I. Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen. Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 25. Oktober 2011 abgeändert und die Klage in vollem Umfang abgewiesen.
II. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.
III. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, sofern nicht die Beklagte vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
IV. Die Revision wird nicht zugelassen.
I.
Der Kläger, Halter des Bullmastiffs „Gustl“, wendet sich gegen seine Heranziehung zur erhöhten Hundesteuer für Kampfhunde, die die Beklagte mit Bescheid vom 23. Februar 2011 für das Jahr 2011 und die Folgejahre auf jährlich 700 Euro festgesetzt hat.
Nach der Hundesteuersatzung (HStS) der Beklagten unterliegt das Halten eines über vier Monate alten Hundes im Gemeindegebiet einer gemeindlichen Jahresaufwandsteuer. Diese beträgt im Kalenderjahr für den ersten Hund 35,00 Euro, für Kampfhunde 700,00 Euro. § 5 Abs. 2 HStS (i.d.F. der Änderungssatzung vom 24.8.2010) lautet:
Kampfhunde sind Hunde, bei denen auf Grund rassenspezifischer Merkmale, Zucht und Ausbildung von einer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren auszugehen ist. Kampfhunde im Sinne dieser Vorschrift sind alle in § 1 der Verordnung über Hunde mit gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit vom 10. Juli 1992 in der jeweils geltenden Fassung genannten Rassen und Gruppen von Hunden sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden.
Der Kläger hat Anfechtungsklage erhoben und beantragt, den Hundesteuerbescheid aufzuheben, soweit die festgesetzte Jahressteuer einen Betrag von 35,00 Euro übersteigt.
Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 25. Oktober 2011 den Hundesteuerbescheid aufgehoben, soweit die festgesetzte Jahressteuer einen Betrag von 350,00 Euro übersteigt. Im übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das Verwaltungsgericht hält den Kampfhundesteuersatz der Hundesteuersatzung für nichtig, soweit er für solche Kampfhunde, die laut Sachverständigengutachten keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen und Tieren aufweisen und deshalb keine Kampfhunde im Sinn des Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LStVG sind, über 350,00 Euro hinausgeht. Denn das Verwaltungsgericht ist der Meinung, dass für solche Hunde die äußerste Grenze für eine erhöhte Besteuerung der zehnfache Betrag des regulären Steuersatzes sei. Eine zwanzigfache Erhöhung des Steuersatzes stehe in einem krassen Missverhältnis zum Regelungszweck. Bereits eine zehnfache Erhöhung werde zu einem spürbaren Rückgang der Population der betroffenen Hunde führen.
Gegen dieses Urteil haben sowohl der Kläger als auch die Beklagte die vom Verwaltungsgerichtshof wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung zugelassenen Berufungen eingelegt.
Zur Begründung seines Rechtsmittels führt der Kläger aus:
Das Verwaltungsgericht habe nicht gesehen, dass die Hundesteuer schon nicht mehr die Kriterien erfülle, die an eine örtliche Aufwandsteuer gemäß Art. 105 Abs. 2a GG gestellt würden. Die Vorschrift unterscheide hinsichtlich der örtlichen Radizierung nicht zwischen Verbrauch- und Aufwandsteuern, so dass die zu örtlichen Verbrauchsteuern ergangene höchstrichterliche Rechtsprechung auf die Hundesteuer als Aufwandsteuer übertragbar sei. Anders als früher seien heutige Hundehaltungen nicht mehr auf das Gemeindegebiet begrenzt; die Hunde seien vielmehr ebenso mobil wie ihre Halter. Im Unterschied zu einer Zweitwohnung könne nicht von einer örtlich begrenzten Wirkung gesprochen werden, denn Hundehaltungen fänden nicht mehr nur „an Ort und Stelle“ statt.
Dem Verwaltungsgericht – dem darin beizupflichen sei, dass eine 20-fache Höherbesteuerung eines Hundes, der seine nach der Kampfhundeverordnung vermutete Gefährlichkeit widerlegt habe, nichtig sei – stehe es nicht zu, sein eigenes Ermessen an die Stelle des Satzungsgebers zu setzen. Der Klage hätte deshalb antragsgemäß stattgegeben werden müssen, denn die Anfechtungsklage kassiere, sie reformiere nicht.
Die Höherbesteuerung bestimmter Hunderassen, insbesondere des Bullmastiffs sei sachlich nicht mehr zu rechtfertigen. Die Rechts- und Verfassungswidrigkeit der Hundesteuersatzung der Beklagten ergebe sich vor allem daraus, dass der Verordnungsgeber der aus dem Jahre 1992 stammenden Kampfhundeverordnung der vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 12. Oktober 1994 aufgestellten Beobachtungspflicht in keiner Weise nachgekommen sei. Es liege ein vollständiger Beobachtungsausfall über einen Zeitraum von 20 Jahren vor. Wie der Gesetzgeber einer Beobachtungspflicht nachzukommen habe, werde in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts klar aufgezeigt. Der Verordnungsgeber müsse seine Bestimmungen jederzeit im Einklang mit der Verfassung halten; anderenfalls sei die höchstrichterlich aufgestellte Beobachtungspflicht reine Makulatur. Bei der Einstufung der Rasse Bullmastiff als Kampfhund sei der Einschätzungsspielraum eindeutig überschritten. Weder die Beklagte noch das Innenministerium seien in der Lage, diese Einstufung mittels zuverlässig erhobenen Datenmaterials oder ausgeschöpfter Erkenntnisquellen zu verifizieren. Kein Wissenschaftler, der sich mit der Materie auskenne, vertrete die Auffassung, dass Hunde der genannten Rasse gefährlicher seien als andere Hunderassen vergleichbarer Größe und vergleichbaren Gewichts. Daher sei der Bullmastiff in Rheinland-Pfalz oder Schleswig-Holstein nicht in der Rasseliste aufgenommen sowie in Hessen und Mecklenburg-Vorpommern später wieder gestrichen worden.
