Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen den Teilbereich Windenergie des Regionalen Raumordnungsprogramms 2011 des Antragsgegners (im Folgenden: RROP 2011). Dieser beinhaltet die Regelung, dass außerhalb der festgelegten Vorrangstandorte für Windenergienutzung die Errichtung raumbedeutsamer Windenergieanlagen nicht zulässig ist.
Der Antragsgegner leitete am 28. Februar 2008 durch öffentliche Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten das Aufstellungsverfahren für ein Regionales Raumordnungsprogramm ein. In der Zeit vom 3. Februar bis zum 30. April 2010 lagen ein Entwurf des RROP (Stand: Sept. 2009), seine Begründung und der Umweltbericht öffentlich aus. In dem Entwurf waren insgesamt zehn Vorranggebiete für die Windenergienutzung dargestellt. Dazu zählte auch der Vorrangstandort S 2, der eine Erweiterung der im Flächennutzungsplan der Gemeinde H. dargestellten Vorrangfläche („I.“) östlich der Ortschaft J. vorsah.
Die Antragstellerin nahm zu diesem Entwurf des RROP wie folgt Stellung:
„Die geplante Windparkerweiterung in J. bewerten wir als sehr positiv. Die geplanten Erweiterungsflächen liegen mindestens 700m von den nächsten Wohngebäuden entfernt. Im nördlichen Bereich grenzt nur der Wald an. Die Umgebung ist zudem durch die Autobahn sowie die bestehenden vier Windenergieanlagen technisch vorbelastet.
Wir haben die Schallimmissionen der planbaren 3 WEA (z.b. Typ K. V90, Repower 92) mit 150m Gesamthöhe bereits überprüft. Sie würden die Ansprüche, welche die TA- Lärm vorgibt, voll erfüllen.
(…)
Die Bewohner sind die bereits bestehenden Anlagen schon gewöhnt. Das sind alles Aspekte, die Bewohner und Gemeinde positiv in die Zukunft blicken lassen daher möchten wir uns für die Erweiterung des Windparks J. aussprechen.“
Nach Auswertung der eingegangenen Stellungnahmen überarbeitete der Antragsgegner den Entwurf zum RROP. Er erhöhte u. a. den zur Ermittlung der Vorrangflächen zugrunde gelegten Pauschalabstand zu Wohnbauflächen und gleichgestellten Nutzungen von 550 m auf 800 m. Zugleich reduzierte er den Pauschalabstand zu Straßen von 150 m auf 40 m und verzichtete auf einen zunächst vorgesehenen Mindestabstand zwischen Windparks von 2,5 km. Im Ergebnis führten diese Änderungen dazu, dass die von der Antragstellerin für die Errichtung von Windenergieanlagen in Aussicht genommene Erweiterungsfläche des bestehenden Windparks bei J. als Vorrangfläche für die Windenergie entfiel.
Die Antragstellerin äußerte sich zu dem erneut öffentlich ausgelegten zweiten Entwurf des RROP (Stand: Dez. 2010) nicht.
Nach Abschluss des zweiten Beteiligungsverfahrens änderte der Antragsgegner seine Planungen erneut. In dem Kapitel zur Windenergie strich er auf Anregung der betroffenen Gemeinden das Ziel, die Bebauung des Standortes H 7 nur im Rahmen des „Repowering“ als Ersatz für Windenergieanlagen eines benachbarten Standortes (H 3) zuzulassen. Weitere Änderungen erfolgten in den Kapiteln 2.1 (Zentrale Orte), 2.3 (Siedlungsstruktur, Wohnstandorte und Standorte der gewerblichen Wirtschaft) und 3.7 (Landwirtschaft/Forstwirtschaft). Der überarbeitete Entwurf sah weiterhin die Darstellung von insgesamt zehn Vorrangflächen für die Windenergie mit einer Fläche von insgesamt 499,7 ha vor. Das gesamte Leistungspotenzial bezifferte der Antragsgegner auf 99,9 bis 166,5 MW. Der Bestimmung der Vorrangflächen lag ausweislich der Begründung des RROP 2011 u. a. folgendes methodisches Vorgehen zugrunde: In mehreren Prüfungsschritten legte der Antragsgegner Schutzabstände zu den freizuhaltenden Flächen fest, u. a. 800 m zu Wohnbauflächen, 40 m zu klassifizierten Straßen und 180 m zur Haupteisenbahnstrecke. Der Antragsgegner führte zur Begründung u. a. aus, dass alle Siedlungsflächen zunächst wie allgemeine Wohngebiete und Kleinsiedlungsgebiete behandelt würden, in denen gemäß der TA Lärm nachts ein Richtwert von 40 dB(A) einzuhalten sei. Aus Vorsorgegründen werde dieser Richtwert dabei unabhängig vom Gebietstyp auch Wohnnutzungen im Außenbereich zugestanden. Damit solle der besonderen Siedlungsstruktur der L.-Siedlungen im Plangebiet Rechnung getragen werden. Als Ausgangsgröße der Lärmbelastung würden die Emissionen einer modernen 3 MW-Windenergieanlage des Typs K. V-90 zugrunde gelegt. Würden zwei Anlagen in gleicher Entfernung zu Siedlungsflächen aufgestellt, wäre zur Einhaltung eines Immissionswertes von 40 dB(A) ein Abstand von etwa 760 m erforderlich. Um auch Schallimmissionen weiter entfernt stehender Anlagen sowie Vorbelastungen zu berücksichtigen, werde aus Vorsorgegründen ein Abstand von 800 m zu Siedlungsflächen in Ansatz gebracht. In einem weiteren Prüfungsschritt übernahm der Antragsgegner - mit einer Ausnahme - in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden dargestellte Sondergebiete „Windenergie“ in die Potenzialflächenanalyse, auch soweit diese Flächen zuvor ganz oder teilweise ausgeschlossen worden waren. Die nach Anwendung der Ausschlusskriterien verbleibenden elf Potenzialflächen untersuchte der Antragsgegner jeweils nach im Einzelnen genannten Kriterien (u. a. naturschutzfachliche Bedeutung, voraussichtliche Auswirkungen auf das Landschaftsbild) und schloss daraufhin eine Potenzialfläche insgesamt sowie die Teilfläche einer weiteren als ungeeignet aus.
Der Kreistag des Antragsgegners beschloss das RROP am 22. Juni 2011 als Satzung. Das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung genehmigte die Satzung am 23. August 2011. Die öffentliche Bekanntmachung der Genehmigung und der Auslegung des RROP 2011 erfolgte am 27. Oktober 2011. Die Bekanntmachung enthielt folgenden Hinweis:
„Es wird gem. § 12 Abs. 5 ROG darauf hingewiesen, dass eine nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ROG beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften, eine unter Berücksichtigung von § 12 Abs. 2 ROG beachtliche Verletzung des § 8 Abs. 2 S. 1 ROG, nach § 12 Abs. 3 ROG beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs sowie eine nach § 12 Abs. 4 ROG beachtliche Verletzung der Vorschriften über die Umweltprüfung bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2011 unbeachtlich werden, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres schriftlich gegenüber dem Landkreis Osterholz unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind. Darüber hinaus wird gem. § 10 Abs. 1 NROG darauf hingewiesen, dass eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des NROG bei der Aufstellung des Regionalen Raumordnungsprogramms 2011 unbeachtlich wird, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres schriftlich gegenüber dem Landkreis Osterholz geltend gemacht worden ist. Die Jahresfrist beginnt in allen vorgenannten Fällen mit dieser öffentlichen Bekanntmachung.“
Die Antragstellerin hat am 23. März 2012 einen Normenkontrollantrag gegen die Satzung vom 22. Juni 2011, Teilbereich Windenergie, gestellt. Sie hat ihren Antrag in der Antragsschrift vom 22. März 2012 zunächst als „fristwahrend“ bezeichnet und sich auf Ausführungen zur Zulässigkeit ihres Antrags beschränkt. Für die Antragsbefugnis reiche es nach gefestigter obergerichtlicher Rechtsprechung aus, dass ein Antragsteller die ernsthafte Absicht dartue, in dem von der Zielfestlegung betroffenen Gebiet eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für eine Windenergieanlage zu beantragen. Sie plane seit Längerem, im Bereich der Gemeinde H. die Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb für drei Windenergieanlagen zu beantragen. Hierfür habe sie sich bereits langfristige Nutzungsrechte an den Grundstücken gesichert. Da die für die Windenergieanlagen vorgesehenen Flächen außerhalb des Vorranggebiets S 2 lägen, sei sie - die Antragstellerin - zu ihrem Nachteil von der Ausweisung als Ziel der Raumordnung über die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zumindest mittelbar betroffen. Der Errichtung von drei weiteren Windenergieanlagen stünden andere immissionsschutzrechtliche oder naturschutzrechtliche Belange nicht entgegen.
