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Niedersächsisches OVG · Beschluss vom 27. September 2013 · Az. 7 LA 140/12

Informationen zum Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2013, 36864

  • Verfahrensgang:

Gründe

I.

Der Kläger begehrt die Verlängerung seiner nationalen Erlaubnis als Prüfer von Luftfahrtgerät der Klasse 1 und hilfsweise die Feststellung, dass er mit seiner europäischen Lizenz berechtigt sei, in demselben Umfang Tätigkeiten auszuüben wie (einstmals) auf der Grundlage seiner Berechtigung als Prüfer für Luftfahrtgerät der Klasse 1.

Der Kläger ist Inhaber einer noch bis zum 12. August 2015 gültigen Lizenz für freigabeberechtigtes Personal nach Anhang III, Teil-66 der VO (EG) Nr. 2042/2003. Auf demselben Vordruck wie für die Teil-66 Lizenz, dem EASA Formular 26, werden in einem Anhang der Umfang und die Geltungsdauer einer weiterhin geltenden nationalen Erlaubnis als Prüfer von Luftfahrtgerät nach § 108 der Verordnung über Luftfahrtpersonal – LuftPersV – ausgewiesen. Der Kläger hatte danach zusätzlich eine bis zum 31. Juli 2010 gültige Prüferlaubnis der Klasse 1 im Sinne des § 108 Abs. 1 Nr. 1 LuftPersV a. F. (d. h. i. d. F. v. 13. 2. 1984, BGBl. I S. 265, zuletzt geänd. d. Art. 1 d. VO v. 2. 10. 2009, BGBl. I S. 3536). Die in diese nationale Lizenz eingetragenen Muster waren mit denen der Teil-66-Lizenz teilweise identisch.

Am 19. Juli 2010 beantragte der Kläger die Verlängerung seiner nationalen Prüferlaubnis. Das Luftfahrt-Bundesamt forderte ihn zum Nachweis von prüfpflichtigen Tätigkeiten nach Maßgabe der Verordnung zur Prüfung von Luftfahrtgerät a. F. – LuftGerPV a. F. (d. h. i. d. F. v. 3. 8. 1998, BGBl. I S. 2010, zuletzt geänd. d. Art. 6 d. VO v. 18. 1. 2010, BGBl. I S. 11) – auf (§ 109 Abs. 2 LuftPersV a. F.). Durch den angefochtenen Bescheid vom 15. Dezember 2010 lehnte es schließlich den Verlängerungsantrag des Klägers mit der Begründung ab, die von diesem angegebenen Tätigkeiten könnten nicht dem nationalen Regelungsbereich der Verordnung zur Prüfung von Luftfahrtgerät [a. F.] zugeordnet werden. Den Widerspruch des Klägers wies die Behörde mit Widerspruchsbescheid vom 11. Mai 2011 zurück.

Der Kläger hat am 10. Juni 2011 Klage erhoben. Er hat sich im Wesentlichen auf das Argument gestützt, eine Unterscheidung zwischen dem europäischen Recht zuzuordnenden Mustern und Luftfahrzeugen, die unter die Definition des Anhangs II der VO (EG) Nr. 216/2008 fielen (sog. Annex-Flugzeuge), sei nicht geboten. Sämtliche prüfpflichtige Tätigkeiten seien auch für die nationale Prüferlaubnis zu berücksichtigen. Auch eine Unterscheidung nach dem Einsatzfeld des Luftfahrzeugs (Polizei, Militär als nationale Bereiche nach Art. 1 Abs. 2 der zuvor genannten VO) sei verfehlt. Die Fortgeltung der nationalen Erlaubnis habe den Erhalt der vollen Rechte bezweckt.

Mit dem angefochtenen Urteil vom 13. Juni 2012 hat das das Verwaltungsgericht die Klage sowohl im Haupt- als auch im Hilfsantrag als unbegründet abgewiesen. Es hat hierzu unter anderem ausgeführt:

Der Kläger habe keinen Anspruch auf eine Verlängerung seiner Prüferlaubnis der Klasse 1. Für die betroffenen Muster dürfe in Anwendung der maßgeblichen Bestimmungen des Anhangs I (Teil M) der VO (EG) Nr. 2042/2003 in der Bundesrepublik Deutschland – für gewerbliche Luftfahrzeuge seit dem 28. September 2008 und für nicht gewerbliche Luftfahrzeuge seit 28. September 2009 – dann keine nationale Prüferlaubnis mehr erteilt werden, wenn die Tätigkeit als freigabeberechtigtes Personal erfolge.