Schließlich werde der Grundsatz der Steuergerechtigkeit auch deshalb verletzt, weil eine Höherbesteuerung von Hunden, die nicht in der Rasseliste der Kampfhundeverordnung aufgeführt seien, aber sich im Einzelfall wegen Beißvorfällen als gefährlich erwiesen hätten, regelmäßig nicht erfolge. Die Ausbildung des Hundes könne zwar, müsse aber keine Ursache für aggressives Verhalten sein. Es könne indes nicht sein, dass ganze Hunderassen aufgrund nur vermuteter Gefährlichkeit hoch besteuert würden, nicht aber andere Hunde, die tatsächlich höchst gefährlich seien, wie ein bissiger und mehrfach auffälliger Schäferhund oder Dobermann.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts dahingehend abzuändern, dass der Hundesteuerbescheid der Beklagten vom 23. Februar 2011 aufgehoben wird, soweit die festgesetzte Hundesteuer über einen jährlichen Betrag von 35,00 Euro hinausgeht, und die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts die Klage insgesamt abzuweisen und die Berufung des Klägers zurückzuweisen.
Zur Begründung ihres Rechtsmittels machte die Beklagte geltend:
Nach der Hundesteuersatzung der Beklagten unterlägen Kampfhunde gemäß der Bayerischen Kampfhundeverordnung ungeachtet eines etwaigen Nachweises fehlender gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Mensch und Tier der erhöhten Besteuerung. Dass der Bullmastiff des Klägers nach dem Gutachten des Dr. Schwarz vom 1. März 2011 als nicht gesteigert gefährlich und aggressiv eingestuft worden sei, habe deshalb dem Kläger nicht zum Erfolg verhelfen können. Der Jahressteuersatz von 700,00 Euro habe keinesfalls prohibitiven Charakter und könne demnach auch nicht erdrückend wirken. Der Lenkungszweck genereller und langfristiger Zurückdrängung solcher Hunde im Gemeindegebiet rechtfertige es, ungeachtet der konkreten Gefährlichkeit des Kampfhundes eine 20-fache Erhöhung des normalen Steuersatzes vorzunehmen. Im Fall, der dem Beschluss des Senats vom 24. Juni 2009 (Az. 4 ZB 08.2507) zugrundegelegen habe, sei eine über 26-fache Erhöhung des normalen Hundesteuersatzes unbeanstandet geblieben. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei in sich widersprüchlich, weil sie zum einen bestätige, dass eine Widerlegung der Vermutung der Kampfhundeeigenschaft nach § 1 Abs. 2 der Verordnung über Hunde mit gesteigerter Aggressivität und Gefährlichkeit nicht auf die Höhe des Steuersatzes durchschlagen müsse, zum anderen aber doch Differenzierungsbedarf gesehen werde, indem für die erhöhte Besteuerung eines Kampfhundes mit positivem Wesenstest eine äußerste Grenze beim 10-fachen des regulären Steuersatzes gezogen werde. Die Einbeziehung der Rasse Bullmastiff in die genannte Verordnung sei vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof als verfassungsgemäß bestätigt worden (BayVerfGH vom 12.10.1994 RdNr. 167). Die Auffassung des Klägers, die Gefährlichkeit eines Hundes könne (überhaupt) nicht an der Rasse festgemacht werden, werde so nicht vertreten. Das Bayerische Staatsministerium des Innern habe in seiner vom Verwaltungsgericht eingeholten Stellungnahme darauf hingewiesen, dass Beißstatistiken in ihrer Aussagekraft nicht abstrakt gesehen, sondern mit zusätzlichen, weiteren Gesichtspunkten und Merkmalen verknüpft werden müssten, um überhaupt eine Aussagekraft zu erhalten.
Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.
II.
Über die Berufungen konnte durch Beschluss entschieden werden, weil der Senat die Berufung des Klägers gemäß § 130a VwGO einstimmig für unbegründet, die Berufung der Beklagten einstimmig für begründet erachtet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich gehalten hat. Die Parteien wurden hierzu gemäß § 130a Satz 2 i.V.m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehört.
Die Berufung des Klägers ist unbegründet (1.). Die Berufung der Beklagten ist begründet; sie führt zur Abänderung des angefochtenen Urteils und zur Abweisung der Klage in vollem Umfang (2.). Der Hundesteuerbescheid der Beklagten vom 23. Februar 2011 ist nicht rechtswidrig und der Kläger daher nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).
