Nr. 15.8 GebVerz IM (missbräuchliche Veranlassung von Polizeieinsätzen, insbesondere missbräuchliche Alarmierung oder Vortäuschung einer Gefahrenlage) setzt in subjektiver Hinsicht zumindest ein bedingt vorsätzliches Handeln des Verursachers voraus.
Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 19. Februar 2013 - 5 K 1126/12 - wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu den Kosten eines Polizeieinsatzes.
Am Freitag, den 20.05.2011, lieferte die Firma ... bei der Poststelle der Firma ..., ..., ein 60 x 40 x 30 cm großes Paket ein. Das in einer außen angebrachten Plastikhülle eingelegte Begleitschreiben ließ als Adresse erkennen: „Firma ... – Personalbüro – z. Hd. Frau ... PERSÖNLICH,...-...-Str. 1, D-...“. Die Adressatin erhielt das Paket am Montag, den 23.05.2011, in ihr Büro gestellt. Beim Öffnen des Begleitschreibens stellte sie fest, dass dieses mit dem Briefkopf „United Arab Emirates“ nebst Anschrift „...Straße ...-..., Berlin“ und Staatswappen (in schwarz-weiß) versehen war. Nach Ort und Datumsanzeige rechts oben („Berlin, den 19.05.2011“) folgte mittig und in Fettschrift die Bezeichnung „Bill of Lading“ und sodann der Text: „Dear Mrs. ..., you receive important and secret documents best regards“, sodann eine handschriftliche Unterschrift, darunter „A... M..., Consul“. Der hiervon unterrichtete Sicherheitsbeauftragte der Firma ... erkundigte sich bei der Botschaft der Vereinigten Arabischen Emirate in Berlin und erfuhr, dass von dort ein solches Paket nicht versandt worden war. Gegen 10.50 Uhr unterrichtete er das Polizeirevier ... Der bereits geräumte Gebäudeflügel, in dem sich das Paket weiterhin befand, wurde unter Freihaltung von Not- und Rettungswegen abgesperrt.
Gegen 13.02 Uhr trafen per Hubschrauber aus Stuttgart zwei von der Landespolizeidirektion Freiburg angeforderte Delaborierer des Landeskriminalamts ein. Diese öffneten gegen 13.25 Uhr das Paket und stellten fest, dass sich darin Verpackungsmaterial, Zeitschriften, ein weißer Teller und eine handschriftliche Mitteilung: „Gruß K...“ befanden. In der Zwischenzeit war über die mutmaßliche Anschlagsgefahr aufgrund eines Hinweises an die örtliche Zeitung auch in den Medien berichtet worden.
Im Laufe des Nachmittags meldete sich der Kläger bei der Adressatin des Pakets und offenbarte sich als Absender. Bei seiner polizeilichen Befragung äußerte er, dass er wohl eine große Dummheit mit ungeahnten Folgen verursacht habe. Bei seiner polizeilichen Vernehmung als Beschuldigter (einer Urkundenfälschung) gab er an, er habe sich einen Spaß machen wollen, indem er der Adressatin einen vor längerer Zeit erhaltenen Dessertteller wieder habe zukommen lassen wollen. Ein solcher Spaß habe bei der Adressatin schon einmal funktioniert. An die Folgen habe er nicht gedacht, zumal er das Paket an die Empfängerin persönlich adressiert habe.
Das gegen den Kläger geführte Ermittlungsverfahren wegen Urkundenfälschung stellte die Staatsanwaltschaft Freiburg gemäß § 153 Abs. 1 StPO ein.
Mit Gebührenbescheid vom 31.01.2012 zog die Polizeidirektion ... den Kläger wegen missbräuchlicher Veranlassung des Polizeieinsatzes bzw. Vortäuschens einer Gefahrenlage zu einer Gebühr von insgesamt 3.690,-- € heran (48,-- € je angefangener Stunde und je eingesetztem Beamten sowie 250,-- € je Viertelstunde für den Einsatz eines Polizeihubschraubers).