Das europäische Recht gehe dem nationalen Recht vor. Beide Regelungsbereiche seien voneinander zu trennen. Das Luftfahrt-Bundesamt genehmige Instandhaltungsbetriebe nach Teil 145 und Teil M (jeweils Anhang zur VO [EG] Nr. 2042/2003). Der jeweilige Instandhaltungsbetrieb setze freigabeberechtigtes Personal nach Teil 66 (ebenfalls Anhang zur o. g. VO) ein, welches Luftfahrzeuge prüfe und eine Freigabebescheinigung (Certificate of Release to Service) erteile, wobei die Lufttüchtigkeit zusätzlich in Form eines Airworthiness Review Certificate (ARC) bescheinigt werde, wofür eine CAMO, d. h. eine Continuing Airworthiness Management Organisation anerkannt sein könne (CAMO+).

Im verbleibenden nationalen Rechtsbereich werde die Lufttüchtigkeit hingegen weiterhin nach einer Prüfung von dem Prüfer für Luftfahrtgerät bescheinigt. Eine Erlaubnis zur Tätigkeit als Prüfer nach der Verordnung zur Prüfung von Luftfahrtgerät [a. F.] dürfe nur noch für Arbeiten an den in Anhang II der VO (EG) Nr. 216/2008 genannten Luftfahrzeugen sowie nach Art. 1 Abs. 2 der VO für nationale Flugzeuge (state aircraft) bei Militär, Zoll, Polizei oder in einer ähnlichen Verwendung erteilt werden.

Europarechtliche Übergangsbestimmungen für eine Übernahme der hier in Streit stehenden Muster in die nationale Erlaubnis seien nicht ersichtlich. Deshalb dürften nationale Privilegien nicht auf Luftfahrzeuge erstreckt werden, die nicht in Anhang II der VO (EG) Nr. 216/2008 enthalten seien oder zu den sogenannten „state aircraft“ des Art. 1 Abs. 2 VO gehörten, selbst wenn dieselben Muster von dem Teil 145-Betrieb freigegeben würden. Im deutschen Luftrecht gebe es ebenfalls keine Bestimmungen, die es im Wege des Bestandsschutzes erlaubten, die Luftfahrzeugmuster im bisherigen Umfang weiterhin in den Anhang zu dem EASA-Formular 26 einzutragen (was ohne europäische Öffnungsklausel auch nicht möglich wäre). Anlage V Nr. 11 der VO bringe die Abgrenzung klar zum Ausdruck. Danach sei der Anhang zum EASA-Formular-26 optional und dürfe nur zur Einbeziehung nationaler Rechte verwendet werden, die nicht von Teil-66 abgedeckt gewesen seien.

Mangels eintragungsfähiger Muster sei der Umfang des notwendigen Nachweises nicht entscheidungserheblich.

Der Kläger habe keinen Anspruch auf die mit dem Hilfsantrag begehrte Feststellung. Er sei nicht berechtigt, mit seiner europäischen Lizenz als freigabeberechtigtes Personal nach Teil 66 der VO (EG) Nr. 2042/2003 Tätigkeiten in demselben Umfang wie mit seiner Berechtigung als Prüfer von Luftfahrtgerät der Klasse 1 auszuüben. Insbesondere dürfe er nicht Verfahren für kleinere Änderungen festlegen. Schon seit Inkrafttreten der VO (EG) Nr. 1702/2003 am 28. September 2003 würden Verfahren für geringfügige Änderungen durch einen zugelassenen Entwicklungsbetrieb genehmigt (Anhang Teil 21 Ziff. 21.A.95 b] und 97 der VO).

Übergangsvorschriften, die eine Ausweitung der Befugnisse von Teil-66-Lizenzen auf den Umfang nationaler Prüferlaubnisse mit dem Stand vor 2003 erlaubten, seien auch insoweit nicht erkennbar. Der Kläger könne sich in Zusammenhang mit einer 2010 beantragten Verlängerung seiner Prüferlaubnis der Klasse 1 nicht mehr auf den rechtlichen Besitzstand vor einer schon 2003 erfolgten Rechtsänderung berufen. Er habe – wie auch sonst bei der Fortentwicklung des Luftverkehrsrechts – eine Einbuße von Rechtspositionen im Hinblick auf kleine Änderungen (und beispielsweise auch große Reparaturen) hinzunehmen.

Gegen das abweisende Urteil wendet sich der Kläger mit einem Antrag auf Zulassung der Berufung, den er auf die Zulassungsgründe des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) der Rechtssache sowie der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) stützt. Die Beklagte ist der Auffassung, der Rechtsstreit habe sich durch die Rechtsänderungen, die mit der Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über die Prüfung, die Zulassung und den Betrieb von Luftfahrtgerät, über das Luftfahrtpersonal und die Kosten der Luftfahrtverwaltung vom 15. Februar 2013 (BGBl. I S. 293) in Kraft getreten sind, in der Hauptsache erledigt.

Die Beteiligten haben mit Verfügung des Berichterstatters vom 10. September 2013 (Bl. 220 der Gerichtsakte – GA) einen rechtlichen Hinweis zur Möglichkeit der Berücksichtigung von Rechtsänderungen im Berufungszulassungsverfahren erhalten.