Nach Gewährung von Akteneinsicht durch den Antragsgegner unter dem 24. Mai 2012 hat die Antragstellerin mit Schriftsätzen vom 21. Januar, 29. April und 14. Juni 2013 ihre Ausführungen zur Zulässigkeit des Normenkontrollantrags ergänzt und ihren Antrag in der Sache begründet. Ihrer Antragsbefugnis stehe nicht entgegen, dass sie den Standortsicherungsvertrag mit den Niedersächsischen Landesforsten im Verfahren gekündigt habe. Der Nachweis eines im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung (fort-)bestehenden Nutzungsrechts an den jeweils zur Bebauung vorgesehenen Grundstücken sei nicht erforderlich. Sie habe mit der Grundeigentümerin zudem abgestimmt, im Fall einer positiven Planung des Antragsgegners bzw. wenn das RROP für unwirksam erklärt werde, den Vertrag zu erneuern. Darüber hinaus habe sie in den Jahren 2009 und 2010 mit weiteren Eigentümern - in Kopie vorgelegte - Verträge über die Nutzung von Grundstücken im Plangebiet geschlossen. Diese Verträge seien weiterhin rechtswirksam. Auf die Frage, ob der Windenergienutzung an den von ihr - der Antragstellerin - geplanten und ursprünglich im RROP vorgesehenen Vorrangstandorten andere immissionsschutzrechtliche oder naturschutzrechtliche Belange entgegenstünden, komme es bei einer Normenkontrolle nicht entscheidungserheblich an. Auch der Flächennutzungsplan der Gemeinde H., der ein Vorranggebiet mit Ausschlusswirkung an anderer Stelle ausweise, lasse ein Rechtsschutzbedürfnis an einem Normenkontrollantrag nicht entfallen. Es sei bereits fraglich, ob der Senat die maßgebliche 74. und 79. Fortschreibung des Flächennutzungsplans überhaupt zu prüfen habe. Jedenfalls sei der Flächennutzungsplan unwirksam. Die Gemeinde H. habe bei dessen Fortschreibung die Vorgaben an die abschnittsweise Ausarbeitung eines schlüssigen Planungskonzepts nicht beachtet. Der Normenkontrollantrag sei begründet. Das RROP 2011 sei formell fehlerhaft. Der Antragsgegner hätte ein weiteres Beteiligungsverfahren durchführen müssen. Er habe den zweiten Entwurf des RROP (Stand: Dez. 2010) in seinen Grundzügen geändert, indem er das ursprüngliche Ziel 4.2.1 - 02, wonach die Bebauung des Standorts H 7 nur im Rahmen des „Repowering“ zulässig gewesen sei, gestrichen und auf eine Festlegung zum „Repowering“ vollständig verzichtet habe. Der Antragsgegner habe ferner aufgrund ministerieller Bedenken Änderungen in anderen Kapiteln (Zentrale Orte, Siedlungsstruktur u. a., Landwirtschaft/Forstwirtschaft) vorgenommen. Die Satzung sei zudem materiell fehlerhaft. Der Antragsgegner habe bei der Ausarbeitung des RROP 2011 nicht die Vorgaben beachtet, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11, 2.11 -, DVBl. 2013, 517) bei der Abwägung und der abschnittsweisen Ausarbeitung eines Planungskonzepts einzuhalten seien. Der Antragsgegner habe nicht nachvollziehbar zwischen den harten und weichen, einer Abwägung zugänglichen, Tabuzonen unterschieden. Abwägungsfehlerhaft sei zudem, dass der Antragsgegner Flächen nach seinen eigenen Kriterien zunächst ausgeschlossen, die in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden als Konzentrationszonen ausgewiesenen Flächen in einem späteren Arbeitsschritt aber ungeprüft wieder als Vorranggebiete übernommen habe. Die Anwendung der Ausschlusskriterien müsse für das gesamte Plangebiet und alle Konzentrationszonen einheitlich erfolgen. Der Antragsgegner hätte sich mit den in den Flächennutzungsplänen ausgewiesenen Vorrangstandorten differenzierter auseinandersetzen müssen. Es liege ein Abwägungsausfall vor. Ferner sei die Planung abwägungsfehlerhaft, weil der Antragsgegner der Wohnnutzung im Außenbereich denselben Schutz gewährt habe wie allgemeinen Wohngebieten. Die Einhaltung eines Immissionswerts von 40 dB(A) könne nach der TA Lärm und der dazu ergangenen Rechtsprechung im Außenbereich aber nicht beansprucht werden. Es sei dem Antragsgegner vorliegend auch nicht um Immissionsschutz zugunsten der Bewohner gegangen, sondern um den Schutz einer bestimmten Siedlungsstruktur. Dann hätte der Antragsgegner aber allen Bewohnern im Außenbereich diesen Schutz gewähren müssen. Hinzu komme, dass der vom Antragsgegner aus Gründen des Schallschutzes ermittelte Abstand zu Einzelhäusern im Außenbereich den Vorgaben im Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung und Verbraucherschutz vom 26. Januar 2004 (303-32346/8.1) widerspreche. Moderne Windenergieanlagen seien in der Lage, bei einem geringeren Abstand als 800 m zu Wohnhäusern die nächtlichen Grenzwerte von 45 dB(A) einzuhalten. Mit dem Recht des Plangebers, aus Vorsorgegründen pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen, lasse sich die Vorgehensweise des Antragsgegners nicht rechtfertigen. Ein besonderer Schutzbereich für Wohnnutzungen im Außenbereich bedürfe es ferner nicht, weil im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren sichergestellt sei, dass die maßgeblichen Immissionswerte eingehalten würden. Die im RROP 2011 vorgesehenen Abstände von 40 m zu Straßen sowie 180 m zur Haupteisenbahnstrecke seien ebenfalls fachlich nicht gerechtfertigt und abwägungsfehlerhaft. Nach dem Bundesfernstraßengesetz und dem Landesstraßengesetz sei allein zu Bundesautobahnen, die im Plangebiet nur eine untergeordnete Rolle spielten, ein Abstand von 40 m einzuhalten. Sicherheitsbedenken könnten im Übrigen durch geeignete Nebenbestimmungen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren überwunden werden. Es existierten keine gesetzlichen Regelungen und kein technisches Regelwerk, die den zulässigen Abstand von Windenergieanlagen zu Eisenbahnstrecken regelten. Nach der Handlungsempfehlung der hessischen Landesregierung sei ein geringerer Abstand ausreichend. Nach alldem hafteten dem Plan relevante Abwägungsfehler an. Die Fehler seien weder nach bundes- noch landesrechtlichen Planerhaltungsvorschriften unbeachtlich. § 12 Abs. 5 ROG finde nach der ausdrücklichen Regelung des § 28 Abs. 2 ROG auf den vorliegenden Fall keine Anwendung. § 28 Abs. 2 ROG solle zwar im Interesse der Bestandskraft sicherstellen, dass Raumordnungspläne der Länder, die vor dem Inkrafttreten des ROG auf Grundlage des Landesrechts in Kraft getreten seien, anhand von § 12 Abs. 1 bis 4 ROG auf ihre Wirksamkeit überprüft werden könnten. § 28 Abs. 2 ROG bringe jedoch nicht § 12 Abs. 5 ROG auf Raumordnungspläne der Länder zur Anwendung, deren Verfahren - wie hier - vor dem 30. Juni 2009 förmlich eingeleitet und nach den bis zum 29. Juni 2009 geltenden Raumordnungsgesetzen von Bund und Ländern abgeschlossen worden seien. Dies werde u. a. deutlich bei einem Vergleich mit der Regelung des § 233 BauGB, die für § 28 ROG Vorbild gewesen sei. Für beide Regelungen gelte, dass für die Geltendmachung von Fehlern bei Plänen, die vor Inkrafttreten einer Gesetzesänderung in Kraft getreten oder - wie hier - nach altem Recht eingeleitet und fortgeführt worden seien, das frühere Recht fortgelte. Maßgeblich seien hier danach die Vorschriften des NROG in der zum Zeitpunkt der öffentlichen Bekanntmachung der Planungsabsichten des Antragsgegners geltenden Fassung des Gesetzes vom 7. Juni 2007. Abgesehen davon liege ein Abwägungsausfall vor, der nach altem und neuem Recht stets beachtlich sei. Im Übrigen habe sie - die Antragstellerin - selbst die einjährige Rügefrist (des § 12 Abs. 5 ROG) mit ihrer Antragsschrift vom 22. März 2012 gewahrt. Sie habe in der Antragsschrift hinreichend deutlich gemacht, dass die Planung des Antragsgegners mangelbehaftet sei, der Ausweisung der Fläche des Windparks J. fachliche Belange nicht entgegenstünden und die Fläche auszuweisen gewesen sei. Dem RROP hafteten im Übrigen auch Mängel des Abwägungsergebnisses selbst an, die zur Unwirksamkeit des Plans führten. Die Gründe, insbesondere auch für den Ausschluss der Vorrangfläche, auf dem sie - die Antragstellerin - Windenergieanlagen errichten wolle, könnten den geringen Anteil der ausgewiesenen Konzentrationsfläche nicht ausreichend begründen.
