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VGH Baden-Württemberg · Urteil vom 22. Juli 1996 · Az. 2 S 1132/94

Informationen zum Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2013, 10110

  • Verfahrensgang:

1. Wird eine Asylbewerberunterkunft als öffentliche Einrichtung zur Unterbringung sowohl von selbstzahlenden Asylbewerbern als auch von Asylbewerbern, deren Unterkunftskosten (vom Land und vom Sozialhilfeträger) erstattet werden, betrieben, so darf die Gemeinde ihrer Gebührenkalkulation nicht einerseits die gesamten Kosten der Einrichtung zugrunde legen, andererseits jedoch allein die sog "Selbstzahler" als Gebührenschuldner bestimmen.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu Benutzungsgebühren für die Unterbringung in einer Asylbewerberunterkunft durch die Beklagte.

Der Kläger wurde als Asylbewerber der Beklagten nach dem AsylUG zugewiesen. Seit dem 1.8.1986 war er der Asylbewerberunterkunft N.straße 115 zugewiesen. Die Gebühren für die Unterbringung wurden für die Zeit vom 1.8.1986 bis zum 30.4.1988 von der Sozialhilfedienststelle der Beklagten übernommen. Ab dem 1.5.1988 wurde der Kläger als "Selbstzahler" zu - vorläufigen - Benutzungsgebühren in Höhe von 267,-- DM pro Monat herangezogen (Bescheid vom 21.3.1989). Mit Bescheid vom 23.6.1993 wurde er u.a. mit Wirkung vom 1.7.1993 zu einer Benutzungsgebühr (einschließlich Nebenkosten) in Höhe von 270,-- DM pro Monat herangezogen. Der - hier angefochtene - Gebührenbescheid vom 23.6.1993 beruht auf der vom Gemeinderat der Beklagten am 27.5.1993 beschlossenen Satzung über die Benutzung der Unterkünfte für Asylbewerber ("Satzung 1993"), veröffentlicht am 17.6.1993 im Amtsblatt der Beklagten.

Den gegen den Gebührenbescheid erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 4.8.1993 als unbegründet zurück.

Am 23.8.1993 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und die Aufhebung des in dem Bescheid der Beklagten vom 23.6.1993 enthaltenen Gebührenbescheids sowie des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 4.8.1993 beantragt. Zur Begründung hat er ausgeführt: Die Nutzungsgebühr für die Asylbewerberunterkunft dürfe nicht die ortsüblich verlangten Entgelte für vergleichbaren Wohnraum übersteigen. Ihm stünde eine Wohnfläche von ca. 10 qm zur Verfügung. Die Benutzungsgebühr von 270,-- DM pro Monat entspräche einem Quadratmeterpreis von 27,-- DM und sei daher unangemessen.

Die Beklagte hat Klageabweisung beantragt und geltend gemacht, die Gebührensätze der Satzung von 1993 entsprächen dem Kostendeckungsprinzip. Der Selbstzahleranteil von monatlich 270,-- DM für Erwachsene orientiere sich an den Benutzungsgebühren, die der Landeswohlfahrtsverband Württemberg-Hohenzollern für Bewohner stationärer Nichtseßhaftenhilfeeinrichtungen anerkenne. Auf den Vortrag der Beklagten im übrigen wird Bezug genommen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 9.2.1994 stattgegeben. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Die Gebührenfestsetzung durch die Beklagte sei rechtswidrig, da sie auf einer nichtigen Satzungsregelung beruhe. Die Gebührenregelung differenziere zwischen zwei verschiedenen Personengruppen, nämlich danach, ob die Bewohner die Unterkunftskosten aus eigenem Einkommen entrichteten oder ob sie sie nicht selbst zahlten. Nur bei der letztgenannten Personengruppe (Anlage II A) unterscheide die Gebührenregelung zwischen sieben qualitativ unterschiedlichen Unterkunftsarten entsprechend dem S. Mietspiegel. Diese Unterscheidungen verstießen gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und das Äquivalenzprinzip in seiner bundesrechtlichen Ausprägung. Ein Bewohner der erstgenannten Gruppe habe eine nur am Durchschnitt aller Unterkunftstypen orientierte, vom Äquivalenzprinzip sich entfernende Benutzungsgebühr zu bezahlen, während derselbe Bewohner, würde er zu den nicht selbst zahlenden Personen gehören (Anlage II A), eine dem jeweiligen Unterkunftstyp angepaßte, im Angesicht des einzelnen Typs gleichsam maßgeschneiderte, dem Äquivalenzprinzip sich nähernde Benutzungsgebühr zu entrichten hätte. Die unterschiedliche Gebührenbemessung sei auch nicht durch sachlich einleuchtende Gründe zu erklären. Die sich bei den einzelnen Personengruppen ergebenden Unterschiede der Gebührenerhebung seien auch nicht mehr als geringfügig anzusehen. Im einzelnen wird auf den Inhalt der Entscheidungsgründe des verwaltungsgerichtlichen Urteils Bezug genommen.