II.

Der Zulassungsantrag bleibt gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO ohne Erfolg, weil die Zulassungsgründe, auf die sich der Kläger beruft, sowohl mit Blick auf die Abweisung des Hauptantrages als auch des Hilfsantrages nicht hinreichend dargelegt sind oder jedenfalls nicht vorliegen. Denn die Vorinstanz hat das angefochtene Urteil unter anderem auf die unter I. dieses Beschlusses wiedergegebenen Begründungen gestützt, die es auch ohne die übrigen Entscheidungsgründe selbständig zu tragen vermögen – und gegenüber diesen Begründungen greifen die geltend gemachten Zulassungsgründe nicht durch.

1. Eine Zulassung der Berufung hinsichtlich des mit dem Hauptantrag verfolgten Begehrens ist nicht gerechtfertigt.

a) Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, welche die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn auf Grund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts gewichtige gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist der Fall, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschl. v. 23. 6. 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458 [1459]). Die Richtigkeitszweifel müssen sich allerdings auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (Nds. OVG, Beschl. v. 13. 1. 2011 – 7 LA 138/11 –, juris, Langtext Rn. 7, und Beschl. v. 27. 3. 1997 - 12 M 1731/97-, NVwZ 1997, 1225 [1228]; BVerwG, Beschl. v. 10. 3. 2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838 [839]). Bei der Aufstellung der insoweit erforderlichen Prognose ist eine dem angefochtenen Urteil nachfolgende Änderung der Rechtslage mit folgenden Maßgaben zu berücksichtigen (Nds. OVG, Beschl. 18. 3. 2013 – 7 LA 181/11 –, VerkMitt 2013, Nr. 47, hier zitiert nach juris, Langtext Rn. 4., m. w. N.).: Zum einen setzt die Berücksichtigung voraus, dass es nach dem materiellen Recht auf die rechtlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder der gerichtlichen Entscheidung ankommt. Zum anderen muss die Änderung der Rechtslage entweder rechtzeitig dargelegt und für die Beurteilung gerade derjenigen Richtigkeitszweifel erheblich sein, die der Zulassungsantragsteller bereits innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ausreichend geltend gemacht hat, oder aber sie muss Bedeutung im Rahmen einer Prüfung des Oberverwaltungsgerichts gewinnen, ob sich die angefochtene Entscheidung aus anderen als den ihr beigegebenen Gründen als richtig darstellt (zum gebotenen Umfang einer solchen Prüfung: BVerwG, Beschl. v. 10. 3. 2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838 f., und Nds. OVG, Beschl. v. 17. 6. 2009 – 5 LA 103/07 –).

Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substanziell mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen (Nds. OVG, Beschl. v. 14. 2. 2012 – 7 LA 138/11 –, juris, Langtext Rn. 7). Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 124a Rn. 64, m. w. N.).

Gemessen an diesen Maßstäben ist es im vorliegenden Falle nicht gerechtfertigt, die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bezogen auf das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren zuzulassen.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Kläger keinen Anspruch auf die begehrte Verlängerung seiner Prüferlaubnis der Klasse 1 habe, weil die in Rede stehenden Muster in eine Prüferlaubnis der Klasse 1 nicht mehr eingetragen werden dürften, stellt sich – erst Recht auf der Grundlage der Rechtsänderungen, die mit der Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über die Prüfung, die Zulassung und den Betrieb von Luftfahrtgerät, über das Luftfahrtpersonal und die Kosten der Luftfahrtverwaltung vom 15. Februar 2013 in Kraft getreten sind – als im Ergebnis richtig dar. Der Senat berücksichtigt diese Rechtsänderungen, auf die sich die Beklagte ausdrücklich bezogen hat, weil es im Falle einer Zulassung der Berufung auch im Berufungsverfahren nach dem materiellen Recht auf die rechtlichen Verhältnisse zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder der gerichtlichen Entscheidung ankäme und die Rechtsänderungen eine Klarstellung und Vereinfachung der Rechtslage bewirkt haben, nach der nun ohne weiteres erkennbar ist, dass die Klage im Hauptantrag erfolglos bleiben muss.