Mit Schreiben vom 06.02.2012, bei der Polizeidirektion ... eingegangen am 08.02.2012, bat der Kläger, den Gebührenbescheid zurückzunehmen, und führte aus: Er habe den Polizeieinsatz nicht ausgelöst. Das Paket, das er an die Mitarbeiterin der Firma ... mit dem Zusatz „persönlich“ und in Fettdruck adressiert gehabt habe, sei in keinster Weise verdächtig gewesen. Aus einem vermeintlichen arabischen Absender auf eine Terrorsendung zu schließen, halte er für überzogen. Aus dem Paketlabel habe sich ergeben, dass das Paket in Freiburg aufgegeben worden sei. Auf ihm sei sogar die Telefonnummer des Depots des ... vermerkt. Ein Anruf dort hätte innerhalb von zwei Minuten Klarheit über den wahren Absender ergeben. Nach seinen Kenntnissen sei die Firma ... damals auch nicht etwa terroristisch bedroht gewesen. Es gebe dort in der Poststelle nicht einmal Metallhandsonden oder Ähnliches zur Kontrolle eingehender Sendungen. Er selbst habe eine Firma für Sicherheitstechnik und sehe sich wegen seiner geschäftlichen Kontakte eher gefährdet als die Firma ... Dabei erhalte seine Firma täglich eine Vielzahl von Paketen, deren Absender erst nach Öffnung des Pakets zu erkennen sei und die nicht einmal über ein Label eines bekannten Zustellers verfügten. Die Firma ... habe im Übrigen ihm gegenüber auf Schadenersatzansprüche verzichtet.
Mit Schreiben vom 19.03.2012 teilte die Polizeidirektion ... dem Kläger mit, er solle ggf. förmlich Widerspruch einlegen. Unter dem 26.03.2012 antwortete der Kläger, dass er hiermit „offiziell“ Widerspruch einlege.
Mit Widerspruchsbescheid vom 05.05.2012 wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung führte es aus: Der Kläger sei als verantwortlicher Veranlasser des Polizeieinsatzes gebührenpflichtig. Dass es sich um einen Scherz gehandelt habe, sei nicht erkennbar gewesen. Angesichts der seit Jahren weltweit herrschenden Besorgnis vor Anschlägen insbesondere durch islamische Terroristen und angesichts der Tatsache, dass die Firma ... Geräte im Hochtechnologiebereich fertige, habe der hinreichend begründete Verdacht bestanden, dass es sich bei dem Paket eines unbekannten Absenders, welcher die Angaben über seine wahre Identität gefälscht habe, um eine Unkonventionelle Spreng- oder Brandvorrichtung (USBV) handeln könnte. Solche Vorrichtungen würden teilweise als Gegenstand des alltäglichen Gebrauchs am Tatort abgelegt, beispielsweise in einem Postpaket, einer Einkaufstasche, einem Rucksack oder Koffer. Aufgrund der vom Sicherheitsbeauftragten der Firma bis dahin getroffenen Feststellungen hätten auch die Polizeibeamten vor Ort von einem Ernstfall ausgehen und diejenigen Maßnahmen treffen müssen, die für eine schnelle Überprüfung des Pakets zwingend erforderlich gewesen seien. Dies habe nur durch Delaborierer des Landeskriminalamts erfolgen können. Bei einer Beurteilung des polizeilichen Handelns „ex ante“ habe somit eine zum Einschreiten berechtigende Anscheinsgefahr vorgelegen. Für die Polizei habe zu diesem Zeitpunkt keine Veranlassung bestanden, auch noch den Versandweg zurückzuverfolgen. Es sei nicht zu erwarten gewesen, dass der vermeintliche Straftäter das Paket unter seinem eigenen Namen aufgegeben und so quasi seine Visitenkarte hinterlassen hätte, zumal eine Ausweispflicht beim Aufgeben von Paketen nicht bestehe. Für eine Harmlosigkeit des Pakets habe auch nicht gesprochen, dass es über das Wochenende bei der Firma ... gelegen habe, ohne dass es zu einer Zündung gekommen sei. Der unterbliebene Einsatz eines Metalldetektors hätte die Gefahr nicht oder nicht ohne weiteres ausgeschlossen, weil unkonventionelle Spreng- oder Brandvorrichtungen auch metallfrei konstruiert sein könnten. Im Übrigen gehörten Metalldetektoren oder vergleichbare Geräte nicht zur Ausstattung eines Polizeireviers. Solche Geräte stünden ausschließlich den Sprengstoffexperten des Landeskriminalamts zur Verfügung.