Gegen das ihr am 11.4.1994 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 19.4.1994 Berufung eingelegt. Sie beantragt sinngemäß,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 9.2.1994 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Zur Begründung der Berufung trägt sie in Ergänzung ihres bisherigen Vorbringens vor: Das Verwaltungsgericht habe verkannt, daß es sich bei den unter II A der Anlage festgesetzten Gebühren nicht um Benutzungsgebühren im eigentlichen Sinne handele. Diese seien lediglich die Kosten, die gegenüber dem Land Baden-Württemberg geltend gemacht werden könnten. Daher seien sie auch kein geeigneter Vergleichsmaßstab zu den Gebühren, die gegenüber den Selbstzahlern gem. II B der Anlage erhoben würden. Die Beklagte habe auch das Kostendeckungsprinzip beachtet. Der Gebührenkalkulation seien Sachkosten, Instandhaltungskosten, Mietkosten sowie Abschreibung und Zinsen zugrundegelegt worden. Die Gebühren seien auch nicht höher, als ein Privater für die Überlassung von Wohnraum berechnen würde. Die Vergleichsmieten könnten nicht in Anschlag gebracht werden, da auch ein Privater bei Unterbringung von Asylbewerbern einen großen Instandhaltungsaufwand und auf Grund der Kurzfristigkeit der Unterbringung einen höheren Beschaffungsaufwand zu beachten hätte.

Der Kläger beantragt,

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Zur Begründung nimmt er auf sein erstinstanzliches Vorbringen Bezug. Ergänzend trägt er vor: Es treffe nicht zu, daß ein privater Vermieter bei der Unterbringung von Asylanten höhere Kosten hätte, als bei der Überlassung von Wohnraum an andere Personen.

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Beklagten, die Widerspruchsakten und die Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart - 16 K 2625/93 - vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf diese Akten und die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen verwiesen.

Gründe

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung der Beklagten ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Denn der angefochtene Benutzungsgebührenbescheid der Beklagten ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Der angefochtene Benutzungsgebührenbescheid ist rechtswidrig, da er nicht auf einer rechtsgültigen Satzung (§ 2 KAG) beruht. Die einschlägige "Satzung über die Benutzung der Unterkünfte für Asylbewerber" vom 27.5.1993 hat folgenden hier interessierenden Inhalt:

§ 1Zweckbestimmung, Benutzerkreis(1) Die Satzung regelt die Benutzung der von der ...stadt S. zurUnterbringung von Asylbewerbern eingerichteten Unterkünfte. Die...stadt S. stellt für die ihr nach demAsylbewerber-Unterbringungsgesetz (AsylUG) zugewiesenen Asylbewerbereingerichtete Unterkünfte zur Verfügung.(2) Aufgenommen werden nur Personen, die den Status einesAsylbewerbers besitzen.(3) Die Benutzung der Unterkünfte erfolgt im Rahmen einesöffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses. Ein Rechtsanspruchauf Benutzung besteht nicht.§ 2Beginn und Beendigung des Nutzungsverhältnisses(1) Das Nutzungsverhältnis beginnt mit der Zustellung der Verfügungüber die Zuteilung eines Unterkunftsplatzes. Zieht der Benutzer vorder Zustellung der Verfügung ein, beginnt das Nutzungsverhältnis mitdem Zeitpunkt des Einzugs.(2) Das Nutzungsverhältnis endet, wenn der Benutzer den ihmzugeteilten Platz nicht innerhalb von 3 Tagen bezieht, ihn nicht mehrselbst bewohnt, ihn nicht mehr als ausschließliche Unterkunft odernur zur Abstellung seines Hausrats nutzt.(3) Ohne Einwilligung des Benutzers ist eine Beendigung desNutzungsverhältnisses möglich, wenn der Bewohner1. den Status eines Asylbewerbers verliert...§ 4GebührenschuldnerGebührenschuldner für eine Gebühr nach § 5 ist der Benutzer derUnterkunft, für den die Kosten der Unterkunft nicht nach demAsylbewerber-Unterbringungsgesetz und den dazu ergangenenVorschriften über die Sozialhilfe abzurechnen sind.§ 5BenutzungsgebührFür die Benutzung der Unterkünfte wird eine monatliche Gebührentsprechend der Anlage zur Satzung erhoben.Soweit Benutzer über eigene Einkünfte verfügen, wird dieBenutzungsgebühr in der nach Buchstabe B der Anlage zur Satzunggültigen Höhe erhoben.Anlage zur Satzung über die Benutzung der Unterkünfte für AsylbewerberBenutzungsgebührenDie Benutzungsgebühren nach § 5 der Satzung betragen je Bewohner undMonat:I. Für die Zeit vom 1. September 1988 bis 31. Dezember 1988: 249,10 DMII. Für die Zeit ab dem 1. Januar 1989:A. Für Bewohner, die die Unterkunftskosten nicht aus eigenemEinkommen entrichten:1. Für Notunterkünfte einschließlich Einzelcontainer,Sammelunterkünfte 279,-- DM2. Für Unterkünfte mit Wohnheimcharakter 191,-- DM3. Für Unterkünfte in Altbauten mit einfacher Ausstattung 115,-- DM4. Für Unterkünfte in Altbauten mit mittlerer Ausstattung 143,-- DM5. Für Unterkünfte in renovierten Altbauten 163,-- DM6. Für Unterkünfte in Behelfsbauten einschließlichKontainerwohnungen 243,-- DM7. Für Unterkünfte in Neubauten 239,-- DMB. Für Bewohner der Unterkünfte, die die Benutzungsgebühr aus eigenemEinkommen entrichten, werden folgende Benutzungsgebühreneinschließlich Nebenkosten zuzüglich einer Verpflegungspauschalefestgesetzt:a) für Personen ab dem 16. Lebensjahr 270,-- DMb) für Personen bis zur Vollendung des 16. Lebensjahres 135,-- DMc) die Summe der Benutzungsgebühr nach a) und b) beträgtfür Ehepaare und eheähnliche Lebensgemeinschaftenmit mehr als 2 Kindern im Sinne von b) für dieund die dazugehörenden Kinder höchstens 810,-- DMd) die Summe der Benutzungsgebühr nach a) und b) beträgtfür Alleinerziehende mit mehr als 2 Kindern im Sinne von b)für sie und die dazugehörenden Kinder höchstens 540,-- DMDie Gebührensatzung genügt in wesentlichen Teilen (vgl. § 2 KAG) nicht dem sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) ergebenden Gebot der inhaltlichen Bestimmtheit. Insbesondere sind die Regelungen über den Gebührenschuldner (§ 4), die Benutzungsgebühr (§ 5) und die Höhe der Gebühren (Anlage zur Satzung) widersprüchlich und unklar. Nach § 1 betreibt die Beklagte die Unterbringung von Asylbewerbern in den eigens dafür eingerichteten Unterkünften als öffentliche Einrichtung. Das Benutzungsverhältnis erfaßt (ohne Einschränkung) die der Beklagten nach dem Asylbewerber-Unterbringungsgesetz zugewiesenen Asylbewerber. Die Vorschrift über den Gebührenschuldner dagegen erfaßt nicht alle untergebrachten Asylbewerber. Gebührenschuldner der Gebühren nach § 5 ist (nur) der Benutzer, für den die Kosten der Unterkunft nicht (nach dem Asylbewerberunterbringungsgesetz und den dazu ergangenen Vorschriften) über die Sozialhilfe abzurechnen sind. Die Vorschrift des § 5 über die Benutzungsgebühr sieht jedoch wiederum ohne Einschränkung für die Benutzung der Unterkünfte die Erhebung einer Gebühr vor (Abs. 1). Daß durch die Benutzungsgebühr sämtliche Kosten gedeckt werden sollen - auch die Kosten für die Unterkunft der nicht selbst zahlenden Asylbewerber - ergibt sich aus der Anlage zur Satzung, in der die zu erhebenden Gebühren aufgeschlüsselt sind nach Bewohnern, die die Unterkunftskosten nicht aus eigenem Einkommen entrichten (Buchst. A) und denjenigen, bei denen dies zutrifft ("Selbstzahler", Buchst. B). Auf die in der Anlage unter Buchst. B erfaßte Benutzergruppe (Selbstzahler) wird in § 5 Abs. 2 besonders hingewiesen: "Soweit Benutzer über eigene Einkünfte verfügen ...". Zwischen der Regelung der "Gebührenschuldner" einerseits, des Gebührentatbestands, des Maßstabs und der Höhe andererseits besteht danach ein sachlicher Widerspruch: Während Gebührenschuldner nur die - vereinfacht ausgedrückt - "Selbstzahler" sind, beziehen sich die übrigen Gebührenregelungen auch auf diejenigen Benutzer, deren Unterkunftskosten durch das Land übernommen werden. Die Widersprüchlichkeit der Regelung setzt sich bei der Ermittlung der Kosten und des Gebührensatzes fort. Der Aufwand für die Unterbringung der Asylbewerber wird einesteils vollständig in den "Gebührenhaushalt" zur Berechnung der "Benutzungsgebühr" aufgenommen. Als Schuldner der Benutzungsgebühr werden jedoch nur die sog. "Selbstzahler" erfaßt. Für die Gebühren der auf Landeskosten Untergebrachten (Anlage Buchst. A) fehlt ein Schuldner. Nach Darlegung der Beklagten handelt es sich dabei nicht um "Benutzungsgebühren im eigentlichen Sinne". Diese Gebühren, so trägt die Beklagte im Berufungsverfahren vor, würden nicht gegenüber den Benutzern erhoben, sondern seien lediglich Kosten, die gegenüber dem Land Baden-Württemberg geltend gemacht werden könnten. Diese Regelung ist rechtlich so nicht haltbar: Einerseits werden alle Kosten erfaßt und der Berechnung einer Gebühr zugrundegelegt. Andererseits soll ein Teil der Kosten nicht durch eine Gebühr gedeckt werden, sondern durch Erstattung durch das Land.

