Materiell-rechtlich liegt nur dann eine Allgemeinverfügung vor, wenn sachlich im Kern eine Einzelfallregelung getroffen wird, d. h. ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt gegeben ist.
Bei einer Allgemeinverfügung handelt es sich ihrem Wesen nach um eine generell-konkrete Regelung, d. h. eine Regelung, die sich an eine unbestimmte Anzahl von unmittelbaren personalen Adressaten für einen bestimmten Sachverhalt richtet. Wird hingegen eine abstrakt-generelle Regelung für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten und Personen getroffen, ist die Wahl der Form der Allgemeinverfügung rechtlich nicht zulässig.
Unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 28. April 2010 - 6 L 2142/09 - wird die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 29.10.2009 (Amtsbl. des Saarlandes 2009, Seite 1732 ff.) angeordnet.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 50.000,-- € festgesetzt.
I.
Die Antragstellerin ist eine Beteiligungsgesellschaft, die ihren Sitz in Gibraltar hat und Inhaberin einer Glücksspiellizenz der dortigen Aufsichtsbehörde ist. Sie bietet im Internet u.a. Sportwetten, Pokerspiele und Casinospiele an.
Die Antragsgegnerin hat am 5.11.2009 im Amtsblatt des Saarlandes eine „Allgemeinverfügung“ mit folgendem Inhalt veröffentlicht:
„1. Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt. Ein solches Veranstalten oder Vermitteln ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung einzustellen.
2. Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt. Eine solche Werbung ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung einzustellen.“
Hiergegen hat die Antragstellerin am 7.12.2009, einem Montag, Klage vor dem Verwaltungsgericht des Saarlandes erhoben (Geschäfts-Nr.: 6 K 2081/09). Am 22.12.2009 hat sie beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Mit Beschluss vom 28.4.2010 hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 29.10.2009 zurückgewiesen. Gegen diesen am 4.5.2010 zugestellten Beschluss hat die Antragstellerin am 18.5.2010 Beschwerde erhoben und diese am 4.6.2010 begründet. Sie verfolgt ihr erstinstanzliches Begehren weiter. Die Antragsgegnerin ist der Beschwerde entgegengetreten.
II.
Die gemäß § 146 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde hat Erfolg.
Nach dem Ergebnis der Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung in dem vorliegenden Rechtsmittelverfahren hat die Antragstellerin einen Anspruch auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die oben genannte „Allgemeinverfügung“ der Antragsgegnerin vom 29.10.2009. Bei der nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen Abwägung kommt dem Interesse der Antragstellerin, bis zur Klärung der Rechtmäßigkeit der „Allgemeinverfügung“ im Hauptsacheverfahren von deren Vollzug verschont zu bleiben, der Vorrang vor dem im öffentlichen Interesse gemäß § 9 Abs. 2 GlüStV angeordneten Ausschluss der aufschiebenden Wirkung zu.
Denn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung bestehen in formeller Hinsicht erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der von der Antragsgegnerin ausdrücklich als „Allgemeinverfügung“ erlassenen Regelung. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei der streitgegenständlichen Regelung vom 29.10.2009 ihrem Inhalt nach nämlich voraussichtlich nicht um eine Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 SVwVfG, sondern um eine generellabstrakte Regelung, zu deren Erlass die Antragsgegnerin nicht zuständig ist.
Nach § 35 Satz 2 SVwVfG ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlichrechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. Auch eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 SVwVfG wird durch die Begriffsmerkmale des Verwaltungsakts geprägt; sie weist lediglich hinsichtlich der Regelungsadressaten Besonderheiten auf. Ungeachtet dieser adressatenbezogenen Modifizierungen setzt die Anwendung des § 35 Satz 2 SVwVfG aber voraus, dass die übrigen Kriterien des § 35 Satz 1 SVwVfG für die Annahme eines Verwaltungsakts ihrem Wesen nach erfüllt sind. Maßgebliches Kriterium für die Abgrenzung eines Verwaltungsaktes von einer Rechtsnorm ist die Regelung eines Einzelfalles. Materiellrechtlich liegt somit nur dann eine Allgemeinverfügung vor, wenn sachlich im Kern eine Einzelfallregelung getroffen wird, d.h. ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt gegeben ist. Eine Allgemeinverfügung wird dadurch charakterisiert, dass zwar im Zeitpunkt ihres Erlasses die Zahl der Adressaten, die von ihr unmittelbar betroffen sind, nicht feststeht, sich jedoch alle von dieser Regelung Betroffenen durch ihre Beziehung zum geregelten konkreten Sachverhalt definieren lassen. Bei einer Allgemeinverfügung handelt es sich ihrem Wesen nach somit um eine generellkonkrete Regelung, d.h. eine Regelung, die sich an eine unbestimmte Anzahl von unmittelbaren personalen Adressaten für einen bestimmten Sachverhalt richtet. Wird hingegen eine abstraktgenerelle Regelung für eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten und Personen getroffen, ist die Wahl der Form der Allgemeinverfügung rechtlich nicht zulässig. Die Konkretheit des geregelten Sachverhalts unterscheidet die vorliegend allein in Betracht zu ziehende personenbezogene Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 1. Alt. SVwVfG von der Rechtsnorm
vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 4.10.2002 - 1 S 1963/02 - m.w.N., dokumentiert bei Juris; Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl., § 35 VwVfG, Rz. 127, 128; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl., § 35 VwVfG, Rz 118, 161; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 VwVfG, Rz 267, 289, 306.
Ausgehend davon spricht bei summarischer Prüfung vieles dafür, dass die Antragsgegnerin vorliegend zu Unrecht in der Form der Allgemeinverfügung gehandelt hat, da die angefochtene Regelung vom 29.10.2009 inhaltlich abstraktgenereller Natur ist. Wie bereits das Verwaltungsgericht dargelegt hat, beinhaltet die streitgegenständliche „Allgemeinverfügung“ der Sache nach lediglich eine Wiederholung von Teilen der im GlüStV enthaltenen gesetzlichen Regelungen. So besagt bereits § 4 Abs. 4 GlüStV:
„Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet ist verboten:“
Ziffer 1 Satz 1 der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2010 lautet im Vergleich dazu:
„Das Veranstalten und das Vermitteln öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt.“
Letzteres stimmt – jedenfalls wenn man den Begriff „Telemedien-Angebote“, wie die Antragsgegnerin dies verstanden wissen will, mit Internetangeboten gleichsetzt – sachlich mit der Regelung in § 4 Abs. 4 GlüStV überein.
Ziffer 2 Satz 1 der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2010, worin bestimmt ist:
„Die Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel in Telemedien-Angeboten privater Anbieter auf dem Gebiet des Saarlandes wird hiermit untersagt.“
geht nach Maßgabe der von der Antragsgegnerin vertretenen Auslegung des Begriffs „Telemedien-Angebote“ inhaltlich ebenfalls nicht über das hinaus, was sich bereits aus § 5 Abs. 3 GlüStV ergibt, welcher seinerseits lautet:
„Werbung für öffentliches Glücksspiel ist im Fernsehen (§§ 7 und 8 Rundfunkstaatsvertrag), im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten.“
Ein konkreter sachlicher Regelungsgehalt ergibt sich auch nicht dadurch, dass die „Allgemeinverfügung“ räumlich auf das Saarland ausgerichtet ist. Durch die Beschränkung der vorgenannten im GlüStV enthaltenen Verbote auf das Gebiet des Saarlandes werden die in § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV enthaltenen Regelungen nur scheinbar spezifiziert. Denn die entsprechenden Vorschriften sind - vorbehaltlich ihrer Vereinbarkeit mit Verfassungs- und Europarecht - für das gesamte Saarland bereits aufgrund des saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des GlüStV vom 21.11.2007 verbindlich. Einer darüber hinausgehenden Anordnung der Geltung der Verbote auf dem Gebiet des Saarlandes bedurfte es nicht.
Die im Tenor der „Allgemeinverfügung“ des Weiteren enthaltenen Gebote, innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe der Allgemeinverfügung entsprechende Aktivitäten einzustellen, beinhalten ebenfalls keine über eine Wiederholung der gesetzlichen Vorschriften hinausgehende Einzelfallregelung. Vielmehr ist bereits den in §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStV enthaltenen gesetzlichen Verboten immanent, dass dagegen verstoßende Aktivitäten einzustellen sind.
Auch die Ausführungen in der Begründung der „Allgemeinverfügung“ lassen einen hinreichenden Bezug zu einem konkreten Sachverhalt vermissen und sind im Hinblick auf die Regelungen des GlüStV und des Saarländischen Gesetzes zu dessen Umsetzung vom 21.11.2007 allenfalls (allgemein) klarstellender bzw. normergänzender Natur.
Der für eine Allgemeinverfügung erforderliche Bezug zu einem konkreten Sachverhalt lässt sich vorliegend auch nicht aus dem zum Zeitpunkt deren Erlasses weit verbreiteten Phänomen des Anbietens und Bewerbens von Glücksspielen über das Internet ableiten. Zwar war das Tätigwerden der Antragsgegnerin insoweit durchaus anlassbezogen. Die daran anknüpfende „Allgemeinverfügung“ beinhaltet jedoch keine Regelung eines konkreten Sachverhalts, ist vielmehr allgemeiner Natur. Bei summarischer Prüfung spricht vieles dafür, dass die „Allgemeinverfügung“ nicht lediglich der Unterbindung konkret bereits existierender Glücksspielangebote im Internet bzw. entsprechender bereits vorhandener Werbung dienen sollte, sondern ohne zeitliche oder anlassbedingte Begrenzung generell in die Zukunft gerichtet ist. So sind schon die in Ziffer 1 Satz 1 und Ziffer 2 Satz 1 des Tenors der Verfügung ausgesprochenen Verbote zukunftsoffen formuliert. Für einen generell zukunftsgerichteten Geltungsanspruch sprechen auch die Ausführungen unter Ziffer 10 a der Begründung der „Allgemeinverfügung“, wonach den räumlich beschränkten Untersagungen jedenfalls dadurch nachgekommen werden könne, dass die betreffenden Internetinhalte entweder überhaupt nicht ins Internet eingestellt oder ganz, d.h. mit weltweiter Wirkung aus dem Netz entfernt würden (…). Richtete sich die „Allgemeinverfügung“ lediglich gegen zum Zeitpunkt ihres Erlasses bereits bestehende Internetangebote, wäre die vorgeschlagene 1. Alternative, nämlich betreffende Internetinhalte überhaupt nicht erst ins Internet einzustellen, sinnlos. Außerdem heißt es unter Ziffer 11 c der Begründung der „Allgemeinverfügung“, es ginge auch darum, „Nachahmereffekte“ zu verhindern. In der Gesamtschau ist dies ein weiteres Indiz dafür, dass in den Anwendungsbereich der Verfügung auch solche Personen einbezogen werden sollten, die zum Zeitpunkt des Erlasses die verbotene Tätigkeit noch nicht aufgenommen hatten. Dass im Tenor der „Allgemeinverfügung“ neben der generellen Untersagung des Veranstaltens und des Vermittelns öffentlicher Glücksspiele in Telemedien-Angeboten privater Anbieter sowie entsprechender Werbung für unerlaubtes Glücksspiel die Aufforderung erging, derartige - bereits existierende - Aktivitäten innerhalb von zwei Wochen einzustellen, bietet keinen durchgreifenden Anlass zu einer anderen Beurteilung.
Fehlt es somit bei summarischer Prüfung an der für den Erlass einer Allgemeinverfügung erforderlichen Regelung eines hinreichend konkreten Sachverhalts und ist des Weiteren anzunehmen, dass die streitgegenständliche Verfügung der Antragsgegnerin unbefristet in die Zukunft gerichtet ist, spricht dies dafür, dass es der Antragsgegnerin nicht um die Anwendung eines Gesetzes auf einen Einzelfall ging, sondern vielmehr abstrakte Verhaltenspflichten festgelegt werden sollten
vgl. dazu auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 VwVfG Rdnr. 285.
Lässt demnach die „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 lediglich abstraktgenerelle Anordnungen erkennen, so erscheint sie bei summarischer Prüfung bereits der Form nach als rechtswidrig
in diesem Sinne auch Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 35 VwVfG Rz 289, wonach ein an alle Inhaltsanbieter mit Sitz in einem bestimmten Bundesland gerichtetes Verbot, für Sportwetten im Internet zu werben, keine personale Allgemeinverfügung, sondern als Rechtssatz zu qualifizieren ist.
Eine als materieller Rechtssatz zu qualifizierende abstraktgenerelle Regelung kann nur dann Rechtswirkung entfalten, wenn sie von der zuständigen Behörde im dafür vorgesehenen Verfahren erlassen wurde. Die Antragsgegnerin ist zum Erlass abstraktgenereller Regelungen im Sinne einer Rechtsnorm jedoch nicht berechtigt, sondern gemäß § 18 Abs. 8 AGGlüStV-Saar i.d.F. des Gesetzes zur Bekämpfung illegalen Glücksspiels vom 11.2.2009 (Amtsbl. S. 982 ff.) nur zuständig für Einzelfallregelungen im weiteren Sinne des § 35 SVwVfG. § 18 Abs. 10 AGGlüStV-Saar sieht zwar eine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen vor. Diese gilt jedoch lediglich für das Ministerium für Arbeit, Familie, Prävention, Soziales und Sport als Funktionsnachfolger des Ministeriums für Inneres und Sport, nicht aber für die Antragsgegnerin. Da die angefochtene „Allgemeinverfügung“ demnach voraussichtlich bereits aus formellen Gründen keinen Bestand haben kann, bedarf es keines Eingehens auf die weiteren verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Einwände der Antragstellerin.
Nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung wird die Antragstellerin durch die streitgegenständliche „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 auch in ihren Rechten verletzt und hat sie des Weiteren ein schützenswertes Interesse an der Suspendierung deren Vollzugs. Dem steht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entgegen, dass im Saarland aufgrund der Regelungen in §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStVG i.V.m. dem Saarländischen Gesetz zur Umsetzung des GlüStV die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Werbung für unerlaubtes Glücksspiel bereits von Gesetzes wegen verboten sind. Dahinstehen kann dabei, ob bzw. inwieweit die Regelungen des GlüStV und des Saarländischen Gesetzes zur Umsetzung des GlüStV mit Verfassungs- und Europarecht vereinbar sind. Denn ungeachtet der Frage der Verfassungs- bzw. Europarechtskonformität der vorgenannten gesetzlichen Verbote ergibt sich ein schutzwürdiges Interesse der Antragstellerin an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen die „Allgemeinverfügung“ jedenfalls im Hinblick auf die mit der Handlungsform des Verwaltungsaktes verbundenen besonderen Folgen, wie etwa seine Eignung als Vollstreckungsgrundlage. So hat auch die Antragsgegnerin eigenen Angaben zufolge mit dem Erlass der „Allgemeinverfügung“ insbesondere den Zweck verfolgt, eine Vollstreckungsgrundlage zu schaffen, um gegen die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen im Internet bzw. gegen Werbung für unerlaubtes öffentliches Glücksspiel mit den Mitteln des Verwaltungszwangs vorgehen zu können. Die Antragstellerin hat aber durchaus ein berechtigtes Interesse daran, von Vollstreckungsmaßnahmen verschont zu bleiben, denen keine den gesetzlichen Voraussetzungen entsprechende Vollstreckungsgrundlage zugrunde liegt.
Demnach ergibt die seitens des Gerichts durchzuführende Interessenabwägung, dass das private Interesse der Antragstellerin an der Suspensivwirkung ihrer Klage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der streitgegenständlichen „Allgemeinverfügung“ überwiegt mit der Folge, dass die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen die Allgemeinverfügung anzuordnen ist.
Was den Einwand der Antragsgegnerin betrifft, dass sie die Form der Allgemeinverfügung und deren öffentliche Bekanntgabe insbesondere deshalb gewählt habe, weil sie die einzelnen Anbieter der in der „Allgemeinverfügung“ vom 29.10.2009 verbotenen Internetdienste sowie deren Zustelladressen nur unter unverhältnismäßigem Aufwand hätte ermitteln können, wird lediglich ergänzend hinzugefügt, dass eine solche Einzelfallermittlung jedenfalls für eine Vollstreckung der „Allgemeinverfügung“ ohnehin unumgänglich gewesen wäre, da eine Vollstreckung ohne Ermittlung der konkreten Anbieter wohl nicht erfolgen kann.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 63 Abs. 2 GKG. Dabei geht der Senat mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass der Streitwert des Hauptsacheverfahrens auf 100.000,- € zu veranschlagen ist. Dieser Wert ist für das vorliegende Eilrechtsschutzverfahren auf die Hälfte zu reduzieren.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar.