenommen werde, daß diese mit dem Bürgerbegehren verfassungs- bzw. gesetzeskonforme Ziele verfolgten, und daß bei der Schaffung einer Untersuchungskommission zu bedenken sei, daß diese keinen Untersuchungsausschuß darstellen könne, wie er sich im parlamentarischen Bereich finde. Ausschüsse nach § 57 Abs. 1 GO könnten nur im Rahmen der gesetzlichen Zuständigkeiten des Rates gebildet werden, während die Kontrollrechte des Rates sich abschließend aus § 55 GO ergäben.

Mit einem am 15. März 2006 beim Verwaltungsgericht H. eingegangenen, gegen den Oberbürgermeister der Stadt H. gerichteten Eilantrag (15 L 382/06) wollten die Kläger, dort als Antragsteller, erreichen, daß dem Oberbürgermeister der Stadt H. im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt wurde, die noch vorhandene Bausubstanz des I. -T. -I1. abzureißen, bevor die Ergebnisse der in der Sitzung des Beklagten vom 17. Februar 2006 beschlossenen Inhalte des Bürgerbegehrens vorliegen würden. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag mit Beschluß vom 12. April 2006 ab.

Im Hinblick auf die Begründung des gerichtlichen Eilantrags baten Vertreter der Stadtverwaltung bei einem Gespräch vom 20. März 2006 die anwesenden Kläger zu 1. und 2., den Inhalt des Bürgerbegehrens klarzustellen. Die Kläger antworteten, daß es für die Arbeit der Kommission und für die im Anschluß an den überregionalen Architektenwettbewerb und die umfängliche Bürgerbeteiligung zu treffende Entscheidung über die Zukunft des I. -T. -I1. oder eines Neubaus unerläßlich sei, die jetzige Bausubstanz des I1. jedenfalls für die Zeit der Arbeit der Kommission und bis zu der genannten Entscheidung zu erhalten. Es sei ausdrücklicher Inhalt des Bürgerbegehrens, daß der Erhalt der vorhandenen Bausubstanz entweder ganz oder teilweise als Alternative zu einem Neubau gesehen werde. In die Untersuchungskommission solle jede Fraktion/Gruppe nur einen Vertreter entsenden. Die Sachverständigen sollten permanent an den Sitzungen teilnehmen und dieselben Rechte und Pflichten wie die Vertreter aus den eigenen Reihen haben.

In der Vorlage zur Ratssitzung vom 23. März 2006 (Drucksache Nr. 04- 09/2627) schlug die Stadtverwaltung vor zu beschließen, (a) daß der Rat es als notwendig erachte, über die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens neu zu befinden, und (b) daß das Bürgerbegehren gemäß § 26 GO unzulässig sei.

Zur Begründung hieß es, daß der Ratsbeschluß vom 17. Februar 2006 offensichtlich im Lichte der Abrißentscheidung des Rats vom 15. Dezember 2005 getroffen worden

sei. Die Kläger hätten jedoch in dem Eilverfahren 15 L 382/06 und in dem Gespräch vom 20. März 2006 geäußert, daß das Bürgerbegehren den zumindest zeitweisen Erhalt des I. -T. -I1. umfasse; sie hätten aber keinen Vorschlag zur Deckung der damit verbundenen Kosten gemacht, die hier in Vorhaltekosten sowie Einnahmeausfällen von jedenfalls 40.000,00 Euro im Monat aus dem Betrieb des auf dem Grundstück zu errichtenden Parkplatzes entstünden. Hinzu kämen die Sanierungskosten beim (teilweisen) Erhalt der Bausubstanz.

Wie in derselben Ratsvorlage ferner ausgeführt wird, sei zu beachten, daß der Kläger zu 3. in der Ratssitzung vom 17. Februar 2006 angegeben habe, daß hier ein Gremium in der Form eines Ausschusses geschaffen werden solle, und daß die Kläger nach ihrer weiteren Erläuterung für dieses Gremium nunmehr die permanente Sitzungsteilnahme der Sachverständigen und deren Ausstattung mit Vollmitgliedschaftsrechten wünschten. Beides sei nach der Gemeindeordnung unzulässig.

Nachdem der Zulässigkeitsbeschluß des Beklagten vom 17. Februar 2006 auf der Annahme beruht habe, daß die Initiatoren des Bürgerbegehrens gemeindeverfassungskonforme Ziele anstrebten, zwinge die jetzt vorhandene Klarstellung dieser Ziele mit der Folge, daß das Bürgerbegehren sich danach als unzulässig erweise, den Beklagten, sich mit dieser Frage erneut zu befassen. Zwar könne nach § 25 Satz 1 der Geschäftsordnung für den Rat (GeschORat) über einen durch Ratsbeschluß erledigten Gegenstand erst nach sechs Monaten erneut verhandelt werden. Das gelte nach § 25 Satz 2 GeschORat aber nicht, wenn - wovon hier auszugehen sei - neu bekannt gewordene Umstände eine frühere Beratung notwendig machten.