Auf die am 14.06.2012 erhobene Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht Freiburg mit Urteil vom 19.02.2013 (- 5 K 1126/12 - juris) den Bescheid der Polizeidirektion ... vom 31.01.2012 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 15.05.2012 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Voraussetzungen von Nr. 15.8 GebVerz IM lägen nicht vor. Der Kläger habe den Polizeieinsatz nicht missbräuchlich veranlasst; insbesondere habe er nicht – im Sinne des Gebührentatbestands – eine Gefahrenlage vorgetäuscht. Damit sei auch der insoweit akzessorische Gebührentatbestand der Nr. 15.11 (Hubschraubereinsatz) nicht anwendbar. Nr. 15.8 GebVerz IM setze objektiv zumindest die Verursachung einer Anscheinsgefahr voraus. Subjektiv sei erforderlich, dass der Verursacher dies entweder bezweckt oder als sicher erwartet habe oder sich ihm eine entsprechende Einschätzung durch dritte Personen und durch die von diesen ggf. unterrichtete Polizei als gewiss habe aufdrängen müssen. Die Kammer vermöge aber kein missbräuchliches Verhalten des Klägers im Sinne des Vortäuschens einer Gefahrenlage festzustellen. Dem Kläger habe nicht bewusst sein müssen, dass eine (Anscheins-)Gefahrenlage entstehen würde. Auch aus Nr. 15.14 ergebe sich keine Gebührenlast für den Kläger. Dieser Auffangtatbestand sei für Leistungen des Polizeivollzugsdiensts zu unbestimmt. Er genüge dem Konkretisierungsgebot des § 4 Abs. 2 LGebG nicht.
Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor, die vom Verwaltungsgericht vorgenommene subjektive Auslegung des Gebührentatbestandes der Nr. 15.8 GebVerz IM widerspreche dessen Wortlaut, Systematik und Zweck. Synonyme für „missbräuchlich“ seien „falsch“ oder „unerlaubt“. Dem „Vortäuschen“ entspreche „vorgeben“ oder „vorspiegeln“. Demnach sei im Tatbestand nicht per se ein subjektives Element zu verorten. Vielmehr beschrieben die Worte die Situation der Anscheinsgefahr; es erfolge somit eine objektive Anknüpfung. Diese rein objektive Deutung entspreche der Gesamtsystematik des Gebührenrechts. Ausgangspunkt der Gebührenlast sei nicht das Verschulden, sondern die individuelle Zurechenbarkeit einer Leistung. Diese objektive Verkettung setze sich als Grundgedanke des Gebührenrechts auch in den gemäß § 4 Abs. 2 LGebG erlassenen Rechtsverordnungen fort. Dies ergebe sich zudem aus der Gesamtschau der benachbarten Gebührentatbestände: So sei die Gebührenschuld etwa in Nr. 15.10 an die Rechtzeitigkeit der Rückkehrmitteilung geknüpft oder bei Nr. 15.12 an das wiederholte Einschreiten, jeweils eine rein objektive Anknüpfung. Die Einbeziehung subjektiver Elemente bedürfte daher der ausdrücklichen Anordnung des Gesetzgebers (so etwa die Parallelregelung in Bayern, die Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit fordere). Sei eine solche Ausnahme, wie hier, nicht normiert, so gelte die grundsätzliche Systematik, die neben dem Gebührenrecht das gesamte Polizeirecht durchziehe. Die Überwälzung der Kostenlast müsse vorhersehbar sein. Diesem Zweck diene Nr. 15.8 GebVerz IM. Er beschreibe die Situation der Anscheinsgefahr und diene somit einzig der besseren Vorhersehbarkeit. Dieser Risikohorizont des Gebührenschuldners werde auf der Sekundärebene der Gebührenerstattung objektiv aus der ex-post Sicht bestimmt. Maßgeblich sei allein, ob objektiv eine Anscheinsgefahr vorgelegen habe und ob diese dem Gebührenschuldner als Anscheinsstörer zuzurechnen sei. Sei der Einsatz - wie hier - rechtmäßig erfolgt, so knüpfe sich daran die Kostenlast für die „falsche“ Veranlassung samt Personal- und Sachaufwand Der Anscheinsstörer habe pflichtwidrig den Impuls für einen Polizeieinsatz gesetzt und trage entsprechend nachgelagert die Verantwortung in Form der Gebühren. Er stehe der gebührenrechtlichen Leistung näher als die Allgemeinheit. Diese vom Verordnungsgeber bewusst vorgenommene Risikoverteilung zwischen Störer und Steuerzahler verkenne die in erster Instanz vorgenommene Bewertung. Dem Kläger habe bewusst sein müssen, dass er durch den Versand des fraglichen Pakets im beruflichen Kontext das Risiko der Fehldeutung eingehe, welches sein privates Beziehungsgefüge zur Adressatin verlasse. Ein entsprechendes Problembewusstsein für den Kontext des islamischen Terrorismus sei im heutigen Umfeld vorauszusetzen. Dieses sachgedankliche Mitbewusstsein sei für die Zurechnung ausreichend.