Die inhaltlich widersprüchliche Regelung steht auch im übrigen mit höherrangigem Recht nicht in Einklang. Denn die Beklagte ist nicht befugt, die, wie noch ausgeführt wird, landesrechtlich geregelten Erstattungskosten für die Unterbringung von Asylbewerber in einer auf Grund von §§ 2, 9 KAG erlassenen Satzung als Benutzungsgebühren auszugestalten, wie das in Anlage A geschehen ist. Sollen alle Asylbewerberunterkünfte in einer "öffentlichen Einrichtung" im Sinne von § 9 Abs. 1 KAG erfaßt werden, sind die Benutzungsgebühren nach den Bestimmungen des KAG zu regeln. Die Gebührensätze sind auf der Grundlage einer Gebührenkalkulation festzusetzen. Die letztlich vom Land nach dem Asylbewerberunterbringungsgesetz zu erstattenden Kosten sind dabei von den "Ausgaben" abzusetzen (vgl. Satzungsmuster des Gemeindetags Baden-Württemberg, Erläuterungen, BWGZ 1990, S. 194 ff.; vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 16.2.1995 - 2 S 2912/93 -). Die verbleibenden ungedeckten Kosten, soweit sie auf Selbstzahler entfallen (Gruppe B), wären auf die von den Selbstzahlern anteilig genutzte Wohnfläche zu verteilen. Der danach sich ergebende Gebührensatz pro qm Wohnfläche könnte grundsätzlich der Gebührenerhebung zugrundegelegt werden, soweit das Äquivalenzprinzip dies zuläßt. "Die dabei errechnete Benutzungsgebühr hat insoweit nichts mit den dem Sozialhilfeträger bzw. dem Land in Rechnung zu stellenden Unterbringungskosten pro Asylbewerber/Jahr zu tun" (vgl. Erläuterungen zum Satzungsmuster des Gemeindetags Baden-Württemberg, aaO, S. 201).

Die Erstattung der Unterkunftskosten für Asylbewerber war im Zeitpunkt des Erlasses der hier einschlägigen Satzung der Beklagten folgendermaßen geregelt: Nach § 1 Abs. 1 S. 1 Asylbewerberunterbringungsgesetz - AsylUG - i.d.F. vom 18.3.1992 (GBl. S. 217) sind die Gemeinden verpflichtet, Asylbewerber unterzubringen; gem. § 2 Abs. 1 S. 1 in Verb. mit S. 2 Nr. 3 AsylUG erstattet das Land den Trägern der Sozialhilfe die notwendigen Kosten der Unterbringung durch die Gemeinden unter Zugrundelegung einer bestimmten Wohnfläche abhängig von der Unterkunftsqualität (in der Regel 4,5 bzw. 8 qm). Örtlicher Träger der Sozialhilfe ist gem. § 1 AG/BSHG u.a. der Stadtkreis, vorliegend also die Beklagte selbst. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 AsylUG erstattet das Land den Gemeinden die notwendigen Unterbringungskosten, soweit sie nicht vom Träger der Sozialhilfe zu tragen sind oder, wie hier, vom Asylbewerber aus eigenem Einkommen oder Vermögen bestritten werden können. Insoweit bleibt also ausdrücklich ein Freiraum für den Ortsgesetzgeber, Gebühren von zahlungsfähigen Asylbewerbern zu erheben. Die Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zur Durchführung des Asylbewerberunterbringungsgesetzes (VwV-AsylUG) vom 23.4.1992 (Gemeinsames Amtsblatt 1992, S. 569 ff.) sieht für den Kostenerstattungsanspruch der Gemeinde gegen die untergebrachte Person die Rechtsform eines privatrechtlichen Mietverhältnisses oder ein öffentlich-rechtliches Benutzungsverhältnis vor. Auch bei Bestehen eines Anspruchs gegen einen "Selbstzahler" erfolgt eine restliche Erstattung durch das Land: Die Gemeinde braucht nur in Höhe ortsüblicher "Kaltmieten" mit Selbstzahlern abzurechnen; der Differenzbetrag bis zur Höhe der notwendigen Kosten im Sinne von § 2 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 AsylUG wird vom Land erstattet; dies gilt sogar im Falle erfolgloser Gebührenbeitreibung (VwV-AsylUG, 8.3.6 Abs. 1 S. 2 und 3).

Das am 1.11.1993 in Kraft getretene Asylbewerberleistungsgesetz - AsylbLG - des Bundes hat die Rechtslage in bezug auf die Kostentragung der Unterbringung von Asylbewerbern geändert (vgl. Information des Gemeindetags Baden-Württemberg - Gt-info 458/94 vom 20.7.1994). Da dieses Gesetz für die hier zu treffende Entscheidung nicht (mehr) erheblich ist, bedarf es keines Eingehens auf dessen Inhalt.

Die Gebührensatzung der Beklagten ist auch deshalb ungültig, weil die Gebührenregelung wegen der Differenzierung in zwei verschiedene Personengruppen sowie in mehrere qualitativ unterschiedliche Unterkunftsarten bei nur einer der beiden Personengruppen gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Der Senat nimmt auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil Bezug, die er für zutreffend hält. Der Senat stimmt dem Verwaltungsgericht auch in der Auffassung zu, die unterschiedliche Gebührenregelung sei nicht durch sachlich einleuchtende Gründe zu rechtfertigen. Im Gegenteil spricht gerade die Regelung in VwV-AsylUG, Nr. 8.3.6, wonach Selbstzahler die "Kaltmiete" nur in ortsüblicher Höhe zu entrichten haben, der überschießende Betrag für notwendige Kosten aber vom Land erstattet wird, dafür, die Benutzungsgebühren auch für diese Personengruppe nach der Größe und Ausstattung der Wohnflächen unterschiedlich zu bemessen. Im übrigen ist nicht nachvollziehbar, wie die Beklagte zu den Gebührensätzen für Selbstzahler gelangt. In der Gebührenkalkulation für die sieben Kategorien der Unterkünfte sind auch die Selbstzahler aufgeführt. Warum bei der Gebührenfestsetzung diese Vorgabe verlassen wurde, wird nicht schlüssig dargetan.

Da die Gebührensatzung aus oben dargelegten Gründen ungültig ist, bedarf die Frage nach der vom Kläger in Abrede gestellten Angemessenheit der Gebührenhöhe keiner Prüfung mehr.

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