In der Ratssitzung vom 23. März 2006 stimmte der Beklagte den Verwaltungsvorschlägen zu den Buchstaben a) und b) mehrheitlich zu.

Im Verlauf derselben Sitzung stimmte der Beklagte ebenfalls der aus der weiteren Vorlage (Drucksache Nr. 04-09/2628) hervorgehenden Stellungnahme der Verwaltung zu dem Bürgerbegehren zu, soweit es die Bestandteile Architektenwettbewerb, Bürgerversammlungen und Informationsmaterial betraf. Diese Stellungnahme lautete vor allem dahin, daß man zügig die Voraussetzungen für den Bau eines neuen Rathauses schaffen wolle, daß zur Klärung der städtebaulichen Rahmenbedingungen im Vorfeld eines städtebaulichen Wettbewerbs die Einberufung eines Beratungsgremiums geplant sei und daß dabei auch Überlegungen zur Verwendung von Teilen der I. -T. -I2. -Fassade entwickelt werden sollten. Es sei der Aufgabe angemessen, im Zuge der Formulierung der Aufgabenstellung für den Wettbewerb sowie im Zuge der Umsetzung seiner Ergebnisse eine intensive Beteiligung der Bürgerschaft (z.B. durch Internetdarstellungen, ein gläsernes Baubüro sowie öffentliche Informationsveranstaltungen usw.) vorzusehen.

Schließlich stimmte der Beklagte in der Sitzung vom 23. März 2006 dem Vorschlag der Verwaltung zu, einen Ausschuß I. -T. -I2. II mit 15 Mitgliedern zu bilden. Nach den folgenden Einzelbeschlüssen sollte u.a. jede Ratsfraktion bzw. -gruppe berechtigt sein, für die Teilnahme an den Sitzungen des Ausschusses einen unabhängigen Sachverständigen ohne Stimmrecht zu entsenden.

Die Beschlüsse in der Ratssitzung vom 23. März 2006 wurden - mit einer Ausnahme - sämtlich gegen die Stimmen der Fraktion .............. H. gefaßt.

Unter dem 29. März 2006 teilte der Oberbürgermeister der Stadt H. den Klägern mit, daß der Beklagte in seiner Sitzung vom 23. März 2006 die in der Vorlage Drucksache Nr. 04-09/2627 unter Buchstaben a) und b) enthaltenen Beschlüsse getroffen habe. Zur Begründung war die Beschlußvorlage beigefügt.

Ihren hiergegen gerichteten Widerspruch stützten die Kläger darauf, daß beide Beschlüsse gegen geltendes Recht verstießen. Hinsichtlich des Beschlusses zu a) hätten die Voraussetzungen des § 25 Satz 2 GeschORat - wonach über einen Gegenstand auch vor dem Ablauf von sechs Monaten erneut verhandelt werden könne, wenn neu bekannt gewordene Umstände das nötig machten - nicht vorgelegen. Wenn es in der Ratsvorlage zur Sitzung vom 23. März 2006 heiße, daß der Ratsbeschluß vom 17. Februar 2006 offensichtlich im Lichte der Abrißentscheidung des Rates vom 15. Dezember 2005 ergangen sei, treffe das nicht zu. Verschiedene Hinweise aus dem Text der in dem Bürgerbegehren zur Abstimmung gestellten Frage sowie aus Äußerungen der Vertreter des Bürgerbegehrens im Rat, in der Presse und im Rahmen anderer öffentlicher Erklärungen zeigten, daß das Bürgerbegehren eine ergebnisoffene Diskussion aller möglichen Varianten der "Zukunft des I. -T. -I1. " einschließlich der Variante eines kompletten Neubaus hervorrufen solle. Einen Vorschlag zur Deckung auch der durch die - zeitweise - Aussetzung des Abrißbeschlusses vom 15. Dezember 2005 entstehenden Kosten habe das Bürgerbegehren zudem schon deshalb nicht enthalten können, weil die Unterschriftensammlung etwa fünf Wochen vor der Fassung dieses Beschlusses begonnen habe. Desgleichen erscheine es konstruiert, daß die Fragen der Dauerbeteiligung und Stimmberechtigung von Sachverständigen neue Umstände i.S.d. § 25 Satz 2 GeschORat darstellen sollten. Das Bürgerbegehren spreche von der Einsetzung einer Untersuchungskommission und nicht eines Untersuchungsausschusses nach der Gemeindeordnung. Die Forderung nach einem derartigen Ausschuß wäre im Rahmen eines Bürgerbegehrens ohnehin unzulässig und könne deshalb nicht gemeint gewesen sein. Bei der Vorstellung des Bürgerbegehrens in der Ratssitzung vom 17. Februar 2006 sei das Wort Ausschuß nur gefallen, als der städtische Rechtsdezernent sich erkundigt habe, ob ein Ausschuß mit den Rechten parlamentarischer Untersuchungsausschüsse auf Bundes- und Landesebene gewollt sei, was man richtigerweise verneint habe. Im übrigen dürfe der Beklagte selbstverständlich jederzeit ein Gremium berufen, durch dessen Arbeit er sowohl die Kompetenz von Ratsmitgliedern als auch externen Sachverstand nutze. Der im Jahre 2004 gebildete Arbeitskreis I. - T. -I2. habe sich ebenso ausschließlich aus - selbstverständlich stimmberechtigten - Sachverständigen zusammengesetzt. Dem Bürgerbegehren sei es von vornherein um ein Gremium eigener Art nach dem Vorbild etwa dieses Arbeitskreises gegangen.