Der Kläger begehrt – ausdrücklich trotz der Rechtsänderungen – weiter eine Verlängerung seiner vormaligen Erlaubnis als Prüfer von Luftfahrtgerät der Klasse 1, die ihn nach Maßgabe der Verordnung zur Prüfung von Luftfahrtgerät zur Stück- und Nachprüfung bestimmter Flugzeugmuster (vgl. § 108 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 Halbsatz 1 Fall 2 LuftPersV a. F.) berechtigen soll. Durch Art. 4 Nr. 4 der Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über die Prüfung, die Zulassung und den Betrieb von Luftfahrtgerät, über das Luftfahrtpersonal und die Kosten der Luftfahrtverwaltung vom 15. Februar 2013 (ÄndVO) ist jedoch § 108 LuftPersV dahingehend neu gefasst worden, dass sich gemäß § 108 Abs. 1 Nr. 1 LuftPersV der Umfang einer Erlaubnis für Prüfer von Luftfahrtgerät der Klasse 1 nur noch auf die „Freigabe nach Instandhaltung von Luftschiffen“ erstrecken kann. Die Begründung des Verordnungsgebers zu Art. 4  ÄndVO (BR-Drucks. 767/12, S. 50) stellt hierzu klar, dass mit der Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 die bisherigen von den Prüfern von Luftfahrtgerät durchgeführten Jahresnachprüfungen von den Prüfungen der Lufttüchtigkeit, die in den Unternehmen von freigabeberechtigtem Personal durchgeführt werden, schrittweise abgelöst wurden und entsprechende Lizenzen für Flugzeuge bereits umgeschrieben worden sind. Insgesamt werden Prüfer der Klasse 1 nur noch für Luftschiffe benötigt. Hiernach fehlt es bereits an einer Rechtgrundlage dafür, dass der Kläger – dem im Übrigen nach Ablauf der Gültigkeitsdauer seiner nationalen Erlaubnis eine solche ohnehin nicht mehr im Verlängerungswege belassen bleiben könnte (vgl. § 109 Abs. 2 Satz 1 LuftPersV) – die begehrte Erlaubnis gewährt wird. Denn eine Erlaubnis mit dem von ihm beanspruchten Inhalt ist nicht mehr vorgesehen.

Die von dem Kläger begehrte Erlaubnis würde zudem ins Leere laufen, weil sie gemäß § 108 Abs. 4 LuftPersV nur zur Ausübung der Tätigkeit als Prüfer nach Maßgabe der aktuellen Verordnung zur Prüfung von Luftfahrtgerät berechtigen könnte. In seiner Neufassung durch Art. 1 ÄndVO stellt jedoch § 1 Abs. 1 LuftGerPV ausdrücklich klar, dass diese Verordnung (d. h. die LuftGerPV) das Verfahren der Prüfung von Luftfahrtgerät auf seine Lufttüchtigkeit im Rahmen der Entwicklung, Herstellung und Instandhaltung [nur] regelt, soweit die Verordnungen (EG) Nrn. 216/2008, 748/2012 und 2042/2003 nicht anwendbar sind oder keine eigenen Regelungen enthalten (vgl. BR-Drucks. 767/12, S. 40, zu § 1). Die europäischen Verordnungen finden zwar keine Anwendung auf Luftfahrtgerät nach Anhang II der VO (EG) Nr. 216/2008, nach gegenwärtigem Rechtsstand aber sehr wohl auf die hier in Streit stehenden zivilen Flugzeugmuster.

Der dagegen erhobene Einwand des Klägers, für die Frage, ob ein Luftfahrzeug unter Anhang II der VO (EG) Nr. 216/2008 falle, sei nicht entscheidend, um was für ein Muster es sich handele, greift zu kurz. Denn allein dass die Regelungen des Anhangs II mehrheitlich (siehe dort aber auch unter Buchst. d]) an den Begriff „Muster“ nicht anknüpfen, rechtfertigt noch nicht die Schlussfolgerung, dass sich keinesfalls anhand der durch das Muster festgeschriebenen Charakteristika eines Luftfahrzeugs entscheiden ließe, ob dieses Luftfahrzeug unter diejenigen fällt, für welche die Verordnung (EG) Nr. 216/2008 gemäß Art. 4 Abs. 4 VO (EG) Nr. 216/2008 i. V. m. Anhang II  (unmittelbar) unanwendbar ist.

Die gegebene Bedeutung des Musters eines Luftfahrzeugs für die Beurteilung der Frage, ob dieses Luftfahrzeug von dem Anhang II der VO (EG) Nr. 216/2008 erfasst wird, lässt sich auch nicht unter Hinweis darauf widerlegen, dass für die (unmittelbare) Anwendbarkeit der genannten europäischen Verordnung der Verwendungszweck des Luftfahrzeugs entscheidend sein kann. Denn dies beruht in der Regel auf Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 216/2008, also einer eigenständigen anderen Norm, sodass sich hieraus für die Auslegung des Art. 4 Abs. 4 VO (EG) Nr. 216/2008 i. V. m. Anhang II Schlussfolgerungen im Sinne des Klägers nicht ziehen lassen.

