Erstattung von notwendigen und angemessenen Aufwendungen für die Beschäftigung von Büropersonal Normenkontrollantrag; Bürokostenerstattung der Gerichtsvollzieher; Rückwirkung; Vertrauensschutz; Entschädigung von Sachkosten; mittelbare Diskriminierung von Teilzeitgerichtsvollzieherinnen (verneint)

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

I.

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers richtet sich gegen die Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher für die Jahre 2001 bis 2003 (GVBEntschV 2001-2003) vom 21. August 2007 (BayRS 2032-2-43-J; GVBl S. 630).

1. Die bisherige Rechtsentwicklung stellt sich wie folgt dar:

a) Auf Grund des § 49 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung 16. Mai 1997 (BBesG) in Verbindung mit § 1 der Verordnung zum Vollzug des § 49 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes (BayRS 2032-2-1-F) erließ das (seinerzeitige) Bayerische Staatsministerium der Justiz (BayStMJ) im Einvernehmen mit dem Bayerischen Staatsministerium der Finanzen (BayStMF) die Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher (Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung - GVEntschV) vom 15. Oktober 1998 (BayRS 2032-2-41-J; GVBl S. 893).

Nach § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GVEntschV erhielten die im Außendienst beschäftigten Gerichtsvollzieher (planmäßige und hilfsweise beschäftigte Beamte) zur Abgeltung des ihnen durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Aufwands als Entschädigung die von ihnen erhobenen Dokumentenpauschalen und einen Anteil der von ihnen für die Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren. Dieser Anteil wurde jeweils - in der Regel - kalenderjährlich auf einen bestimmten Vom-Hundert-Satz festgesetzt. Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 GVEntschV stand der so ermittelte Gebührenanteil dem Gerichtsvollzieher in vollem Umfang nur bis zu einem, ebenfalls - in der Regel - kalenderjährlich zu beziffernden Höchstbetrag fest. Wurde dieser überschritten, so verblieben dem Gerichtsvollzieher 50 v.H. des Mehrbetrags.

Die danach bezifferten Beträge wurden dementsprechend jeweils in einer Verordnung zur Änderung der Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung (ÄndV zur GVEntschV) festgesetzt.

b) Im Zuge der danach vorzunehmenden Anpassungen hat das BayStMJ im Einvernehmen mit dem BayStMF u.a. folgende Änderungsverordnungen erlassen:

aa) Verordnung zur Änderung der Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung (ÄndV zur GVEntschV) vom 18. September 2002 (GVBl S. 517). Aufgrund der darin enthaltenen, am 1. Januar 2002 in Kraft getretenen Änderungen erhielten die entsprechend geänderten Vorschriften der Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung folgenden Wortlaut:

§ 2

(1) Als Entschädigung erhalten die Gerichtsvollzieher die von ihnen erhobenen Schreibauslagen und einen Anteil der von ihnen für die Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren (Gebührenanteil).

(2) 1 Der Gebührenanteil wird jeweils jährlich festgesetzt, für das Kalenderjahr 2001 auf 65,8 v.H. 2 Solange für ein Kalenderjahr noch kein Gebührenanteil festgesetzt ist, gilt der Gebührenanteil des vorangegangenen Kalenderjahres vorläufig weiter. 3 In diesem Fall wird der endgültige Gebührenanteil rückwirkend zum 1. Januar neu festgesetzt. 4 Für die Zeit ab 1. Januar 2002 wird der Gebührenanteil vorläufig auf 52,5 v.H. festgesetzt.

§ 3

(1) 1 Der Gebührenanteil für die Erledigung eines einzelnen Auftrags darf im Regelfall den Betrag von 600 DM nicht übersteigen. 2 Über einen höheren Gebührenanteil entscheidet der Präsident des Oberlandesgerichts.

(2) 1 Der Höchstbetrag der den Gerichtsvollziehern jeweils zustehenden Gebührenanteile beträgt im Kalenderjahr 47 700 DM. 2 Wird der Höchstbetrag an Gebührenanteilen überschritten, so verbleiben den Gerichtsvollziehern 50 v.H. des Mehrbetrags. 3 Bei der Festsetzung und Anweisung der Gebührenanteile in den ersten drei Kalendervierteljahren ist Satz 2 mit der Maßgabe anzuwenden, dass jeweils ein Betrag von 11 925 DM zugrunde zu legen ist. 4 Die Höchstbeträge werden für das in § 2 Abs. 2 Satz 1 genannte Kalenderjahr festgesetzt; § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 gelten entsprechend. 5 Für die Zeit ab 1. Januar 2002 wird der Jahreshöchstbetrag vorläufig auf 19.500 Euro und der Vierteljahreshöchstbetrag vorläufig auf 4.875 Euro festgesetzt.

bb) Verordnung zur Änderung der Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung (ÄndV zur GVEntschV) vom 29. September 2003 (GVBl S. 754). Aufgrund der darin enthaltenen, am 1. Januar 2003 in Kraft getretenen Änderungen erhielten die entsprechend geänderten Vorschriften der Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung folgenden Wortlaut:

§ 2

(1) Als Entschädigung erhalten die Gerichtsvollzieher die von ihnen erhobenen Schreibauslagen und einen Anteil der von ihnen für die Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren (Gebührenanteil).

(2) 1 Der Gebührenanteil wird jeweils jährlich festgesetzt, für die Kalenderjahre 2002 und 2003 auf jeweils 51,9 v. H. 2 Solange für ein Kalenderjahr noch kein Gebührenanteil festgesetzt ist, gilt der Gebührenanteil des vorangegangenen Kalenderjahres vorläufig weiter. 3 In diesem Fall wird der endgültige Gebührenanteil rückwirkend zum 1. Januar neu festgesetzt.

§ 3

(1) 1 Der Gebührenanteil für die Erledigung eines einzelnen Auftrags darf im Regelfall den Betrag von 300 Euro nicht übersteigen. 2 Über einen höheren Gebührenanteil entscheidet der Präsident des Oberlandesgerichts.

(2) 1 Der Höchstbetrag der den Gerichtsvollziehern jeweils zustehenden Gebührenanteile beträgt in den Kalenderjahren 2002 und 2003 jeweils 19.600 Euro. 2 Wird der Höchstbetrag an Gebührenanteilen überschritten, so verbleiben den Gerichtsvollziehern 50 v.H. des Mehrbetrags. 3 Bei der Festsetzung und Anweisung der Gebührenanteile in den ersten drei Kalendervierteljahren ist Satz 2 mit der Maßgabe anzuwenden, dass jeweils ein Betrag von 4.900 Euro zugrunde zu legen ist. 4 Die Höchstbeträge werden für das in § 2 Abs. 2 Satz 1 genannte Kalenderjahr festgesetzt; § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 gelten entsprechend.

(3) …….

cc) Ohne Änderung galt die Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 15. Oktober 1998 u.a. in folgenden Normen:

§ 4

(1) 1 Die Gerichtsvollzieher haben die Gebührenanteile bei den Abrechnungen mit der Landesjustizkasse vorläufig zu errechnen und einzubehalten. 2 Sie dürfen darüber nach der Ablieferung der der Staatskasse verbleibenden Gebühren verfügen.

(2) Die Gebührenanteile werden nach den besonderen Bestimmungen festgesetzt und angewiesen.

(3) Es steht den Gerichtsvollziehern frei, den Teil der Beträge nach § 3 Abs. 2, 3, 4 und 5, den sie erst nach der Festsetzung und Anweisung der Entschädigung abzuliefern haben, schon vorher bei einer Abrechnung mit der Landesjustizkasse abzuliefern.

c) In fünf zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Normenkontrollverfahren (Az. 3 N 03.1683, 3 N 04.402, 3 N 04.404, 3 N 04.405 und 3 N 04.406 <juris>) hat der Senat mit Beschluss vom 16. Oktober 2006 die Verordnungen zur Änderung der Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 18. September 2002 und vom 29. September 2003 für unwirksam erklärt. Zur Begründung hat er ausgeführt, dass die angegriffenen Regelungen den Anforderungen des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG, wie sie vom Bundesverwaltungsgericht gesehen würden, nicht entsprächen.

aa) Dabei hat der erkennende Senat auf die Revisionsurteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01, NVwZ 2002, 1505, und vom 19. August 2004 - 2 C 41.03, NVwZ-RR 2005, 214 Bezug genommen. Dort wurden im Rahmen von Verwaltungsstreitverfahren, die an verschiedenen Amtsgerichten des Antragsgegners eingesetzte Gerichtsvollzieher mit dem Ziel der Erhöhung der Bürokostenentschädigung für das Jahr 1993 geführt hatten, grundsätzliche Ausführungen zur Rechtsnatur der Bürokostenentschädigung und zu den Anforderungen an ihre Höhe bzw. Ausgestaltung gemacht. In den Blick zu nehmen hatte das Bundesverwaltungsgericht die Ermächtigungsnorm des § 49 Abs. 3 BBesG in der maßgeblichen Fassung der Neubekanntmachung vom 9. März 1992 (BGBI I S.409 – BBesG 1992) und die auf ihrer Grundlage vom Antragsgegner erlassene Verordnung zum Vollzug des § 49 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes vom 16. September 1975 (GVBI S. 303) sowie die Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher vom 26. September 1975 - GVEntschV - (GVBI S. 338) in der maßgeblichen, zum 1. Januar 1993 rückwirkenden Fassung vom 22. Februar 1994 (GVBI S. 159).

bb) Diese Normen entsprechen in den für die Senatsentscheidung vom 16. Oktober 2006 (a.a.O.) relevanten Teilen (abgesehen von den unterschiedlichen Anwendungszeiträumen, Geldbeträgen und Vom-Hundert-Sätzen) den Normen, die (als Ermächtigungsnorm bzw. deren Vollzugsverordnung) in den Normenkontrollverfahren entscheidungserheblich anzuwenden bzw. die als verfahrensgegenständlich zu überprüfen waren (also den Änderungsverordnungen vom 18.9.2002 und vom 29.9.2003). Infolgedessen hat der erkennende Senat die vom Bundesverwaltungsgericht festgehaltenen Grundsätze auch in diesem Normenkontrollverfahren angewendet und im Wesentlichen ausgeführt:

Die bundesrechtliche Ermächtigung erlaube zwar grundsätzlich die Normierung einer typisierenden und pauschalierenden Aufwandsentschädigung. Die angegriffenen, pauschalierenden Regelungen könnten dennoch keinen Bestand haben, denn sie hätten sich nicht in der erforderlichen Weise realitätsnah an den tatsächlich entstandenen Kosten orientiert. Es fehle an einer Typisierung (gewissermaßen auf der Tatbestandsseite der Entschädigungsnormen), die einer Pauschalierung der Bürokostenerstattung (auf der Rechtsfolgenseite) voranzugehen und auf sie Einfluss zu nehmen habe. Zu der geforderten Realitätsnähe gehöre zum einen die zeitliche Dimension, die es gebiete, Entwicklungen im Auge zu behalten und auf sie angemessen zu reagieren, wie dies bei auch dem bisher praktizierten System jährlicher Anpassungsverordnungen an sich ohnehin intendiert sei. Zum anderen habe die Ausrichtung an der tatsächlich vorgefundenen Struktur der Geschäftsbetriebe zu erfolgen. Innerhalb dieser Grenzen sei der Verordnungsgeber zwar frei, da ihm bundeseinheitlich kein bestimmtes Entschädigungsmodell vorgeschrieben sei. Doch dürfte die danach zulässige Kompensation von Sach- und Personalaufwand nicht insgesamt zu einer Unterdeckung der Aufwendungen führen, was dann z.B. zur Folge haben könnte, dass ein vom Antragsgegner zu niedrig bemessener Sachkostenersatz auf der Personalkostenseite durch unentgeltliche Büroarbeit des Gerichtsvollziehers oder seiner Angehörigen - faktisch - ausgeglichen werden müsse. Diese Anforderungen seien womöglich mit einer einheitlich für alle in Bayern tätigen Gerichtsvollzieher vorgenommenen Pauschalierung nicht zu erfüllen. So könnten z.B. wesentliche regionale Unterschiede (z.B. Stadt-Land-Gefälle) zu Differenzierungen zwingen. Weiterhin sei zwischen Gerichtsvollziehern, die - trotz Erforderlichkeit - keine Bürohilfskraft beschäftigten, und solchen, die eine Bürokraft oder gegen vertraglich vereinbartes Entgelt einen Familienangehörigen beschäftigten, zu unterscheiden. Bei letzteren erhöhe sich zwangsläufig der vom Antragsgegner realitätsnah zu ermittelnde durchschnittliche Kostenaufwand. Die damit gebotene unterschiedliche Behandlung der beiden Typen des von Gerichtsvollziehern praktizierten Geschäftsbetriebs habe der Dienstherr bei einer Pauschalierung der Bürokostenentschädigung differenzierend zu berücksichtigen. Eine Nivellierung im Sinn einer „Angleichung nach oben“ als eine „Gegensteuerung“, etwa unter dem Gesichtspunkt, es dürfe dem Dienstherrn nicht zugute kommen, wenn Gerichtsvollzieher unter überobligatorischem eigenem Arbeitseinsatz oder unter unentgeltlicher Beschäftigung von Familienangehörigen die Beschäftigung einer angestellten Bürokraft vermieden, sei demnach nicht nur nicht geboten, sondern unzulässig. Dies würde nämlich den strikt einzuhaltenden Grundsatz durchbrechen, dass nur tatsächlich entstandene Bürokosten erstattbar seien. Eine „Angleichung nach unten“ in dem Sinn, dass der Aufwand, der bei Gerichtsvollzieherbüros mit und bei solchen ohne gegen Entgelt angestellten Beschäftigten erhoben werde, in eine einheitliche Berechnung eingehe und zu einer undifferenzierten Kostenabgeltung führe, würde bei beiden Bürotypen den gebotenen Realitätsbezug verlassen und wäre deshalb mit der vom Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) vertretenen Auslegung des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG nicht zu vereinbaren.

Die solchermaßen zu fordernde „Erstattungsgerechtigkeit“ im Sinn einer Typengerechtigkeit werde durch die für unwirksam erklärten Verordnungen nicht hergestellt.