In seiner Sitzung vom 22. Juni 2006 beschloß der Beklagte, den Widerspruch abzulehnen. Das teilte der Oberbürgermeister den Klägern mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juni 2006, zugestellt am 29. Juni 2006, unter Bezugnahme auf die beigefügte Beschlußvorlage (Drucksache Nr. 04- 09/2913) mit.

Am 31. Juli 2006 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung sie zunächst ihr bisheriges Vorbringen wiederholen und vertiefen.

Im Laufe des Klageverfahrens gab sich der Ausschuß I. -T. -I2. II, der erstmals am 13. Juni 2006 getagt hatte, als Grundlage für seine weitere Arbeit am 18. April 2007 Verfahrensrichtlinien, nach deren Präambel seine Aufgabe darin besteht, die Vorgänge der gescheiterten Sanierung des I. - T. -I1. aufzuarbeiten. Im einzelnen formulierte der Ausschuß in den Sitzungen dann jeweils Fragen, die die Verwaltung in späteren Sitzungen beantwortete. Der Ausschuß hat seine Tätigkeit inzwischen beendet.

Im Hinblick auf eine Entscheidung über den weiteren Umgang mit dem I. -T. -I2. und seinem Umfeld ist während des Klageverfahrens folgendes geschehen:

In der Zeit von August 2006 bis Oktober 2006 erarbeitete und diskutierte ein durch die Stadt einberufenes Expertengremium Verfahrensvorschläge. In die Tätigkeit dieses Gremiums war ein Architektenworkshop integriert, der zusammen mit dem C. E. B. (...........) am 25. und 26. September 2006 stattfand. Die durch die 17 Teilnehmer entwickelten Ideen wurden zusammen mit den Arbeitsergebnissen des Expertengremiums am 26. November 2006 dem Ausschuß I. -T. -I2. und am 23. November 2006 im Rahmen einer Power-Point-Präsentation der Öffentlichkeit vorgestellt. Die Eckpunkte dieser Ergebnisse lauteten dahin, daß die Nutzung des Grundstücks sich auf die diejenige für ein neues Rathaus konzentrieren sollte, zu dem ein Ratssaal bzw. ein multifunktionaler Saal, ein Bürgercenter, Begegnungs- und Besprechungsräume, Verwaltungsdienststellen sowie ergänzend einige Geschäfte und Gastronomie gehören sollten. Als Bruttogeschoßfläche für die Verwaltungsnutzung wurden 16.000 bis 22.000 qm empfohlen. Stadtbildprägende Teile des I1. wie die 20er-Jahre- Fassade und die Turmfassade sollten erhalten bleiben.

Daraufhin beauftragte der Beklagte die Verwaltung durch Beschluß vom 21. Dezember 2006 (Drucksache Nr. 04-09/3663), unverzüglich nach der - etwa gleichzeitig erfolgten - Rückgabe des Grundstücks an die Stadt mit den Vorarbeiten für die Umsetzung eines Neubaus des I. -T. -I1. zu beginnen und so die Grundlagen für einen Architektenwettbewerb zu schaffen. Dabei sollte die Fassade der Bauteile I bis IV weitgehend erhalten bleiben; die Räumlichkeiten für die Verwaltungsspitze, für die politischen Gremien, für das Bürgercenter und für einen multifunktional nutzbaren Veranstaltungsort sollten in die Überlegungen einbezogen werden.