Schließlich wurde im Zuge der Neuregelungen (Art. 1 bzw. Art 2 Nr. 8 ÄndVO) durch § 12 Abs. 1 Satz 1 LuftGerPV festgelegt, dass grundsätzlich die Verordnung (EG) Nr. 2042/2003 auch für das „nationale Luftfahrtgerät“ – im Sinne des Art. 1 Abs. 2 VO (EG) Nr. 216/2008 oder des Art. 4 Abs. 4 VO (EG) Nr. 216/2008 i. V. m. Anhang II – [kraft nationalrechtlicher Verweisung] anwendbar ist, und durch § 21 Abs. 3 LuftVZO klargestellt, dass auf der Grundlage von europäischem Recht erteilte Lizenzen für freigabeberechtigtes Personal auch zur Prüfung von „nationalem Luftfahrtgerät“ berechtigen (vgl. BR-Drucks. 767/12, S. 35, erstes Aufzählungszeichen; S. 42 f., zu § 12 [LuftGerPV]; S. 46, zu Nr. 8 [§ 21 LuftVZO]). Hiernach ist ohne weiteres nachvollziehbar, weshalb eine Tätigkeit als Prüfer von Luftfahrtgerät der Klasse 1 in demjenigen Umfang, auf den der Kläger abzielt, nicht mehr erlaubnisfähig ist.

Die Hinweise des Klägers auf Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 2042/2003 und den Umwandlungsbericht der Beklagten begründen ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Abweisung des Hauptantrags durch das Verwaltungsgericht. Insoweit sind vielmehr bereits die Darlegungen des Klägers unschlüssig: Denn eine Anwendbarkeit des Art. 5 Abs. 2 VO (EG) Nr. 2042/2003 hätte zur Folge, dass die nationale Prüferlaubnis der Klasse 1 als gemäß der Verordnung Nr. 2042/2003 erteilt gelten würde – und gerade deshalb nicht mehr als nationale Lizenz mit weitergehendem Erlaubnisgehalt verlängert werden könnte. Die Bezugnahme des Klägers auf den Umwandlungsbericht der Beklagten kann ebenfalls nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der Abweisung des mit dem Hauptantrag verfolgten Klagebegehrens führen. Das ergibt sich schon daraus, dass sich dieses Klagebegehren nicht auf eine Umwandlung der nationalen Qualifikation des Klägers (Prüferlaubnis der Klasse 1) in eine gemeinschaftsrechtliche Lizenz für freigabeberechtigtes Personal (vgl. 66.A.70 und 66.B.305 des Anhangs III der VO [EG] Nr. 2042/2003) richtet, sondern auf eine Verlängerung der nationalen Qualifikation. Für diese ist der Umwandlungsbericht nicht von Bedeutung.

Soweit der Kläger aufgrund der (nicht einschlägigen) Vorschriften des europäischen Rechts und der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) eine Verlängerung seiner Prüferlaubnis der Klasse 1 kraft „Bestandsschutz“ beansprucht, ist dies ebenfalls nicht überzeugend.

Unter „Bestandsschutz" kann man die dem Einzelnen durch eine behördliche Erlaubnis gewährte öffentlich-rechtliche Berechtigung verstehen, die von den Verwaltungsbehörden nur aus Rechtsgründen entzogen oder eingeschränkt werden kann (Creifelds, Rechtswörterbuch, 20. Aufl. 2011, Schlagwort: "Bestandsschutz"). Der Umfang eines etwaigen Bestandsschutzes lässt sich nicht allgemein bestimmen, sondern ergibt sich im Einzelnen aus den jeweils einschlägigen rechtlichen Regelungen (Nds. OVG, Beschl. v. 4. 9. 2012 – 7 LA 17/11 –  und v. 8. 7. 2013 – 7 LA 132/12 –). Diese sind veränderlich, wenn auch ihre Veränderungen an übergeordneten Rechtsnormen, insbesondere den Grundrechten und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gemessen werden müssen.