1. Die Beklagte durfte auf der Grundlage ihrer Satzung für die Erhebung der Hundesteuer (Satzung v. 26.6.2006, geändert durch Satzung v. 24.8.2010 – HStS – ) den Kläger als Halter eines Bullmastiffs für das Jahr 2011 und für die nachfolgenden Jahre zu einer jährlichen Steuerzahlung in Höhe von 700 Euro heranziehen. Die in der Satzung normierten Voraussetzungen für die Erhebung der Hundesteuer in dieser Höhe lagen bei Erlass des Bescheids unstreitig vor. Die Hundesteuersatzung war auch nicht deshalb (ganz oder teilweise) unwirksam, weil die Gemeinden an der Erhebung einer Hundesteuer aus bundesverfassungsrechtlichen Gründen allgemein gehindert wären (a) oder weil in dem speziell für Kampfhunde geltenden Steuersatz eine ungerechtfertigte Schlechterstellung gegenüber den Haltern anderer Hunde läge (b).
a) Der Kläger sieht in der Erhebung einer kommunalen Hundesteuer einen Verstoß gegen die finanzverfassungsrechtliche Bestimmung des Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG und die darauf beruhende landesgesetzliche Ermächtigungsnorm des Art. 3 Abs. 1 KAG, weil es sich mangels spezifischen Ortsbezugs um keine „örtliche“ Aufwandsteuer handle. Er verweist dazu auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach mit diesem Tatbestandsmerkmal des Art. 105 Abs. 2a Satz 1 GG nur solche Steuern erfasst werden, die an örtliche Gegebenheiten – vor allem an die Belegenheit einer Sache oder an einen Vorgang – im Gebiet der steuererhebenden Gemeinde anknüpfen und wegen der Begrenzung ihrer unmittelbaren Wirkung auf das Gemeindegebiet nicht zu einem die Wirtschaftseinheit berührenden Steuergefälle führen können (BVerfG vom 23.7.1963 BVerfGE 16, 306/327; vom 4.6.1975 BVerfGE 40, 56/60; vom 6.12.1983 BVerfGE 65, 325/349 = NJW 1984, 785/786; vom 7.5.1998 BVerfGE 98, 106/124 = NJW 1998, 2341/2343). Bei der Haltung von Hunden fehle es jedenfalls aus heutiger Sicht an einer solchen „örtlichen Radizierung“, weil es weithin üblich (geworden) sei, dass Hunde ihren jeweiligen Halter auch an entferntere Orte begleiteten, so dass sich ihr tatsächlicher Aufenthalt nicht lediglich auf das Gebiet einer bestimmten Gemeinde beschränke.
Diese Ausführungen zu den Lebensgewohnheiten heutiger Hundehalter und zu der daraus resultierenden gemeindegebietsübergreifenden Mobilität von Hunden sind nicht geeignet, das für die Hundesteuer kompetenzbegründende Merkmal der Örtlichkeit in Frage zu stellen (ebenso i. E. OVG NRW vom 14.5.2012 Az. 14 A 926/12 <juris>; VGH BW vom 17.7.2012 Az. 2 S 3284/11 <juris>). Denn die Steuerpflicht knüpft nicht an dem empirisch ermittelbaren Aufenthaltsort des jeweiligen Hundes an, sondern an dem rechtlich definierten Vorgang der Hundehaltung, der – nach den maßgebenden Vorschriften der Hundesteuersatzung – immer nur auf dem Gebiet einer einzelnen Gemeinde stattfinden kann (ebenso Schmitt, KommP BY 2012, 332/333 f.).
Steuergegenstand der Hundesteuer als einer gemeindlichen Aufwandsteuer ist nach § 1 HStS das „Halten eines über vier Monate alten Hundes im Gemeindegebiet“. Was mit dem zentralen Begriff der Hundehaltung gemeint ist, wird zwar in der Satzung nicht ausdrücklich definiert, ergibt sich aber mittelbar aus den in § 3 HStS enthaltenen Bestimmungen über den Halter des Hundes als Steuerschuldner. Danach ist Hundehalter, wer einen Hund im eigenen Interesse oder im Interesse seiner Haushalts- oder Betriebsangehörigen aufgenommen hat (§ 3 Abs. 1 Satz 2 HStS); alle in einem Haushalt oder Betrieb aufgenommenen Hunde gelten als von ihren Haltern gemeinsam gehalten (§ 3 Abs. 1 Satz 4 HStS). Diese zweimalige Bezugnahme auf das „Aufnehmen in einen Haushalt oder Betrieb“ lässt erkennen, dass die Hundehaltung nach dem Willen des Satzungsgebers nicht allein durch die Verfügungsgewalt einer bestimmten Person über das Tier gekennzeichnet ist, sondern auch ein räumlich-gegenständliches Element aufweist. Ein steuerpflichtiges „Halten im Gemeindegebiet“ liegt nach diesem Regelungszusammenhang nur vor, wenn sich der Haushalt oder der Betrieb, in den der Hund aufgenommen worden ist, innerhalb der Stadtgrenzen befindet.