Die Antragstellerin beantragt,
die am 22. Juni 2011 durch den Kreistag beschlossene Satzung des Antragsgegners über die Feststellung des Regionalen Raumordnungsprogramms Landkreis Osterholz, bekannt gemacht in der Regionalausgabe des M. am 27. Oktober 2011, hinsichtlich des Teilbereichs für Windenergie (Ziff. 4.2.1) für unwirksam zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
den Antrag abzulehnen.
Er trägt vor, der Normenkontrollantrag sei unzulässig und unbegründet. Die Antragstellerin sei nicht antragsbefugt. Sie habe keine ernsthafte Absicht dargelegt, in dem von der Zielfestsetzung betroffenen Gebiet eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung für Windenergieanlagen zu beantragen. Mit der Kündigung des Standortsicherungsvertrags mit den Niedersächsischen Landesforsten im Zeitraum zwischen dem ersten und zweiten Beteiligungsverfahren im Jahr 2010 habe die Antragstellerin eindeutig zum Ausdruck gebracht, dass sie von einer Planung wieder Abstand genommen habe. Sie habe nach Überarbeitung des Entwurfs des RROP die Möglichkeit, hierzu im Rahmen der zweiten Öffentlichkeitsbeteiligung Stellung zu nehmen, nicht genutzt und stattdessen ihre Planung verworfen. Anträge auf Erteilung einer Genehmigung oder eines Vorbescheids habe die Antragstellerin nicht gestellt. Auch die im Verfahren vorgelegten Verträge belegten ernsthafte Planungsabsichten nicht. Für zwei der nunmehr geplanten Windenergieanlagen stünden der Antragstellerin Nutzungsrechte in dem erforderlichen Umfang nicht zur Verfügung. Die Antragstellerin habe auch kein Rechtsschutzbedürfnis an einer Normenkontrolle, weil ihr Vorhaben selbst bei unterstellter Unwirksamkeit des RROP nicht genehmigungsfähig wäre. Der Flächennutzungsplan der Gemeinde H. entfalte über die Ausweisung von Vorranggebieten an anderer Stelle Ausschlusswirkung. Für einen der in Aussicht genommenen Standorte sei die Erschließung nicht ausreichend gesichert. Es liege ferner ein Verstoß gegen die Grenzabstandsbestimmungen des § 5 NBauO vor, weil der Rotor einer der Anlagen eine im Eigentum der Gemeinde H. befindliche öffentliche Verkehrsfläche überschreiten würde. Das Vorhaben stehe zudem im Widerspruch zu der Maßgabe, dass bauliche Anlagen nicht auf mehreren unterschiedlichen Baugrundstücken gelegen sein dürften (§ 4 Abs. 3 NBauO), und gefährde wegen zu befürchtender Gefahren durch Eisfall die öffentliche Sicherheit im Sinne von § 3 Abs. 1 NBauO. Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Die Antragstellerin mache eine Verletzung der Verfahrensvorschriften sowie Mängel des Abwägungsvorgangs geltend. Diese Fehler seien jedenfalls unbeachtlich, weil sie nicht innerhalb der Rügefrist von einem Jahr gemäß § 12 Abs. 5 ROG gerügt worden seien. Das RROP 2011 habe nach der Überleitungsvorschrift des § 28 Abs. 1 ROG noch nach den Verfahrensvorschriften des NROG a. F. beendet werden können, die Planerhaltungsvorschriften richteten sich gemäß § 28 Abs. 2 ROG für den nach dem 30. Juni 2009 in Kraft getretenen Plan aber nach § 12 ROG. Bei Inkraftsetzung des Raumordnungsplans sei auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden. Eine Rüge im Sinne dieser Vorschrift sei bei ihm - dem Antragsgegner - nicht fristgemäß eingegangen. Die Antragsschrift vom 22. März 2012 sei ihm am 29. März 2012 zugegangen. Eine Begründung, aus der sich konkrete Mängel ergeben hätten, sei nicht Bestandteil dieses Antrags gewesen. Die Antragsbegründung sei ihm erst am 28. Januar 2013 übersandt worden. Den behaupteten Abwägungsausfall begründe die Antragstellerin nicht. Er - der Antragsgegner - habe sich im Verfahren ausführlich mit der Abgrenzung der Vorranggebiete beschäftigt. Die vom Kreistag beschlossenen Abwägungssynopsen behandelten auf über 180 Seiten die im Verfahren eingebrachten Anregungen zur Windenergie. Die von der Antragstellerin behaupteten Fehler lägen im Übrigen nicht vor. Eine erneute Beteiligung der Öffentlichkeit sei nicht erforderlich gewesen. Gemessen an dem komplexen Regelungsgehalt des RROP sei der Verzicht auf die Kopplung einer Bebauung des Vorranggebiets H 7 an ein „Repowering“ von untergeordneter Bedeutung. Grundzüge der Planung seien auch unter Berücksichtigung der NROG-Arbeitshilfe des Nds. Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung nicht berührt. Die Änderungen in den von der Antragstellerin genannten Kapiteln (Zentrale Orte, Siedlungsstruktur u. a., Landwirtschaft/Forstwirtschaft) beruhten im Wesentlichen auf einer fehlerhaften Einordnung der Festlegungen in die raumordnerische Systematik. Am materiellen Regelungsgehalt hätten sich keine maßgeblichen Änderungen ergeben. Auch wenn er - der Antragsgegner - explizit zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden hätte, hätten sich die gleichen Potenzialflächen ergeben. Dem Beschlussgremium sei aufgrund des Verfahrenslaufs in der Sache klar gewesen, welche Ausschlusskriterien rechtlich zwingend und welche Kriterien einer Abwägung zugänglich gewesen seien. Er - der Antragsgegner - habe die in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden dargestellten Windenergieflächen nicht ungeprüft übernommen. Diese Flächen seien - bis auf eine Ausnahme - zwar im Rahmen der Potenzialflächenanalyse wieder in die weitere Betrachtung einbezogen worden. Er - der Antragsgegner - habe dann aber eine Einzelfallbetrachtung eines jeden einzelnen Standorts vorgenommen. Nach der Rechtsprechung könne der Planungsträger der „Kraft des Faktischen“ dadurch Rechnung tragen, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Auswahlkonzept einbeziehe. Planerische Aussagen seien zudem nicht unbesehen an der TA Lärm zu messen. Das Recht des Plangebers, über die Grenzen des Zumutbaren hinaus aus Vorsorgegründen pauschale Abstände festzulegen, sei in der Rechtsprechung anerkannt. Der Schutzabstand zu der Wohnbebauung im Außenbereich trage im konkreten Fall der besonderen Siedlungsstruktur im Kreisgebiet Rechnung. Besonders im Ostkreis befänden sich sog. L.