Auf der Basis der vom Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 19. August 2004 (a.a.O.) gefundenen Auslegung des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG ergebe sich als weiterer, selbständiger Grund für die Fehlerhaftigkeit der angegriffenen Regelungen der Umstand, dass sie in einem ganz erheblichen Umfang den Rahmen der Erstattung angefallener Bürokosten verließen und sich somit als eine Zusatzalimentierung darstellten. Diese aber werde von § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG nicht gedeckt, sei auch auf keine andere gesetzliche Grundlage zurückzuführen und verstoße somit gegen den strikt einzuhaltenden Grundsatz des § 2 Abs. 1 BBesG, wonach die Besoldung der Beamten durch Gesetz geregelt werde. Hinsichtlich näherer Einzelheiten wird auf den Senatsbeschluss vom 16. Oktober 2006 (a.a.O.) verwiesen.

d) In Reaktion auf diesen Beschluss erließ das BayStMJ im Einvernehmen mit dem BayStMF auf Grund des § 49 Abs. 3 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl I S. 3020 – BBesG 2002) in Verbindung mit § 3 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen (Delegationsverordnung – DelV) vom 15. Juni 2004 (GVBl S. 239, BayRS 103-2-S) die Gerichtsvollzieherbürokostenentschädigungsverordnung 2001-2003 (GVBEntschV 2001-2003) vom 21. August 2007 (BayRS 2032-2-43-J; GVBl S. 630).

Die Vorschriften – soweit vorliegend von Bedeutung – lauten wie folgt:

§ 1

(1) Im Außendienst beschäftigte Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher (planmäßige und hilfsweise beschäftigte Beamtinnen und Beamte) erhalten zur Abgeltung des ihnen durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Aufwands eine Entschädigung.

(2) Die Bürokostenentschädigung für die Jahre 2001 bis 2003 wird, soweit diese noch nicht bestandskräftig festgesetzt ist, nach den nachfolgenden Bestimmungen gewährt.

§ 2

(1) Die Entschädigung für Sachkosten wird pauschal gewährt und beträgt je Kalendermonat 750 €.

(2) ……..

§ 3

(1) 1 Notwendige und angemessene Aufwendungen vollzeitbeschäftigter Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher für die Beschäftigung von Büropersonal auf der Grundlage von steuer- und sozialversicherungsrechtlich anerkennungsfähigen Arbeits-, Dienst- oder Werkverträgen werden pro Kalendermonat einschließlich der zu entrichtenden Sozial- und gesetzlichen Unfallversicherungsbeiträge bis zu einem Höchstbetrag von 1836 € für das Jahr 2001, bis zu einem Höchstbetrag von 1425 € für das Jahr 2002 und bis zu einem Höchstbetrag von 1390 € für das Jahr 2003 erstattet. 2 Der Höchstbetrag vermindert sich bei teilzeitbeschäftigten Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollziehern entsprechend deren Beschäftigungsumfang.

(2) Die nach Abs. 1 geltend gemachten Aufwendungen sind nachzuweisen.

§ 4

(1) 1 Die sich nach §§ 2 und 3 dieser Verordnung ergebende Bürokostenentschädigung wird von den Präsidenten der Oberlandesgerichte festgesetzt. 2 Von der dort vorgesehenen Entschädigungsregelung darf nur in besonderen Fällen mit Zustimmung des Staatsministeriums der Justiz abgewichen werden. 3 Die Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollzieher haben den Anfall höherer Sach- und Personalkosten nachzuweisen und die Gründe für die Notwendigkeit der Mehrkosten darzulegen.

(2) …….

§ 5

Diese Verordnung tritt am 1. September 2007 in Kraft.

e) Der Antragsgegner hatte die oben dargestellte Vorgängerregelung – also die Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung in der Fassung der Änderungsverordnungen vom 18. September 2002 (in Kraft getreten am 1.1.2002, Festsetzung u.a. des endgültigen Gebührenanteils für das Kalenderjahr 2001 rückwirkend zum 1.1.2001) und vom 29. September 2003 (in Kraft getreten am 1.1.2003, Festsetzung u.a. des endgültigen Gebührenanteils rückwirkend für die Kalenderjahre 2002 und 2003) gegenüber den Gerichtsvollziehern angewendet. Dabei wirkten sich die Festsetzungen des endgültigen Gebührenanteils häufig in der Weise aus, dass die Gerichtsvollzieher gegenüber der Landesjustizkasse vorläufig zu hohe Gebührenanteile errechnet und einbehalten hatten. Das bewirkte nachträglich eine Erhöhung der der Staatskasse verbleibenden Gebühren, die nachgefordert wurden.

f) Für die Abwicklung der von der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Oktober 2006 (a.a.O) betroffenen “Altfälle“ hat das BayStMJ mit einem an die Präsidenten der bayerischen Oberlandesgerichte adressierten Schreiben vom 21. Februar 2007, Gz. 2103 -lV-10381/06 eine Übergangsregelung getroffen: Danach wurde den Gerichtsvollziehern, die ursprünglich Rechtsbehelfe gegen die Festsetzungsbescheide 2001 bis 2003 eingelegt hatten, aus Fürsorgegründen gestattet, durch Rücknahme ihrer Rechtsbehelfe die Festsetzungsbescheide 2001 bis 2003 bestandskräftig werden zu lassen und so unter Vertrauensschutz zu stellen. Damit konnte es -wie bei den Gerichtsvollziehern, die keine Rechtsbehelfe eingelegt hatten -bei der günstigeren Abrechnung nach dem vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof für unwirksam erklärten Entschädigungsmodell verbleiben. In dem Schreiben ist ausdrücklich vermerkt, dass die Berufsverbände der bayerischen Gerichtsvollzieher, der Hauptpersonalrat und Rechtsanwalt ... (als Vertreter von Gerichtsvollziehern - auch des Antragstellers) entsprechend verständigt worden seien.

2. Der Antragsteller selbst war von dieser Rechtsentwicklung folgendermaßen betroffen:

a) Der Direktor des Amtsgerichts I... setzte durch nicht unanfechtbar gewordenen Bescheid vom 4. Dezember 2002 die Gebührenanteile, die dem Antragsteller als Bürokostenentschädigung für das Jahr 2001 zustehen, auf 44.099,04 DM (= 22.547,48 Euro) fest und forderte einen in diesem Jahr im Vorschussweg zu viel entnommenen Betrag in Höhe von 8.143,31 DM (= 4.163,61 Euro) zurück. Der Bescheid beruhte auf der GVEntschV vom 15. Oktober 1998 in der Fassung der Verordnung zur Änderung der GVEntschV vom 18. September 2002, der die Festsetzung der Bürokostenentschädigung für das Jahr 2001 regelte. Der Antragsteller hat unter dem 29. Dezember 2002 hiergegen Widerspruch und sodann unter dem 24. Februar 2003 Klage erhoben.

Für die Jahre 2002 und 2003 wurde nach Angaben des Antragstellers (in der Antragsbegründung) Bürokostenentschädigung des Antragstellers durch ebenfalls nicht unanfechtbar gewordenen Bescheid des Direktors des Amtsgerichtes I... vom 31. Oktober 2003 festgesetzt. Hierbei errechnete sich ein Rückforderungsbetrag in Höhe von 218,02 Euro. Der Antragsteller hat hiergegen Widerspruch erhoben. Nach den Darlegungen des Antragsgegners (im Schriftsatz vom 19.5.2008 S. 3) bestehen für die Bürokostenentschädigung der Jahre 2002 und 2003 keine offenen Rückforderungsansprüche gegen den Antragsteller.

b) Der Bevollmächtigte des Antragstellers, Herr Rechtsanwalt ..., erhielt Abdruck des bereits erwähnten Schreibens des BayStMJ vom 21. Februar 2007 mit Anschreiben vom selben Tag. Im Rahmen des nachfolgenden Schriftverkehrs hat der Antragsteller das Angebot schließlich abgelehnt und sein Rechtsmittel gegen den Festsetzungs- und Rückforderungsbescheid betreffend die Festsetzung der Bürokostenentschädigung für das Jahr 2001 aufrechterhalten.

c) Nach Anhörung durch den Direktor des Amtsgerichtes I... sowie den Präsidenten des Oberlandesgerichts München forderte der Direktor des Amtsgerichtes I... den Antragsteller mit Schreiben vom 18. September 2007 (Geschäftszeichen: E 211230 (E) 21760) auf, unter Beifügung entsprechender Nachweise unter anderem darzulegen, ob er Bürokräfte auf der Grundlage von steuer- und sozialversicherungsrechtlich anerkannten Arbeits-, Dienst- oder Werkverträgen beschäftigt hatte. Hierauf Bezug nehmend teilte der Präsident des Oberlandesgerichtes München dem Antragsteller mit Schreiben vom 15. Oktober 2007 (Geschäftszeichen 2103 E-771/O1) mit, dass er beabsichtige, die noch nicht bestandskräftigen Festsetzungsbescheide, die auf den vom Bayerischen Verwaltungsgerichteshof mit Entscheidung vom 16. Oktober 2006 für unwirksam erklärten Verordnungen beruhten, aufzuheben. Nach Maßgabe der - vorliegend mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen - neuen Entschädigungsverordnung vom 21. August 2007 werde die dem Antragsteller zustehende Bürokostenentschädigung neu festgesetzt. Gleichzeitig würden die bisherigen Bescheide aufgehoben und die neu festgesetzte Bürokostenentschädigung mit der bereits einbehaltenen Bürokostenentschädigung verrechnet werden. Mit Schreiben vom 18. Dezember 2007 kündigte der Präsident des Oberlandesgerichtes München dem Antragsteller schließlich an, dass dies in seinem konkreten Fall für das Jahr 2001 zu einem neuen Rückforderungsbetrag von 15.744,89 Euro (statt zuvor 4.163,61 Euro) führen werde. Der Antragsteller wurde vom Präsidenten des Oberlandesgerichts München auch darauf hingewiesen, dass er gemäß § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GVBEntschV 2001-2003 über den Pauschalbeträgen liegende Sach- und Personalkosten geltend machen könne, wenn sie tatsächlich angefallen seien, und ihm (zuletzt mit Schreiben vom 29.4.2008 unter Fristsetzung) Gelegenheit gegeben, entsprechende Unterlagen und Nachweise vorzulegen. Der Antragsteller ist dem in nach Auffassung des Antragsgegners nicht hinreichender Weise gefolgt.

Der Präsident des Oberlandesgerichts München hob schließlich mit Bescheid vom 16. Juli 2008 den Bescheid des Direktors des Amtsgerichts I... vom 4. Dezember 2002 (Gz. § 21/60) in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Präsidenten des Landgerichts I... vom 13. Januar 2003 (Gz. 21 E – 278/03) auf und verpflichtete den Antragsteller nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GVBEntschV 2001-2003, an den Antragsgegner wegen zuviel erhaltener Bürokostenentschädigung für das Jahr 2001 einen Betrag von 22.062,46 Euro innerhalb eines Monats nach Zustellung des Bescheids zurückzuzahlen. In der Begründung des Bescheids wurde dargelegt, dass nach der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Oktober 2006 für die Jahre 2001 bis 2003 keine normativen Festsetzungen des Gebührenanteils im Rahmen der Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher vorgelegen hätten. Das BayStMJ habe am 21. August 2007 für die noch nicht bestandskräftigen Festsetzungsfälle der Jahre 2001 bis 2003 eine neue, rechtsprechungskonforme Gerichtsvollzieherbürokostenentschädigungsverordnung 2001-2003 erlassen.

Auf dieser Grundlage wurde der Rückforderungsbetrag für das Jahr 2001 wie folgt berechnet:

Bereits erhaltene Bürokostenentschädigung 2001 26.711,09 Euro Zuzüglich erhaltener Schreibauslagen 2001 4.351,37 Euro Gesamtbetrag 31.062,46 Euro Abzüglich Sachkosten nach § 2 Abs. 1 GVBEntschV 2001-2003 für 2001     9.000 Euro Neuer Rückforderungsbetrag für 2001 22.062,46 Euro Unter Bezugnahme auf das Schreiben des BayStMJ vom 21. Februar 2007 (angebotene Übergangsregelung zu den sog. „Altfällen“) wird in dem Bescheid darauf hingewiesen, dass auch dem Antragsteller ein entsprechendes Angebot unterbreitet worden sei. Bei Zurücknahme der Klage wäre der Ausgangsbescheid des Direktors des Amtsgerichts I... vom 4. Dezember 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Präsidenten des Landgerichts I... vom 13. Januar 2003 bestandskräftig geworden mit der Folge, dass an den Freistaat Bayern lediglich der Betrag von 4.163, 61 Euro hätte zurückgezahlt werden müssen. Dieses Angebot habe der Antragsteller nicht angenommen. Die anhängige Klage habe er nicht zurückgenommen.

3. Der Antragsteller hat mit Schriftsatz vom 6. März 2008, beim Verwaltungsgerichtshof eingegangen am 10. März 2008, Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO gestellt. Er beantragt,

dieGVBEntschV 2001-2003 vom 21. August 2007 (GVBl 2007, 630) für unwirksam zu erklären,

hilfsweise,

§ 3 Abs. 1 Sätze 1 und 2 der GVBEntschV 2001-2003 für unanwendbar zu erklären.