Für die steuerliche Zuordnung eines Hundes zu seinem Halter bildet die Aufnahme in dessen Haushalt oder Betrieb nicht lediglich ein typisches Fallbeispiel (so jedoch Decker, KStZ 2012, 66/70), sondern eine unverzichtbare Voraussetzung. Das bloße Mitführen bzw. Mitnehmen von Hunden an den Arbeitsplatz, zu Freizeitaktivitäten oder in den Urlaub erfüllt dagegen noch nicht den Tatbestand des „Haltens“ im Sinne der Hundesteuersatzung (a. A. Decker, a.a.O., 70 ff.). Wer nur die rechtliche oder tatsächliche Bestimmungsmacht über einen Hund ausübt, ohne diesen in irgendeiner Form bei sich – im eigenen Haushalt oder Betrieb – dauerhaft unterzubringen und zu versorgen, kann mangels eines spezifisch örtlichen Bezugs nicht nach § 3 Abs. 1 HStS zur Hundesteuer herangezogen werden, mag er auch zivilrechtlich (§ 833 BGB) oder sicherheitsrechtlich (Art. 18, 37 LStVG) als Halter des Tieres gelten und entsprechend in Anspruch genommen werden können. Der Halterbegriff des Hundesteuerrechts ist insoweit anders und enger zu verstehen als in anderen Rechtsgebieten (vgl. BayVGH vom 14.7.1997 ZKF 1997, 229; Engelbrecht in Happ/ Schieder, Bayerisches KAG, Stand März 2011, RdNr. 27i zu Art. 3 KAG).
Die Hundesteuer ist eine Aufwandsteuer, mit der die in der Einkommens- und Vermögensverwendung zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und Konsumfähigkeit getroffen werden soll (BVerwG vom 31.10.1990 Buchholz 11 Art. 105 GG Nr. 16; vom 7.4.2011 Az. 9 B 61/10 <juris>). Sie knüpft an einen ortsbezogenen Vorgang an – das Halten eines Hundes durch Aufnahme in den eigenen Haushalt oder Betrieb –, für den typischerweise Einkommen oder Vermögen aufgewendet wird. Dass dem Hundehalter, wenn er das Tier an andere Orte mitnimmt, auch dort (weitere) Aufwendungen entstehen können, z. B. für Futter, Pflege oder tierärztliche Behandlung, steht der örtlichen Radizierung nicht entgegen. Der Hundesteuerpflicht unterliegt nach § 1 HStS nur das Halten von Hunden „im Gemeindegebiet“; sie bezieht sich also allein auf den hier regelmäßig entstehenden Aufwand und nicht auf alle für den Hund anfallenden Kosten. Mit dieser örtlichen Begrenzung erhält der satzungsrechtliche Begriff der Hundehaltung zwar eine vom Alltagsverständnis abweichende Bedeutung. Dagegen bestehen aber schon deshalb keine rechtlichen Bedenken, weil die örtliche Radizierung nach höchstrichterlicher Rechtsprechung nicht aus der natürlichen Beschaffenheit des der Aufwandsteuer unterworfenen Gegenstands abgeleitet werden kann, sondern sich aus der normativen Gestaltung des Steuertatbestands ergeben muss (BVerfG vom 6.12.1983 BVerfGE 65, 325/349 = NJW 1984, 785/786 m.w.N.). Da die unmittelbaren Wirkungen der Hundesteuer auf das Gebiet der steuererhebenden Gemeinde begrenzt sind, kann sich daraus auch kein die Wirtschaftseinheit berührendes Steuergefälle ergeben (vgl. im Einzelnen Schmitt, KommP BY 2012, 332/334 f.).
b) Die Beklagte durfte ohne Verstoß gegen den Grundsatz der Besteuerungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) für den als Kampfhund geltenden Bullmastiff des Klägers in ihrer Satzung einen im Vergleich zu anderen Hunden um das Zwanzigfache erhöhten Steuersatz von jährlich 700 Euro festsetzen. Diese Ungleichbehandlung des Klägers als Halter eines Bullmastiffs gegenüber den Haltern von Hunden, die nicht gemäß § 5 HStS den Kampfhunden zugerechnet werden, ist gemäß der höchstrichterlichen Rechtsprechung nicht zu beanstanden.
aa) Der im allgemeinen Gleichheitssatz wurzelnde Grundsatz der Steuergerechtigkeit zwingt nicht zur strikten Gleichbehandlung der Steuerpflichtigen; dem Normgeber steht vielmehr bei der Festlegung des Steuersatzes auch im Rahmen der Hundesteuer eine weitgehende Gestaltungsfreiheit zu (BVerwG vom 19.1.2000 BVerwGE 110, 265/272 = NVwZ 2000, 929/931). Eine ungleiche Behandlung muss sich allerdings im Hinblick auf die Eigenart des zu regelnden Sachbereichs auf einen vernünftigen oder sonstwie einleuchtenden Grund zurückführen lassen. Hiernach ist die erhöhte Besteuerung von Hunden bestimmter Hunderassen, denen wegen bestimmter Merkmale wie Größe oder Beißkraft eine abstrakte Gefährlichkeit zugesprochen werden muss und die demgemäß als Kampfhunde klassifiziert werden, mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Sie rechtfertigt sich durch das Ziel, die Anzahl der zu diesen Rassen gehörenden Hunde im Stadtgebiet und damit das mit ihnen verbundene Gefährdungspotential zu verringern (BVerwG a.a.O.). Die Beklagte durfte davon ausgehen, dass sich dieser Lenkungszweck mit der erhöhten Besteuerung von Kampfhunden erreichen lässt, da die potenziellen Halter in Anbetracht der hohen Steuerbelastung vielfach von der Anschaffung eines solchen Hundes absehen werden.
Mit der Bestimmung des Kampfhundebegriffs in § 5 Abs. 2 HStS hat die Beklagte die Grenzen der ihr beim Satzungserlass zukommenden Gestaltungsfreiheit nicht überschritten. Dass für Hunde nach § 1 Abs. 2 der Verordnung auch noch nach Vorlage eines entsprechenden Negativattests weiterhin der erhöhte Steuersatz gilt, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Denn der positive Wesenstest lässt nur die sicherheitsrechtliche Erlaubnispflicht entfallen (Art. 37 Abs. 1 LStVG), ändert aber nichts daran, dass es sich um Hunde handelt, bei denen von einer abstrakten Gefährlichkeit auszugehen ist. Ein rechtfertigender sachlicher Grund für den Erlass einer Lenkungssteuer mit dem Ziel der Minimierung einer als gefährlich vermuteten Hundepopulation besteht selbst dann, wenn nach dem einschlägigen Gefahrenabwehrrecht nur solche Hunde der in einer Kampfhundeliste verzeichneten Rassen gehalten werden dürfen, die nachweislich keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren aufweisen (BVerwG vom 28.6.2005 NVwZ-RR 2005, 844/845). Dass damit auch im Einzelfall als ungefährlich anzusehende Hunde der erhöhten Steuer unterworfen sind, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Steuergerechtigkeit, sondern ist vom Gestaltungs- und Typisierungsspielraum des Normgebers gedeckt. Die spezielle Besteuerung von "Kampfhunden" nach Maßgabe der in der Hundesteuersatzung enthaltenen Rasselisten dient nicht der konkreten Gefahrenabwehr, sondern zielt darauf ab, ganz generell und langfristig im Gemeindegebiet solche Hunde zurückzudrängen, die aufgrund ihres Züchtungspotentials in besonderer Weise die Eignung aufweisen, ein gefährliches Verhalten zu entwickeln, sei es auch erst nach Hinzutreten anderer Faktoren (BVerwG vom 19.1.2000 BVerwGE 110, 265/275 = NVwZ 2000, 929/931). Die Anknüpfung der erhöhten Steuerpflicht an die Zugehörigkeit zu bestimmten Rassen ist geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Müssten in bestimmten Einzelfällen Ausnahmen von der höheren Besteuerung gewährt werden, so würde das dem Ziel, den Bestand an potentiell gefährlichen Hunden möglichst gering zu halten, zuwiderlaufen (BVerwG a.a.O.). Da aus der nur potentiellen Gefährlichkeit bei Hinzutreten anderer Faktoren jederzeit eine akute Gefährlichkeit erwachsen kann, ist es jedenfalls unter dem Blickwinkel des steuerlichen Lenkungszwecks sachgerecht, bereits an dem abstrakten Gefahrenpotential anzuknüpfen. Die Widerlegung der Vermutung der Kampfhundeeigenschaft nach der entsprechenden sicherheitsrechtlichen Verordnung muss demnach nicht zwingend auf die Höhe des Steuersatzes durchschlagen; vielmehr kann der Satzungsgeber davon absehen, ausschließlich konkret gefährliche Hunde dem erhöhten Steuersatz zu unterwerfen (BayVGH vom 23.11.2005, NVwZ-RR 2007, 57/58; vom 24.6.2009 Az. 4 ZB 08.2507 <juris>). Die erhöhte Besteuerung der Hunde bestimmter Rassen erweist sich auch nicht deshalb als gleichheitswidrig, weil die Halter von Hunden, die zwar in keiner Liste verzeichnet sind, sich aber individuell als gefährlich gezeigt haben, nicht ebenfalls einer erhöhten Besteuerung unterworfen werden. Da der Lenkungszweck der Steuer bei solchen konkret gefährlichen Hunden nicht greifen kann, darf der Steuersatzungsgeber die Behandlung der von ihnen ausgehenden Gefahren dem Ordnungsrecht überlassen (vgl. BVerwG vom 22.12.2004 NVwZ 2005, 598/600).
bb) Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die in § 5 Abs. 2 HStS getroffene Entscheidung der Beklagten, entsprechend der Bestimmung des § 1 Abs. 2 Satz 1 KampfhundeV Bullmastiffs generell als „Kampfhunde“ zu klassifizieren, sie also als Hunde anzusehen, bei denen aufgrund rassespezifischer Merkmale, Zucht oder Ausbildung von einer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren auszugehen ist. Die Beklagte stützt sich bei dieser Einschätzung zwar auf keine selbst gewonnenen Erkenntnisse. Sie kann aber darauf verweisen, dass zu dem erhöhten Gefahrenpotential von Bullmastiffs eine Reihe sachverständiger Stellungnahmen vorliegen, die nach ganz herrschender Auffassung eine rechtliche Ungleichbehandlung im Verhältnis zu Hunden anderer Rassen rechtfertigen.