-Siedlungen, die im Zuge der Hannoverschen Moorkolonisation im 18. und 19. Jahrhundert entstanden seien. Sie befänden sich in der Regel im baurechtlichen Außenbereich. Wegen ihrer besonderen Bedeutung sollten die Siedlungen mit Blick auf die Vorsorgeabstände mit einer Wohnbebauung im Innenbereich gleichgestellt werden. Um wiederum nicht zu einer Ungleichbehandlung mit der weiteren Wohnbebauung im Außenbereich zu kommen, seien die gleichen Abstände für alle Wohnnutzungen zugrunde gelegt worden. Auch eine Differenzierung zwischen der Wohnnutzung im Innen- und Außenbereich hätte nicht zwangsläufig dazu führen müssen, dass mehr Potenzialflächen zur Verfügung gestanden hätten. Die Abstände zu Straßen und zur Haupteisenbahnstrecke seien fachlich gerechtfertigt. Die Schutzabstände bezögen sich ohnehin nur auf klassifizierte Straßen. Das RROP orientiere sich dabei an der Anbauverbotszone an Autobahnen. In der Rechtsprechung seien weitaus größere Vorsorgeabstände zu Verkehrsflächen anerkannt. Der Abstand zur Haupteisenbahnstrecke gehe auf eine konkrete Anregung der N. GmbH zurück. Die von der Antragstellerin behaupteten Fehler hätten auch nicht dazu geführt, dass der Windenergie nicht substanziell Raum verschafft worden sei. Die privaten Interessen seien im Rahmen der Abwägung in genügendem Maße berücksichtigt worden.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
Der Antrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).
I. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Eine Normenkontrolle ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nur zulässig, wenn ein Antragsteller geltend machen kann, durch die Satzung oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Für die Geltendmachung einer Rechtsverletzung ist es ausreichend, wenn ein Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird. Die Verletzung eines derartigen subjektiven Rechts kann dabei auch aus einem Verstoß gegen das in § 7 Abs. 2 ROG enthaltene Abwägungsgebot folgen. Dieses Gebot hat hinsichtlich solcher privater Belange drittschützenden Charakter, die für die Abwägung erheblich sind. Antragsbefugt ist also, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang berufen kann. Haben - wie hier - raumordnerische Zielfestlegungen etwa infolge § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nachteilige Wirkungen für die Rechtsstellung von Privaten, sind deren Belange bei der Abwägung zu berücksichtigen (BVerwG, Urt. v. 13.11.2006 - 4 BN 18.06 -, NVwZ 2007, 229). Antragsbefugt sind danach neben den Eigentümern von Grundstücken innerhalb des Plangebiets die dinglich und obligatorisch hinsichtlich dieser Grundstücke Nutzungsberechtigten (BVerwG, Beschl. v. 7.4.1995 - 4 NB 10.95 -, NVwZ-RR 1996, 8; vgl. auch Sächs. OVG, Urt. v. 19.7.2012 - 1 C 40/11 -, SächsVBl. 2013, 40; OVG Meckl.-Vorp., Urt. v. 20.5.2009 - 3 K 24/05 -, juris). Unternehmen der Windenergiewirtschaft, die ohne eigenes Grundeigentum in einer Ausschlusszone Windenergieanlagen errichten wollen, können antragsbefugt sein, wenn sie etwa durch Abschluss eines hinreichend gesicherten Nutzungsvertrags mit einem Grundeigentümer dinglich oder obligatorisch an einem Grundstück im Plangebiet berechtigt sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.6.2012 - 4 BN 37.11 -, RdL 2013, 27; Urt. d. Sen. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, DVBl. 2013, 446 u. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, NdsVBl. 2009, 107; vgl. auch Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, Rn. 517 f.). So liegt der Fall auch hier. Die Antragstellerin hat mit privaten Grundeigentümern zwei Nutzungsverträge über die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen auf Grundstücken in der Ausschlusszone (Anlagen 5 und 6 zum Schriftsatz vom 29.4.2013 (?) - Eingang bei Gericht per Fax am 11.6.2013 -) sowie einen Vertrag über die Gewährung von „Abstands- und Rotorrechten“ geschlossen (Anlage 7 zu diesem Schriftsatz). Dass diese in den Jahren 2009 und 2010 geschlossenen Verträge unwirksam sein könnten, trägt der Antragsgegner nicht vor und ist auch sonst nicht ersichtlich. In Anbetracht dessen ist für dieses Verfahren ohne Belang, dass die Antragstellerin einen weiteren Standortsicherungsvertrag mit den Niedersächsischen Landesforsten im Aufstellungsverfahren gekündigt hat. Unerheblich ist ferner, dass die Antragstellerin ihre Planungen bisher nicht weiter konkretisiert bzw. im Verfahren unterschiedliche Standorte für die Errichtung von Windenergieanlagen im Plangebiet benannt hat. Allein die Beschränkung der ihr vertraglich zustehenden Grundstücksnutzung durch die Ausweisung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung an anderer Stelle lassen es jedenfalls möglich erscheinen, dass sie in ihren subjektiven Rechten verletzt wird.
Der Zulässigkeit des Antrags steht auch nicht entgegen, dass die Antragstellerin nach erneuter Auslegung des zweiten Entwurfs des RROP (Stand: Dez. 2010) keine weitere Stellungnahme abgegeben hat. Nach § 5 Abs. 7 NROG in der für dieses Verfahren maßgeblichen Fassung vom 7. Juni 2007 (NROG a. F.) können Stellungnahmen, die nicht rechtzeitig abgeben worden sind, u. a. (nur dann) unberücksichtigt bleiben, wenn die vorgebrachten Belange dem Planungsträger nicht bereits bekannt sind. So liegt der Fall aber hier. Die Antragstellerin hatte dem Antragsgegner im Rahmen der ersten Öffentlichkeitsbeteiligung zu dem vorangegangenen Entwurf des Raumordnungsverfahrens (Stand: Sept. 2009) in der Sache mitgeteilt, dass sie beabsichtige, auf aus ihrer Sicht geeigneten Flächen im Plangebiet Windenergieanlagen zu errichten und zu betreiben. Der Umstand, dass die Antragstellerin zu dem zu ihren Lasten geänderten zweiten Entwurf des RROP geschwiegen hat, rechtfertigte für sich genommen dagegen noch nicht die Annahme, die Antragstellerin habe ihre Planungsabsichten endgültig aufgegeben und die darauf bezogene Stellungnahme sei hinfällig. Diesen Schluss hat offenbar auch der Antragsgegner im Verfahren selbst nicht gezogen. Er hat die Stellungnahme der Antragstellerin im ersten Beteiligungsverfahren vielmehr in die Abwägungssynopse als Anlage zur Beschlussfassung über das RROP 2011 aufgenommen und damit zum Gegenstand seiner Abwägungsentscheidung gemacht.