Weder der Gesetz- oder Verordnungsgeber noch das Luftfahrt-Bundesamt in seiner Rechtsanwendung waren hiernach verpflichtet, dem Kläger durch eine Verlängerung seiner Prüferlaubnis der Klasse 1 in vollem Umfang die Befugnisse zu erhalten, die ihm diese Prüferlaubnis ehemals, d. h. bis zu der schrittweisen Ablösung der nationalen Regelungen über die Aufrechterhaltung der Lufttüchtigkeit von Luftfahrtgerät durch das Gemeinschaftsrecht, gewährte. Mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften ist eine Rechtsvereinheitlichung bezweckt (vgl. die Erwägungsgründe 1 Satz 1, 5 Satz 1, 6 Satz 1 und 29 Satz 1 zu der VO [EG] Nr. 216/2008 sowie die Erwägungsgründe 3 und 5 zu der VO [EG] Nr. 2042/2003). Diese Vereinheitlichung wäre auf Jahrzehnte nicht erreichbar, wenn zur Gewährleistung eines „Bestandsschutzes“, wie ihn der Kläger beansprucht, bezogen auf zahlreiche zivile Luftfahrtgeräte (hier die in Streit stehenden Flugzeugmuster) ein Nebeneinander von einerseits nationalen Qualifikationen und Prüfverfahren und andererseits gleichgerichteten gemeinschaftsrechtlichen Verfahren und gemeinschaftsrechtlichen Lizenzen für freigabeberechtigtes Personal hingenommen würde. Denn dies müsste nicht nur in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union gelten. Es würde auch dazu führen, dass für die Dauer des Berufslebens der durch „Bestandsschutz“ privilegierten Prüfer das gemeinschaftsrechtliche Freigabeverfahren nur neben die bisherigen nationalen Vorschriften treten könnte und lediglich einen zusätzlichen Weg eröffnete, die Lufttüchtigkeit von Luftfahrtgerät zu gewährleisten. Dies hätte keineswegs eine baldige Vereinheitlichung, sondern auf viele Jahre nur eine Verkomplizierung der Rechtslage zur Folge. Bereits die oben zitierten Erwägungsgründe sowie Art. 5 Abs. 2 und die Nrn. 66.A.70 und 66.B.305 des Anhangs III der VO [EG] Nr. 2042/2003 zeigen jedoch, dass dieser Effekt – zu Recht – nicht beabsichtigt ist, sondern eine Überleitung vom nationalen Rechtsregime in das europäische vorgenommen werden soll, welche die nationalen Verfahren grundsätzlich ablöst und die Rechtsstellung betroffener Prüfer zwar möglichst schonend, aber eben nicht in jeder Hinsicht 1:1 in das gemeinschaftsrechtliche Rechtssystem überträgt, weil sie sich dort völlig unverändert nicht einfügen würden. Es besteht hiernach kein Zweifel, dass aus dem Systemwechsel sich ergebende Eingriffe in die Berufsausübungsfreiheit Betroffener grundsätzlich verhältnismäßig und zulässig sind, auch wenn sie zu einzelnen Verlusten an zuvor bestehenden Befugnissen führen.

b) Nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist die Berufung (das Hauptbegehren betreffend) ebenfalls nicht zuzulassen; denn die geltend gemachten besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache sind teilweise bereits nicht ausreichend dargelegt und liegen im Übrigen nicht vor.

Der Gesetzgeber hat mit dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO (negativ) an die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Gerichtsbescheides (§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die Übertragung auf den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO) angeknüpft. Hiernach weist eine Streitsache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, wenn ihre Entscheidung voraussichtlich in tatsächlicher bzw. rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird (Nds. OVG, Beschl. v. 13. 1. 2011 - 7 LA 138/11 -, juris, Langtext Rn. 13; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 124 Rn. 9). Die besonderen Schwierigkeiten müssen sich allerdings auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind (Nds. OVG, Beschl. v. 13. 1. 2011 – 7 LA 138/11 -, a. a. O.; Kopp/Schenke, a. a. O.; Bader, in: Bader u. a., VwGO, 5. Aufl. 2011, § 124 Rn. 36, m. w. N.). Die Darlegung des Zulassungsgrundes erfordert deshalb grundsätzlich, dass in fallbezogener Auseinandersetzung mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts die geltend gemachten Schwierigkeiten als solche benannt werden und darüber hinaus aufgezeigt wird, dass und aus welchen Gründen sie sich qualitativ von denjenigen eines Verwaltungsrechtsstreits „durchschnittlicher“ Schwierigkeit abheben (Nds. OVG, Beschl. v. 10. 7. 2008 - 5 LA 174/05 -, juris, Langtext Rn. 5, und v. 27. 3. 1997 - 12 M 1731/97 -, NVwZ 1997, 1225 ff. [1227]). Selbst wenn ein Zulassungsantragsteller die besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache ausreichend dargelegt hat, kommt eine Zulassung der Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO nicht mehr in Betracht, falls eine anderweitige Klärung der Problematik während des Zulassungsverfahrens erfolgt; denn die Zulassungsvoraussetzungen müssen noch im Zeitpunkt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts über den Zulassungsantrag gegeben sein (Nds. OVG, Beschl. v. 17. 2. 2010 – 5 LA 342/08 –, juris, Langtext Rn. 10; Bader, in: Bader u. a., VwGO, 5. Aufl. 2011, § 124 Rn. 39). Dabei ist auch eine Änderung der Rechtslage zu berücksichtigen, die nach dem Schluss der mündlichen Verhandlung im erstinstanzlichen Verfahren eingetreten ist, wenn nach materiellem Recht auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen ist (Seibert, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124 Rn. 121).

Die von dem Kläger geltend gemachten tatsächlichen Schwierigkeiten der Rechtsache „bezüglich der Komplexität der zu beurteilenden Arbeiten“ können schon deshalb nicht zur Zulassung der Berufung führen, weil der unter I. dies Beschlusses wiedergegebene selbständig tragende Begründungsstrang des Verwaltungsgerichts von einer Beurteilung dieser Arbeiten nicht abhängt, sodass diese Schwierigkeiten für ihn nicht entscheidungserheblich sind.