So ist bereits der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 12. Oktober 1994 (VerfGH 47, 207/231 = NVwZ-RR 1995, 262/268; ebenso BerlVerfGH vom 12.7.2001 NVwZ 2001, 1266/1270) unter Bezugnahme auf die Fachliteratur zu dem Ergebnis gelangt, dass es sich beim Bullmastiff um einen besonders großen (61 bis 69 cm Schulterhöhe), starken, harten, lebhaften, wehrhaften und eigenwilligen Hund mit grimmigem Gesichtsausdruck handle, der stets verteidigungsbereit sei und nie auf den Mann dressiert werden sollte; Unzulänglichkeiten des Halters könnten auf Grund dieser Eigenschaften fatale Folgen haben (vgl. VDH, Kampfhunde S. 71 f.; Molosser-Report 1987, 43 ff.; Krämer, a.a.O., S. 231; Gebhardt/Haucke, Die Sache mit dem Hund, 1990, S. 103). Der Kläger verschließt sich mit der auf Beißstatistiken abstellenden Argumentation der Einsicht, dass der Gesetzgeber – und ihm folgend der Verordnungsgeber – zulässigerweise an der im genetischen Potential begründeten abstrakten Gefährlichkeit bestimmter Hunderassen angeknüpft hat, das bei Hinzutreten weiterer Umstände diese Hunde zu einer Gefahr werden lassen kann (BayVGH vom 29.7.1996 NVwZ 1997, 819; BVerwG vom 19.1.2000 NVwZ 2000, 929; vom 10.10.2001 NVwZ-RR 2002, 140/141; vgl. auch BVerfG vom 16.3.2004 NVwZ 2004, 597/600 f). Dieses abstrakte Gefahrenpotential besteht aber auch nach wie vor beim Bullmastiff (BayVGH vom 23.11.2005 Az. 4 ZB 04.3497; OVG Rheinland-Pfalz vom 21.4.2010 Az. 6 A 10038/10 jeweils in juris). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Bullmastiff nicht in allen Ländern in die Rasseliste aufgenommen ist; da das Sicherheitsrecht in die Kompetenz des Landesgesetzgebers fällt, sind unterschiedliche Zuordnungen einzelner Hunderasen den durch das föderale System eröffneten Bewertungsspielräumen der verschiedenen Normgeber immanent.
cc) Die rechtliche Einstufung der Bullmastiffs als Kampfhunde ist auch nicht deshalb nachträglich unzulässig geworden, weil der gemeindliche Satzungsgeber bzw. der staatliche Verordnungsgeber, dessen Wertung die Beklagte in § 5 HStS unverändert übernommen hat, bezüglich des Gefahrenpotentials dieser Hunderasse seiner verfassungsrechtlich begründeten Beobachtungspflicht in den vergangenen Jahren nicht oder nur unzureichend nachgekommen wäre. Selbst wenn ein solches pflichtwidriges Unterlassen vorläge, ergäbe sich allein daraus – entgegen der Auffassung des Klägers – noch nicht die Rechtswidrigkeit der genannten Vorschrift.
Kann sich ein Normgeber über die tatsächlichen Voraussetzungen oder die Auswirkungen einer getroffenen Regelung im Zeitpunkt des Erlasses noch kein hinreichend zuverlässiges Urteil bilden, z. B. weil verlässliche wissenschaftliche Erkenntnisse zur Beurteilung einer komplexen Gefährdungslage noch nicht vorliegen, so muss er die weitere Entwicklung beobachten und die Norm ggf. revidieren, falls sich erweist, dass die zugrunde gelegten Annahmen nicht (mehr) zutreffen (BVerfG vom 16.3.2004 BVerfGE 110, 141/158 = NVwZ 2004, 597/599 m.w.N.). Diese Pflicht gilt nach höchstrichterlicher Rechtsprechung auch für die Vorschriften über Kampfhunde, da über die Ursachen des aggressiven Verhaltens von Hunden der verschiedenen Rassen noch erhebliche Unsicherheit besteht (BayVerfGH vom 12.10.1994 VerfGH 47, 207/231 = NVwZ-RR 1995, 262/266; BVerwG vom 19.1.2000 BVerwGE 110, 265/276 = NVwZ 2000, 929/932). Die durch das Halten solcher Hunde entstehende Gefährdungslage und deren Ursachen müssen daher auch nach Normerlass weiter im Blick behalten werden, wobei insbesondere das Beißverhalten der Hunde mehr als bisher zu überprüfen und zu bewerten ist. Wird hierbei die prognostische Einschätzung der Gefährlichkeit der Hunde nicht oder nicht in vollem Umfang bestätigt, so muss der Normgeber die Regelung den neuen Erkenntnissen anpassen (BVerfG vom 16.3.2004 BVerfGE 110, 141/158 = NVwZ 2004, 597/601 m.w.N.). Sonderregelungen für Kampfhunde lassen sich in Anbetracht des allgemeinen Gleichheitssatzes nicht länger aufrechterhalten, wenn sich bei der Beobachtung und Überprüfung des Beißverhaltens ergibt, dass Hunde anderer Rassen im Verhältnis zu ihrer Population bei Beißvorfällen vergleichbar häufig auffällig sind (vgl. BVerfG vom 16.3.2004 NVwZ 2004, 597/602; vom 31.3.2004 NVwZ 2005, 925/926).