Zur Begründung seiner Anträge bringt der Antragsteller im Antragsschriftsatz und in weiteren Schriftsätzen im Wesentlichen vor:

Er sei Obergerichtsvollzieher in Vollzeittätigkeit und habe sich entsprechend der alten, jahrzehntelang geltenden Rechtslage in einer auch der Justizverwaltung willkommenen, da effektiven und kostengünstigen Weise darauf eingerichtet, dass die Bürokostenentschädigung pauschalierend durch einen Gebührenanteil für Personal- und Sachkosten, beruhend auf dem so genannten Jahreskostenbetrag (JKB), festgesetzt worden sei. Dieser JKB habe abstrakt-typisierend die in einem „normalen“ Gerichtsvollzieherbüro jährlich anfallenden Kosten abgebildet; hierbei seien Personalkosten zwar berücksichtigt worden, hätten aber nicht nachgewiesen werden müssen, was sich namentlich bei ohne vertragliche Grundlage mitarbeitenden Familienangehörigen (Ehegatten) in einer durchaus gewollten Weise positiv auf den Umfang des Familieneinkommens ausgewirkt habe. In der Familie des Antragstellers sei es so gewesen, dass die Ehegattin als Beamtin des mittleren Dienstes bei einer Staatsanwaltschaft einen sicheren Arbeitsplatz gehabt habe. Als der Antragsteller im Jahr 1977 einen Gerichtsvollzieherbezirk zugeteilt bekommen habe, habe sich die Frage einer einzustellenden Mitarbeiterin gestellt. Nach ausführlichen Recherchen habe sich die Ehegattin aus dem Beamtenverhältnis entlassen lassen, um ihren Ehemann - den Antragsteller - im Gerichtsvollzieherbüro zu unterstützen. Sie habe diesen für ihr weiteres Leben sehr einschneidenden Schritt in der Gewissheit getan, dass sie sich auf Zusagen und die Fürsorgepflicht des Dienstherrn verlassen könne. Von Seiten des Dienstherrn sei diese ihm z.B. aus Geschäftsprüfungen bekannte Vorgehensweise toleriert und als Vorteil herausgestellt worden. Jahrzehntelang sei kein Nachweis verlangt worden, ob das Personal des Gerichtsvollziehers steuer- und sozialversicherungspflichtig angemeldet worden sei oder welche Sachkosten entstanden seien. Nunmehr erfolge nach etwa dreißig Jahren abrupt ein Systemwechsel, auf den nicht mehr zeitgerecht - insbesondere mit Wirkung für die Vergangenheit - reagiert werden könne (erhebliche Verminderung des Familieneinkommens bei weiterbestehenden vertraglichen Zahlungspflichten von beträchtlicher Höhe, auch im Rahmen der Bildung von Vermögen zur Altersvorsorge; nicht nachholbare Rentenversicherung; offene Frage der Realisierung des Krankenversicherungsschutzes; zusätzlich Verpflichtung zur Rückerstattung eines hohen fünfstelligen Betrags an die Staatskasse auf Grund einer errechneten Überzahlung bei dem einbehaltenen Gebührenanteils, der ein Vielfaches dessen betrage, was er auf der Grundlage der unwirksamen Vorgängerverordnungen zu erstatten gehabt hätte). Im Vorfeld des Erlasses neuer Festsetzungs- und Rückforderungsbescheide sei er bereits durch den Direktor des Amtsgerichts I. und den Präsidenten des Oberlandesgerichts unter Aufforderung der Vorlage entsprechender Unterlagen angehört worden.

Der Antragsteller sei antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1VwGO): Bisher, also vor Ergehen der vorliegend den Verfahrensgegenstand bildenden GVBEntschV 2001-2003, habe dem Antragsteller für den von ihr erfassten Zeitraum der Jahre 2001 bis 2003 Bürokostenentschädigung auf Grund der GVEntschV vom 15. Oktober 1998 (GVBl S. 893) in der Fassung der Verordnung vom 15. Dezember 2000 (GVBl S. 978) zugestanden. Diese Fassung sei maßgeblich, denn sie sei infolge dessen, dass der Senat mit Beschluss vom 16. Oktober 2006 (3 N 03.1683 u.a., <juris> ) deren nachfolgende Fassungen vom 18. September 2002 (GVBl S. 517) und vom 29. September 2003 (GVBl S. 754) für unwirksam erklärt habe, wieder aufgelebt. Im Vergleich zu dieser Rechtslage setzten nunmehr § 2 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 und 2 GVBEntschV 2001-2003 unter Anwendung einer im Verhältnis viel geringeren Pauschale für Sachkosten und einem Personalkostennachweissystem eine wesentlich geringere Entschädigung fest. Der Antragsteller werde für die ihm entstandenen Bürokosten für die von der Geltungsdauer der angegriffenen Verordnung umfassten Zeiträume (2001 bis 2003) nach den darin aufgestellten Regelungen entschädigt werden. Da er keine tatsächlichen Personalkosten auf der Grundlage eines sozialversicherungsrechtlichen Arbeitsverhältnisses nachweisen könne, werde er Adressat eines oder mehrerer belastenden Bescheide (Rückforderungsbescheide) sein, die auf der angegriffenen Verordnung beruhten und mit denen Erstattungsansprüche des Dienstherrn in einer Größenordnung von mehr als 15.000,00 Euro festgesetzt würden. Eine Verletzung der Rechte des Antragstellers gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sei möglich.

Die angegriffene Verordnung sei ungültig.

a) Die Verordnung verstoße gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltende Rückwirkungsverbot. Sie messe sich selbst Rückwirkung für den Zeitraum 2001 bis 2003 bei.

aa) Dabei handele es sich um eine echte Rückwirkung, da der Normgeber nachträglich in Tatbestände eingreife, die in der Vergangenheit begonnen und abgeschlossen worden seien, indem er an diese Tatbestände andere Rechtsfolgen anknüpfe oder -präziser ausgedrückt - indem er den Beginn des zeitlichen Anwendungsbereichs normativ auf einen Zeitpunkt festlege, der vor dem Zeitpunkt liege, zu dem die Norm rechtlich existent, d.h. gültig geworden sei. Dies zeige sich schon daran, dass sich die intendierten Regelungswirkungen auf die abgegrenzten Zeiträume „2001 bis 2003“ bezögen und gegenüber dem formalen Inkrafttreten gemäß § 5 zum 1. September 2007 gleichsam „vordatiert“ würden. Außerdem sei der geregelte Sachverhalt auch in der Weise „abgeschlossen“ gewesen, als maßgeblich für das Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen jeweils der Zeitpunkt sei, in dem der Sachverhalt die materiellen Voraussetzungen des bisher geltenden Anspruchstatbestandes erfülle, vorliegend also derjenige, in dem einem Gerichtsvollzieher der abzugeltende Bürokostenbedarf entstehe und nicht erst jener, in dem die endgültige Bürokostenentschädigung festgesetzt werde.

Die Voraussetzungen für die - ausnahmsweise - Zulässigkeit der echten Rückwirkung seien nicht erfüllt. Insbesondere habe nicht der Ausnahmegrund des fehlenden Vertrauens auf den Bestand des geltenden Rechts vorgelegen; der Betroffene habe zu dem Zeitpunkt, auf den sich die Rückwirkung erstrecke, nicht mit der Neuregelung rechnen müssen.

Obwohl nämlich infolge des Senatsbeschlusses vom 16. Oktober 2006 (3 N 03.1683 a.a.O.) die GVEntschV vom 15. Oktober 1998 (GVBl S. 893) in der Fassung der Verordnung vom 15. Dezember 2000 (GVBl S. 978) wieder aufgelebt und bis zum Ablauf des Jahres 2006 nicht geändert worden sei, habe der Antragsgegner erst im August 2007 eine neue - nämlich die angegriffene - diese Rechtslage ändernde Verordnung erlassen. Während des Schwebezustands sei weitgehend unklar gewesen, ob der Antragsgegner die Revision zum Bundesverwaltungsgericht suchen, von einer erneuten Neuregelung absehen oder in sonstiger Weise verfahren würde. Dies sei insbesondere vor dem Hintergrund zu sehen, dass der Antragsgegner im Rahmen einer Prozessvereinbarung versprochen habe, sämtliche bayerische Gerichtsvollzieher gleich zu behandeln.

Des Weiteren habe auch keine Konstellation vorgelegen, in der die Betroffenen mit einer Neuregelung hätten rechnen müssen. Bei einer Verordnung entfalle der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes erst mit der Beschlussfassung durch die Landesregierung bzw. mit der Unterzeichnung der Änderungsverordnung durch den zuständigen Ressortminister.

Auch sei die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn verletzt, der die Gerichtsvollzieher in den Jahren 2001 bis 2003 jeweils auf eine etwaige Nachweispflicht habe hinweisen müssen.

Um Vertrauensschutz zu begründen, müsse die rückwirkend geänderte gesetzliche Regelung generell geeignet sein, aus dem Vertrauen auf ihr Fortbestehen heraus Entscheidungen und Dispositionen herbeizuführen oder zu beeinflussen, die sich bei der Änderung der Rechtslage als nachteilig erwiesen. Der Betroffene solle in seinem Vertrauen darauf geschützt sein, dass der Gesetzgeber nicht nachträglich eine Regelung treffe, auf die er nicht mehr durch eine Verhaltensänderung reagieren könne. Er bedürfe eines solchen Schutzes nicht, wenn ihn auch die Kenntnis der geänderten Rechtslage nicht zu einem alternativen Verhalten veranlasst hätte.

Die Neuregelung durch die Verordnung vom 21. August 2007 habe ein gänzlich neues System statuiert. Es habe das Pauschalprinzip dergestalt, dass nunmehr Aufwendungen für Personalkosten nur noch erstattungsfähig seien, wenn der Gerichtsvollzieher tatsächlich Büropersonal gegen Entgelt auf der Grundlage eines sozialversicherungspflichtigen Arbeits-, Dienst- oder Werkvertrages beschäftigt habe, ersetzt. Auf diese Änderung habe sich der Antragsteller nicht einstellen können. Im Vertrauen auf das Fortbestehen des Pauschalprinzips habe er mit seiner Ehefrau keinen sozialversicherungspflichtigen Arbeitsvertrag geschlossen. Es liege nicht nur eine betragsmäßige Änderung der Pauschalentschädigung vor. Vielmehr seien Jahre nach den Aufwendungen nun Nachweise zu erbringen, die nicht nachträglich erbracht werden könnten. Auch der Vorbehalt in der Altverordnung habe die Gerichtsvollzieher nicht auf eine Änderung in dieser Hinsicht vorbereiten können. Es sei lediglich mit einer betragsmäßigen Änderung der Pauschalbeträge, nicht jedoch mit einem Systemwechsel zu rechnen gewesen.

bb) Selbst bei Annahme einer unechten Rückwirkung sei die angegriffene Verordnung rechtswidrig, da diese im Hinblick auf die Höhe der den Antragsteller treffenden Rückforderung (mehr als 15.000 Euro) ohne die Gewährung von Übergangsfristen und unter nachträglicher Überbürdung des Risikos der Nichterweislichkeit von Aufwendungen allein auf die Gerichtsvollzieher, einem stufenweisen Abbau der bisherigen Regelung für Altfälle oder Gewährung von Ausgleichszahlungen unverhältnismäßig und fürsorgepflichtwidrig sei. So würden etwa bei der Anerkennung von Arbeitsverhältnissen innerhalb der Familie hinsichtlich der Sozialversicherungspflicht im Familienverbund von den Sozialkassen und Finanzämtern sehr strenge Anforderungen gestellt, auch wenn es sich bei den im Rahmen der familiären Mithilfe in den Gerichtsvollzieherbüros nicht um rechtswidrige „Schwarzarbeit“ o.ä. gehandelt habe. Zur Sicherung hätte ex ante eine nachträglich nicht mehr mögliche Feststellungsprüfung durch die Arbeitsagentur veranlasst werden können.

Im Hinblick auf die langjährige Praxis der Bürokostenentschädigung nach altem Recht unter Duldung und Berücksichtigung der Vornahme von Büroarbeiten durch Hilfskräfte aus dem Familienverbund der Gerichtsvollzieher verstoße der Dienstherr mit der angegriffenen Verordnung auch gegen den Grundsatz des Verbots des Handelns gegen eigenes Vorverhalten (venire contra factum proprium).

Ohnehin handele es sich bei dem rückwirkenden Systemwechsel um einen bayerischen Sonderweg.

Der Auffassung des Antragsgegners, wonach das BayStMJ eine - gleichsam die Verhältnismäßigkeit sichernde - großzügige Übergangsregelung getroffen habe, die es den Gerichtsvollziehern gestatte, durch Rücknahme ihrer Rechtsbehelfe die Festsetzungsbescheide 2001 bis 2003 bestandskräftig werden zu lassen, teile der Antragsteller nicht. Diese Rücknahme der Rechtsbehelfe sei nämlich mit der nicht gerechtfertigten Übernahme der Verfahrenskosten durch die betroffenen Gerichtsvollzieher verbunden gewesen.

Zudem widerspreche diese Übergangsregelung einer zwischen dem BayStMJ und den Spitzenverbänden der Gerichtsvollzieher geschlossenen Prozessabrede vom 26./27. März 2003, der der Antragsteller beigetreten sei, denn es sei unzulässig, entgegen der dort enthaltenen klaren Regelung nicht sämtliche Gerichtsvollzieher gleich zu behandeln, sondern nur einzelne Gerichtsvollzieher - nämlich diejenigen, die von ihrem Recht Gebrauch machten, einen Rechtsbehelf zu erheben - schlechter zu stellen als diejenigen Gerichtsvollzieher, die ihre Rechtsbehelfe zurückgenommen hätten.

Auch seien diese Zurücknahmen unter einem hohen, gegen die Gerichtsvollzieher aufgebauten Druck zustande gekommen.

b) Die Verordnung verstoße weiterhin gegen das aus Art. 33 Abs. 5 GG (Alimentationsgrundsatz) und § 49 Abs. 3 BBesG (Abgeltung entstehender Kosten) herzuleitende Gebot einer Typisierung mit dem Ziel einer „realitätsnahen Entschädigung“.