Die geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache hat der Kläger nicht ausreichend dargelegt, weil seine Darlegungen (namentlich unter II. auf der Seite 11 der Antragsbegründungsschrift vom 14. September 2012 – Bl. 160 GA) nicht genügend fallbezogen sind. Auch im Schnittpunkt zwischen nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht gibt es Fälle, die besondere rechtliche Schwierigkeiten aufweisen, und solche bei denen dies verneint werden muss. Es ist nicht entscheidend, ob das Gemeinschaftsrecht komplex ist, sondern welche Schwierigkeiten die Rechtsanwendung im jeweiligen Einzelfall bereitet. Im Übrigen hebt der Kläger zur Begründung besonderer Schwierigkeiten der Rechtssache auf Aspekte ab, die hier unerheblich sind. So legt er nicht dar, weshalb es gerade im vorliegenden Falle darauf ankomme, dass man das Gemeinschaftsrecht in kleinen Schritten eingeführt und/oder geändert habe. Soweit er darauf abhebt, dass die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts von einem Umwandlungsbericht abhänge sowie „zunächst das nationale Recht, dann das Recht nach JAR-66 und schließlich das nunmehr geltende EASA-Recht in Einklang zu bringen“ seien, wären hieraus resultierende Schwierigkeiten für das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren unerheblich. Denn – wie oben unter II. 1. a) ausgeführt – ist davon auszugehen, dass der Umwandlungsbericht im Zusammenhang mit der im Hauptantrag begehrten Verlängerung seiner nationalen Lizenz als Prüfer von Luftfahrtgerät der Klasse 1 nicht einschlägig ist.

Schließlich stellt sich die Rechtslage bezüglich des mit dem Hauptantrag verfolgten Begehrens – jedenfalls nach dem Inkrafttreten der Verordnung zur Änderung luftrechtlicher Vorschriften über die Prüfung, die Zulassung und den Betrieb von Luftfahrtgerät, über das Luftfahrtpersonal und die Kosten der Luftfahrtverwaltung vom 15. Februar 2013 – objektiv nicht als schwierig, sondern als einfach dar, was sich aus den obigen Ausführungen unter II. 1. a) ergibt.

c) Die Zulassung einer Grundsatzberufung ist nicht gerechtfertigt.

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache, wenn sie eine grundsätzliche, fallübergreifende Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die im allgemeinen Interesse der Klärung bedarf. Das ist nur dann zu bejahen, wenn die Klärung der Frage durch die im erstrebten Berufungsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts geboten erscheint (Nds. OVG, Beschl. v. 19. 10. 2012 - 7 LA 146/11 -, juris, Langtext Rn. 15). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren (Nds. OVG, Beschl. v. 19. 10. 2012 - 7 LA 146/11 -, juris, Langtext Rn. 15; Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2006, § 124a Rn. 72) sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier [Hrsg.], VwGO, Stand: August 2012, § 124a Rn. 103 und 104).

Hiernach hat der Kläger eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht genügend dargelegt. Denn er hat es (namentlich unter III. auf der Seite 11 seiner Antragsbegründungsschrift vom 14. September 2012 – Bl. 160 f. GA) unterlassen, konkrete für fallübergreifend gehaltene Rechtsfragen zu formulieren. Es reicht nicht aus, der vorliegenden Streitsache mit dem Hinweis grundsätzliche Bedeutung beizulegen, für das Zusammenspiel bestimmter Normenkreise ergebe sich „eine Vielzahl von Fragen und Problemen“.