Die verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Beobachtung und (ggf.) zur Anpassung der Norm an veränderte Umstände stellt allerdings eine Einheit dar, die sich nicht in zwei eigenständig zu prüfende Rechtspflichten aufspalten lässt. Ob eine Rechtsnorm über den Zeitpunkt ihres Erlasses hinaus rechtmäßig bleibt, kann nicht davon abhängen, ob der Normgeber die weitere Entwicklung tatsächlich im Blick behält, indem er neuere Erfahrungen und Forschungsergebnisse in irgendeiner Form nachweislich zur Kenntnis nimmt (OVG NRW vom 19.10.2010 Az. 14 A 1847/09 <juris>). Hiermit verschafft er sich nur die nötigen Informationen, um auf mögliche Änderungen unverzüglich reagieren zu können. Eine auf ungesicherter Tatsachengrundlage getroffene Regelung kann daher nicht allein wegen einer fortdauernden Verletzung der Beobachtungspflicht rechtswidrig werden, sondern nur wegen einer unterbliebenen inhaltlichen Nachbesserung, die aufgrund nachträglich zu Tage getretener Umstände zwingend geboten gewesen wäre. Eine Verletzung der Nachbesserungspflicht kann dabei erst festgestellt werden, wenn evident ist, dass die ursprünglich rechtmäßige Regelung aufgrund neuer Erkenntnisse oder einer veränderten Situation verfassungsrechtlich untragbar geworden ist (vgl. BVerfG vom 24.1.2007 NVwZ 2007, 805 m.w.N.). Ein derart grundlegender Wandel kann aber bezüglich der Einschätzung des Gefahrenpotentials von Bullmastiffs nicht angenommen werden, da nicht ersichtlich ist, dass sich der Stand der Forschung über mögliche rassebedingte Einflüsse auf das Aggressionsverhalten dieser Hunde in den letzten Jahren nicht entscheidend geändert hat.
Soweit vor allem das Bundesverfassungsgericht darauf hinweist, dass auch das Beißverhalten der als gefährlich eingestuften Hunderassen weiter zu beobachten und überprüfen ist, kann dies nicht dahingehend verstanden werden, dass ein an rassespezifische Merkmale anknüpfender Normgeber – hier also die Beklagte bzw. der Freistaat Bayern als Urheber der Kampfhundeverordnung – von Verfassungs wegen gehalten wäre, eigene empirische Untersuchungen über das aggressive Verhalten von Hunden und dessen Ursachen durchzuführen oder derartige Studien in Auftrag zu geben. Einen möglichen Erkenntnisfortschritt der Wissenschaft muss der Normgeber lediglich registrieren und bewerten, nicht dagegen selbst herbeiführen (vgl. BVerfG vom 24.1.2007 NVwZ 2007, 805). Dies gilt insbesondere für noch ungeklärte naturwissenschaftliche Wirkungszusammenhänge, an deren Erforschung ein über den räumlichen Geltungsbereich der Norm hinausgehendes allgemeines Interesse besteht. Auch der kommunale Satzungsgeber ist daher nicht verpflichtet, die Einstufung von bestimmten Hunderassen als abstrakt gefährlich stets aufs Neue durch entsprechendes Erfahrungsmaterial, insbesondere durch aktuelle Erkenntnisse über die Häufigkeit konkreter Vorfälle bei den verschiedenen Hunderassen abzusichern (ebenso RhPf OVG vom 21.4.2010 Az. 6 A 10038/10 <juris> RdNr. 32). Die Nachbesserungspflicht schließt also nicht generell eine fortlaufende Kontrolle der Norm durch den jeweiligen Normgeber ein; sie aktualisiert sich vielmehr grundsätzlich erst dann, wenn die Rechtswidrigkeit der Norm erkannt oder jedenfalls deutlich erkennbar wird (BVerfG vom 28.5.1993 BVerfGE 88, 203/310 = NJW 1993, 1751/1767).
Eine Ausnahme in Gestalt einer aktiv und kontinuierlich zu erfüllenden Sachaufklärungspflicht hat das Bundesverfassungsgericht allerdings in seiner zweiten Abtreibungsentscheidung wegen des hohen Rangs des hier zu schützenden Rechtsguts, der Art der Gefährdung des ungeborenen Lebens und des in diesem Bereich festzustellenden Wandels der gesellschaftlichen Verhältnisse und Anschauungen angenommen (BVerfGE 88, 203/310 f. = NJW 1993, 1751/1767). In diesem speziellen Fall wurde dem Gesetzgeber aufgegeben, sich in angemessenen zeitlichen Abständen in geeigneter Weise – etwa durch periodisch zu erstattende Berichte der Regierung – zu vergewissern, ob das Gesetz die erwarteten Schutzwirkungen tatsächlich entfaltet; überdies müsse er im Rahmen seiner Beobachtungspflicht dafür sorgen, dass die für die Beurteilung der Gesetzeswirkungen notwendigen Daten planmäßig erhoben, gesammelt und ausgewertet werden, um verlässliche Statistiken mit hinreichender Aussagekraft aufstellen zu können (BVerfG a.a.O.). Diese auf eine singuläre Ausnahmekonstellation zugeschnittenen Aussagen lassen sich aber auf den Normalfall einer verfassungsrechtlichen Beobachtungspflicht nicht übertragen (BbgVerfG vom 30.6.1999, LKV 1999, 450/456; Augsberg/Augsberg, VerwArch 2007, 290/307 f.). Grundsätzlich bleibt es daher dabei, dass der Normgeber, der eine auf ungewisser Tatsachengrundlage beruhende Regelung erlassen hat, nicht von sich aus nachträglich ermitteln muss, ob seine früheren tatsächlichen Annahmen und Prognosen zutreffend waren. Für die rechtliche Beurteilung der in Bayern geltenden Vorschriften über Kampfhunde kommt es demzufolge nicht auf den Einwand der Klägerin an, bei der seit 1992 geltenden Kampfhundeverordnung, auf die § 5 HStS verweist, gebe es über einen Zeitraum von fast 20 Jahren einen vollständigen „Beobachtungsausfall“, da das zuständige Ministerium sich erst seit Ende 2009 (bisher erfolglos) bemühe, durch Umfragen bei den örtlichen Sicherheitsbehörden konkrete Erkenntnisse über Vorfälle mit Kampfhunden zu gewinnen.