Der Antragstellerin fehlt nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Das Rechtsschutzbedürfnis fehlt nur, wenn die Aufhebung des Plans für einen Antragsteller offensichtlich keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringt und die Inanspruchnahme des Gerichts daher als nutzlos erscheint (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 18. Aufl., § 47 Rn. 89 m. w. N.). Das ist hier aber nicht der Fall. Hätte der Antrag der Antragstellerin Erfolg, führte dies jedenfalls zu einer Verbesserung ihrer Rechtsposition, und zwar unabhängig davon, ob die Windkraftnutzung auf den in Aussicht genommenen Flächen durch einen kommunalen Flächennutzungsplan ausgeschlossen ist (so bereits Urt. d. Sen. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, a. a. O.). Ob die Errichtung und der Betrieb von Windenergieanlagen an den bisher genannten Standorten auch in der Sache zu genehmigen wären, bedarf in diesem Verfahren ebenfalls keiner Entscheidung. Diese Frage bleibt einem möglichen Genehmigungsverfahren vorbehalten. Nur wenn ein Antragsteller seinem Ziel, das Grundstück baulich zu nutzen, auf unabsehbare Zeit selbst dann nicht näherkommen kann, wenn der Plan für unwirksam erklärt wird, liegt ein Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag nicht vor (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.3.1998 - 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, 733). Vorliegend vermag der Senat nicht zu erkennen, dass die Erteilung einer Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen auf den vorgesehenen Grundstücken schon im Grundsatz ausgeschlossen werden kann. Der mögliche Widerspruch zu den Grenzabstandsbestimmungen (§ 5 NBauO), dem Überbauverbot (§ 4 Abs. 4 NBauO) wie auch die von dem Antragsgegner behauptete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit erscheinen jedenfalls durch eine entsprechende Auswahl des Standorts der Windenergieanlagen auf den Grundstücken, der Gestaltung der Anlage und gegebenenfalls aufgrund von Vereinbarungen mit den Eigentümern der Nachbargrundstücke ausräumbar. Auch eine hinreichende Erschließung des Vorhabens ist nach Aktenlage jedenfalls nicht erkennbar unmöglich.
II. Der Antrag, die Satzung über die Feststellung des RROP 2011 hinsichtlich des Teilbereichs Windenergie für unwirksam zu erklären, hat aber in der Sache keinen Erfolg.
1. Formelle Fehler beim Zustandekommen der Satzung sind unbeachtlich und liegen im Übrigen nicht vor.
Die Antragstellerin rügt die unterlassene Durchführung eines weiteren Beteiligungsverfahrens nach erneuter Änderung des zweiten Entwurfs des RROP. Ein solcher Verfahrensfehler ist jedenfalls unbeachtlich. Es kann dahinstehen, ob mit Blick auf die Verletzung von Verfahrensvorschriften eines hier nach (altem) Landesrecht abgeschlossenen Verfahrens die Planerhaltungsvorschriften des § 10 Abs. 1 NROG a. F. oder des zum Zeitpunkt der Bekanntmachung des RROP 2011 in Kraft getretenen § 12 Abs. 5 ROG einschlägig sind. Der Antragsgegner hat mit der Bekanntmachung des RROP 2011 unter Bezugnahme auf die genannten Vorschriften jeweils auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften und auf die damit verbundenen Rechtsfolgen hingewiesen. Die Planerhaltungsvorschriften des § 10 Abs. 1 NROG a. F. und § 12 Abs. 5 ROG stimmen jedenfalls insoweit überein, als Verfahrensfehler innerhalb eines Jahres seit der Bekanntmachung des Raumordnungsplans schriftlich geltend zu machen sind. Diese Ausschlussfrist hat die Antragstellerin nicht eingehalten. Unmittelbar bei dem Antragsgegner hat die Antragstellerin eine fehlerhafte Öffentlichkeitsbeteiligung zu keinem Zeitpunkt gerügt. Auch der bei Gericht eingegangene und dem Antragsgegner innerhalb der Jahresfrist übersandte Normenkontrollantrag genügte den Anforderungen an eine schriftliche Rüge im Sinne der genannten Vorschriften nicht. Die Rüge soll den Planungsträger in die Lage versetzen, das Vorbringen auf der Grundlage gezielter Informationen sachgerecht zu prüfen und frühzeitig, also gegebenenfalls auch ohne Verwaltungsstreitverfahren, den Verfahrensfehler beheben zu können (so bereits zum ROG 1998 Reitzig, in: Bielenberg u.a., Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Sept. 2008, § 10 Rn. 63; vgl. auch Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 12 Rn. 78). Die Antragstellerin hat ihren Normenkontrollantrag zunächst „fristwahrend“ erhoben und sich auf Ausführungen zur Zulässigkeit des Antrags beschränkt. Dass das Verfahren zur Aufstellung des RROP aus ihrer Sicht fehlerhaft gewesen sein könnte, hat die Antragstellerin in der Antragsschrift vom 22. März 2012 nicht einmal ansatzweise dargelegt. Der Schriftsatz vom 21. Januar 2013, in dem die Antragstellerin eine fehlerhafte Öffentlichkeitsbeteiligung erstmals in der Sache rügt, ist dem Antragsgegner dagegen nicht innerhalb der Jahresfrist zugegangen.
Davon abgesehen liegen formelle Fehler auch nicht vor. Nach § 5 Abs. 10 NROG a. F. ist die Beteiligung (der Öffentlichkeit) erneut durchzuführen, wenn der Entwurf eines Raumordnungsplans, der Gegenstand der Beteiligung nach den Absätzen 4 bis 9 gewesen ist, in seinen Grundzügen geändert wird. Die Grundzüge der Planung bilden das dem Plan zugrunde liegende Leitbild (BVerwG, Urt. v. 29.1.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98). Dieses wird in der Regel durch Festlegungen mit Zielqualität geprägt, ohne dass jede Festlegung mit Zielqualität zu den Grundzügen der Planung zu rechnen wäre (so zu der inhaltlich übereinstimmenden Formulierung des § 10 Abs. 1 Satz 4 ROG Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 10 Rn. 39 m. w. N.). Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301). Vorliegend hat der Antragsgegner nach der zweiten Öffentlichkeitsbeteiligung das Ziel 4.2.1 - 02, wonach die Bebauung des Vorranggebiets H 7 nur im Rahmen des „Repowering“ als Ersatz für an anderer Stelle bereits errichtete Windenergieanlagen zulässig sein soll, gestrichen. Das dem Plan zugrunde liegende Leitbild war von dieser Änderung nicht betroffen. Der Antragsgegner hatte in dem zuvor ausgelegten Entwurf des RROP (Stand: Dez. 2010) von vornherein nur die Bebauung eines einzelnen Vorranggebiets an ein „Repowering“ geknüpft. Diese Koppelung beruhte zudem nicht auf grundsätzlichen Erwägungen des Antragsgegners, sondern der Nähe dieser Fläche zu der Potenzialfläche H 3 (vgl. Bewertung dieses Standorts auf S. 186 des Entwurfs des RROP, Beiakte K). Darüber hinaus hat die Antragstellerin nicht dargelegt und es ist auch sonst nicht ersichtlich, dass die Änderungen in anderen Kapiteln die Grundzüge der Planung berühren. Der Antragsgegner hat insoweit Festlegungen des zuvor ausgelegten Entwurfs des RROP klargestellt, vermeintliche Fehler korrigiert und im Einzelnen auch neu eingeordnet, ohne den materiellen Gehalt dieser Regelungen zu ändern.
2. Das RROP 2011 ist nicht materiell rechtswidrig.
a) Die von der Antragstellerin geltend gemachten Mängel im Abwägungsvorgang sind jedenfalls unbeachtlich.