Der Beklagte beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 19.02.2013 - 5 K 1126/12 - zu ändern und die Klage abzuweisen.
Der Kläger beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.
Bei seiner informatorischen Anhörung vor dem Senat gab der Kläger wiederum an, er habe lediglich einen Scherz machen wollen. Weil der Ehemann der Adressatin Ägypter sei, habe er als Absender eine arabische Botschaft ausgewählt. Es sei Zufall, dass es um sich die Botschaft der Vereinigten Arabischen Emirate gehandelt habe. Er habe einfach eine Vorlage aus dem Internet herauskopiert. Das Ganze sei eine Sache von zwei Minuten gewesen. Frau ... habe denken sollen, dass vielleicht auch Unterlagen für ihren Mann in dem Paket seien. Er habe den Kuchenteller mehrfach verpackt wie eine russische Figur und noch einen Katalog seines Unternehmens beigefügt. Das Paket habe er bewusst an Frau ... persönlich - in Fettschrift - adressiert. Sie habe sich wundern und denken sollen, dass bestimmt etwas für ihren Mann dabei sei. Vor mehreren Jahren habe er Frau ... einmal telefonisch zu ihrem Geburtstag gratuliert und sich dabei als Angehöriger einer arabischen Botschaft ausgegeben. Er habe deshalb gedacht, sie würde den Gag mit dem Absender erkennen. An die Firmenadresse habe er das Paket deshalb geschickt, weil Frau ... tagsüber nicht zu Hause sei. Er habe nicht damit gerechnet, einen Polizeieinsatz auszulösen. Als Versandunternehmer erhalte er selbst in seiner Firma häufig Pakete mit unklarem Absender. Er sei in diesen Fällen noch nie auf die Idee gekommen, die Polizei einzuschalten. Zudem wäre es aus seiner Sicht - nachdem man das Paket als verdächtig eingestuft habe - naheliegend gewesen, bei ... in Freiburg anzurufen und auf diese Weise den wahren Absender zu ermitteln und den Verdacht auszuräumen.
Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Beklagten und des Verwaltungsgerichts Freiburg sowie die Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft Freiburg - ... Js .../11 - vor. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.
I.
Die Berufung ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch sonst zulässig. Sie wurde form- und fristgerecht beim Verwaltungsgericht eingelegt (vgl. § 124 a Abs. 2 VwGO) und zugleich mit der Einlegung begründet. Die Begründung entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, Anführung von Berufungsgründen; vgl. § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO).
II.
Die Berufung ist jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat auf die zulässige Anfechtungsklage des Klägers den Bescheid der Polizeidirektion ... vom 31.01.2012 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 15.05.2012 zu Recht aufgehoben. Diese Bescheide sind rechtwidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
1. Als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Bescheide kommen in Ermangelung eines speziellen Polizeikostenrechts nur gebührenrechtliche Vorschriften in Betracht, weil keine der wenigen speziellen Kostenvorschriften des Polizeigesetzes (vgl. §§ 8 Abs. 2, 34 Abs. 4, 57 PolG, § 84 Abs. 1 Nr. 4 PolG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3 DVO PolG) einschlägig ist.
Gemäß § 4 Abs. 1 LGebG setzen die Behörden, die eine öffentliche Leistung erbringen, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach diesem Gesetz fest. Eine öffentliche Leistung ist behördliches Handeln (Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 2 Satz 1 LGebG). Individuell zurechenbar ist eine öffentliche Leistung, wenn sie im Interesse des Einzelnen erbracht wird; insbesondere gehört dazu auch die verantwortliche Veranlassung einer öffentlichen Leistung (so die Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 3 LGebG).