Der Antragsteller verweist auf die diese Thematik betreffenden Ausführungen in der Senatsentscheidung vom 16. Oktober 2006 - 3 N 03.1683, <juris>, insbesondere RdNr. 65, und die dort angesprochenen Gesichtspunkte einer Unterscheidung von Büros mit und ohne angestelltem Hilfspersonal, regionaler Unterschiede (etwa Mietkosten), dem räumlichen Zuschnitt oder den soziologischen Verhältnissen der Gerichtsvollzieherbezirke, der Anmietung und der technischen Ausstattung von Geschäftsräumen und der möglicherweise mit überproportionalen Fixkosten belasteten, in Teilzeit beschäftigten Gerichtsvollzieher. Es fehle schon an der Darstellung eines schlüssigen Konzepts, denn bereits die Begründung zum Verordnungsentwurf merke zu § 2 Abs. 1 an, dass für die Einrichtung und Unterhaltung eines Gerichtsvollzieherbüros im Jahr 2005 im Landesdurchschnitt rund 9000 € Sachkosten angefallen seien (Monatsbetrag mithin: 750 €). Dies widerspreche dem aus der gebotenen Typisierung herzuleitenden Grundsatz, dass die durchschnittliche Kostenlast nicht auf alle Gerichtsvollzieher übertragen werden dürfe. Die in § 4 Abs. 1 Satz 2 der angegriffenen Entschädigungsverordnung mit Zustimmung des Justizministeriums bestehende Abweichungsmöglichkeit ändere an diesem Befund nichts, da sie nur für atypische, sich von den „Normalfällen“ deutlich unterscheidende Ausnahmefälle gedacht sei. Maßgeblich für die allgemeine Regelung müsse ein Ergebnis sein, das sich im Hinblick auf den im Abgabenrecht geltenden Begriff der „Abgabengerechtigkeit“ und eine der dortigen Problemstellung vorliegend vergleichbare Problematik an einer Quantitätsgrenze orientiere, die als überschritten anzusehen sei, wenn der Anteil privilegiert ungleich behandelter Grundstücke mehr als 20% betrage und dies zu einer Gebührenmehrbelastung von mehr als 10% führen würde. Eine sachgerechte Typisierung müsse mindestens 90% der von der Norm betroffenen Gerichtsvollziehertypen oder Sachverhalte erfassen und insoweit eine auskömmliche Entschädigung sicher stellen. Im Gegenzug bedeute das, dass eine Abweichung von höchstens 10% der Fälle gerade noch billig erscheine.

Auch die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 GVBEntschV, wonach sich der für die Personalkosten festgelegte Höchstbetrag bei teilzeitbeschäftigten Gerichtsvollzieherinnen und Gerichtsvollziehern entsprechend deren Beschäftigungsumfang verringert, sei zu wenig praxisnah und unterscheide zu wenig nach regionalen oder sozial-strukturellen Merkmalen.

c) Die angegriffene Verordnung führe auch zu einer europarechtlich nicht zulässigen - mittelbaren - Diskriminierung von Frauen (nämlich Teilzeitgerichtsvollzieherinnen).

Die Verringerung der Höchstgrenzen für Bürokostenentschädigungen im personellen Bereich gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 GVBEntschV 2001-2003 führe auch zu einer unzulässigen mittelbaren Diskriminierung von Frauen und verstoße damit gegen Art 141 EGV i.V.m. der Richtlinie 75/117/EWG des Rates vom 10. Februar 1975 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten über die Anwendung des Grundsatzes des gleichen Entgeltes für Männer und Frauen (ABl. EG Nr. L 45 vom 19.2.1975 S. 9) sowie zu einer unmittelbaren Diskriminierung von teilzeitbeschäftigten Gerichtsvollziehern und damit gegen die Richtlinie 97/81/EG des Rates vom 15. Dezember 1997 zu der von UNICE, CEEP und EGB geschlossenen Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit (ABl. EG Nr. L 14 vom 20.1.1998 S. 9). Primäres und sekundäres Gemeinschaftsrecht sei nach richtiger Auffassung auch im Normenkontrollverfahren Prüfungsmaßstab (sollte der Senat dies verneinen wollen, bestehe eine Vorlagepflicht zum EuGH nach Art. 234 EGV / 267 AEUV); Art. 141 EGV und die Richtlinie 75/117/EWG seien auf öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse wie die der Gerichtsvollzieher anwendbar und bei der nach der angegriffenen Verordnung zu berechnenden Bürokostenentschädigung handele sich um ein Entgelt im Sinn vom Art. 141 EGV. Hierzu gehörten nicht nur die üblichen Grund- oder Mindestlöhne und

-gehälter, sondern auch alle sonstigen gegenwärtigen oder künftigen Leistungen, die der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer unmittelbar oder mittelbar aufgrund des Arbeitsverhältnisses in bar oder als Sachleistung freiwillig oder unfreiwillig gewähre. Ausreichend sei, wenn die Leistung im weitesten Sinn mit dem Beschäftigungsverhältnis im Zusammenhang stehe (EuGH vom 21.10.1999 – C-333/97 [Lewen]).

aa) Zunächst liege ein Verstoß gegen Art. 141 EGV und die Richtlinie 75/117/EWG vor. Dort werde die Lohngleichheit gewährleistet. Die nach der angegriffenen Verordnung zu berechnenden Bürokostenentschädigung sei ein Entgelt im Sinn von Art. 141 EGV.

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH vom 6.2,.1995 – C-457/93 (Lewark) liege eine Ungleichbehandlung immer dann vor, wenn bei gleicher Zahl von Stunden, die aufgrund des Vorliegens eines Arbeitsverhältnisses geleistet würden, das Vollzeitbeschäftigten gezahlte Gesamtentgelt höher sei als das Teilzeitbeschäftigten gezahlte Entgelt. Diese Voraussetzung liege im Hinblick auf die anteilige Verringerung des Jahreshöchstbetrags (§ 3 Abs. 1 S. 2 GVBEntschV vor. Dabei komme es weder darauf an, welches konkrete Arbeitspensum tatsächlich erbracht werde, noch auf den Berechnungsmodus hinsichtlich der Stundenzahl. Es handle sich um eine mittelbare Diskriminierung gemäß der Definition des Art. 2 der Richtlinie 97/80/EG des Rates vom 15. Dezember 1997 über die Beweislast bei Diskriminierung aufgrund des Geschlechts (ABl. EG Nr. L 14 vom 20.1.1998 S. 6). Sie liege vor, wenn dem Anschein nach neutrale Vorschriften, Kriterien oder Verfahren einen wesentlich höheren Anteil der Angehörigen eines Geschlechts benachteiligen, es sei denn, die betreffenden Vorschriften, Kriterien oder Verfahren seien angemessen und notwendig und durch nicht auf das Geschlecht bezogene sachliche Gründe gerechtfertigt. Ob der Tatbestand einer mittelbaren Benachteiligung gegeben sei, werde regelmäßig mit Hilfe eines statistischen Vergleichs ermittelt.

Hinsichtlich der weiteren Ausführungen wird auf die Darlegungen der Antragstellerseite verwiesen.

bb) Darüber hinaus verstoße die angegriffene Bürokostenentschädigungsregelung auch gegen das in der Richtlinie 97/81/EG enthaltene Diskriminierungsverbot von Teilzeitbeschäftigten. Gemäß § 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit dürften Teilzeitbeschäftigte in ihren Beschäftigungsbedingungen nur deswegen, weil sie Teilzeitbeschäftigte seien, gegenüber vergleichbaren Vollzeitbeschäftigten nicht schlechter behandelt werden, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung sei aus objektiven Gründen gerechtfertigt.

In Folge des gemäß § 4 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit geltenden Pro-rata-temporis-Grundsatzes sei einem teilzeitbeschäftigten Arbeitnehmer Arbeitsentgelt mindestens in dem Umfang zu zahlen, der dem Anteil seiner Arbeitszeit an der Arbeitszeit eines vergleichbaren Vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmers entspreche. Gleiches gelte für teilbare geldwerte Sachleistungen.

4. Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

a) In tatsächlicher Hinsicht bringt er vor, die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Oktober, in der die GVEntschV in den für die Jahre 2001 bis 2003 geltenden Fassungen für unwirksam erklärt worden sind, bedeuteten für einen großen Teil der Gerichtsvollzieher im tatsächlichen Ergebnis eine Schlechterstellung bei der Gewährung der Bürokostenentschädigung für die entsprechenden Jahre. Die vom BayStMJ getroffene Übergangsregelung habe jedoch zu einer starken Befriedung geführt: Fast alle Gerichtsvollzieher hätten zwischenzeitlich die gegen die Festsetzung der Bürokostenentschädigung gerichteten Widersprüche und/oder Klagen zurückgenommen.

Derzeit seien - ausgehend von einem Gesamtbestand von rund 750 Gerichtsvollziehern und ursprünglich mehr als 400 Widersprüchen/Klagen - (wohl mit weiter sinkender Tendenz) nur noch 8 Fälle offen, in denen die Festsetzung der Bürokostenentschädigung 2001 bis 2003 nach der GVBEntschV 2001-2003 in Frage komme oder bereits erfolgt sei. Hierzu gehöre auch der Antragsteller. Der Anwendungsbereich der mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag angegriffenen GVBEntschV 2001-2003 sei somit äußerst begrenzt. Die weiter von Seiten des Antragstellers aufgestellte Behauptung, im Rahmen des Vollzugs der Übergangsregelung hätten „die dem Justizministerium nachgeordneten Justizbehörden ... einen enormen Druck auf die Gerichtsvollzieher“ aufgebaut, treffe nicht zu.

Der Antragsteller wolle im Ergebnis erreichen, dass seine Bürokostenentschädigung für das Jahr 2001 bei Erfolg seines Normenkontrollantrags nach der Vorgängerregelung der GVBEntschV 2001-2003, nämlich nach der GVEntschV vom 15. Oktober 1998 (GVBI S.893), geändert durch Verordnung vom 15. Dezember 2000 (GVBI S. 978), erfolgen würde. Bei ihrer Anwendung sei für das Jahr 2000 ein höherer Gebührenanteil und ein höherer Jahreshöchstbetrag als für die Jahre 2001 bis 2003 festgesetzt worden. Bei Weitergeltung dieser Verordnung würde somit das sachwidrige Ergebnis eintreten, dass durch die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Oktober 2006, mit der zwei Verordnungen u.a. wegen Überdeckung der Bürokosten für nichtig erklärt worden sind, eine Regelung wieder zur Anwendung käme, die unter dem Aspekt der Überdeckung “noch rechtswidriger“ wäre und dem Antragsteller unzulässigerweise eine noch höhere Zusatzalimentation gewähren würde als die aufgehobenen Bürokostenentschädigungsregelungen.

b) Ein Verstoß gegen das rechtsstaatliche Verbot der Rückwirkung liege nicht vor. Vorliegend handele es sich nach der Rechtsprechung nur um eine unechte Rückwirkung, da nicht ein Gesetz ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreife, sondern nur auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft einwirke (eine sog. tatbestandliche Rückanknüpfung). Als die GVBEntschV 2001-2003 am 21. August 2007 erlassen worden sei, nachdem der Bayerische Verwaltungsgerichtshof durch Beschluss vom 16. Oktober 2006 die Änderungsverordnungen vom 18. September 2002 bzw. vom 29. September 2003 (ex tunc wirkend) für unwirksam erklärt habe, habe nur noch die GVEntschV vom 15. Oktober 1998 (GVBI S. 893), zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. Dezember 2000 (GVBI S. 978) bestanden. Gemäß § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 sowie § 4 Abs. 1 Satz 1 GVEntschV seien die Gebührenanteile für das Jahr 2001 bzw. für die Jahre 2002 und 2003 ausdrücklich vorläufig nach den für das Jahr 2000 bzw. 2001 geltenden Sätzen zu berechnen und einzubehalten gewesen. Solange die Regelung der Bürokostenentschädigung für die Jahre 2001 bis 2003 nicht endgültig erfolgt gewesen sei, sei der Lebenssachverhalt nicht abgeschlossen gewesen.

Diese unechte Rückwirkung sei vorliegend unbedenklich. Der die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers beschränkende Vertrauensschutz scheitere schon am schutzwürdigen Vertrauen der kleinen Gruppe von Gerichtsvollziehern, für die die GVBEntschV 2001-2003 (vgl. § 1 Abs. 2) überhaupt zur Anwendung gelange, da sie Rechtsbehelfe gegen die Festsetzung der Bürokostenentschädigung für die Jahre 2001 bis 2003 aufrecht erhalten hätten, in den Fortbestand der bisherigen Regelung. Aus der ausdrücklich unter dem Vorbehalt der Vorläufigkeit stehenden Regelung in § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 sowie § 4 Abs. 1 Satz 1 GVEntschV sei unmittelbar ersichtlich gewesen, dass nach einer Unwirksamerklärung der Verordnungen vom 18. September 2002 und vom 29. September 2003 im Normenkontrollverfahren eine Neuregelung der Bürokostenentschädigung für die Jahre 2001 bis 2003 unumgänglich sein würde.

Mit der Übergangsregelung gemäß dem Schreiben des BayStMJ vom 21. Februar 2007 sei selbst für diejenigen Gerichtsvollzieher, die keinen Vertrauensschutz genössen, eine weitreichende Übergangsregelung geschaffen worden. Damit sei ein abrupt rückwirkender Systemwechsel durch die GVBEntschV 2001-2003 und die Verletzung von Fürsorgepflichten vermieden worden. Die sehr kleine Gruppe von etwa 8 Gerichtsvollziehern, für die allein die Festsetzung der Bürokostenentschädigung für die Jahre 2001 bis 2003 auf der Grundlage der neu erlassenen GVBEntschV 2001-2003 noch im Raum stehe, habe die Anwendung der für sie wirtschaftlich ungünstigeren Regelung selbst veranlasst.

Im Hinblick darauf, dass - verglichen mit den anderen Bundesländern - nur in Bayern aufgrund der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Oktober 2006 für die Jahre 2001 bis 2003 keine normativen Festsetzungen des Gebührenanteils im Rahmen der Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher vorlagen, sei das Staatsministerium der Justiz gehalten gewesen, für die noch nicht bestandskräftig abgeschlossenen Festsetzungsfälle der Jahre 2001 bis 2003 eine neue, rechtsprechungskonforme Entschädigungsverordnung zu erlassen.

Der Vorwurf des Antragstellervertreters, der Antragsgegner habe “gegen die Prozessvereinbarung, wonach alle bayerischen Gerichtsvollzieher gleich behandelt werden mussten“, verstoßen, sei unzutreffend. In § 2 der Prozessabrede vom 26. / 27. März 2003 habe sich der Freistaat Bayern verpflichtet, „entsprechend der rechtskräftigen Entscheidung im Verfahren nach § 47 VwGO die bayerischen Gerichtsvollzieher hinsichtlich der Bürokostenentschädigung für 2001 und 2002 gleich zu behandeln, also auch bei bereits bestandskräftig abgeschlossenen Festsetzungen für das Jahr 2001.“

Dieser Verpflichtung sei das BayStMJ nachgekommen. Nachdem der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Oktober 2006 (3 N 03.1683 u. a.), mit dem die Verordnungen vom 18. September 2002 und vom 29. September 2003 für unwirksam erklärt worden seien, in tatsächlicher Hinsicht für einen großen Teil der Gerichtsvollzieher eine finanzielle Verschlechterung hinsichtlich der Bürokostenentschädigung für die Jahre 2002 und 2003 zur Folge habe, könne die Gleichbehandlung nicht - wie es sich offenbar der Antragssteller vorstelle - als Gleichbehandlung hinsichtlich etwaiger Nachzahlungen an die Gerichtsvollzieher ausgeübt werden. Dies entspräche gerade nicht “der rechtskräftigen Entscheidung im Verfahren nach § 47 VwGO“, also dem Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. Oktober 2006 (3 N 03.1683 u. a.), wonach die bisher gewährten Entschädigungen zu hoch gewesen seien und zu einer unzulässigen Zusatzalimentierung geführt hätten.