Die Planerhaltung richtet sich hier nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 ROG. Die Raumordnung ist nach der Änderung des Grundgesetzes im Zuge der Föderalismusreform (Gesetz zur Änderung des GG v. 28.8.2006, BGBl. I S. 2034) Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG). Der Bund hat mit dem Gesetz zur Neufassung des Raumordnungsgesetzes und zur Änderung anderer Vorschriften vom 22. Dezember 2008 von dieser Kompetenz, die Raumordnung in den Ländern auch unmittelbar selbst zu regeln, Gebrauch gemacht. Die Verfahrensregelungen und materiellen Bestimmungen des ROG gehen daher den seinerzeit geltenden landesrechtlichen Regelungen vor, soweit die Überleitungsvorschriften im Raumordnungsgesetz das Landesrecht nicht ausdrücklich für anwendbar erklären. Das ist hier aber nicht der Fall. Die Überleitungsvorschrift des § 28 Abs. 1 ROG erfasst allein Verfahrensvorschriften (Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 28 Rn. 3). Die Abgrenzung der Planerhaltungsvorschriften des Bundes und der Länder erfolgt nach § 28 Abs. 2 ROG durch eine Stichtagsregelung. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 ROG sind die Planerhaltungsvorschriften des § 12 Abs. 1 bis 4 ROG rückwirkend auf Raumordnungspläne der Länder entsprechend anzuwenden, die vor dem 30. Juni 2009 auf der Grundlage der Raumordnungsgesetze der Länder in Kraft getreten sind. Ergänzend sind die der Planerhaltung dienenden Vorschriften in den Raumordnungsgesetzen der Länder über die form- und fristgerechte Geltendmachung und über die Rechtsfolgen einer nicht form- und fristgerechten Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften, von Mängeln der Abwägung und von sonstigen Vorschriften weiterhin anzuwenden (§ 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 ROG). Nicht erfasst wird von dieser Vorschrift (früheres) Landesrecht, welches erweiterte Möglichkeiten, Mängel geltend zu machen, vorsah. Im Interesse der Planerhaltung sollen nach dem Willen des Gesetzgebers nur die über das Bundesrecht hinausgehenden landesrechtlichen Planerhaltungsvorschriften nicht ausgeschlossen werden (Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 28 Rn. 14). Dieser Zielrichtung folgend hat der Bundesgesetzgeber in § 28 Abs. 2 Satz 2 ROG klargestellt, dass bereits nach Landesrecht unbeachtlich gewordene Fehler bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen, Verfahrens- und Formfehler sowie Fehler im Abwägungsvorgang, unbeachtlich bleiben. Die Vorschrift des § 28 Abs. 2 ROG dient nach ihrem Regelungsgehalt und dem Willen des Gesetzgebers (vgl. Begründung d. Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 16/10292, S. 30) der Erhöhung der Bestandskraft von Raumordnungsplänen. Einen ausdrücklichen Anwendungsbefehl von landesrechtlichen Planerhaltungsvorschriften, die - wie hier - überhaupt keine Fristen für die Geltendmachung der Verletzung von Abwägungsmängeln vorsahen, für ein nach altem Recht abgeschlossenes und nach dem 30. Juni 2009 in Kraft getretenes Raumordnungsprogramm enthält das Raumordnungsgesetz des Bundes demnach nicht. Nach alldem bleibt es bei dem Grundsatz, dass das weitergehende Bundesrecht - hier § 12 Abs. 5 ROG - die frühere landesrechtliche Regelung des NROG verdrängt hat.
Dem kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass § 28 ROG der Überleitungsvorschrift des § 233 BauGB nachempfunden sei und nach § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB für die Geltendmachung von Fehlern bei Flächennutzungsplänen und Satzungen, die vor Inkrafttreten einer Gesetzesänderung in Kraft getreten oder - wie hier - nach altem Recht eingeleitet und fortgeführt worden seien, das frühere Recht einschließlich der Fristen fortgelte (so zu § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 11. Aufl., § 233 Rn. 4; Seifert, in: Spannowsky/Uechtritz, BauGB, § 233 Rn. 3; differenzierter Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand: Sept. 2012, § 215 Rn. 65, wonach die früheren Rügefristen auf Bebauungspläne, die gemäß § 244 Abs. 2 Satz 1 BauGB nach früherem Recht abgeschlossen worden sind, Anwendung finden). Ob dieser Auslegung des § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB in der Sache einschränkungslos zu folgen ist, bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung. Sie ist schon deshalb nicht auf Verfahren der Raumordnung übertragbar, weil die Überleitungsvorschriften des ROG zwar an die des BauGB angelehnt sind (Begründung d. Gesetzentwurfs, BT-Drucks. 16/10292, S. 30), ihr Wortlaut und Regelungsgehalt aber nicht identisch sind. Sowohl § 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 ROG als auch § 233 Abs. 2 Satz 1 BauGB ordnen eine rückwirkende Anwendung der neu geregelten bzw. geänderten Planerhaltungsvorschriften an. „Abweichend“ von § 233 Abs. 2 Satz 1 BauGB regelt § 233 Abs. 2 Satz 3 BauGB, dass unter den genannten zeitlichen Voraussetzungen die früheren Vorschriften über die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften und von Mängeln der Abwägung „einschließlich ihrer Fristen“ weiterhin anzuwenden sind. Danach besteht im Einzelfall auch eine erweiterte Möglichkeit zur Geltendmachung von Fehlern fort (Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, a. a. O., § 233 Rn. 4a; Lemmel, in: Berliner Kommentar z. BauGB, 3. Aufl., Stand: April 2013, § 233 Rn. 6; Seifert, in: Spannowsky/Uechtritz, a. a. O., § 233 Rn. 3). Davon unterscheidet sich die Vorschrift des § 28 Abs. 2 Satz 1 Hs. 2 ROG in ihrem Wortlaut und ihrer Zielrichtung. Sie erklärt früheres Landesrecht lediglich „ergänzend“ für weiterhin anwendbar. Erfasst werden im Interesse der Planerhaltung daher - wie gesehen - nur die weitergehenden landesrechtlichen Planerhaltungsvorschriften. Die Antragstellerin beruft sich dagegen auf eine aus ihrer Sicht günstigere Rechtslage, weil die landesrechtlichen Vorschriften des NROG a. F. überhaupt keine Fristen für die Geltendmachung von Abwägungsmängeln vorsahen.
Die Planerhaltungsvorschriften des ROG unterscheiden zwischen Mängeln im Abwägungsvorgang und Mängeln im Abwägungsergebnis. Mängel im Abwägungsvorgang sind nach § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG nur erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind. Ein hiernach beachtlicher Mangel des Abwägungsvorgangs muss innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung des Raumordnungsplans schriftlich gegenüber der zuständigen Stelle unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sein; anderenfalls wird er, wenn bei Inkraftsetzung des Raumordnungsplans auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hingewiesen worden ist, unbeachtlich (§ 12 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 ROG). Ein Mangel im Abwägungsergebnis ist demgegenüber stets beachtlich; er führt unabhängig vom Vorliegen weiterer Mängel der Abwägung zur Unwirksamkeit des Plans (so zu der inhaltlich übereinstimmenden Vorschrift des § 215 Abs. 1 BauGB BVerwG, Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 -, BVerwGE 138, 12). Zum Abwägungsvorgang gehören die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials sowie die Gewichtung und Einstellung dieser Belange in die Abwägung. Das Abwägungsergebnis ist dagegen der durch die Abwägung gewonnenen Norminhalt des Plans (vgl. Spannowsky, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, a. a. O., § 12 Rn. 61; Hoppe, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, 3. Aufl., Rn. 133 ff.; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O., § 1 Rn. 187).