Gemäß § 4 Abs. 2 LGebG setzen die obersten Landesbehörden für ihren Geschäftsbereich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren durch Rechtsverordnung fest. Nur soweit dies geschehen ist, kann eine Gebührenpflicht entstehen. Allein mit der individuellen Zurechenbarkeit einer Leistung kann die Gebührenpflicht nicht begründet werden; dies galt im Übrigen im Polizeirecht aufgrund des Grundsatzes der Kostenfreiheit polizeilichen Handelns (vgl. dazu Zeitler/Trurnit, Polizeirecht für Baden-Württemberg, 2. Aufl., Rn. 923; Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, Kommentar, 6. Aufl., § 82 Rn. 6; Sailer, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, N 24) schon vor Inkrafttreten des neuen Landesgebührengesetzes (vgl. Würtenberger/Heckmann/Riggert, Polizeirecht in Baden-Württem- berg, 5. Aufl., Rn. 885, 899 m.w.N.).
Für Leistungen des Polizeivollzugsdienstes gilt insoweit die Verordnung des Innenministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Innenministeriums (GebVO IM).
Nach § 2 Abs. 2 der derzeit geltenden Gebührenverordnung vom 12.07.2011 (GBl. S. 404) ist vorliegend die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 außer Kraft getretene Gebührenverordnung vom 26.09.2006 (GBl. S. 300) in der Fassung der Änderung vom 10.10.2008 (GBl. S. 402) anzuwenden, weil der der Gebührenerhebung zugrunde liegende Polizeieinsatz am 23.05.2011 stattfand und die zu diesem Zeitpunkt geltende Gebührenregelung hinsichtlich der Kostenhöhe für den Kläger günstiger ist.
2. Gemäß Nr. 15.8 GebVerz IM fallen für eine missbräuchliche Veranlassung von Polizeieinsätzen, insbesondere eine missbräuchliche Alarmierung oder eine Vortäuschung einer Gefahrenlage, je angefangene Stunde und je Beamter 48,-- € an. Gemäß Nr. 15.11 GebVerz IM fallen als zusätzliche Aufwendung für den Einsatz eines Polizeihubschraubers je Viertelstunde 250,-- € an.
Zutreffend hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass die Voraussetzungen von Nr. 15.8 GebVerz IM nicht vorliegen, weil der Kläger den Polizeieinsatz nicht missbräuchlich veranlasst und insbesondere keine Gefahrenlage vorgetäuscht hat. Damit ist auch der insoweit akzessorische Gebührentatbestand der Nr. 15.11 GebVerz IM (Hubschrauber-Einsatz) nicht anwendbar.
a) In objektiver Hinsicht verlangt Nr. 15.8 GebVerz IM einen tatsächlich nicht erforderlichen Polizeieinsatz, in der zweiten Fallalternative zudem eine - tatsächlich nicht bestehende - Gefahrenlage, d.h. eine Anscheinsgefahr.
Für das Vorliegen einer Anscheinsgefahr ist es entscheidend, ob der handelnde Beamte aus der ex-ante-Sicht mit Blick auf die ihm tatsächlich zur Verfügung stehenden Informationen aufgrund hinreichender Anhaltspunkte vom Vorliegen einer Gefahr ausgehen konnte und diese Prognose dem Urteil eines fähigen, besonnenen und sachkundigen Amtswalters entspricht (Senatsurteil vom 07.12.2004 - 1 S 2218/03 - ESVGH 55, 153 = VBlBW 2005, 231 m.w.N.). Dabei muss er das Vorliegen einer Gefahr für sicher halten (Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in Baden-Württemberg, 6. Aufl., Rn. 424; Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 1 Rn. 34). Im Fall der Anscheinsgefahr zweifelt die Polizei aufgrund der ihr vorliegenden Informationen nicht am tatsächlichen Vorliegen einer Gefahr, obwohl schon zu diesem Zeitpunkt objektiv feststeht, dass eine solche nicht existiert (Denninger, in: Lisken/Denninger, a.a.O., D 48).
Von der Anscheinsgefahr zu unterscheiden ist der Gefahrenverdacht. Im Fall eines Gefahrenverdachts hält die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein der Gefahr zwar für möglich, nicht aber für sicher. Beim Gefahrenverdacht sind die Abwehrmaßnahmen vorrangig auf die Klärung der Gefahrensituation zu richten. In besonderen Fällen, insbesondere bei einer möglichen unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben, können die notwendigen Maßnahmen über die bloß vorläufige Klärung und Sicherung hinaus den Charakter endgültiger Gefahrenabwehr annehmen (Denninger, a.a.O. D 48).