Mit Beschluß vom 29. März 2007 erteilte der Beklagte der Verwaltung sodann den Auftrag, im Kontext der in der zugehörigen Vorlage (Drucksache Nr. 04-09/3929) formulierten Rahmenvorgaben das Projekt "Neues I. -T. - I2. " vorzubereiten. Auch in dieser Vorlage wurde u.a. die geplante Durchführung eines Architektenwettbewerbs mit einem vorgeschalteten EU- weiten Bewerbungsverfahren unter Berücksichtigung der durch die Expertenkommission empfohlenen Eckpunkte beschrieben. Nach dem weiteren Inhalt der Vorlage sollte das gesamte Projekt durch eine intensive und kontinuierliche Öffentlichkeitsarbeit begleitet werden, zu der neben Internetauftritten, der Presseberichterstattung und der Präsenz vor Ort, etwa in der Form eines Baubüros, auch einzelne öffentlichkeitswirksame Aktionen wie moderierte Informationsveranstaltungen und Gesprächskreise mit Bürgern, B. und Fachleuten zu einzelnen Themenbereichen gehören sollten. Überdies werde man in einer "Bauzeitung" regelmäßig über den Planungs- und Baufortschritt berichten. Zur Ermöglichung einer breiten Bürgerbeteiligung werde schließlich eine E-Mail-Adresse eingerichtet, an die jedermann Anregungen, Vorschläge oder auch Beschwerden senden könne. Die Eingaben würden auf derselben Internet-Seite veröffentlicht und beantwortet.

In seiner Sitzung vom 14. Juni 2007 faßte der Beklagte schließlich einen Beschluß, mit dem er die Verwaltung beauftragte, den Wettbewerb "Neues I. -T. -I2. " sowie die projektbegleitende Öffentlichkeitsarbeit im Sinne der in der Vorlage enthaltenen Ausführungen vorzubereiten und durchzuführen. Demgemäß erschien die Wettbewerbsbekanntmachung am 30. Juni 2007 im Amtsblatt der EU. Betreffend die durch den Beklagten am 14. Juni 2007 beschlossene Öffentlichkeitsarbeit wird in der zugehörigen Ratsvorlage (Drucksache Nr. 04-09/4250) vor allem geschildert, daß die Bevölkerung über das Internet, durch die Presse, durch eine Baustellenzeitung sowie im Rahmen von Informationsveranstaltungen umfassend informiert werden und gleichzeitig die Möglichkeit bekommen sollte, Ideen und Anregungen für den bürgerschaftlichen Bereich im Neuen I. -T. -I2. zu formulieren. So habe man die u.a. in einem Schreiben vom 15. Mai 2007 enthaltenen Anregungen des "Bürgerforums I. -T. -I2. " der Verwaltung vorgetragen, die dazu eine Gesamtübersicht gefertigt und jeweils eine kurze Stellungnahme abgegeben habe. Sinnvoll und realistisch erscheinende Anregungen seien aufgegriffen und in die Projektarbeit integriert bzw. in die Ratsvorlage eingearbeitet worden. Darüberhinaus habe am 4. Juni 2007 eine Ideen- und Informationsbörse stattgefunden, wobei die daraufhin eingegangenen Anregungen aus der Bevölkerung gebündelt und aufbereitet worden seien und dem Ausschuß I. -T. -I2. in der Sondersitzung vom 13. Juni 2007 vorgelegt würden. Beigefügt waren je eine etwa dreieinhalbseitige Auflistung - und zum Teil Bewertung - der Anregungen, die aus dem Schreiben des Bürgerforums vom 15. Mai 2007 entnommen worden seien sowie aus der Ideen- und Informationsbörse vom 4. Juni 2007 stammten. Wie es in einer Stellungnahme der Verwaltung vom 30. November 2007 heißt, habe man diese Anregungen sämtlich als Bestandteile der Auslobungsunterlagen den Teilnehmern des Architektenwettbewerbs übermittelt.

Nach dem Abschluß des Architektenwettbewerbs hat das Preisgericht sich am 11. April 2008 einstimmig für einen Entwurf entschieden. Zur Begründung führte der Vorsitzende der Jury u.a. aus, daß der ausgewählte Entwurf auch Vorschläge verarbeite, die in Foren formuliert worden seien. Anschließend wurden sämtliche Entwürfe und Modelle, die überdies im Internet aufgerufen werden können, im Foyer des Musiktheaters im Revier ausgestellt. Die Arbeiten der zweiten Wettbewerbsphase waren zudem in der Volksbank in H. -C1. zu besichtigen. Am 19. Juni 2008 wird der Beklagte über den ausgewählten Entwurf beraten.

Auf das Vorbringen des Beklagten hin, daß sich der Gegenstand der Klage angesichts der vorstehend geschilderten Umstände erledigt habe, machen die Kläger geltend, daß das aus den folgenden Gründen nicht der Fall sei:

Hinsichtlich der Untersuchungskommission sei entsprechend der im Bürgerbegehren formulierten Fragestellung beabsichtigt gewesen, unter Hinzuziehung von externem Sachverstand die Vorgänge um das I. -T. - I2. so weit wie möglich unabhängig zu untersuchen. Wie die Kläger im einzelnen erläutern, widerspreche die Art und Weise der in dem Ausschuß I. -T. -I2. II betriebenen "Aufklärung" jedoch in eklatanter Weise der Intention des Bürgerbegehrens.