Die Ausarbeitung eines Planungskonzeptes für die Darstellung von Konzentrationszonen ist danach auf der Ebene des Abwägungsvorgangs angesiedelt (BVerwG, Beschl. v. 15.9.2009 - 4 BN 25.09 -, BauR 2010, 82). Dazu gehört insbesondere auch die Unterscheidung zwischen den rechtlich und tatsächlich zwingenden („harten“) Ausschlusskriterien und den einer Abwägung zugänglichen („weichen“) Kriterien bei der Ermittlung der Potenzialflächen (so auch ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 13.12.2013 - 4 CN 1.11, 2.11 -, a. a. O.). Ebenso betreffen die von der Antragstellerin behauptete „ungeprüfte“ Übernahme von in den kommunalen Flächennutzungsplänen dargestellten Vorrangflächen, die mangelnde Differenzierung zwischen Wohnnutzungen im Außen- und Innenbereich sowie die aus Sicht der Antragstellerin fehlerhaften Vorsorgeabstände zu Einzelwohnhäusern im Außenbereich und zu Verkehrsflächen die Ermittlung und Gewichtung von Belangen im Abwägungsvorgang. Die auf dieser Grundlage ermittelten Potenzialflächen hat der Antragsgegner erst in einem weiteren Schritt einzelfallbezogen überprüft und auf dieser Grundlage entschieden, welche Potenzialflächen oder Teile davon - als Abwägungsergebnis - im RROP 2011 als Vorrangstandort ausgewiesen werden sollen. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist schließlich auch der von ihr behauptete Abwägungsausfall dem Abwägungsvorgang zuzuordnen und wird daher ebenfalls von den Planerhaltungsvorschriften des § 12 ROG erfasst (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 -, a. a. O.). Soweit der Senat in seinem Urteil vom 31. März 2011 (- 12 KN 187/08 -, BauR 2011, 1300) zu § 10 Abs. 2 NROG a. F. noch eine andere Auffassung vertreten hat, hält er daran nicht mehr fest.
Die Antragstellerin hat die genannten Mängel im Abwägungsvorgang nicht gemäß § 12 Abs. 5 Satz 1 ROG innerhalb eines Jahres gerügt. Das Gesetz verlangt eine substantiierte und konkretisierte Rüge. Die Regelung soll sicherstellen, dass der Planungsträger aufgrund gezielter Information in die Lage versetzt wird zu prüfen, ob und wie sich der geltend gemachte Mangel beheben lässt. Das schließt eine pauschale Rüge aus (so zu den inhaltlich übereinstimmenden Vorschriften des § 215 Abs. 1 BauGB bzw. § 244 Abs. 2 BauGB a. F. BVerwG, Beschl. v. 11.11.1998 - 4 BN 50.98 -, NVwZ-RR 1999, 424; Beschl. v. 2.1.2001 - 4 BN 13.00 -, Buchholz 406.11 § 215 BauGB Nr. 17; Beschl. v. 19.1.2012 - 4 BN 35.11 -, BauR 2013, 55; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, a. a. O., § 215 Rn. 34). Diesen Anforderungen wird die innerhalb der Jahresfrist bei dem Antragsgegner eingegangene Antragsschrift vom 22. März 2012 nicht gerecht. Die Antragstellerin beschränkt sich in diesem Schreiben auf Ausführungen zu ihrer Antragsbefugnis. Mit der Aussage, sie sei von der Planung mittelbar betroffen, legt sie keinen Mangel oder auch nur Sachverhalt dar, den der Antragsgegner hätte überprüfen können. Die Schriftsätze vom 21. Januar, 29. April 2013 und 14. Juni 2013 sind dagegen nicht innerhalb der Ausschlussfrist von einem Jahr bei dem Antragsgegner eingegangen.
Ohne dass es in der Sache darauf ankommt, weist der Senat klarstellend darauf hin, dass ein - hier unbeachtlicher - Mangel im Abwägungsvorgang nur vorliegen dürfte, soweit der Antragsgegner im Abwägungsprozess nicht zwischen harten und weichen Tabuzonen unterschieden hat. Im Übrigen ist der Abwägungsvorgang nicht zu beanstanden.
Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach sich eine Gemeinde in der Bauleitplanung - auf der ersten Stufe des Planungsprozesses - den Unterschied zwischen harten und weichen Tabuzonen bewusst machen und ihn dokumentieren muss (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11, 2.11 -, a. a. O.; im Ergebnis nunmehr auch Beschl. d. Sen. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, juris), gilt auch für die Raumplanung (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, juris). Der Antragsgegner hat im Planungsprozess aber nicht ausdrücklich zwischen harten und weichen Tabuzonen differenziert. Die Begründung des RROP 2011 sowie der Verfahrensablauf lassen auch nicht hinreichend erkennen, dass sich der Antragsgegner gleichwohl dieser Unterscheidung bewusst war. Soweit der Antragsgegner im Verfahren etwa den Schutzabstand zur Wohnbebauung von 550 m auf 800 m erhöht hat, rechtfertigt dieses Vorgehen für sich genommen nicht den Schluss, er habe einen Abstand von 550 m als rechtlich zwingend angesehen und im Übrigen die ihm bekannten Spielräume ausgenutzt. Es begegnet schon Zweifeln, ob ein Abstand von 550 m im Außenbereich überhaupt rechtlich zwingend ist. Jedenfalls legt die Begründung des der Planung zugrunde liegenden Abstands von 800 m zu Wohnbauflächen im RROP 2011 unter Hinweis auf die Immissionsrichtwerte der TA Lärm nahe, dass der Antragsgegner bzw. die zur Entscheidung berufenen Mitglieder des Kreistags auch insoweit davon ausgegangen sind, dass es sich zumindest mit Blick auf reine und allgemeine Wohngebiete um ein hartes Ausschlusskriterium handele. Ferner hat der Antragsgegner im Verfahren nicht jedes einzelne Ausschlusskriterium geändert, so dass ein Rückschluss darauf, ob sich der Antragsgegner der genannten Differenzierung tatsächlich bewusst war, von vornherein nicht Betracht kommt. Es besteht nach Auffassung des Senats auch die konkrete Möglichkeit, dass dieser Fehler auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sein kann (§ 12 Abs. 3 Satz 2 ROG). Hätte sich das Beschlussgremium den Unterschied zwischen den rechtlich zwingenden und den einer Abwägung zugänglichen Kriterien bewusst gemacht, mithin auch die Reichweite des planerischen Spielraumes zutreffend erkannt, hätte es im Ergebnis möglicherweise andere oder auch mehr Flächen ausweisen können.
Ohne Erfolg beanstandet die Antragstellerin dagegen die „ungeprüfte“ Übernahme von in den Flächennutzungsplänen dargestellten Vorrangflächen. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, dass der Planungsträger der Kraft des Faktischen dadurch Rechnung tragen kann, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationszonenkonzept mit einbezieht und sich bei der Gebietsabgrenzung an dem vorhandenen Bestand ausrichtet (zuletzt Urt. d. Sen. v. 12.12.2012 - 12 KN 311/10 -, a. a. O.). Ein Abwägungsfehler läge in diesem Zusammenhang nur vor, wenn die auf der Ebene der Flächennutzungs- oder der Bebauungspläne in den Verbandskommunen zum Ausdruck gekommenen Planvorstellungen tatsächlich ungeprüft übernommen worden wären (Urt. d. Sen. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, BauR 2010, 1043; Urt. v. 31.3.2011 - 12 KN 187/08 -, a. a. O.). Das ist hier aber nicht der Fall. Der Antragsgegner hat die in den Flächennutzungsplänen der Gemeinden dargestellten Vorranggebiete - mit einer Ausnahme - zunächst nur in die Potenzialflächenanalyse übernommen. Er hat sodann jeden dieser Standorte einer Einzelfallbetrachtung unterzogen. Er hat dabei sowohl die Vorbelastung als auch die - im Einzelfall gegebene - Unterschreitung der zuvor festgelegten Schutzabstände in die Bewertung eingestellt (vgl. S. 181 ff. der Begründung zum RROP 2011). Als Ergebnis dieser Einzelfallbetrachtung hat der Antragsgegner ein in einem Flächennutzungsplan dargestelltes Sondergebiet „Windenergie“ (Potenzialfläche H 3) für die Raumplanung wieder ausgeschlossen.
Die von dem Antragsgegner gewählten Vorsorgeabstände zu Einzelwohnhäusern von 800 m und zu Verkehrswegen von 40 m (klassifizierte Straßen) bzw. 180 m (Eisenbahnstrecke) sind nicht zu beanstanden. Es ist zulässig, Pufferzonen und pauschale Abstände zu geschützten Nutzungen festzusetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort zu verzichten. Mindestabstände können dabei bereits im Vorfeld der Abwehr schädlicher Umwelteinwirkungen festgelegt werden, sofern sie städtebaulich bzw. raumordnungsrechtlich begründbar sind (BVerwG, Urt. v. 17.12.2002, - 4 C 15.01 -, BVerwGE 117, 287; vgl. auch Urt. d. Sen. v. 24.1.2008 - 12 LB 44/07 -, juris; v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, a. a. O., u. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, a. a. O.). So liegt der Fall hier. Die genannten Abstände bewegen sich jeweils im Rahmen des Anerkannten und Vertretbaren. Es begegnet auch keinen durchgreifenden Bedenken, dass die von dem Antragsgegner festgelegten Schutzabstände nicht zwischen den in der TA Lärm bzw. der BauNVO aufgeführten Baugebietstypen unterscheiden. Die Begründung des Antragsgegners, aufgrund der besonderen Siedlungsstruktur im Landkreis, vor allem mit Blick auf die baurechtlich im Außenbereich gelegenen sog. L.-Siedlungen, seien alle Siedlungsflächen gleich zu behandeln, ist jedenfalls vertretbar. In der Sache hat der Antragsgegner den von ihm gewährten hohen Schutz des Wohnens im Außenbereich zudem kompensiert, indem er Abstriche beim Schutz allgemeiner und reiner Wohngebiete vorgenommen hat. Der Schutzabstand von 800 m bleibt hinter dem im Falle einer Differenzierung im Regelfall zulässigen Schutzabstand zur Wohnbebauung im Innenbereich von 1.000 m (so etwa Urt. d. Sen. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, a. a. O.; vgl. schon Empfehlungen zur Festlegung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für die Windenergienutzung v. 26.01.04 - 303-32346/8.1 -) zurück.
Ein Abwägungsausfall fällt dem Antragsgegner nicht zur Last. Der Antragsgegner hat die in den Flächennutzungsplänen dargestellten Vorranggebiete - wie gesehen - nicht ungeprüft übernommen, sondern einer Einzelfallbetrachtung unterzogen. Er hat sich ferner in der dem Kreistag vorliegenden Abwägungssynopse mit den Einwendungen der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit im Einzelnen auseinandergesetzt und die jeweils getroffene Abwägungsentscheidung erläutert.
b) Die behaupteten Mängel im Abwägungsvorgang schlagen auch nicht auf das Abwägungsergebnis durch.
Das Abwägungsergebnis ist nicht schon dann fehlerhaft, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung nach der erforderlichen Abwägung anders ausgefallen wäre und der Abwägungsausfall damit im Sinne des § 12 Abs. 3 Satz 2 ROG auf das Abwägungsergebnis „von Einfluss" gewesen ist. Es ist vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn eine fehlerfreie Nachholung der erforderlichen Abwägung schlechterdings nicht zum selben Ergebnis führen könnte, weil anderenfalls der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen würde, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit müssen überschritten sein (BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - 4 CN 2.12 -, a. a. O.; zu § 215 Abs. 1 BauGB BVerwG, Urt. v. 22.9.2010 - 4 CN 2.10 -, a. a. O.; vgl. auch Hoppe, in: Hoppe/Bönker/ Grotefels, a. a. O., Rn. 121 ff.).
Gemessen daran ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die von der Antragstellerin für eine Bebauung in Aussicht genommenen Flächen im RROP 2011 nicht als Vorranggebiet dargestellt hat. Dass diese Flächen auch im Falle einer aus Sicht der Antragstellerin fehlerfreien Abwägung schlechterdings nicht wegwägbar wären, trägt sie selbst nicht vor und ist auch sonst nicht ersichtlich. Dies gilt vorliegend umso mehr, weil schon die der Planung zugrunde liegenden Schutzabstände von 800 m zu Wohnbauflächen, die hier zum Flächenausschluss geführt haben, auf keine rechtlichen Bedenken stoßen. Der Antragsgegner konnte als Träger der Regionalplanung - wie gesehen - einen solchen Pauschalabstand zu Wohnbauflächen festsetzen und auf eine konkrete Prüfung der Verträglichkeit einer Windenergienutzung an jedem einzelnen Standort verzichten.
Der Antragsgegner hat die Konzentrationszonen auch so bemessen, dass der Windenergie im Plangebiet insgesamt substanziell Raum verschafft wird. Eine normative Gewichtungsvorgabe, derzufolge ein Planungsträger der Windenergienutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) Verhinderungsplanung bzw. eine bloße Feigenblattplanung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB enthaltene Entscheidung des Gesetzgebers, Windkraftanlagen im Außenbereich zu privilegieren, beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (etwa Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, a. a. O.; Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11, 2.11 -, a. a. O.) und des Senats (Urt. v. 21.4.2010 - 12 LC 9/07 -, BauR 2010, 1556; Urt. v. 22.11.2012 - 12 LB 64/11 -, juris) ist geklärt, dass sich nicht abstrakt, z. B. durch Ermittlung des prozentualen Anteils der Vorrang- oder Konzentrationsflächen für Windenergie an der Gesamtfläche des Planungsraums, bestimmen lässt, wo die Grenze zur unzulässigen "Negativplanung" verläuft. Maßgeblich sind vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum, so dass Größenangaben - isoliert betrachtet - als Kriterium ungeeignet erscheinen. Das Verhältnis der ausgewiesenen Fläche zur Gesamtfläche bzw. zu den zuvor ermittelten Potenzialflächen kann aber als Indiz für eine Verhinderungsplanung gewertet werden (BVerwG, Urt. v. 13.12.2013 - 4 CN 1.11, 2.11 -, a. a. O.; VG Hannover, Urt. v. 24.11.2011 - 4 A 4927/09 -, juris). Danach begegnet das Abwägungsergebnis des Antragsgegners keinen rechtlichen Bedenken. Das Verhältnis der ausgewiesenen Vorrangflächen (499,7 ha) an der Gesamtfläche des Antragsgegners (65.073 ha) von 0,77 % bewegt sich noch im Rahmen dessen, was der Senat in vorangegangenen Entscheidungen als (noch) substanziell angesehen hat (Urt. v. 9.10.2008 - 12 KN 35/07 -, a. a. O.: 0,51 %; Urt. v. 28.1.2010 - 12 KN 65/07 -, a. a. O.: 0,61 %). Die von dem Antragsgegner im RROP 2011 dargestellten Vorrangflächen ergeben zudem ein Leistungspotenzial von bis zu 166,5 MW und damit ein Mehrfaches der im Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen (in der Fassung v. 8.5.2008) für den Antragsgegner auch derzeit mindestens vorgesehenen Leistung von 50 MW. Davon abgesehen lassen auch die der Abwägungsentscheidung zugrunde gelegten Parameter und das Vorgehen des Antragsgegners im Planungsprozess Tendenzen einer von Fehlvorstellungen geleiteten Verhinderungsplanung nicht erkennen. Die zur Ermittlung der Potenzialflächen gewählten Schutzabstände liegen ausnahmslos im Bereich des Anerkannten und Vertretbaren. Auf die zunächst vorgesehene und im Grundsatz zulässige Festlegung eines Pauschalabstands zwischen Windparks von nach den Empfehlungen der Landesregierung 5.000 m (Empfehlungen zur Festlegung von Vorrang- oder Eignungsgebieten für die Windenergienutzung v. 26.01.04 - 303-32346/8.1 -) hat der Antragsgegner gänzlich verzichtet. Auch die Einzelfallbetrachtung der auf dieser Grundlage ermittelten Potenzialflächen lässt ein restriktives Vorgehen des Antragsgegners nicht erkennen. Im Ergebnis hat der Antragsgegner von elf Potenzialflächen neun Flächen insgesamt sowie eine Teilfläche als Vorranggebiete dargestellt. Er hat insoweit weit mehr als die Hälfte der Gesamtfläche der elf Potenzialflächen (885,3 ha) ausgewiesen.