Der Senat kann offenlassen, ob - wie vom Beklagten und vom Verwaltungsgericht angenommen - eine Anscheinsgefahr oder lediglich ein Gefahrenverdacht vorlag. Denn es ist nicht erkennbar, dass die missbräuchliche Veranlassung eines Polizeieinsatzes in objektiver Hinsicht zwingend das Bestehen einer konkreten Gefahr voraussetzt. Vielmehr ist es grundsätzlich möglich, denjenigen, der bei Vorliegen eines Gefahrenverdachts die den Verdacht begründenden Umstände zurechenbar veranlasst und zu verantworten hat, in gleicher Weise wie den Anscheinsstörer zu den Kosten des Polizeieinsatzes heranzuziehen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.01.2012 - 10 S 1476/11 - ESVGH 62, 160 = NVwZ-RR 2012, 387 <juris Rn. 26 m.w.N.>). Auch wenn man keine Anscheinsgefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht bejaht, waren die handelnden Polizeibeamten entgegen der Auffassung des Klägers aufgrund der ex ante zu Recht als möglich erachteten unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben nicht gehalten, zunächst weitere Maßnahmen zur Gefahrerforschung, etwa weitere Ermittlungen zum wahren Absender des verdächtigen Pakets, zu ergreifen. Angesichts des Ausmaßes der möglichen Gefahr ist es nicht zu beanstanden, dass die Beamten des Polizeireviers ... unmittelbar die Sprengstoffexperten des LKA angefordert haben.
b) In subjektiver Hinsicht setzt Nr. 15.8 GebVerz zumindest ein bedingt vorsätzliches Handeln des Verursachers voraus. Es ist also erforderlich, dass der Verursacher durch sein Handeln das Hervorrufen einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts entweder bezweckt (Absicht) oder als sicher erwartet (direkter Vorsatz) oder jedenfalls für möglich hält und billigend in Kauf nimmt bzw. sich damit abfindet (bedingter Vorsatz). Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt (juris Rn. 27 ff.):
„Den Begriffen „missbräuchlich“ und „Täuschung“ in Nr. 15.8 GebVerz kommt ersichtlich eine begrenzende Bedeutung zu. Soweit der Beklagte dies unter Hinweis auf § 2 Abs. 3 LGebG in Zweifel zieht, übersieht er, dass eine Gebührenpflicht allein aufgrund der Vorschriften des Landesgebührengesetzes nicht begründet werden kann, es vielmehr der Schaffung von - speziellen - Gebührentatbeständen bedarf. Dies zeigt sich auch an weiteren Gebührentatbeständen unter Nr. 15 GebVerz (vgl. etwa Nr. 15.2, 15.5 und 15.10 GebVerz) mit ihren jeweils eigenen Begrenzungen.
Damit ist auch der Hinweis des Beklagten auf die Grundsätze der Kostenlast eines Anscheinsstörers verfehlt. Denn Nr. 15.8 GebVerz folgt gerade nicht diesen Grundsätzen, sondern begründet eine Kostener-stattungspflicht für Störer und Anscheinsstörer nur nach Maßgabe der genannten einschränkenden Voraussetzungen. Demjenigen, der eine Anscheinsgefahr veranlasst und zu verantworten hat, können (nur) die Vollstreckungskosten bzw. die Kosten einer unmittelbaren Ausführung einer Maßnahme (und nicht etwa die gesamten Kosten eines Polizeieinsatzes) dann auferlegt werden, wenn ihm der Anschein der Gefahr zugerechnet werden kann, das heißt, wenn er die Anscheinsgefahr (mit) veranlasst und zu verantworten hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.01.2012 - 10 S 1476/11 - ESVGH 60, 160 = NVwZ-RR 2012, 387 = juris, Rdnr. 26; Urt. v. 17.03.2011 - 1 S 2513/10 - ESVGH 61, 198 = VBlBW 2011, 626 = juris, Rdnr. 35; jeweils m.w.N.; vgl. auch Würtenberger u.a., Polizeirecht Baden-Württemberg, 5. Aufl., Rdnr. 915 unter Hinweis auf VG Berlin - 1 A 154/89 - NJW 1991, 2854). Für die Zurechenbarkeit einer Anscheinsstörung in diesem Sinne soll es etwa ausreichen, dass ein bei ex-post Sicht nicht polizeilich Verantwortlicher nichts gegen seine bei ex-ante Sicht gerechtfertigte polizeiliche Inanspruchnahme unternommen, insbesondere keine ihn entlastenden Umstände geltend gemacht hat. Eines missbräuchlichen Verhaltens des Anscheinsstörers bedarf es insoweit nicht.