Ferner tragen die Kläger anhand von Beispielen vor, daß keine Rede von einer auch nur ansatzweise die Intentionen des Bürgerbegehrens verwirklichenden Bürgerbeteiligung sein könne.

Schließlich machen die Kläger geltend, daß der inzwischen durchgeführte Architektenwettbewerb nicht dem auf breit gefächerte Alternativen ausgerichteten Bürgerbegehren entspreche. Trotz aller geäußerten Vorstellungen der Bevölkerung nach Räumen für bürgerschaftliche Begegnungen habe die Ausschreibung etwa Restaurants, Cafés und Läden samt und sonders unberücksichtigt gelassen. Zwar habe die Ausschreibung in erfreulicher Weise den Erhalt der historischen Fassade des I. -T. -I1. verwirklicht; sie habe aber den Gedanken eines Bürgerhauses geradezu ausgeschlossen und sei daher, abgesehen von der Aufnahme eines vagen "Forums", weit entfernt von der Planung des B. B1. G. geblieben, der die gänzlich neue und wegweisende Konzeption der Kombination eines Bürger- und Verwaltungsgebäudes verfolgt habe.

Die Kläger beantragen,

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 29. März 2006 und des Widerspruchsbescheides vom 26. Juni 2006 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Licht in das Dunkel um das I. -T. -I2. " festzustellen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er vertritt die Auffassung, daß der materielle Gegenstand des Bürgerbegehrens sich - im Rahmen des rechtlich Möglichen - durch die Rechtswirklichkeit erledigt habe. Dabei sei zu beachten, daß das Bürgerbegehren sich auf die Einsetzung einer Untersuchungskommission zur Klärung der Ursachen und Verursacher der entstandenen Millionenschäden im Rahmen der gescheiterten Sanierung des I. -T. -I1. beschränke, ohne jedoch gleichzeitig ein bestimmtes Verfahren oder gar Ergebnis der Prüfung zu fordern oder vorauszusetzen. Auf die durch den Ausschuß gewonnenen Untersuchungsergebnisse komme es daher hier nicht an. Ebenso sei die materielle Intention des Bürgerbegehrens in Bezug auf die Frage der Bürgerbeteiligung durch die Realität überholt worden. Auch in diesem Zusammenhang habe das Bürgerbegehren lediglich allgemeine Forderungen aufgestellt und nicht zugleich Einzelheiten der Umsetzung verlangt. Derzeit finde ein den rechtlichen und tatsächlichen Erfordernissen gerecht werdendes Verfahren für die Herrichtung des Neuen I. -T. -I1. statt. Im übrigen habe bis zu der EU-weiten Ankündigung des Wettbewerbs ein konkretes und detailliertes Raum- und Funktionsprogramm mit Darstellung der Funktionszusammenhänge als Kernstück der Wettbewerbsauslobung entwickelt werden müssen. Diese Arbeiten hätten spezifisches Fachwissen vorausgesetzt und hätten nicht durch eine Bürgerbeteiligung erfolgen können. In dem Auslobungstext habe man ausführlich einen in den Entwurf zu integrierenden multifunktionalen Veranstaltungsbereich als Bürgerforum mit Café beschrieben.

Ergänzend wird auf die Gerichtsakten, auf die Akten des Eilverfahrens 15 L 382/06 sowie auf die durch den Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Gründe

Die Klage ist als Verpflichtungsklage nach § 42 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig; denn die seitens der Kläger begehrte Entscheidung des Rats über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO geschieht durch einen Verwaltungsakt, mit dem der Rat den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber, die sich insoweit auf eine Position des Außenrechts berufen, verbindlich feststellt, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids erfüllt sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl 2002, 346 (347), m.w.N., für das Bürgerbegehren auf Kreisebene

Zudem fehlt der Klage nicht das Rechtsschutzinteresse unter dem Gesichtspunkt, daß der Beklagte in seiner Sitzung vom 17. Februar 2006 u.a. den niemals ausdrücklich aufgehobenen Beschluß gefaßt hat, daß dem zulässigen Bürgerbegehren auf der Grundlage der Problembeschreibung der Verwaltung entsprochen werde. Dieser Beschluß ist deshalb nicht geeignet, nunmehr gemäß § 26 Abs. 6 Satz 4 GO einen Bürgerentscheid entbehrlich zu machen, weil er, nachdem der hier angegriffene, die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellende Beschluß des Beklagten vom 23. März 2006 ihm die wesentliche Grundlage entzogen hat, als wirkungslos geworden anzusehen ist.