d) Der Zulassungsgrund einer Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) ist ebenfalls nicht hinreichend dargelegt. Dieser Zulassungsgrund ist nur anzunehmen, wenn das Verwaltungsgericht ausdrücklich oder doch hinreichend erkennbar einen fallübergreifenden Rechts- oder Tatsachensatz gebildet hat, der objektiv von der Rechtsprechung eines Divergenzgerichts abweicht. Weicht das Verwaltungsgericht nicht bewusst und ausdrücklich von einer divergenzfähigen Entscheidung ab, so ist eine Divergenz nur dann zu bejahen, wenn die Entscheidungsgründe ohne weitere Sachaufklärung unmittelbar und hinreichend deutlich einen abweichenden Rechts- oder Tatsachensatz erkennen lassen. Ein nicht ausdrücklich formulierter divergenzfähiger Rechtssatz des Verwaltungsgerichts muss sich daher als abstrakte Grundlage der Entscheidung eindeutig und frei von vernünftigen Zweifeln aus der Entscheidung selbst ergeben (BVerwG, Beschl. v. 7. 3. 1975 - BVerwG VI CB 47.74 -, Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 130; Nds. OVG, Beschl. v. 1. 10. 2008 - 5 LA 64/06 -, juris, Langtext Rn. 16). Eine Divergenz liegt nicht vor, wenn das Verwaltungsgericht gegen den Rechts- oder Tatsachensatz eines Divergenzgerichts nur dadurch verstoßen hat, dass es ihn im Einzelfall unzutreffend anwandte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10. 7. 1995 - BVerwG 9 B 18.95 -, NVwZ-RR 1997, 191; Nds. OVG, Beschl. v. 1. 10. 2008 - 5 LA 64/06 -, juris, Langtext Rn. 16). Dementsprechend erfordert die Darlegung einer Divergenz u. a., dass die beiden einander widerstreitenden abstrakten Rechts- oder Tatsachensätze des Verwaltungsgerichts einerseits und des Divergenzgerichts andererseits zitiert oder - sofern sie im Urteil nicht bereits ausdrücklich genannt sind - herausgearbeitet und bezeichnet werden (Meyer-Ladewig/ Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier [Hrsg.] , VwGO, Stand: August 2012, § 124a Rn. 107; Seibert, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124a Rn. 215). Letzteres macht es grundsätzlich notwendig, dass sie der Zulassungsantragsteller selbst abstrakt ausformuliert (Nds. OVG, Beschl. v. 1. 10. 2008 - 5 LA 64/06 -, Langtext Rn. 16). Denn es ist nicht die Aufgabe des Berufungsgerichts, im Zulassungsverfahren einen unbestimmt gefassten Vortrag des Rechtsbehelfsführers weitergehend daraufhin zu überprüfen, ob sich aus ihm etwa bestimmte, üblicherweise in Widerspruch zu einer divergenzgerichtlichen Entscheidung stehende abstrakte Rechts- oder Tatsachensätze ergeben könnten (Hess. VGH, Beschl. v. 14. 1. 1998 - 13 UZ 4132/97.A -, NVwZ 1998, 303 [304]).

Gemessen an diesen Maßstäben hat der Kläger eine Abweichung des Verwaltungsgerichts von dem Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 25. Januar 2010 – 12 LB 59/08 – unter anderem schon deshalb nicht ausreichend dargelegt, weil er (namentlich unter IV. auf der Seite 12 der Antragsbegründungsschrift vom 14. September 2012 – Bl. 161 GA) die beiden vermeintlich einander widerstreitenden abstrakten Rechts- oder Tatsachensätze des Verwaltungsgerichts einerseits und des Divergenzgerichts andererseits weder zitiert noch – sofern sie in den Urteilen nicht bereits ausdrücklich genannt sind – herausgearbeitet und bezeichnet hat. Selbst eine unrichtige Rechtsanwendung im Einzelfall würde im Übrigen keine Divergenz begründen.

2. Eine Zulassung der Berufung ist auch hinsichtlich des mit dem Hilfsantrag verfolgten Begehrens nicht gerechtfertigt.

a) Soweit der Kläger sein Zulassungsbegehren auf die Geltendmachung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Abweisung seines Hilfsbegehrens stützt, sind bereits seine Darlegungen unzureichend, weil er sich nicht ausreichend mit der oben unter I. wiedergegebenen selbständig tragenden Begründung auseinandersetzt, die das Verwaltungsgericht unter Heranziehung seinerzeit einschlägiger Normen des Anhangs der Verordnung (EG) Nr. 1702/2003 (nach nunmehriger Rechtslage ist namentlich Nr. 21.A.95 b] des Anhangs I der VO [EU] Nr. 748/2012 maßgeblich) hierfür gegeben hat. Im Übrigen liegt es vor dem Hintergrund der beabsichtigten Rechtsvereinheitlichung auf der Hand, dass sich die Befugnisse, die sich aus einer gemeinschaftsrechtlichen Lizenz für freigabeberechtigtes Personal ergeben, einheitlich nach Gemeinschaftsrecht beurteilen und nicht in Abhängigkeit von einem (nur vermeintlichen) „Bestandsschutz“ ausgeweitet werden können, der sich auf den jeweils unterschiedlichen Umfang (vormaliger) nationalrechtlicher Qualifikationen gründet.

b) Eine auf § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO gestützte Zulassung der Berufung gegen die Abweisung des Hilfsbegehrens ist nicht gerechtfertigt. Soweit sie sich auf vermeintliche tatsächliche Schwierigkeiten der Rechtssache beziehen, weisen die Darlegungen des Klägers (namentlich unter II. auf der Seite 11 der Antragsbegründungsschrift vom 14. September 2012 – Bl. 160 GA) keinen hinreichenden Bezug zu dem mit dem Hilfsantrag verfolgten Begehren auf. Die geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache hat der Kläger auch hinsichtlich des Hilfsbegehrens nicht fallbezogen genug dargelegt.

c/d) Was die Abweisung des Hilfsbegehrens anbetrifft, kann die Berufung nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nrn. 3 oder 4 VwGO zugelassen werden. Insofern wird zur weiteren Begründung auf die Ausführungen oben unter II. 1. c) bzw. II. 1. d) verwiesen.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

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