Der Wortlaut von Nr. 15.8 GebVerz legt bereits nahe, dass der Verordnungsgeber mit der Verwendung der Begriffe „missbräuchlich“ bzw. „Täuschung“ sicherstellen wollte, dass eine Veranlassung eines Polizeieinsatzes erst dann gebührenpflichtig ist, wenn der Verursacher absichtlich oder unbedingt oder jedenfalls bedingt vorsätzlich gehandelt hat. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass er mit dem Gebührentatbestand auch unüberlegtes, in seiner Tragweite nicht erfasstes, insoweit fahrlässiges Handeln habe erfassen wollen.“
Diesen Ausführungen schließt der Senat sich an.
Ergänzend ist zu bemerken, dass „missbrauchen“ im allgemeinen Sprachgebrauch normalerweise im Sinn von „(vorsätzlich) falsch, der eigentlichen Bestimmung zuwiderlaufend gebrauchen“ verwendet wird (Duden, Das Bedeutungswörterbuch, 2. Aufl.). „Missbräuchlich“ bedeutet danach „einen Missbrauch darstellend; zu einem schlechten, falschen Zweck“. „Vortäuschen“ wird definiert als „absichtlich einen falschen Eindruck erwecken; ein falsches Bild, den Anschein von etwas geben“. Nichts anderes gilt im juristischen Sprachgebrauch. Das Vortäuschen einer Straftat (§ 145 d StGB) ist ebenso wie der Missbrauch von Notrufen (§ 145 StGB) ein Vorsatzdelikt.
Die Nr. 15.8 GebVerz IM vergleichbaren Gebührentatbestände in anderen Bundesländern werden ebenfalls in diesem Sinne ausgelegt. Tarifstelle 18.6 zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW vom 03.07.2001 (GV. NRW 2001, S. 262) lautet:
„Tätigwerden der Polizei auf Grund missbräuchlicher Alarmierung oder auf Grund einer vorgetäuschten Gefahrenlage“
Die Rechtsprechung verlangt für beide Tatbestandsalternativen Vorsatz, für die zweite Tatbestandsalternative sogar neben dem vorsätzlichen Vortäuschen der Gefahrenlage die Absicht, einen Dritten zur Alarmierung der Polizei zu veranlassen (VG Arnsberg, Urt. v. 16.03.2010 - 11 K 2865/09 - u. Urt. v. 23.10.2012 - 11 K 3017/11 -, beide in juris).
Nr. 5322 des Verwaltungskostenverzeichnisses zur Verwaltungskostenordnung für den Geschäftsbereich des Ministeriums des Innern und für Sport des Landes Hessen (GVBl. HE I 2009, 462) lautet:
„Missbräuchliche Alarmierung oder Vortäuschen einer Gefahrenlage oder einer Straftat“
Der Hessische VGH verlangt ebenfalls Vorsatz und setzt bei der 2. Alternative als Zielrichtung der Täuschungshandlung voraus, einen Fehleinsatz der Polizei herbeiführen zu wollen (Beschl. v. 23.03.2011 - 5 A 2224/10 - NVwZ 2011, 893).
Art. 3 Abs. 1 Nr. 10 Satz 2 lit. c KostG BY weist keine Auslegungsprobleme auf, weil dort die erforderliche Schuldform ausdrücklich normiert ist. Nach dieser Vorschrift werden Kosten erhoben für Einsätze der Polizei, die durch eine vorsätzliche oder grob fahrlässige Falschalarmierung oder eine vorgetäuschte Gefahr oder Straftat veranlasst wurden. Zwar spricht - worauf der Beklagte zu Recht hinweist - nach der Entstehungsgeschichte der Nr. 15.8 GebVerz IM einiges dafür, dass der Verordnungsgeber auch (grob) fahrlässiges Verhalten erfassen wollte. Dies ist jedoch im Wortlaut der Norm nicht hinreichend zum Ausdruck gekommen.