Zum Erlöschen der Wirkung von Ratsbeschlüssen wegen wesentlicher Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse s. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, NWVBl 2003, 312 (314)

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Zu dem insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung erweist die Ablehnung des Beklagten, das durch die Kläger initiierte Bürgerbegehren "Licht in das Dunkel um das I. -T. -I2. " für zulässig zu erklären, sich nicht als rechtswidrig; denn den Klägern steht ein Anspruch darauf, daß der Beklagte nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellt, derzeit nicht zu (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Gemäß § 26 Abs. 1 GO können die Bürger beantragen (Bürgerbegehren), daß sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst entscheiden (Bürgerentscheid); nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO stellt der Rat unverzüglich fest, ob das Bürgerbegehren zulässig ist. Wenn auch der Beklagte die Entscheidung, mit der er die Zulässigkeit des in Rede stehenden Bürgerbegehrens abgelehnt hat, bereits am 23. März 2006 getroffen hat und die insoweit ausschlaggebenden tatsächlichen Umstände sich, wie darzulegen sein wird, erst anschließend in entscheidungserheblicher Hinsicht verändert haben, kommt es für den vorliegenden Rechtsstreit allein darauf an, ob das Bürgerbegehren am Ende der mündlichen Verhandlung als zulässig zu bewerten ist. Auf diesen Zeitpunkt ist bei einer Verpflichtungsklage grundsätzlich abzustellen, sofern nicht das anzuwendende materielle Recht etwas anderes bestimmt. Letzteres ist hier nicht erkennbar. Im Gegenteil könnte es dem § 26 Abs. 6 GO nicht entsprechen, wenn es möglich wäre, durch eine positive Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens den Weg zu einem Beschluß des Rates, der nach § 26 Abs. 8 GO einen Bürgerentscheid ersetzt, (noch) zu einem Zeitpunkt zu eröffnen, zu dem die Zulässigkeitsvoraussetzungen angesichts der (inzwischen) vorliegenden tatsächlichen und/oder rechtlichen Situation zu verneinen sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl 2002, 346 (349), m.w.N.

Das gilt umso mehr, da das Gesetz auch in seiner im Oktober 2007 in Kraft getretenen aktuellen Fassung (vgl. § 26 Abs. 6 Satz 7 GO) eine Sperrwirkung lediglich dem formal für zulässig erklärten Bürgerbegehren beimißt.

Dazu vgl. Wansleben in Held/ Becker/ Decker, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, § 26 GO Rdnr. 9

Nach der Überzeugung der Kammer ist das Bürgerbegehren "Licht in das Dunkel um das I. -T. -I2. " derzeit als unzulässig anzusehen. Denn die aus den Unterschriftslisten hervorgehende Fragestellung, die für die Durchführung des Bürgerentscheids nicht abgeändert werden darf, erscheint angesichts der Weiterentwicklung der tatsächlichen Verhältnisse, die seit der Unterschriftensammlung in Bezug auf sämtliche Punkte des Bürgerbegehrens stattgefunden hat, jedenfalls betreffend die Organisation eines überregionalen Architektenwettbewerbs nicht mehr geeignet, aus sich heraus verständlich und widerspruchsfrei der am Bürgerentscheid teilnehmenden Bevölkerung das Thema der Abstimmung mitzuteilen. Die daraus erwachsende Teilunzulässigkeit führt ferner zur Unzulässigkeit des gesamten Bürgerbegehrens.

Wie § 26 Abs. 2 Satz 1 GO regelt, muß das Bürgerbegehren schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung sowie einen nach den gesetzlichen Vorschriften durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Den Gegenstand der Zulässigkeitsbeurteilung bildet dann die gestellte Frage, wie sie aus den durch die Bürger unterzeichneten Unterschriftslisten und der dort abgedruckten Begründung für das Bürgerbegehren hervorgeht. Dabei ist zu beachten, daß der Bürgerentscheid, auf dessen Durchführung die Zulässigkeitsentscheidung abzielt, die Frage, die die Bürger bei der vorgelagerten Unterschriftensammlung bereits mit Ja oder Nein beantwortet haben (vgl. § 26 Abs. 7 Satz 1 GO), uneingeschränkt übernehmen muß. Insbesondere ist es ausgeschlossen, diese Frage zwischenzeitlich veränderten Umständen anzupassen.

So OVG NRW, Urteile vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766 (767), und vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl 2003, 466 (477 f.), sowie Beschluß vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris; s. auch VG Münster, Beschluß vom 2. März 1998 - 1 L 98/98 -, juris

Im übrigen muß die Frage eindeutig und klar in einer Weise formuliert sein, daß sie in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich ist. Die Beantwortung darf keine Auslegung erfordern, die nicht von jedermann, der sich an dem Bürgerentscheid beteiligt, beim Ausfüllen des Stimmzettels zweifelsfrei und ohne weitere Hilfsmittel und Erkundigungen über nicht allgemein bekannte Tatsachen geleistet werden könnte.

Vgl. VG Münster, Beschluß vom 2. März 1998 - 1 L 98/98 -; Wansleben, a.a.O., Rdnr. 2.2

Bei der Beurteilung, ob das Bürgerbegehren im Augenblick als zulässig zu bewerten ist, spielt es demgemäß auch eine Rolle, ob die tatsächlichen Verhältnisse sich seit der Sammlung der Unterschriften in der Weise verändert haben, daß die gestellte Frage, gemessen an den aktuellen Umständen, keinen eindeutigen und in sich widerspruchsfreien Inhalt mehr besitzt. Das kann der Fall sein, wenn es aufgrund einer insoweit eingetretenen Entwicklung für denjenigen Gemeindeeinwohner, der am Bürgerentscheid teilnehmen will, wegen der im Hinblick auf den Gegenstand dieses Begehrens eingetretenen weiteren Entwicklung nicht mehr ohne weiteres nachvollziehbar sein kann, daß die ihm vorgelegte Frage (nach wie vor) gestellt wird, und es ihm deshalb nicht möglich ist, die Bedeutung dieser aus seiner Sicht jetzt nicht mehr aktuellen Frage zweifelsfrei und auf jeden Fall zutreffend zu erfassen. Es handelt sich dabei um Situationen, in denen sich zwischen der Unterschriftensammlung und der Zulässigkeitsentscheidung nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO letztendlich das Thema des Bürgerbegehrens geändert hat,

dazu vgl. Hager, Rechtspraktische und rechtspolitische Notizen zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, VerwArch 84 (1993), 97 (116)

ohne daß, wie dargelegt, die Vertreter des Bürgerbegehrens auf eine derartige Entwicklung durch die Anpassung der Fragestellung reagieren dürften.

Bei dem Bürgerbegehren "Licht in das Dunkel um das I. -T. -I2. " läßt sich jedenfalls, soweit es um die Organisation des Architektenwettbewerbs geht, zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung die Fragestellung angesichts der seit der Unterschriftensammlung geschehenen tatsächlichen Veränderungen als nicht mehr in sich widerspruchsfrei und verständlich bewerten mit der Folge, daß ein zu dieser Frage veranstalteter Bürgerentscheid nicht zur Ermittlung eines unverfälschten Bürgerwillens führen könnte.

Die im Text des vom November 2005 stammenden Bürgerbegehrens formulierte Frage danach, ob (in Bezug auf das I. -T. -I2. oder einen Neubau) u.a. die Durchführung eines überregionalen Architektenwettbewerbs von der Stadt organisiert werden soll, ist heute ohne nähere Erkundigungen nach ihrer aktuellen Bedeutung nicht zu beantworten. Denn im Zusammenhang mit dem Architektenwettbewerb hat der Beklagte inzwischen die Beschlüsse vom 21. Dezember 2006, vom 29. März 2007 und vor allem vom 14. Juni 2007 gefaßt; sodann hat der Wettbewerb stattgefunden, wobei die Jury sich am 11. April 2008 einstimmig für einen Entwurf entschieden hat, der den Bürgern in den Medien und durch die Ausstellung von Modellen bekanntgemacht worden und, wie die der Kammer vorliegenden Berichte aus der lokalen Presse zeigen, in der Öffentlichkeit auf ein äußerst positives Echo gestoßen ist; und über diesen Entwurf wird der Beklagte am 19. Juni 2008 beraten. Unter diesen Umständen wird jedoch ein Bürger, der sich im Rahmen des Bürgerentscheids darüber schlüssig werden will, ob er zu diesem Teil des Bürgerbegehrens Ja oder Nein sagt, und der - wovon bei den an dem Bürgerbegehren interessierten Einwohnern im Regelfall auszugehen ist - die diesbezügliche Entwicklung der letzten knapp zwei Jahre zumindest in den Grundzügen verfolgt hat, nicht ohne weiteres nachvollziehen können, warum er jetzt die Frage beantworten soll, ob er die Durchführung eines Architektenwettbewerb betreffend das I. -T. -I2. oder eines Neubaus unterstützt. In diesem Zusammenhang kommt es nicht darauf an, ob die Kläger das bisherige Ergebnis des Architektenwettbewerbs, dessen Vorgeschichte und den Inhalt der zugrundeliegenden Ausschreibung billigen, sondern angesichts des objektiv durchgeführten Wettbewerbs ist es allein entscheidend, daß die hier derzeit allenfalls noch offene und daher aus sich heraus verständliche - in dem Bürgerbegehren aber nicht formulierte - Frage nur lauten könnte, ob nunmehr, trotz des bereits vorhandenen ausgewählten Entwurfs, noch ein neuer, zusätzlicher Architektenwettbewerb stattfinden soll. Daß das Bürgerbegehren hinsichtlich des Architektenwettbewerbs insbesondere darauf gerichtet gewesen wäre, einen solchen Wettbewerb aufgrund einer Ausschreibung einzuleiten, die in erster Linie gerade die Konzeption des damaligen B. B1. G. in der durch die Kläger beschriebenen - und in einem nicht geringen Umfang ohnehin von subjektiven Bewertungen abhängigen - Weise berücksichtigt, ist der zur Entscheidung gestellten Frage mit der zugehörigen Begründung nicht zu entnehmen.