Die Gleichbehandlung habe sich deshalb darauf beschränken müssen, im weitest möglichen Umfang Vertrauensschutz zu gewähren. Dies sei erfolgt, denn er sei nicht nur denjenigen Gerichtsvollziehern gewährt worden, bei denen die Festsetzung der Bürokostenentschädigung auf der Grundlage der für unwirksam erklärten Verordnungen für die Jahre 2001 bis 2003 bereits bestandskräftig abgeschlossen gewesen sei. Begünstigt in diesem Sinn seien auch jene Gerichtsvollzieher geworden, die Rechtsbehelfe gegen die Festsetzung der Bürokostenentschädigung für die Jahre 2001 bis 2003 eingelegt und aufrecht erhalten hätten, denn sie hätten die Gelegenheit zur Rücknahme ihrer Widersprüche und Klagen erhalten, damit so die in den Festsetzungsbescheiden enthaltenen (günstigeren) Feststellungen dennoch dem Vertrauensschutz hätten unterstellt werden können.

Ferner verstoße die streitgegenständliche Verordnung weder gegen § 49 Abs. 3 BBesG noch gegen das Gebot der amtsangemessenen Alimentation aus Art. 33 Abs. 5 GG; insbesondere werde die Verordnung der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof geforderten Typisierung der Entschädigungsregelung gerecht. Die Vorgaben der „Erstattungsgerechtigkeit“ (Realitätsnähe; Differenzierung) seien sowohl hinsichtlich der Sach- als auch bezüglich der Personalkosten beachtet. Die diesbezüglichen Regelungen beruhten auf einer im Jahr 2006 durchgeführten Erhebung zur Kostenwirklichkeit in den Gerichtsvollzieherbüros, die sich auf das Jahr 2005 bezogen habe. Die Sachkosten seien bei 10 % der im Jahr 2005 ganzjährig beschäftigten Gerichtsvollzieher eines jeden Amtsgerichts, mindestens aber bei einem Gerichtsvollzieher pro Amtsgericht, erhoben worden. Die Auswahl der Gerichtsvollzieher sei vor Ort durch Los zu treffen gewesen. Die Personalkosten seien von allen Gerichtsvollziehern erhoben worden. Die vorliegende Bürokostenentschädigungsregelung beruhe somit auf dem vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof postulierten realitätsnahen Fundament. Die von der Rechtsprechung geforderten Differenzierungen nach Büros mit und ohne entgeltliche Beschäftigung von Büropersonal auf steuer- und sozialversicherungspflichtiger vertraglicher Grundlage seien in § 3 Abs. 1 Satz 1 GVBEntschV 200 1-2003 umgesetzt. Typisierend differenziert werde bei der Personalkostenerstattung ferner hinsichtlich des Beschäftigungsumfangs der Gerichtsvollzieher; bei Teilzeitbeschäftigten erfolge dies in § 3 Abs. 1 Satz 2 GVBEntschV 2001-2003.

Soweit der Bayerische Verwaltungsgerichtshof im Beschluss vom 16. Oktober 2006 weitere Differenzierungskriterien als (lediglich) “denkbar“ bezeichnet habe, insbesondere regionale Unterschiede oder die soziologischen Verhältnisse in den Gerichtsvollzieherbezirken, hätten weder die der GVBEntschV 2001-2003 zu Grunde liegenden Ergebnisse der Erhebung zur Feststellung der Sachkosten eines Gerichtsvollzieherbüros im Jahr 2005 noch frühere Kostenuntersuchungen Hinweise auf spürbare regionale Abweichungen (etwa ein Stadt-Land-Gefälle) in der Kostenstruktur ergeben, die regionale Staffelungen im Sachkostenansatz notwendig oder überhaupt nur möglich gemacht hätten.

Auch sei die Struktur der Sachkosten eines Gerichtsvollzieherbüros vom Geschäftsanfall weitestgehend unbeeinflusst (hoher Fixkostenanteil). Eine Differenzierung nach dem individuellen Beschäftigungsumfang (Teilzeit/Vollzeit oder auch individuelle Belastung) sei daher bei der Sachkostenerstattung nicht in Betracht gekommen und demgemäß nicht vorgesehen (vgl. § 2 Abs. 1 GVBEntschV 2001-2003).

Schließlich könne bei der Frage, wie weitgehend eine Differenzierung sachgerecht noch vorgenommen werden könne, nicht unberücksichtigt bleiben, dass sich der personale Anwendungsbereich der GVBEntschV 2001-2003 (§ 1 Abs. 2) auf insgesamt lediglich maximal 8 Gerichtsvollzieher in Bayern beschränke.

Außerdem liege auch keine mittelbare Diskriminierung von Frauen (Teilzeitgerichtsvollzieherinnen) vor. Die Überprüfung der Vereinbarkeit einer landesrechtlichen Verordnung mit Europarecht könne schon nicht Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO sein. Zudem handele es sich bei der Bürokostenentschädigung für Gerichtsvollzieher nicht um ein “Entgelt“ im Sinne des Art. 141 EGV, denn es gehe nicht um “Grund- oder Mindestlohn/-gehalt“ oder um eine “sonstige Vergütung“, also nicht um eine Gegenleistung für die Arbeitsleistung. Vielmehr stelle die Bürokostenentschädigung eine reine Entschädigung für Aufwendungen des Gerichtsvollziehers dar (§ 1 Abs. 1 GVBEntschV 2001-2003).

Außerdem sei die unterschiedliche Behandlung von voll- und teilzeitbeschäftigten Gerichtsvollziehern im Bereich der Personalkostenerstattung durch sachliche Gründe gerechtfertigt. Nachgewiesene notwendige Mehraufwendungen würden gemäß § 4 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GVBEntschV 2001-2003 erstattet.

Schließlich sei anzumerken, dass keiner der Gerichtsvollzieher, bei denen die die Festsetzung der Bürokostenentschädigung 2001 bis 2003 nach der GVBEntschV

2001-2003 überhaupt in Frage komme, im fraglichen Zeitraum mit reduziertem Beschäftigungsumfang tätig gewesen sei.

5. Der Senat teilte den Beteiligten mit Schreiben vom 10. November 2011 mit, nach dem bisherigen Sachstand komme eine Entscheidung durch Beschluss in Betracht, da der Senat eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich halte. Der Antragsteller regte mit Schriftsatz vom 30. 11 2011 die Durchführung einer mündlichen Verhandlung an.

Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten Bezug genommen.

II.

A.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. Art. 5 Satz 1 AGVwGO zuständige Senat kann durch Beschluss entscheiden, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält (§ 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Beteiligten wurden insofern gehört.

Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Gerichtsvollzieherbürokostenentschädigungsverordnung 2001-2003 (GVBEntschV 2001-2003) vom 21. August 2007 (BayRS 2032-2-43-J; GVBl S. 630) ist § 49 Abs. 3 BBesG in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002 (BGBl I S. 3020 – BBesG 2002) in Verbindung mit § 3 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen (Delegationsverordnung – DelV) vom 15. Juni 2004 (GVBl S. 239, BayRS 103-2-S). Die GVBEntschV 2001-2003 ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsverordnung, über deren Gültigkeit der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheiden kann. Der gegen den Antragsgegner als die Körperschaft, welche die Rechtsvorschriften erlassen hat, gerichtete Normenkontrollantrag (§ 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist demnach statthaft.

Die Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Ziel des Antragstellers ist es, für die Jahre 2001 bis 2003 eine für ihn günstige Erstattungsregelung zu erreichen. Er ist Gerichtsvollzieher im Dienst des Antragsgegners, der für die ihm entstandenen Bürokosten (u.a.) für die von der Geltungsdauer der angegriffenen Änderungsverordnung umfassten Zeiträume maßgeblich nach den dort aufgestellten Regelungen entschädigt wird. Er macht demnach geltend, durch diese Rechtsvorschriften in seinen Rechten verletzt zu sein.

Dabei kommt es auf die zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegner strittige Rechtsfrage, welche Folgen die Erklärung der angegriffenen Norm als ungültig hätte, nicht an - sei es die Folge des Wiederauflebens der Vorgängernorm der GVEntschV vom 15. Oktober 1998 (GVBl S. 893) in der Fassung der Verordnung vom 15. Dezember 2000 (GVBl S. 978), die dann an Stelle der vom Senat (Beschluss vom 16.10.2006 -3 N 03.1683 u.a., <juris> ) für unwirksam erklärten nachfolgende Fassungen vom 18. September 2002 (GVBl S. 517) und vom 29. September 2003 (GVBl S. 754) träte und die von allen genannten Fassungen das für den Antragsteller günstigste Ergebnis brächte, oder sei es die Folge des Entstehens eines regelungsfreien Raumes, der durch ein erneutes Tätigwerden des Verordnungsgebers zu füllen wäre. Entscheidend ist, dass die Rechtsverletzung aus der Sicht des Antragstellers möglich ist und ihm gegenüber einer sonst bestehenden Rechtslage einen rechtlichen Nachteil bringen kann.

Gleichzeitig ergibt sich hieraus, dass die Antragsbefugnis nicht deshalb entfällt, weil der Antragsgegner Überzahlungen, soweit sie höher als die in den noch auf dem alten Rechtszustand beruhenden Festsetzungs- und Rückforderungsbescheiden (für das Jahr 2001: vom 4. Dezember 2002) errechnet worden waren, nur für dieses Jahr 2001 (Bescheid des Präsidenten des Oberlandesgerichts München vom 16.7.2008) zurückgefordert worden sind, während sich insofern für die Jahre 2002 und 2003 keine höheren und deshalb zusätzlich zurückzufordernden Überzahlungsbeträge ergeben haben.

Der Antrag ist auch innerhalb der gesetzlichen Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt. Die GVBEntschV 2001-2003 vom 21. August 2007 wurde im GVBl Nr. 19/2007 am 31. August 2007 veröffentlicht. Der Normenkontrollantrag ist beim Verwaltungsgerichtshof am 10. März 2008 eingegangen.

B.

Der Normenkontrollantrag ist im Haupt- und im Hilfsantrag nicht begründet.

Die angegriffene Rechtsvorschrift verstösst weder gegen formelles (insoweit auch nicht gerügt) noch gegen materielles Recht.

I. Ein vom Antragsteller gerügter Verstoß gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG enthaltende Rückwirkungsverbot liegt nicht vor. Die angegriffene GVBEntschV 2001-2003 genügt den Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit rückwirkender gesetzlicher Regelungen gestellt werden. Dies gilt insbesondere unter der vorliegend gebotenen Berücksichtigung der den normunterworfenen Gerichtsvollziehern vom Normgeber und Dienstherrn eröffneten Möglichkeit, die auf Grund der alten, günstigeren Rechtslage erlassenen Festsetzungs- und Rückforderungsbescheide durch Zurücknahme der Rechtsbehelfe unanfechtbar werden zu lassen, wobei sodann unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes vom Erlass von Festsetzungs- und Rückforderungsbescheiden nach der neuen Rechtslage mit in vielen Fällen stärker belastender Wirkung abgesehen wurde.

1. Den angegriffenen Regelungen kommt die Eigenschaft der Rückwirkung zu, denn sie sind zum 1. September 2007 in Kraft getreten, regeln aber Sachverhalte, die in den Jahren 2001 bis 2003 liegen. Nach Kalenderjahren im Sinn von Abrechnungszeiträumen getrennt wird ein Maßstab aufgestellt, nach dem die von der Verordnung betroffenen, im Außendienst beschäftigten Gerichtsvollzieher zur Abgeltung des ihnen durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Aufwands eine Entschädigung erhalten.

Somit wird an einen zeitlich in der Vergangenheit liegenden Sachverhalt angeknüpft. Er ist jedenfalls insoweit abgeschlossen, als in diesen Jahren jeweils bei jedem betroffenen Gerichtsvollzieher eine ganz konkrete Menge von Geschäftsanfällen, einerseits mit nachträglich nicht mehr beeinflussbaren sachlichen und personellen Aufwendungen, andererseits mit einem ebenso konkreten Gebührenaufkommen seines Büros vorgelegen hat. So kann z.B. der Antragsteller nicht im Nachhinein sein rechtliches Verhältnis zu seiner Ehefrau insofern, als sie ihn ohne vertragliche Grundlage bei der Ausübung seiner Aufgaben als Gerichtsvollzieher durch Bürotätigkeiten unterstützt hat, auf die Grundlage eines steuer- und sozialversicherungsrechtlich anerkennungsfähigen Arbeits-, Dienst- oder Werkvertrags stellen (§ 3 Abs. 1 Satz 2 GVBEntschV 2001-2003).

2. Dieser Lebenssachverhalt erfüllte ursprünglich den jeweiligen Tatbestand der GVEntschV v. 15.10.1998 i.d.F. der Änderungsverordnungen vom 18. September 2002 (Festlegung für das Kalenderjahr 2001) und vom 29. September 2003 (Festlegungen für die Kalenderjahre 2002 und 2003).