Entscheidend für die vom Senat vorgenommene enge Auslegung von Nr. 15.8 GebVerz IM spricht schließlich der Grundsatz der Kostenfreiheit des Polizeihandelns. Durchbrechungen dieses Grundsatzes sind grundsätzlich eng auszulegen; sie bedürfen einer eindeutigen, unmissverständlichen, für den Bürger vorhersehbaren Rechtsgrundlage. Dass der Tatbestand der Nr. 15.8 GebVerz IM auch bei Fahrlässigkeit erfüllt sein soll, erschließt sich aufgrund der gewählten Formulierungen gerade nicht. Es hätte regelungstechnisch nahegelegen, entweder die erforderliche Schuldform ausdrücklich zu benennen, wie dies etwa in § 34 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FwG geschehen ist (dort: vorsätzliche oder grob fahrlässige Verursachung) oder die Terminologie des Landesgebührengesetzes zu verwenden und von verantwortlicher Veranlassung zu sprechen (vgl. § 2 Abs. 3 Satz 2 LGebG). Gerade die von der Terminologie des Landesgebührengesetzes abweichende Terminologie spricht für die Beschränkung auf vorsätzliches Handeln.
Der Senat hat nicht die Überzeugung gewinnen können, dass dem Kläger vorsätzliches Handeln vorzuwerfen ist. Die Absicht oder der unbedingte Vorsatz der Erweckung einer Anscheinsgefahr oder eines Gefahrenverdachts durch die Versendung des Pakets lässt sich nicht feststellen. Auch ein bedingter Vorsatz kann dem Kläger nicht nachgewiesen werden. Vor dem Hintergrund seines eigenen Erfahrungshorizonts und des von ihm in seinem Unternehmen praktizierten sehr sorglosen Umgangs mit Paketen unbekannter Herkunft nimmt der Senat dem Kläger ab, dass dieser die Möglichkeit, die Fa. ... oder die Adressatin selbst werde das Paket als verdächtig einstufen, nicht in Betracht gezogen hat. Er rechnete damit, dass das Paket die Adressatin erreichen würde, ohne zuvor als verdächtig eingestuft zu werden - was auch geschah - und ging davon aus, dass die Adressatin wegen des angegebenen Absenders stutzig werden und sich wundern würde. Hingegen hat der Senat nicht die Überzeugung gewinnen können, dass der Kläger damit rechnete, die Adressatin könne in dem Paket einen Sprengsatz vermuten. Angesichts der allgemeinen Bedrohungslage durch den internationalen Terrorismus, die auch dem Kläger nicht verborgen geblieben sein kann, neigt der Senat allerdings dazu, dass Verhalten des Klägers als grob fahrlässig zu bewerten. Dies führt jedoch nach Nr. 15.8 GebVerz IM nicht zu einer Kostenpflichtigkeit des Klägers als mittelbarem Veranlasser des Polizeieinsatzes.
c) Zur Vermeidung von Missverständnissen weist der Senat darauf hin, dass der Verordnungsgeber nicht durch Vorschriften des Polizeirechts oder des Gebührenrechts gehindert ist, bei einer etwaigen Neufassung des fraglichen Gebührentatbestandes auch den fahrlässigen Verursacher eines objektiv nicht erforderlichen Polizeieinsatzes zu Kosten heranzuziehen, wenn die Anscheinsgefahr bzw. der Gefahrenverdacht zurechenbar veranlasst wurde.
3. Schließlich kommt der Auffangtatbestand der Nr. 15.14 GebVerz IM, auf den der Beklagte den angefochtenen Gebührenbescheid im Übrigen ausdrücklich nicht stützen will, als Rechtsgrundlage nicht in Betracht. Es spricht bereits vieles für die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass diese Vorschrift als Gebührentatbestand für Leistungen des Polizeivollzugsdienstes generell zu unbestimmt ist (in diesem Sinne Wolf/Stephan/Deger, a.a.O. § 82 Rn. 6; Zeitler/Trurnit, a.a.O., Rn. 945). Jedenfalls ist Nr. 15.8 GebVerz IM für den Fall der missbräuchlichen Veranlassung von Polizeieinsätzen die speziellere Norm, welche die allgemeinere Norm insoweit verdrängt. Andernfalls könnten die besonderen Anforderungen des Nr. 15.8. GebVerz IM, insbesondere das einschränkende subjektive Element, dadurch umgangen werden, das auf den allgemeineren gebührenrechtlichen Auffangtatbestand zurückgegriffen wird.
III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.
Beschluss vom 25. Juli 2013
Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG auf 3.690,-- € festgesetzt.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).