Erweist sich das Bürgerbegehren demnach hinsichtlich der Frage nach der Organisation eines überregionalen Architektenwettbewerbs wegen der insoweit inzwischen fehlenden Verständlichkeit und Klarheit als unzulässig, bedeutet das ferner, daß das Begehren insgesamt, d.h. auch betreffend die Einsetzung der Untersuchungskommission und die Bürgerbeteiligung, als unzulässig zu beurteilen ist.

Die an dem Rechtsgedanken des § 139 des Bürgerlichen Gesetzbuchs orientierte Prüfung, ob bei der Unzulässigkeit eines Teils eines Bürgerbegehrens das auf den Unterschriftslisten bereits über das gesamte Bürgerbegehren abgegebene Votum der Bevölkerung jedenfalls im übrigen aufrechterhalten werden kann, erfordert die Ermittlung eines hypothetischen Willens der unterzeichnenden Bürger. Eine daran anschließende Entscheidung, daß die Ergebnisse der Unterschriftensammlung fortgelten, obwohl sie sich nicht auf sämtliche der ursprünglich gestellten mehreren Fragen beziehen, muß zumindest an strenge Voraussetzungen geknüpft sein,

so VG Münster, Beschluß vom 2. März 1998 - 1 L 98/98 -; Rehn/Cron- auge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 26 Anm. 1

wenn nicht sogar davon auszugehen ist, daß bei der Unzulässigkeit eines wesentlichen Teils eines Bürgerbegehrens dessen verbleibender Teil grundsätzlich nicht als zulässig eingestuft werden darf.

So VG Würzburg, Urteil vom 10. Juli 1996 - W 2 K 96.427 -, juris

In diesem Rahmen kann es nicht außer Betracht bleiben, daß die Initiatoren eines Bürgerbegehrens es stets in der Hand gehabt hätten, über einen Gegenstand, zu dem sie mehrere Fragen formulieren wollen, auch mehrere parallele Bürgerbegehren einzuleiten und so das Risiko einer - bei der Verbindung sämtlicher Fragen in einem einzigen Begehren - umfassenden Unzulässigkeit zu vermindern.

Vgl. Wansleben, a.a.O., § 26 Rdnr. 2.2 a.E.

Hier bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß ausreichend viele Unterzeichner ihre Unterschriften ebenfalls dann geleistet hätten, wenn es ihnen nicht (auch) darum gegangen wäre, das Bürgerbegehren in dem wesentlichen Teil zu unterstützen, der die Durchführung eines überregionalen Architektenwettbewerbs durch die Stadt betrifft. Die auf den Unterschriftslisten abgedruckten Fragen sind sprachlich eindeutig dergestalt miteinander verbunden, daß sie einerseits nur dann mit Ja beantwortet werden können, wenn sowohl die Schaffung der Untersuchungskommission als auch die Organisation des überregionalen Architektenwettbewerbs und die Bürgerbeteiligung gewollt sind. Demzufolge ist aber andererseits nicht auszuschließen, daß manche Bürger nicht unterschrieben hätten, wenn sie gewußt hätten, daß sie sich damit nicht jedenfalls auch für den Architektenwettbewerb einsetzten, und daß die Menge dieser Personen so groß ist, daß ohne sie das nach § 26 Abs. 4 GO erforderliche Quorum nicht erreicht worden wäre.

Nach alledem erweist sich das Bürgerbegehren insgesamt als unzulässig.

Dementsprechend kann die Kammer es insbesondere offen lassen, ob der Beschluß, mit dem der Beklagte am 23. März 2006 die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt hat, schon deshalb rechtswidrig war, weil er, entgegen § 25 Satz 1 GeschORat, vor dem Ablauf von sechs Monaten nach der Fassung des für die Kläger positiven Beschlusses vom 17. Februar 2006 und eventuell ohne das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen des § 25 Satz 2 GeschORat (Notwendigkeit einer früheren Beratung aufgrund neu bekannt gewordener Umstände) ergangen ist.

Gegen die Rechtswidrigkeit von Ratsbeschlüssen im Verhältnis zu außenstehenden Dritten nur aufgrund von Geschäftsordnungsverstößen vgl. OVG NRW, Beschluß vom 28. Februar 1995 - 15 B 2556/94 -, NWVBl 1995, 251 f., sowie Schneider, Der verfahrensfehlerhafte Ratsbeschluß - Zur Dogmatik der Verfahrensfehlerfolgen, NWVBl 1996, 89 (91 ff.)

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozeßordnung.