Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin abgelehnt.
Der Streitwert wird für das Berufungszulassungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.
Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe liegen, soweit sie überhaupt hinreichend geltend gemacht worden sind (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO), nicht vor.
1. Dies gilt zunächst für den von der Klägerin für gegeben erachteten Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Ernstliche Zweifel im Sinne der genannten Vorschrift sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77 (83), und Kammerbeschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163 (1164), und im Anschluss daran die ständige Rechtsprechung des Senats, z. B. Beschluss vom 23. März 2005 - 1 A 1125/04 -.
Das für diese Prüfung maßgebliche rechtzeitige Antragsvorbringen weckt solche Zweifel nicht. Das Verwaltungsgericht hat die auf Neuerteilung der Überbeurteilung gerichtete Klage im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, der höhere Dienstvorgesetzte sei aufgrund der ihm von der obersten Dienstbehörde durch die Beurteilungsrichtlinien im Geschäftsbereich des Justizministeriums für das Land Nordrhein-Westfalen übertragenen uneingeschränkten Beurteilungsbefugnis ermächtigt und verpflichtet, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten ohne Bindung an die Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten selbstständig und umfassend dienstlich zu beurteilen. Die vom Überbeurteiler vorgebrachten Erwägungen, welche zur Herabsetzung der Gesamtbewertung um zwei Notenstufen geführt hätten, würden sich innerhalb des durch § 10a LVO NRW sowie die Beurteilungsrichtlinien des Justizministeriums für das Land Nordrhein-Westfalen vorgegebenen Bewertungs- und Benotungsrahmens halten, eine hinreichende Plausibilisierung des in der Überbeurteilung ausgesprochenen Gesamturteils beinhalten und keine sachfremden Gesichtspunkte erkennen lassen.
Die Klägerin bringt dagegen zunächst vor, die formellgesetzliche Grundlage des § 104 LBG NRW trage nicht den zu stellenden Anforderungen Rechnung; Beurteilungen beträfen einen wesentlichen Lebensbereich, für den zumindest die Grundzüge vom Gesetzgeber selbst verantwortet werden müssten. Damit legt die Klägerin jedoch nichts dar, was ihrem auf Neuerteilung der Überbeurteilung gerichteten Begehren zum Erfolg verhelfen könnte. Fehlt es - wie die Klägerin meint - an einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage, kommt lediglich eine Aufhebung der Überbeurteilung in Betracht. Darüber hinaus bestehen auch in der Sache keine durchgreifenden Bedenken, dass die streitige Überbeurteilung auf einer nicht ausreichenden gesetzlichen Grundlage erstellt worden sein könnte. § 104 Abs. 1 LBG NRW sieht - als formellgesetzliche Ermächtigungsgrundlage - vor, dass Eignung, Befähigung und fachliche Leistung u. a. in regelmäßigen, von den obersten Dienstbehörden zu bestimmenden Zeitabständen und anlässlich einer Versetzung beurteilt werden sollen. Die Beurteilungen sind mit einem Gesamturteil abzuschließen und sollen einen Vorschlag für die weitere dienstliche Verwendung enthalten. Weitere Verfahrensregelungen kommen hinzu (§ 104 Abs. 1 Sätze 4 bis 6 LBG NRW). Hiermit wird mit Blick auf die - von der Klägerin geforderte - Ordnung des Lebensbereichs „dienstliche Beurteilung" in hinreichender Weise normiert, dass und wann Beamte des Landes Nordrhein-Westfalen zu beurteilen sind. Die Grundzüge des Verfahrens sind festgelegt. Auch mit Blick auf die Beurteilungsinhalte hat der Gesetzgeber das Wesentliche vorgegeben. Eignung, Befähigung und Leistung sind zu beurteilen. „Beurteilen" bedeutet, dass der Dienstherr oder der für diesen handelnde jeweilige Vorgesetzte des Beamten ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgibt, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Näherer formellgesetzlicher Konkretisierung ist dieser Vorgang der wertenden Erkenntnis bereits in Anbetracht der Vielzahl der Ämter und ihrer speziellen Anforderungen nicht zugänglich.
Hiernach kann offen bleiben, ob der parlamentarische Gesetzgeber überhaupt verpflichtet gewesen ist, eine formellgesetzliche Grundlage für die dienstliche Beurteilung eines Beamten zu schaffen. Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratiegebot verpflichten ihn, in grundlegenden Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit dieser staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, wobei die Regelungsform des Gesetzes für das Beamtenverhältnis typisch und sachangemessen ist.
Vgl. mit Blick auf die Beihilfevorschriften des Bundes BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103.
Die wesentliche Entscheidung - Anlass und Durchführung der Beurteilung der Landesbeamten - hat der Gesetzgeber mit § 104 Abs. 1 LBG NRW getroffen. Einer weiteren inhaltlichen Regulierung durfte sich der Gesetzgeber angesichts der bereits dargelegten Besonderheiten des Regelungsbereichs „Beurteilungswesen" enthalten.
Auch die weiteren Einwendungen der Klägerin begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat seiner Entscheidung zu Recht zu Grunde gelegt, dass sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken hat, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr in Verwaltungsvorschriften Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten worden sind und ob diese mit gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.
Ständige Rechtsprechung sowohl des BVerwG als auch des erkennenden Senats, vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, NVwZ 2003, 1398 m. w. N.; Urteile des Senats vom 11. Februar 2004 - 1 A 3031/01 -, IÖD 2004, 149, und vom 29. September 2005 - 1 A 4240/03 -, IÖD 2006, 39.
Auf § 10a der Verordnung über die Laufbahnen der Beamten im Lande Nordrhein- Westfalen vom 23. November 1995 in der Fassung vom 11. April 2000 - GV. NRW. 2000 S. 380 - (im Folgenden: LVO) kommt es in diesem Zusammenhang von vornherein nicht an. Dieser findet im Geschäftsbereich des Justizministeriums keine Anwendung (§ 88 LVO).
Nach den dargelegten Grundsätzen bedarf es der von der Klägerin geforderten Notenskala oder einer Auflistung und Definition von Beurteilungskriterien nicht. Der Dienstherr hat (lediglich) zu beachten, dass er bei der Abgabe der Beurteilung den oben dargelegten Anforderungen gerecht wird. Wie er dieses Ziel erreicht und ob er dabei in der von der Klägerin favorisierten Weise verfährt, obliegt seiner Einschätzungsprärogative, die einer weitergehenden als der aufgezeigten gerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich ist.
Auch im Übrigen hat die Klägerin keine Gründe dargelegt, die es dem Präsidenten des Landgerichts L. als höherem Dienstvorgesetzten verwehren würden, im Rahmen der Überbeurteilung von der in der Ausgangsbeurteilung vergebenen Gesamtnote abzuweichen. Abschnitt II Nr. 1 der Allgemeinverfügung des Justizministers vom 20. Januar 1972 (2000 - I B. 155.1) - JMBl. NRW S. 39 - steht einer solchen Verfahrensweise nicht entgegen, sondern räumt dem nächsthöheren Dienstvorgesetzten eine eigenständige Beurteilungskompetenz ein. Auch in der Sache ist die Herabsetzung des Gesamturteils von zureichenden und bedenkenfreien Sachgründen getragen. Hat der höhere Dienstvorgesetzte - wie hier - eine rechtlich verselbstständigte Überbeurteilung zu erstellen, so darf er von der Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten abweichen, wenn er dies im Interesse der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe für seinen gesamten Dienstbereich als geboten erachtet oder wenn er aufgrund eigener Wahrnehmungen und Eindrücke oder indirekter Erkenntnisquellen im Einzelfall selbst zu einer anderen Einschätzung des Beamten in der Lage ist.
Vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Auflage (Loseblatt-Kommentar, Stand: Dezember 2005), Rn. 270 m. w. N.; daran anschließend die Rechtsprechung des Senats, vgl. nur Beschluss vom 5. Mai 2006 - 1 B 41/06 -, Juris.
Dabei hat er seine Entscheidung plausibel zu machen. Insoweit hat der Senat im Urteil vom 11. Februar 2004
- 1 A 2138/01 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 68 -
ausgeführt, dass der abschließende Beurteiler zur Plausibilisierung seines Werturteils in einer Weise verpflichtet ist, die über eine formelhafte Behauptung hinausgeht und die Gründe und Argumente des Dienstherrn für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar macht. Die inhaltlichen Anforderungen an diese Plausibilisierung müssen sich dabei - jedenfalls im Ausgangspunkt - an den Gründen orientieren, die den abschließenden Beurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst haben. Liegt der maßgebliche Grund in einer anders lautenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des Beamten, so muss der Dienstherr die entsprechenden Wertungen - wie bei einer im einstufigen Beurteilungsverfahren erstellten Beurteilung auch - durch Angabe von Tatsachen oder zumindest von weiteren (Teil-)Werturteilen plausibel machen, die sich auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles beziehen. Erfolgt die abweichende Bewertung indes aus einzelfallübergreifenden Erwägungen - wie es hier geschehen ist -, so muss die Plausibilisierung mit Blick auf diesen Aspekt erfolgen.
Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR 2001, 338, vom 5. Mai 2006 - 1 B 41/06 -, Juris, vom 10. Juli 2006 - 1 B 523/06 -, Juris, sowie Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351.
Die vorliegende Begründung der Herabsetzung der Gesamtnote genügt unter Berücksichtigung der - zulässigerweise - nachträglich vorgebrachten Ergänzungen diesen Anforderungen. Der Präsident des Landgerichts L. hat in seiner Überbeurteilung vom 16. Juni 2004 ausgeführt, auch er halte die Klägerin für eine pflicht- und verantwortungsbewusste Mitarbeiterin. Aus der Gesamtschau der Leistungen vergleichbarer Beamtinnen und Beamten des gehobenen Justizdienstes seines Geschäftsbereichs beurteile er sie mit der Note „vollbefriedigend - obere Grenze". Ergänzend hat er unter dem 27. August 2004 ausgeführt, dass er bei der Zusammenfassung der Merkmale „Kenntnisse, Fähigkeiten und Persönlichkeit" von der Beurteilung des Direktors des Amtsgerichts abweiche; der von ihm zugrundegelegte Maßstab der Leistungen und Fähigkeiten aller Bediensteten des gehobenen Justizdienstes seines gesamten Geschäftsbereichs habe zu der herabgesetzten Gesamtnote geführt, weil vergleichbare Leistungen und Fähigkeiten anderer Bediensteter bessere Noten nicht rechtfertigen würden. Im Landgerichtsbezirk L. seien vergleichbare Justizoberinspektoren im Bereich „gut - untere Grenze" bis „vollbefriedigend" bewertet worden. Dabei seien von 30 Justizoberinspektoren lediglich zwei mit der Note „gut - untere Grenze" beurteilt. Erläuternd wird im Widerspruchsbescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts L. vom 21. Oktober 2004 darauf verwiesen, dass sich die Bewertung der Klägerin an der oberen Grenze des üblichen Beurteilungsrahmens bewege. Die Klägerin gehöre mit dieser Bewertung zu den Leistungsträgerinnen des hiesigen Geschäftsbereichs. Von den zwei Beamtinnen mit der Spitzennote „gut - untere Grenze" sei die eine Geschäftsleiterin eines Amtsgerichts; die andere verfüge über ein deutlich höheres Dienst- und Lebensalter sowie über eine längere Zugehörigkeit zur Laufbahn als die Klägerin. Darüber hinaus sei sie ausschließlich mit den besonders hervorgehobenen Aufgaben innerhalb des Sonderschlüssels betraut, während die Klägerin ausschließlich Aufgaben außerhalb des Sonderschlüssels wahrnehme. Unter dem 20. Dezember 2004 hat der Präsident des Oberlandesgerichts L. klargestellt, dass die Kriterien des höheren Dienst- und Lebensalters sowie der Zugehörigkeit zur Laufbahn ausdrücklich nur zur Verdeutlichung der Einordnung der Leistungsbewertung der Klägerin innerhalb des üblichen Beurteilungsrahmens herangezogen worden seien, nicht hingegen als Begründung der (besseren) Beurteilung der anderen Beamten.
Damit sind sowohl der vom Präsidenten des Landgerichts L. für die Beurteilung herangezogene Maßstab hinreichend bestimmt als auch die Kriterien, die insofern angelegt worden sind (der maßstabbildende „Eckmann"/"Spitzenmann"), benannt worden.
Vgl. dazu Beschluss des Senats vom 25. Mai 2004 - 1 A 1732/03 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 70, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 2138/01 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 68.
Die Grundsätze und die Kriterien für eine Abweichung durch den Überbeurteiler sind nachvollziehbar dargestellt worden. Insbesondere fehlt es entgegen den Ausführungen in der Antragsbegründung nicht an der Bildung und Heranziehung einer hinreichend großen Vergleichsgruppe. Die Diskrepanz zwischen der im Anhörungsschreiben des Präsidenten des Landgerichts L. vom 27. August 2004 und der im Widerspruchsbescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts L. vom 21. Oktober 2004 benannten Anzahl der Justizoberinspektoren hat der Beklagte nachvollziehbar erklärt; das Verwaltungsgericht hat dies im angefochtenen Urteil berücksichtigt (S. 11 des Urteilsabdrucks), ohne dass die Klägerin dem neuen Sach- oder Rechtsvortrag entgegengesetzt hätte.
Ebenfalls nicht zu beanstanden ist, dass der Präsident des Landgerichts L. auf diejenigen Beamten abstellt, die sich in demselben statusrechtlichen Amt befinden. Beurteilungen erhalten ihre wesentliche Aussagekraft erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in anderen dienstlichen Beurteilungen. Hinsichtlich der zu beurteilenden und ggf. später miteinander hinsichtlich ihrer Leistung zu vergleichenden Beamten muss der Dienstherr einen solchen Bezugspunkt wählen, sie also in einer solchen Vergleichsgruppe zusammenfassen, in der vergleichbare Leistungsanforderungen herrschen, in der also grundsätzlich ein und derselbe abstrakte, d. h. nicht nur auf die Anforderungen des Dienstpostens des einzelnen Beamten bezogene Maßstab auf alle zu beurteilenden Beamten Anwendung finden kann.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 3031/01 -, IÖD 2004, 149 m. w. N.
Der Dienstherr darf dabei an die Anforderungen des Statusamtes anknüpfen und die Leistung des Beamten im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darstellen.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139 m. w. N.
Ob der Dienstherr von dieser herkömmlichen Übung abweicht und stattdessen gleichartige und gleichwertige Funktionen zu einer Funktionsebene zusammenfasst,
vgl. zur Zulässigkeit eines solchen Systems OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 3031/01 -, IÖD 2004, 149 m. w. N.,
unterfällt seiner Einschätzungsprärogative. Dass er diese im vorliegenden Fall mit Blick auf die Wahrung des Prinzips der Bestenauslese fehlerhaft wahrgenommen haben könnte, wird von der Klägerin nicht substantiiert vorgetragen und ist auch im Übrigen nicht ersichtlich.
Nicht zu beanstanden ist schließlich, dass der Präsident des Landgerichts L. bei der Vergleichsgruppenbildung „lediglich" auf die ihm unterstellten Justizoberinspektoren abgestellt hat. Eine größere Vergleichsgruppe stand ihm nicht zur Verfügung. Insofern bestand auch für das Verwaltungsgericht hinsichtlich der Bildung der Vergleichsgruppe nicht der von der Klägerin gesehene weitergehende Aufklärungsbedarf.
Die inhaltlichen Erläuterungen des Beklagten werden dem Plausibilisierungserfordernis gerecht. Der diesbezüglich umfassend begründeten Feststellung des Verwaltungsgerichts hat die Klägerin in ihrer Antragsbegründung nichts Durchgreifendes entgegengesetzt. Unter Würdigung des Vorbringens in der Überbeurteilung selbst und der ergänzend vorgebrachten Erwägungen lässt sich ohne Weiteres erkennen, wie die Beurteilungsgrundlagen ermittelt worden sind. Dass sich diese in einem gewissen Umfang von der konkreten Tätigkeit der Klägerin abstrahiert auf die Heranziehung der Bewertungen der weiteren Justizoberinspektoren/innen beziehen, liegt in der Natur des Quervergleichs und ist weder im Grundsatz noch im konkreten Fall zu beanstanden. Die im Rahmen des Quervergleichs abgegebene Begründung geht deutlich über eine formelhafte Behauptung hinaus und vermag die Gründe und Argumente des Dienstherrn für den Beamten einsichtig und für einen Dritten nachvollziehbar zu machen. Der Beklagte hat dargelegt, in welchem Leistungsspektrum sich die Klägerin im Vergleich zu den anderen Beamten im selben statusrechtlichen Amt im Landgerichtsbezirk L. bewegt. Maßstabbildend wurden die Leistungen zweier Spitzenbeamtinnen in demselben statusrechtlichen Amt hervorgehoben. Dass sich der Beklagte hieran orientiert hat, ist frei von Rechtsfehlern. Darüber hinaus bedurfte es der von der Klägerin geforderten substantiierten Auseinandersetzung mit ihrer Tätigkeit nicht, da die Abweichung auf Gründen des Quervergleichs und nicht auf einer abweichenden Bewertung ihrer individuellen Leistungsfaktoren beruht.
2. Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen und der von der Klägerin erhobenen Einwände weist die Rechtssache keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf. Vielmehr ist die Rechtslage - soweit sie von der Klägerin (begrenzt) aufbereitet worden ist - eindeutig, der in diesen Grenzen vom Senat zu beurteilende Sachverhalt überschaubar und - soweit entscheidungserheblich - auch geklärt.
3. Die Rechtssache weist keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf. Soweit die Klägerin für grundsätzlich bedeutsam hält, wie weit der Gesetzesvorbehalt eine Festlegung der Beurteilungskriterien erfordert, ist diese Frage nach den Darlegungen unter 1. bereits beantwortet und ein weiterer Klärungsbedarf, der die Durchführung eines Berufungsverfahrens erfordern würde, nicht ersichtlich. Hinsichtlich der Frage, ob die Beurteilung ein belastender Verwaltungsakt ist, hat die Klägerin die Entscheidungserheblichkeit für den vorliegenden Fall nicht dargelegt. Im Übrigen ist diese Frage geklärt. Die Beurteilung ist kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG (NRW).
Vgl. in ständiger Rechtsprechung: BVerwG, Urteile vom 9. November 1967 - 2 C 107.64 -, BVerwGE 28, 191, und vom 23. September 2004 - 2 A 8.03 -, Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung A II 1.4 Nr. 121.
4. Auch der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO liegt nicht vor. Es ist bereits nicht hinreichend dargelegt, dass das Gericht seine Sachaufklärungspflicht nach § 86 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt haben könnte. Insoweit hat die Klägerin nicht bezeichnet, zur Aufklärung welchen entscheidungserheblichen Umstands das Verwaltungsgericht nicht nur einen Hinweis an die Beteiligten hätte geben sollen, sondern gegebenenfalls ergänzend substantiierten Vortrag hätte anfordern sollen. Auch bezüglich welcher Tatsache sich dem Gericht die Notwendigkeit einer Beweisaufnahme förmlich hätte aufdrängen müssen, hat die Klägerin nicht dargelegt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.