Doch stand diesem Tatbestand bereits nach diesen Regelungen während des Verlaufs der Jahre 2001 und 2002 selbst, in denen die betreffenden Sachverhalte verwirklicht wurden, keine endgültige Rechtsfolge dergestalt gegenüber, dass allein aus der Erfüllung der Tatbestandsseite einer Norm auf der Rechtsfolgenseite ein eindeutig und für die Zukunft unabänderlich bezifferbarer Anspruch auf Bürokostenentschädigung in Form eines nach einem Vom-Hundert-Satz der vereinnahmten Gebühren zu berechnenden Gebührenanteils erwachsen wäre. Die - konstitutive - normative Festlegung der entsprechenden, für die Berechnung und abschließende Festsetzung des Anspruchs maßgeblichen Parameter erfolgte gemäß § 2 Abs. 2 der GVEntschV nach der Gesetzeslage für die Jahre 2001 endgültig erst im folgenden Kalenderjahr rückwirkend zum 1. Januar des betroffenen Kalenderjahres (§ 2 Abs. 2 ÄndV zur GVEntsch vom 18.9.2002). Für die Jahre 2002 und 2003 erfolgte die entsprechende Festlegung bereits durch § 2 Abs. 2 Satz 1 ÄndV zur GVEntschV in der Fassung vom 29. September 2003, für das Jahr 2003 also während des laufenden Jahres. Diese Handhabung war nach der entsprechenden Rechtslage formal vorgeschrieben, wobei die Änderungsverordnungen nachfolgend durch Senatsbeschluss vom 16. Oktober 2006 (Az. 3 N 03.1683 u.a.) für ungültig erklärt wurden.

Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer solchen rechtlichen Konstruktion richten sich u.a. danach, ob eine sogenannte „echte“ oder „unechte“ Rückwirkung vorliegt. Eine Rechtsnorm entfaltet "echte" Rückwirkung ("Rückbewirkung von Rechtsfolgen"), wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll. Soweit belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tatbestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst werden ("tatbestandliche Rückanknüpfung"), liegt eine "unechte" Rückwirkung vor (vgl. BVerfG vom 2.5.2012 - 2 BvL 5/10, NVwZ 2012, 876, RdNrn. 64 ff. nach <juris> m.w.N.).

Für eine der rechtlichen Situation, die der vorliegenden nach der ursprünglichen Regelung (GVEntschV) vergleichbar war (insbesondere auch hinsichtlich der endgültigen Festlegung der Bürokostenentschädigung nicht nur während des laufenden Rechnungsjahres, sondern auch nach dessen Ablauf), hat das OVG Münster die Frage der Qualität der Rückwirkung zwar aufgeworfen. Es hat sie aber letztlich dahingestellt sein lassen, weil seiner Auffassung nach auch bei der mit den strengeren Zulässigkeitsvoraussetzungen behafteten „echten“ Rückwirkung die betreffenden Regelungen rechtmäßig waren (vom 27.1.2006 - 1 A 4120/04 <juris> RdNrn. 69 ff.; vom 27.1.2006 - 1 A 291/05; vom 15.8.2006 - 1 A 5227/04 <juris> RdNrn. 73 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinen zu zwei dieser Entscheidungen (1 A 291/05 und 1 A 5227/04 ) ergangenen Beschlüssen vom 4.12.2006 - 2 B 23/06 <juris> RdNrn. 8 f. und vom 13.12.2006 (2 B 70/06 <juris> RdNrn. 4 f.) unter Bezugnahme u.a. auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 23.3.1971 - 2 BvL 2/66 u.a. (BVerfGE 30, 367, 385 ff., RdNrn. 70 ff. <juris>, der in dem dort zu beurteilenden Sachverhalt ausdrücklich eine „echte“ Rückwirkung sieht, das vom OVG Münster (a.a.O.) gefundene Ergebnis bestätigt. Es hat dazu ausgeführt:

„Auf der Grundlage dieser Vorgaben lässt sich feststellen, dass der in § 49 Abs. 3 BBesG enthaltenen Ermächtigungsgrundlage weder dem Wortlaut noch dem Sinne nach ein bestimmtes Modell der Kostenabgeltung (Urteil vom 19. August 2004 - BVerwG 2 C 41.03 - NVwZ-RR 2005, 214) entnommen werden kann, wozu auch die Möglichkeit des Verordnungsgebers gehört, die Kosten rückwirkend zu ermitteln. Die mit einer rückwirkenden Entschädigungsregelung zusammenhängenden Rechtsfragen sind daher nach den allgemeinen von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Verbot rückwirkender Regelungen zu beantworten. Danach verstößt ein Gesetz oder eine Verordnung gegen das Rechtsstaatsgebot, wenn es rückwirkend und belastend in abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift. Das grundsätzliche Verbot belastender Gesetze mit Rückwirkung beruht auf dem Gedanken des Vertrauensschutzes, der dem Rechtsstaatsprinzip innewohnt. Ausnahmen vom Rückwirkungsverbot gelten nur dann, wenn das Vertrauen auf die Fortgeltung einer bestimmten rechtlichen Regelung nicht schutzwürdig ist“ (………..). „Das ist dann nicht der Fall, wenn in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückbezogen wird, mit einer solchen Regelung zu rechnen war (BVerfG, Beschluss vom 23.3.1971 a.a.O. S. 387).

Soweit es um die auf den Jahresbeginn rückwirkende Herabsetzung des Prozentsatzes geht, hätte der Kläger als Beamter schon nach dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 GVEntschVO bereits am Anfang eines jeden Rechnungsjahres erkennen können, dass es zu einer auf den 1. Januar des jeweils maßgeblichen und nicht allein des laufenden Jahres rückwirkenden Änderung des in § 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschVO festgesetzten Prozentsatzes der Gebührenanteile kommen würde, falls sich hierzu im Nachhinein die Notwendigkeit ergeben sollte.“

So liegen die Dinge auch bei der vorliegend zu beurteilenden, für Bayern seinerzeit aktuellen Regelung, wobei der hier bedeutsame Regelungsgehalt des § 2 Abs. 2 GVEntschVO (NRW) dem des § 2 Abs. 2 GVEntschV entspricht und statt auf § 2 Abs. 1 Satz 2 GVEntschVO (NRW) auf die vergleichbare Regelung in § 2 Abs. 2 Satz 1 GVEntschV abzustellen ist. Somit ergibt sich, dass die vor dem Ergehen der GVBEntschV 2001-2003 bestehende Rechtslage jedenfalls nicht gegen einen auf Art. 20 Abs. 3 GG gegründeten Schutz eines berechtigten Vertrauens des Antragstellers auf den Fortbestand einer günstigen Rechtslage verstoßen hat, unabhängig davon, ob man von einer echten oder einer unrechten Rückwirkung auszugehen hat.

3. Die Situation, die durch das Inkrafttreten der GVBEntschV 2001-2003 - über dreieinhalb Jahre nach dem Ablauf des dort geregelten Tatbestands, nämlich am 1. September 2007 - entstanden ist, ist in dem Lichte zu sehen, dass eine rechtsbeständige endgültige Festsetzung des Gebührenanteils nie erfolgt ist und führt nicht dazu, dass die Rechtslage nunmehr wegen ihres rückwirkenden Charakters rechtswidrig wäre.

Die betreffenden Zeiträume - die Jahre 2001 bis 2003 - sind identisch. Während des weit überwiegenden und somit wesentlichen Teils dieser Zeiträume war durch die gesetzliche Konstruktion - nämlich durch die für diese Zeiträume erlassenen Fassungen der GVEntschV - die endgültige normative Festlegung des Maßstabs für die nicht nur vorläufig zu berechnenden Bürokostenentschädigungen ausdrücklich vorläufig, also noch offen gehalten. Darüber hinaus wurden mit Senatsbeschluss vom 16.10.2006 (Az. 3 N 03.1683 u.a.) die Verordnungen zur Änderung der Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung (ÄndV zur GVEntschV) vom 18. September 2002 (GVBl S. 517) und vom 29. September 2003 (GVBl S. 754) für unwirksam erklärt. Sollte dadurch die vom Antragsteller angenommene Rechtsfolge eintreten, dass an Stelle dieser Normen die vorangehende Regelung, nämlich die GVEntschV vom 15. Oktober 1998 (GVBl S. 893) in der Fassung der Verordnung vom 15. Dezember 2000 (GVBl S. 978), die nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens gewesen ist, wieder aufleben, so wäre zugunsten des Antragstellers nichts gewonnen. Die Folge wäre nicht, dass gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 GVEntschV die für das Jahr 2000 geregelten und für den Antragsteller sehr günstigen endgültigen Prozentsätze nunmehr ohne Weiteres auch für die Jahre 2001 bis 2003 gälten. Vielmehr gälte für diesen Zeitraum § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GVEntschV, der auch in der Fassung der Verordnung vom 15. Dezember 2000 festlegt, dass, so lange für ein Kalenderjahr noch kein Gebührenanteil festgesetzt ist, der Gebührenanteil des vorangegangenen Kalenderjahres vorläufig weiter gilt. In diesem Fall wird der endgültige Gebührenanteil rückwirkend zum 1. Januar neu festgesetzt, womit klargestellt ist, dass diese endgültige Festsetzung nur nach dem Ergehen einer weiteren Verordnung möglich ist. Deshalb ist es gleichgültig, ob man vom Bestehen eines regelungslosen Zustands ausgeht oder aber davon, dass eine wieder auflebende Regelung lediglich einen vorläufigen Zustand normiert: Keinesfalls konnte ein Normadressat und somit auch nicht der Antragsteller ein zu schützendes Vertrauen dahin gehend aufbauen, dass die Maßstäbe für die abgeschlossenen Lebenssachverhalte der Jahre 2001 bis 2003 nicht mehr geändert werden würden.

Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 15. Oktober 1998 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 15. Dezember 2000 hinsichtlich ihrer Festlegungen nach Vom-Hundert-Sätzen und Höchstbeträgen an dem gleichen rechtlichen Mangel leidet wie die für unwirksam erklärten Fassungen der GVEntschV. Hinsichtlich der ebenfalls vergleichbaren Änderungsverordnung vom 10. Oktober 2005 (GVBl S. 520) hat der Senat mit Beschluss vom 21. Juli 2011 - 3 ZB 08.3206 <juris> im Rahmen einer Inzidenzprüfung ebenfalls deren Unwirksamkeit festgestellt und sich dabei auf die gleichen Gründe bezogen, die im Normenkontrollbeschluss des Senats vom 16. Oktober 2006 - 3 N 03.1683 u.a. genannt waren.

Insofern bietet die Rechtslage auch unter Berücksichtigung der späteren Entwicklung – insbesondere aber aus der in erster Linie maßgeblichen seinerzeitigen Sicht der Normadressaten – keinen Ansatzpunkt für die Annahme, dass sich ein schutzwürdiges Vertrauen des Antragstellers bzw. sonstiger betroffener Gerichtsvollzieher auf die Fortgeltung einer derartigen rechtlichen Regelung hätte bilden können.

4. Dies gilt in Anbetracht des Umstands, dass die Ermächtigungsnorm des § 49 Satz 3 BBesG bundesrechtlich kein bestimmtes Entschädigungsmodell vorschreibt (vgl. z.B. BVerwG vom 19.8.2004 - 2 C 41/03 <juris RdNr. 16), auch hinsichtlich der Beibehaltung des Regelungssystems selbst, nämlich einer durchgehenden und einheitlichen Pauschalierung der Gebührenanteile als Bürokostenentschädigung sowohl hinsichtlich einer Entschädigung für Sachkosten als auch hinsichtlich einer Entschädigung für die - eventuelle - Beschäftigung von Büropersonal. Zwar darf der Verordnungsgeber nach dieser Rechtsprechung pauschalieren, typisieren und regional staffeln, aber er muss sich, da er lediglich zum Kostenersatz verpflichtet ist, realitätsnah an den tatsächlich entstehenden Kosten orientieren. Deshalb konnte sich der Antragsteller - jedenfalls im Grundsatz - nicht darauf verlassen, dass eine durchgehende und einheitlichen Pauschalierung der Gebührenanteile als Bürokostenentschädigung sowohl hinsichtlich einer Entschädigung sowohl für Sachkosten als auch für Personalkosten unabhängig von einer - eventuellen - Beschäftigung von Büropersonal bzw. der Mitarbeit im Büro im Familienverband (in erster Linie durch den Ehegatten des Gerichtsvollziehers außerhalb eines regelrechten Arbeitsverhältnisses) beibehalten werde. Demnach konnte sich kein Vertrauen in der Richtung bilden, dass nicht ein System der Kombination von Pauschalierungen und Abgeltung nach Maßgabe konkreter und nachzuweisender Ausgaben eingeführt werden würde, wie dies bei Erlass der verfahrensgegenständlichen GVBEntschV 2001-2003 dann tatsächlich der Fall war.

a) Dies kann allerdings nicht unbegrenzt gelten. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss - auch unter dem Gesichtspunkt der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn - gewahrt bleiben. Auch zielt der die Möglichkeit rückwirkender Regelungen begrenzende Vertrauensschutz darauf, dass der Betroffene in seinem Vertrauensschutz darauf geschützt sein soll, dass der Gesetzgeber nicht nachträglich eine Regelung treffe, auf die er nicht mehr durch eine Verhaltensänderung reagieren könne (vgl. OVG Magdeburg vom 17.7.2009 - 1 L 28/08 <juris> RdNr. 34).

aa) Hierbei ist zunächst in Rechnung zu stellen, dass die Änderung des Systems der Entschädigung der Gerichtsvollzieher für die von ihnen aufgewandten Bürokosten -aus dem Kenntnisstand der Jahre 2001 bis 2003 gesehen - ziemlich unvermittelt erfolgt ist. Zum einen wurde eine viele Jahre lange Übung beendet, wonach Personalkosten unabhängig von den bei den einzelnen Gerichtsvollziehern tatsächlich anzutreffenden Verhältnissen stets und pauschalierend ersetzt wurden. Weder wurde zuvor der Aufwendungsersatz davon abhängig gemacht, ob die Personen, für deren Beschäftigung Aufwendungen geltend gemacht wurden, auf der Grundlage von steuer- und sozialversicherungsrechtlich anerkennungsfähigen Arbeits-, Dienst- oder Werkverträgen tätig waren, noch wurden irgendwie geartete Nachweise verlangt, die zu beschaffen und ggf. aufzubewahren gewesen wären. Eine „rückwirkende“ Heilung im Verhalten der betroffenen Gerichtsvollzieher, die auf die rückwirkende Gesetzesänderung reagieren könnte, ist nicht möglich. Somit sind die Gesichtspunkte des Verbots eines „venire contra factum proprium“ und der Schaffung von Übergangsregelungen oder abmildernden Maßnahmen tangiert, zumal die Systemumstellung mit einer deutlichen betragsmäßigen Verringerung der möglichen Kostenerstattungen einhergeht, was zu einer erheblichen Verringerung der bei den Gerichtsvollziehern verbleibenden Beträge und im Hinblick auf die auf der früheren, großzügiger zugeschnittenen Rechtslage beruhenden vorläufigen Einbehaltungen zu ganz erheblichen Rückforderungsbeträgen von Seiten des Dienstherrn führen kann und beim Antragsteller auch geführt hat.

bb) Auf der anderen Seite steht gewichtig im Raum, dass sich der Verordnungsgeber durch die Rechtsprechung zu einem Systemwechsel in der Richtung, wie er in der angegriffenen Verordnung dann auch vollzogen wurde, und zu einer gegenüber der bisher geübten Entschädigungspraxis weit rigideren Haltung gezwungen sah. Aufbauend auf der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 19.8.2004 (2 C 41/03 <juris>; NVwZ-RR 2005, 214) hat der erkennende Senat die für die Jahre 2001 bis 2003 geltenden Regelungen für unwirksam erklärt. Der Grund lag zum einen darin, dass sie durch die erforderliche Praxisnähe gebotene Differenzierungen vermissen ließen. Zum anderen war das Ergebnis der Anwendung zu rügen, da sich zumindest für eine ganz erhebliche Zahl von Gerichtsvollziehern Entschädigungen errechneten, die deutlich über den tatsächlich angefallenen Unkosten lagen, damit den Rahmen von Aufwandsentschädigungen i. S. v. § 17 BBesG sprengten und deshalb zu einer nach § 2 Abs. 1 BBesG nicht zulässigen ergänzenden Besoldung der beamteten Gerichtsvollzieher führten. Schon deshalb verbot sich ein Rückgriff auf die Vorläuferregelungen (also die für die Jahre 2000 und davor geltenden Fassungen) oder eine (ggf. maßvoll modifizierte) Fortsetzung dieser rechtlichen Gestaltung in die Zukunft.

cc) Der Antragsgegner hat in dieser Situation - begleitend zum Erlass der angegriffenen Verordnung und rechtzeitig vor deren Erlass - Kontakt zu den betroffenen Gerichtsvollziehern, deren Bürokostenentschädigung für die Jahre 2001 bis 2003 noch nicht bestandskräftig festgesetzt und gegen nachteilige Änderungen durch den Vertrauensschutz gesichert war, aufgenommen. Er hat sie über den beabsichtigten Erlass der GVBEntschV 2001-2003 und mögliche nachteilige Folgen für sie als Betroffene informiert und sie (sinngemäß) im Sinn einer Übergangsregelung auf die Möglichkeit hingewiesen, ihre gegen die Festsetzungsbescheide 2001 bis 2003 eingelegten Rechtsbehelfe zurückzunehmen und sie so - noch vor Inkrafttreten der GVBEntschV - bestandskräftig werden zu lassen. Auf diese Weise könnten sie unter Bestandsschutz gestellt werden und würden von einer künftigen GVBEntschV nicht mehr erfasst. Dieses Angebot wurde dann mit der Fassung des § 1 Abs. 2 GVBEntschV 2001-2003 auch verwirklicht.

dd) Im Gegensatz zu der weit überwiegenden Zahl der betroffenen bayerischen Gerichtsvollzieher hat der Antragsteller von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht. Er tat dies In Kenntnis dessen, dass die Risiken von Rechtsmitteln - seien sie eingelegt gegen die seinerzeit auf der alten Rechtsgrundlage erlassenen Bescheide, seien es rechtliche Angriffe gegen die ersetzende Verordnung, deren Erlass bevorstand, sei es die Anfechtung künftiger, auf einer solchen Verordnung beruhender Festsetzungs- und Rückforderungsbescheide - hoch waren. Auch standen ihm die möglichen Folgen des negativen Ausgangs für ihn vor Augen. Somit kann er sich für den Fall, dass sich diese Risiken nunmehr realisiert haben, auch nicht auf das Bestehen von Vertrauensschutz berufen, der der angegriffenen Neuregelung entgegenstünde.

(1) Der Antragsteller wendet sich nicht generell dagegen, dass der Dienstherr für die Zukunft ein neues Entschädigungsmodell implementiert, wie dies den rechtlichen Vorgaben des Senats entspricht, soweit der Dienstherr dabei den Gerichtsvollziehern die aus Sicht des Antragstellers hinreichende Chance lässt, durch Umstrukturierungen ihres Geschäftsbetriebs auf die sich ändernden Rahmenbedingungen zu reagieren. Für die betreffenden Jahre 2001 bis 2003 sieht er hingegen die Rechtslage zu seinen Gunsten in der Weise, dass infolge eines Wiederauflebens der vor der vom Senat für unanwendbar erklärten Regelungen die davor geltenden Vorschriften wieder auflebten und nunmehr eine Entschädigung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 GVEntschV gemäß den ursprünglich nur für das Jahr 2000 geregelten und für den Antragsteller sehr günstigen endgültigen Bedingungen zu gewähren wäre.

Der Antragsteller lässt hierbei aber außer Betracht, dass bereits das Bundesverwaltungsgericht (vom 19.8.2004 - 2 C 41/03, a.a.O., insbes. RdNrn. 16 f. <juris>) seine oben dargestellte Rechtsauffassung ohne Einschränkungen vertreten hat, obwohl offenbar war, dass dies zu einem Systemwechsel führen musste. Das Gericht führt dazu aus, es möge sein, dass Gerichtsvollzieher trotz Erforderlichkeit keine Bürohilfskraft beschäftigten, sondern die Büroarbeit selbst erledigten oder sich von Familienangehörigen unentgeltlich unterstützen ließen. Richtig sei auch, dass dieser Umstand wegen der anzustellenden typisierenden und pauschalierenden Durchschnittsberechnung statistisch zu einem geringeren Aufwand führe. Beschäftige der Gerichtsvollzieher jedoch eine Bürohilfskraft oder - gegen vertraglich vereinbartes Entgelt - einen Familienangehörigen, so erhöhe sich zwangsläufig der vom Beklagten realitätsnah zu ermittelnde durchschnittliche Kostenaufwand. Die vom Berufungsgericht beabsichtigte Gegensteuerung zu der unterstellten Fehlentwicklung mit Hilfe fiktiver Personalkosten sei daher nicht geboten. (…..)Eine arbeitnehmergleiche Beschäftigung von Angehörigen, die ohne Entgelt und ohne die Entrichtung von Sozialbeiträgen erfolge, habe er, da es sich um ein Umgehungsgeschäft handele, bei der Auswertung seiner Erhebungen außer Betracht zu lassen.

Da die dargelegten Mängel des bisherigen Systems ein Überschreiten der Grenzen der in § 49 Abs. 3 BBesG normierten Ermächtigungsgrundlage der GVEntschV aufzeigten, kann dem Verordnungsgeber in Hinblick auf seine Verpflichtung zur Einhaltung der Anforderungen rechtsstaatlichen Verhaltens nicht vorgehalten werden, den Vorstellungen des Antragstellers über eine künftige Systemänderung nicht hinreichend Rechnung getragen zu haben.

(2) Der Antragsteller hatte es in der Hand, zu vermeiden, dass er unter den Geltungsbereich der GVBEntschV 2001-2003 fiel, und kann sich bei den gegebenen Umständen nicht auf eine unzulässige Rückwirkung wegen Verstoßes gegen den Vertrauensschutz unter Berücksichtigung einer Fürsorgepflicht und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit berufen.

(3) Des Weiteren steht dem Erlass der GVBEntschV 2001-2003 auch nicht die zwischen dem Antragsgegner und einer Reihe von Gerichtsvollziehern - darunter auch dem Antragsteller - geschlossene Prozessvereinbarung vom 26. / 27. März 2003 entgegen. Darin hatte sich der Antragsgegner verpflichtet, die bayerischen Gerichtsvollzieher entsprechend der rechtskräftigen Entscheidung im (seinerzeitigen, gegen die GVBEntschV in der für die Jahre 2001 bis 2003 geltenden Fassungen gerichteten) Verfahren nach § 47 VwGO hinsichtlich der Bürokostenentschädigung für 2001 und 2002 gleich zu behandeln, also auch bei bereits bestandskräftig abgeschlossenen Festsetzungen für das Jahr 2001. Die aufgezeigte rechtliche Situation hat dazu geführt, dass sich die bestandskräftig abgeschlossenen Festsetzungen -auch die für das Jahr 2001 - als die für die betroffenen Gerichtsvollzieher günstigsten erwiesen und ein günstigeres Ergebnis weder in Rahmen des seinerzeitigen Normenkontrollverfahrens noch erst recht im Rahmen des vorliegenden (unter dem Gesichtspunkt eines Wiederauflebens einer noch günstigeren Vorgängerregelung) erreichbar ist. Damit hat der Antragsgegner nach Wortlaut und Geist der Prozessvereinbarung gehandelt, indem er denjenigen Gerichtsvollziehern, deren Festsetzungsverfahren für die Jahre 2001 bis 2003 noch nicht bestandskräftig abgeschlossen waren, die Möglichkeit gab, mit jenen Gerichtsvollziehern gleichzuziehen, die bereits in dieser für sie günstigen Situation waren.

II. Die angegriffene Verordnung verlässt weder den Rahmen der Ermächtigungsgrundlage (§ 49 Abs. 3 BBesG) noch verstößt sie infolge zu gering zu berechnender Entschädigungsleistungen gegen das Verbot amtsangemessener Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG). Die Regelungen lassen eine hinreichende Differenzierung und Realitätsnähe zu und stehen unter Berücksichtigung der zwischenzeitlichen Entwicklung und der gegenwärtigen Verhältnisse nicht im Widerspruch zu den Anforderungen, wie sie im Senatsbeschluss vom 16. Oktober 2006 (Az. 3 N 03.1683 u.a.) aufgestellt sind.

1. Aus den vom Antragsgegner vorgelegten Beiakten ergibt sich, dass die Landesjustizverwaltungen der Länder als Konsequenz zu der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Verwaltungsgerichtshöfe / Oberverwaltungsgerichte im Jahr 2006 Ermittlungen zu den anfallenden Bürokosten der Gerichtsvollzieher angestellt haben. Dazu wurde ein zwischen den Landesjustizverwaltungen abgestimmter Erhebungsbogen zur Feststellung der im Jahr 2005 angefallenen Sach- und Personalkosten im Gerichtsvollzieherbüro verwendet. In Bayern verwendete Fragebögen gehen darauf zurück.

2. Die Entschädigung für die Sachkosten ist in § 2 GVBEntschV 2001-2003 für alle betroffenen Jahre gleichermaßen mit 750 Euro je Monat pauschaliert.

a) Damit bietet sich zunächst das Bild einer Regelung, die hinter den im Senatsbeschluss vom 16. Oktober 2006 (3 N 03.1683 u.a.) auf der Grundlage der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vom 4. Juli 2002 - 2 C 13.01, NVwZ 2002, 1505, und vom 19. August 2004 - 2 C 41.03, NVwZ-RR 2005, 214) aufgezeigten Anforderungen für die Realitätsnähe und die Orientierung an tatsächlich entstandenen Kosten bei pauschalierenden Festlegungen zurückbleiben könnte. Realitätsnähe lässt sich bei heterogenen Sachverhalten gewöhnlich mit Pauschalierungen durch das Mittel von Typisierungen erreichen. Sie gliedern die vorgefundenen Sachverhalte auf und ordnen sie zwar vergröbernd, aber immer noch hinreichend differenzierend unterschiedlichen Rechtsfolgen zu.

Vorliegend wurden z.B. wesentliche regionale Unterschiede (z.B. Stadt-Land-Gefälle) genannt, die zu solchen Differenzierungen zwingen können, aber auch Unterscheidungen nach dem räumlichen Zuschnitt der Gerichtsvollzieherbezirke oder den dort vorzufindenden soziologischen Verhältnissen oder auch danach, ob Geschäftsräume angemietet werden oder in welcher Weise sie mit technischen Geräten ausgestattet sind.

b) Dem Antragsgegner ist zuzubilligen, dass er im Vorfeld des Erlasses der angegriffenen Verordnung mit den im Jahr 2006 durchgeführten Ermittlungen einen erheblichen Aufwand betrieben hat, um Grundlagen für Differenzierungen in dieser Richtung zu gewinnen. Naturgemäß konnten sie erst im Nachhinein, also nach dem Zeitraum der Jahre 2001 bis 2003, für die eine Neuregelung zu erarbeiten war, erstellt werden. Doch ist es plausibel und auch vom Antragsteller nicht widerlegt, dass sich die Verhältnisse bis zum untersuchten Jahr 2005 weder durch Abweichungen nach oben noch nach unten so verändert hätten, dass dies das Ergebnis verfälschen würde. Die Untersuchung wurde auch hinreichend genau durchgeführt. Von vornherein wurde nach den drei Oberlandesgerichtsbezirken München, Nürnberg und Bamberg differenziert. Sodann wurden die Sachkosten bei 10 % der im betroffenen Jahr ganzjährig beschäftigten Gerichtsvollzieher eines jeden Amtsgerichts, mindestens aber bei einem Gerichtsvollzieher pro Amtsgericht erhoben. Die Auswahl der Gerichtsvollzieher erfolgte vor Ort durch Auslosung. Bei den befragten Gerichtsvollziehern wurden jeweils zahlreiche Daten erhoben, so u.a. Büromiete, Kosten für Energie, Heizung und Wasser, Reinigung, zudem Abschreibungen getrennt nach zahlreichen Ausstattungsmerkmalen. Anhand der bei den Akten befindlichen Auswertungstabellen (Akt „Bürokostenentschädigung“) lässt sich die Wertung von Seiten des Antragsgegners nachvollziehen, dass sich keine Hinweise auf spürbare regionale Abweichungen (etwa ein Stadt-Land-Gefälle) in der Kostenstruktur ergeben haben, die regionale Staffelungen im Sachkostenansatz notwendig oder überhaupt nur möglich gemacht hätten. Dabei lässt sich zwar eine große Streubreite, aber keine Gesetzmäßigkeit feststellen, die es gestatten würde, sinnvolle Gruppierungen zu bilden.

3. Hinsichtlich der Personalkosten hatte der Verordnungsgeber ebenfalls auf eine möglichst realitätsnahe Erstattung Bedacht zu nehmen.

a) Die „spitze“ Abrechnung auf der Basis des Nachweises der individuell und tatsächlich geleisteten Personalaufwendungen im Rahmen der Beschäftigung von Büropersonal auf der Grundlage von steuer- und sozialversicherungsrechtlich anerkennungsfähigen Arbeits-, Dienst- oder Werkverträgen kommt dieser Anforderung am nächsten. Dass andere Beschäftigungsverhältnisse - insbesondere von ohne Vergütung mitarbeitenden Familienangehörigen - nicht berücksichtigungsfähig sind, entspricht den Vorgaben der Rechtsprechung. Die Nachweispflicht ist - insbesondere im Hinblick auf eine rechtzeitig angebotene und zumutbare Übergangsregelung, mit deren Wahrnehmung jeder Gerichtsvollzieher aus dem Kreis der möglicherweise noch Betroffenen daraus evtl. entstehenden Schwierigkeiten entgehen konnte - kein Gesichtspunkt, der gegen die Rechtmäßigkeit der GVBEntschV sprechen könnte.

b) Hinsichtlich der Begrenzung der erstattbaren Personalkosten bestehen ebenfalls keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Die Obergrenze wurde pro Kalendermonat gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 GVBEntschV bis zu einem Höchstbetrag von 1.836 Euro für das Jahr 2001, bis zu einem Höchstbetrag von 1.425 Euro für das Jahr 2002 und bis zu einem Höchstbetrag von 1.390 Euro für das Jahr 2003 festgesetzt. Ausweislich des in der amtlichen Begründung dargestellten Rechenwerks wurde dabei von dem zwischen den Landesjustizverwaltungen und der Finanzministerkonferenz vereinbarten bundeseinheitlichen Entschädigungsmodell ausgegangen. Für dieses zu einer rechtsprechungskonformen Neuregelung der Bürokostenentschädigung entwickelte Modell hat die länderübergreifende Arbeitsgruppe „Bürokostenentschädigung der Gerichtsvollzieher“ Eckpunkte erarbeitet. Sie sehen eine Erstattung der monatlichen Kosten für Büropersonal u.a. bis zu einem halben Monatsgehalt nach der Entgeltgruppe 5 des jeweils zum 1. Januar des Kalenderjahres geltenden Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder zuzüglich zu entrichtender Sozial- und gesetzlicher Unfallversicherungsbeiträge vor (Schreiben des BayStMJ an das BayStMF vom 17.1.2007, Beiakt „Abwicklung der Entschädigungsfestsetzungen“ Bl. 34 f.). Der daraus errechnete Jahreskostenbetrag wurde jeweils an die damalige durchschnittliche Belastung der bayerischen Gerichtsvollzieher angepasst, die im Jahr 2001 bei 1,30 Pensen, im Jahr 2002 bei 1,21 Pensen und im Jahr 2003 bei 1,18 Pensen lag. Daraus errechneten sich folgende „bereinigte“ (also erhöhte) Personalkostenanteile:

Für das Jahr 2001: 33.152 DM + 9.945 DM = 43.0907 DM (= 22.035 Euro) Für das Jahr 2002: 14.138 Euro + 2.969 Euro =  17.107 Euro Für das Jahr 2003: 14.138 Euro + 2.545 Euro =  16.683 Euro Daraus ergeben sich bei einer Teilung durch 12 die jeweils in der Verordnung genannten monatlichen Höchstbeträge:

Für das Jahr 2001: 3.591 DM (= 1.836 Euro) Für das Jahr 2002:  1.425 Euro Für das Jahr 2003:  1.390 Euro Die vom BayStMJ für das Jahr 2005 erstellte Übersicht mit den Ergebnissen der Personal- und Sachkostenerhebungen bei den bayerischen Gerichtsvollziehern hat ergeben, dass der Beschäftigungsumfang bei den anerkennungsfähigen Beschäftigungsverhältnissen ganz überwiegend zwischen 5 und 15 Stunden lag. Lediglich in 15 Fällen wurde als Gesamtvergütung mehr als 10.000 Euro bezahlt, was einem Monatsbetrag von über 833 Euro entspricht. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür und auch vom Antragsteller wurde nichts in der Richtung dargelegt, dass in den Jahren 2001 bis 2003 die Verhältnisse insgesamt nennenswert anders gewesen wären. Im Hinblick darauf, dass in die Erhebung insgesamt 765 Gerichtsvollzieher einbezogen waren und die monatliche Obergrenze in § 3 Abs. 1 Satz 1 GVBEntschV in dem für die Gerichtsvollzieher ungünstigsten Jahr 2003 bei 1.390 Euro festgesetzt wurde, ist offen, ob die Höchstgrenze überhaupt überschritten wurde. Sollte dies der Fall gewesen sein, so ist eine Entschärfung der Situation über die gebotene großzügige Auslegung des § 4 Abs. 1 GVBEntschV 2001-2003 möglich.

III. Das Vorbringen des Antragstellers gibt keinen Anlass, Erwägungen hinsichtlich einer - etwa europarechtlich nicht zulässigen - mittelbaren Diskriminierung von Frauen anzustellen, nämlich von Teilzeitgerichtsvollzieherinnen im Hinblick auf die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 2 GVBEntschV. Dabei mag die Frage, ob Gemeinschaftsrecht im Rahmen der Normenkontrolle nach § 47 VwGO Prüfungsmaßstab sein kann, auf sich beruhen.

Es fehlt nämlich schon an der Anwendbarkeit des der Rüge des Antragstellers zugrunde liegenden Art. 141 EGV (er wurde ab 1.12.2009 mit - soweit hier von Bedeutung - gleichem Wortlaut zu Art. 157 AEUV), der den Grundsatz des gleichen Entgelts für Männer und Frauen bei gleicher oder gleichwertiger Arbeit statuiert (Art. 157 Abs. 1 AEUV). Gerichtsvollzieherbürokostenentschädigungen sind kein „Entgelt“ im Sinn dieser Vorschrift.

Unter "Entgelt" im Sinne dieses Artikels sind die üblichen Grund- oder Mindestlöhne und -gehälter sowie alle sonstigen Vergütungen zu verstehen, die der Arbeitgeber aufgrund des Dienstverhältnisses dem Arbeitnehmer unmittelbar oder mittelbar in bar oder in Sachleistungen zahlt (Art. 157 Abs. 2, 1. Unterabsatz AEUV). Im Rahmen der Definition der Gleichheit des Arbeitsentgelts verwendet der 2. Unterabsatz dieser Norm unter Buchst. a) wie b) den Begriff „Entgelt“ jeweils in unmittelbarem Zusammenhang mit „bezahlter Arbeit“. Der in diesen Regelungen verwendete Begriff des „Entgelts“ umfasst nach ständiger Rechtsprechung des EuGH alle gegenwärtigen oder künftigen, in bar oder in Sachleistungen gewährten Vergütungen, vorausgesetzt, dass sie der Arbeitgeber dem Arbeitnehmer wenigstens mittelbar aufgrund des Dienstverhältnisses gewährt, sei es aufgrund eines Arbeitsvertrages, aufgrund von Rechtsvorschriften oder freiwillig (vgl. EuGH vom 6.2.1996 – C-457/93 Leitsatz 1 und RdNr. 21 des amtlichen Urteilsabdrucks; Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-Verträge, Kommentar 5. Aufl. 2010 RdNr. 6; Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar 3. Aufl. 2012 RdNr. 11, jeweils m.w.N.). Der Entgeltbegriff kann weit über den nationalen Entgeltbegriff hinausgehen; er ist insbesondere nicht auf Leistungen beschränkt, die im Gegenseitigkeitsverhältnis stehen oder vom Arbeitgeber erbracht werden. Es fallen auch Leistungen darunter, die Betriebstreue belohnen oder Anreiz für künftige Arbeit geben.

Dieser - weite - Rahmen ist jedoch überschritten, wenn auch Bürokostenentschädigungen unter den Begriff des "Entgelts" subsumiert werden. Dies folgt bei verständiger Auslegung bereits aus dem Regelwerk selbst. Gemäß § 1 Abs. 1 GVBEntschV 2001-2003 erhalten Gerichtsvollzieher zur Abgeltung des ihnen durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Aufwands eine Entschädigung. Damit ist eindeutig ausgesagt, dass die Gerichtsvollzieher einen finanziellen Aufwand haben, der ihnen (unabhängig, ob im Voraus, begleitend oder im Nachhinein) ersetzt werden soll. Wirtschaftlich gesehen handelt es sich damit um einen „durchlaufenden Posten“, der - von im Grunde unerwünschten und möglichst gering zu haltenden Ungenauigkeiten infolge einer Typisierung abgesehen - im Ergebnis im Bereich des Gerichtsvollziehers aufkommensneutral sein soll. Der Sinn der Regelung erschöpft sich darin, dass den Gerichtsvollziehern nicht zugemutet werden soll, Kosten selbst zu übernehmen, die ihnen zwangsläufig aufgrund dienstlicher Verpflichtungen entstehen und die andere Beamte gleichen Amtes nicht zu tragen haben (BVerwG vom 19.8.2004 - 2 C 41/03 <juris> RdNr. 10).

Insofern ergibt sich der einzige Berührungspunkt zum Grundsatz der Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG), die durch die Aufwendungen der Gerichtsvollzieher für die Unterhaltung von Büros nicht geschmälert werden soll. Der Zweck der Ermächtigungsgrundlage, nämlich des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG, besteht nicht darin, den Gerichtsvollziehern eine zusätzliche Alimentation zu gewähren, sondern darin, eine landesrechtliche Aufwandsentschädigung zu ermöglichen, um die Beamten nicht mit Kosten zu belasten, die ihnen aufgrund dienstlicher Verpflichtungen effektiv entstehen und die sie sonst aus ihrer Alimentation zu bestreiten hätten (BVerwG vom 19.8.2004 -2 C 41/03 <juris> RdNr. 12; entsprechend auch vom 11.6.2009 - 2 B 82/08; vom 16.6.2009 - 2 B 83/08, jeweils <juris>).

Aus der Rechtsprechung des EuGH ergibt sich, dass derartige reine Aufwandsentschädigungen der Regelung nach Art. 157 AEUV nicht unterfallen (vgl. dazu die Beispiele bei Lenz/Borchardt, a.a.O., RdNr. 7, bei Schwarze, a.a.O., RdNr. 12). Die vom Antragsteller zitierte Rechtsprechung (die mit Art. 119 EWGV die Vorläuferregelung des Art. 141 EGV betrifft, der dem zeitlich nachfolgenden Art. 157 AEUV entspricht) lässt sich dem nicht entgegenhalten. Die bereits erwähnte Entscheidung EuGH vom 6.2.1996 - C-457/93 (Lewark) betrifft den Ausgleich einer Einkommenseinbuße, die bei der Teilnahme an Schulungsveranstaltungen entstanden ist; dieser Ausgleich wurde als eine vom Arbeitgeber mittelbar gewährte Vergütung angesehen. Die vom Antragsteller benannte Entscheidung vom 21.10.1999 - C-333/97 (Lewen) betraf eine Weihnachtsgratifikation, die zum Anreiz für zukünftige Dienstleistung oder Betriebstreue dienen soll. Auch wenn es sich hier nicht um eine im vertraglichen Synallagma stehende Leistung gehandelt haben sollte, so handelte es sich doch um eine Leistung des Arbeitgebers, die das Vermögen des Arbeitnehmers vermehrt (Anreizfunktion) und nicht nur als materieller Ausgleich für eine vom Arbeitnehmer ebenfalls materiell (also nicht in Form von Diensten) zu leistende Aufwendung, wie dies bei dem Aufwand für Bürokosten der Gerichtsvollzieher der Fall ist.

Die vom Antragsteller herangezogenen Richtlinien 75/117/EWG des Rates vom 10. Februar 1975 und 97/81/EG des Rates vom 15. Dezember 1997 konkretisieren den Anwendungsbereich des Art. 157 AEUV bzw. seiner Vorläuferreglungen (so zutreffend Lenz/Borchardt a.a.O. RdNr. 4 zu Art. 157 AEUV) und überschreiten demnach nicht den soeben aufgezeigten Rahmen des „Entgelts“, zu dem ein Ersatz für geleistete materielle Aufwendungen nicht gehört.

Unter diesen Umständen erübrigt sich ein weiteres Eingehen auf das Vorbringen des Antragstellers zur Frage der geschlechterspezifischen Diskriminierung von Gerichtsvollzieherinnen in Teilzeitdienst. Auch bedurfte es nicht einer Vorlage zum EuGH nach Art. 234 EGV / 267 AEUV. Da diese Regelungen keinen Rechtsbehelf für die Parteien darstellen, muss der Senat nicht bereits aufgrund eines Antrags des Klägers die Fragen dem Europäischen Gerichtshof vorlegen. Ob die Voraussetzungen der genannten Regelungen gegeben sind, hat das Gericht von Amts wegen zu prüfen. Dabei kann eine Vorlage entfallen, wenn die Frage nicht entscheidungserheblich ist, wenn die Frage tatsächlich in einem gleichgelagerten Fall Gegenstand einer Vorentscheidung gewesen ist oder die richtige Anwendung des Gemeinschaftsrechts derartig offenkundig ist, dass keinerlei Raum für einen vernünftigen Zweifel für die Beantwortung der hier gestellten Frage bleibt (EuGH vom 6.10.1982, DVBl 1983, 267). Hiervon kann ein zur Vorlage verpflichtetes Gericht nur ausgehen, wenn es überzeugt ist, dass auch für die Gerichte der übrigen Mitgliedstaaten und den Europäischen Gerichtshof die gleiche Gewissheit besteht (vgl. dazu BayVGH vom 26.6.2009 - 3 B 08.2200 <juris> RdNr. 6; vgl. auch vom 24.10.2011 - 3 ZB 08.721 <juris> RdNrn. 49 ff.). Letztere Voraussetzungen liegen vor. Aus den obigen Ausführungen ergibt sich zweifelsfrei, dass weder Art. 157 AEUV noch die Richtlinien 75/117/EWG oder 97/81/EG bei der vorliegend angegriffenen Verordnung zur Anwendung kommen.

C.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 ff. ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2, § 191 VwGO und § 127 BRRG nicht erfüllt sind.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 5.000 Euro festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).