Soweit in anderen Bundesländern bereits seit längerem Statistiken über Beißunfälle der verschiedenen Hunderassen geführt werden, in denen auch die Zahl der Vorfälle in ein Verhältnis gesetzt wird zum Gesamtbestand von Hunden der jeweiligen Rasse (zu NRW: http://www.umwelt.nrw.de/verbraucherschutz/tierhaltung/hunde/index.php), können diese amtlich ermittelten Daten ebenfalls nicht als hinreichender Beleg für die Auffassung des Klägers gelten, dass Bullmastiffs in keiner Weise gefährlicher seien als die nicht in die Liste der Kampfhunde aufgenommenen Hunderassen. Zum einen zeigen etwa die für Nordrhein-Westfalen angegebenen Zahlen deutlich, dass Bullmastiffs in fast jedem Jahr seit Beginn der Auswertung (2003) in der Kategorie „Beißvorfälle mit Verletzung anderer Tiere“ überdurchschnittlich häufig auffällig gewesen ist. Zum anderen kann aber solchen Statistiken ohnehin nur ein sehr geringer Erkenntnis- und Beweiswert zugesprochen werden. Bereits die geringe Zahl der insgesamt erfassten (Kampf-) Hunde, die fehlende Differenzierung nach der Schwere der Beißvorfälle und die Abhängigkeit ihrer Erfassung von der Anzeigebereitschaft der Geschädigten begründen erhebliche Zweifel an der Repräsentativität der Statistik. Zudem muss bei der Würdigung der Fallzahlen berücksichtigt werden, dass die (legale) Haltung von Kampfhunden in aller Regel einer sowohl tier- als auch halterbezogenen Präventivkontrolle unterliegt, so dass eine Art Positivauswahl erfolgt, auf deren Grundlage sich keine empirischen Erkenntnisse über das angeborene Aggressionspotential der betreffenden Rasse gewinnen lassen. Häufiger als bei anderen Hunden besteht zudem bei Kampfhunden ein behördlich angeordneter oder sogar gesetzlich vorgesehener Leinen- und/oder Maulkorbzwang, der die Wahrscheinlichkeit von Beißvorfällen erheblich verringert und damit den Vergleich mit anderen Hunderassen wegen der unterschiedlichen Ausgangssituation von vornherein ausschließt (vgl. VG Minden vom 20.9.2010 Az. 5 K 241/09 <juris>).
2. Das angefochtene Urteil war aufzuheben, soweit es der Klage stattgegeben hat.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Steuersatz für Kampfhunde in Höhe von 700 Euro pro Jahr keine erdrosselnde Wirkung hat. Erdrosselnd wirkt eine Steuer dann, wenn sie so ausgestaltet ist, dass sie die Erfüllung des Steuertatbestandes praktisch unmöglich macht (BVerfG vom 22.5.1963 BVerfGE 16, 147/161; BVerwG vom 19.8.1994 BVerwGE 96, 272/277 f.), also im Ergebnis einem Verbot der Kampfhundehaltung gleichkäme (BVerwG vom 19.1.2000, BVerwGE 110, 265/271). Hinsichtlich der Steuerhöhe ist ein abstrakter Maßstab anzulegen, der alle Hundehalter gleichermaßen trifft. Die Hundesteuer für Kampfhunde in Höhe von 700 Euro pro Jahr und somit unter 60 Euro pro Monat hat objektiv betrachtet keine erdrosselnde Wirkung (vgl. ebenso BayVGH vom 9.1.2006 Az. 4 ZB 04.2552 zu einer erhöhten Hundesteuer von 560 Euro; vom 29.7.1996, NVwZ 1997, 819/820 zu einer erhöhten Hundesteuer von 1.200 DM pro Jahr).
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegt in dem Umstand, dass der für Kampfhunde erhöhte Steuersatz der Hundesteuersatzung auch Kampfhunde mit positivem Wesenstest erfasst, kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (s. oben S. 10). Das Verwaltungsgericht war selbst auf der Grundlage seiner abweichenden Auffassung nicht befugt, sich an die Stelle des Satzungsgebers zu setzen und für Kampfhunde mit positivem Wesenstest einen anderen, in der Satzung nicht vorgesehenen Steuersatz festzusetzen. Eine – auf der Basis der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts – „geltungserhaltende Reduktion“ des Kampfhundesteuersatzes für Kampfhunde mit positivem Wesenstest kommt auch nicht unter dem Aspekt in Betracht, dass der Satzungsgeber die Möglichkeit hätte, einen solchen Steuersatz festzulegen. Maßgeblich für die Entscheidung des Gerichts sind die Rechtsvorschriften, die sich im Zeitpunkt der Entscheidung für die Beurteilung des Begehrens Geltung beimessen (vgl. OVG Schleswig vom 26.11.2002 Az. 2 M 96/02 <juris RdNr. 9 m.w.N.>).
Da der Kläger in vollem Umfang unterliegt, hat er gemäß § 154 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, da kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.
Beschluss:
Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 2.327,50 Euro festgesetzt (3 ½-facher Jahressatz des Erhöhungsbetrags; § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG i.V.m. Nr. II.3.1. des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).