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Bayerischer VGH · Urteil vom 5. Dezember 2011 · Az. 11 B 11.2338

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    Bayerischer VGH

  • Datum:

    5. Dezember 2011

  • Aktenzeichen:

    11 B 11.2338

  • Typ:

    Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2012, 119586

  • Verfahrensgang:

Tenor

I. Die Berufung wird zurückgewiesen.

II. Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

III. Der Kostenausspruch ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor Vollstreckungsbeginn Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

IV. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Durch bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 24. Juni 2004 entzog das Landratsamt Neumarkt i. d. OPf. dem Kläger die Fahrerlaubnis, da er einer auf § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 StVG gestützten Aufforderung zur Teilnahme an einem Aufbauseminar nicht nachgekommen war.

Am 26. August 2005 erwarb er in der Tschechischen Republik eine Fahrerlaubnis der Klasse B. Im Feld 8 des zugehörigen Führerscheins ist ein in Deutschland liegender Ort eingetragen.

Durch Bescheid vom 4. April 2006 aberkannte ihm die Beklagte das Recht, von dieser Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch zu machen. Durch Abhilfebescheid vom 26. Juni 2006 hob die Beklagte den Bescheid vom 4. April 2006 im Hinblick auf den Beschluss des Europäischen Gerichtshofs vom 6. April 2006 (Halbritter, C-227/05, ZfS 2006, 416) auf.

Mit Schreiben vom 15. Dezember 2008 wies die Beklagte den Kläger unter Bezugnahme auf die Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 26. Juni 2008 (Wiedemann u. a., C-329/06 und C-343/06, Slg. 2008, I-4635; Zerche u. a., C-334/06 bis C-336/06, Slg. 2008, I-4691) darauf hin, dass er nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 2 und 3 FeV nicht berechtigt sei, von seiner tschechischen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch zu machen, da im Feld 8 des zugehörigen Führerscheins der deutsche Wohnsitz des Klägers eingetragen sei. Eine Zuwiderhandlung stelle eine Straftat nach § 21 Abs. 1 StVG dar.

Die daraufhin zum Verwaltungsgericht Regensburg erhobene Klage, mit der der Kläger die Feststellung erstrebte, dass er nach wie vor berechtigt sei, von seiner am 26. August 2005 erworbenen tschechischen Fahrerlaubnis der Klasse B auch auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Gebrauch zu machen, wies das Verwaltungsgericht durch Gerichtsbescheid vom 10. Juli 2009 als unbegründet ab, da die Fahrerlaubnis des Klägers gemäß § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV im Inland ungültig sei. Um die sich aus dieser Bestimmung ergebende Rechtsfolge herbeizuführen, bedürfe es keines konstitutiv wirkenden Verwaltungsakts. Dass im Zeitpunkt der Erteilung der Fahrerlaubnis in der Tschechischen Republik noch nicht das Erfordernis bestanden habe, der Erwerber einer solchen Berechtigung müsse dort seinen Wohnsitz innehaben, ändere an der Rechtslage nichts. Gleiches gelte für den Umstand, dass die Beklagte den von ihr erlassenen Aberkennungsbescheid am 26. Juni 2006 wieder aufgehoben habe.

Mit seiner vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Berufung beantragt der Kläger:

Der Gerichtsbescheid des Bayerischen Verwaltungsgerichts Regensburg vom 10. Juli 2009 wird dahin abgeändert, dass festgestellt wird, dass der Kläger nach wie vor berechtigt ist, von seiner am 26. August 2005 erworbenen tschechischen Fahrerlaubnis der Klasse B auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland Gebrauch zu machen.

Zur Rechtfertigung dieses Antrags bezieht er sich im Wesentlichen auf das Vorbringen im Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 6. August 2009, in dem der Antrag auf Zulassung der Berufung begründet wurde. Dort wurde geltend gemacht, das Verwaltungsgericht habe seiner Entscheidung zu Unrecht die auf der Dritten Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung vom 7. Januar 2009 (BGBl I S. 29) beruhende Fassung des § 28 Abs. 4 FeV ("§ 28 Abs. 4 FeV n.F.") zugrunde gelegt. Diese Änderungsverordnung diene jedoch der Umsetzung der Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 26. Juni 2008 (a.a.O.) sowie der Richtlinie 2006/126/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Führerschein (ABl L 403 vom 30.12.2006, S. 18). Diese Richtlinie enthalte ausweislich ihres fünften Erwägungsgrundes und ihres Art. 18 jedoch nur Regelungen über den Entzug, die Ersetzung und die Anerkennung von Führerscheinen, die ab dem 19. Januar 2009 erteilt worden seien. Unabhängig hiervon sei der Spruchpraxis des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zu folgen, wonach es bei Inhabern ausländischer Führerscheine, in die ein deutscher Wohnsitz eingetragen sei, einer behördlichen Einzelfallprüfung bedürfe. Denn nur diese Auffassung stehe in Einklang mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit und dem sich aus Art. 103 Abs. 2 GG ergebenden Rückwirkungsverbot. Nur sie lasse sich ferner mit dem Wortlaut des Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 über den Führerschein (ABl L 237 vom 24.8.1991, S. 1), den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs vom 26. Juni 2008 (a.a.O.) sowie den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. Dezember 2008 (Az. 3 C 26.07 BVerwGE 132, 315; Az. 3 C 38.07 BayVBl 2009, 374) in Übereinstimmung bringen. Im Übrigen handele es sich bei dem Abhilfebescheid vom 26. Juni 2006 um einen begünstigenden Verwaltungsakt, der aufgrund der geänderten Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zwar u. U. als rechtswidrig anzusehen sei, der als solcher aber nur unter den für die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte geltenden Voraussetzungen aufgehoben werden könne. Ergänzend macht der Kläger im Rahmen der Berufungsbegründung geltend, eine Anwendung des § 28 Abs. 4 FeV in der bis zum Inkrafttreten der Dritten Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung geltenden Fassung ("§ 28 Abs. 4 FeV a.F.") führe wegen der fehlenden Einzelfallprüfung und im Hinblick auf die erfolgte frühere Anerkennung der ausländischen Fahrerlaubnis ebenfalls zu einem rechtswidrigen Ergebnis.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der von ihr eingenommenen Rechtsstandpunkte wird auf die Berufungserwiderung vom 1. Juni 2010, wegen der weiteren Einzelheiten auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und die vom Verwaltungsgericht beigezogene Fahrerlaubnisakte des Klägers verwiesen.

Gründe

Über die Berufung konnte gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, da sich alle Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben.

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Feststellungsklage zu Recht abgewiesen, da der Kläger nicht berechtigt ist, auf der Grundlage der ihm 26. August 2005 erteilten tschechischen Fahrerlaubnis fahrerlaubnispflichtige Fahrzeuge im Bundesgebiet zu führen.

Die Inlandsungültigkeit dieser Fahrerlaubnis folgt jedenfalls aus § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV. Die Voraussetzungen dieser Bestimmung sind angesichts der Eintragung eines in Deutschland liegenden Ortes im Feld 8 des dem Kläger am 26. August 2005 ausgestellten Führerscheins erfüllt. Unerheblich ist, dass das in Art. 7 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 91/439/EWG normierte Wohnsitzerfordernis an jenem Tag noch nicht in das Recht der Tschechischen Republik übernommen worden war, es vielmehr erst ab 1. Juli 2006 in die dortige Rechtsordnung eingefügt wurde. Denn es kommt allein darauf an, dass gegen das durch die Richtlinie selbst vorgegebene Wohnsitzkriterium verstoßen wurde (so ausdrücklich BVerwG vom 11.12.2008 BVerwGE 132, 315/323). Davon geht ersichtlich auch der Europäische Gerichtshof aus. Mehreren seiner Entscheidungen, in denen er die Befugnis des Aufnahmemitgliedstaats zum Ausdruck gebracht hat, ausländische EU-Fahrerlaubnisse u. a. dann als auf dem eigenen Hoheitsgebiet ungültig zu behandeln, wenn im zugehörigen Führerschein ein nicht im Ausstellerstaat liegender Ort eingetragen ist, lagen nämlich Fahrerlaubnisse zugrunde, die die Tschechische Republik vor dem 1. Juli 2006 erteilt hat (vgl. EuGH vom 26.6.2008, Wiedemann u. a., a.a.O., RdNr. 26; vom 26.6.2008, Zerche u. a., a.a.O., RdNrn. 23 und 30; vom 19.5.2011, Grasser, C-184/10, DAR 2011, 385, RdNr. 12; vom 13.10.2011, Apelt, C-224/10, DAR 2011, 629, RdNr. 19).

Obwohl über die Inlandsgültigkeit einer vor dem 19. Januar 2009 (dem Tag des Inkrafttretens der Dritten Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung) erworbenen ausländischen EU-Fahrerlaubnis zu befinden ist, hat das Verwaltungsgericht zutreffend auf die durch diese Änderungsverordnung geschaffene Fassung des § 28 Abs. 4 FeV abgestellt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof macht sich insoweit die Ausführungen unter der Randnummer 11 des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. August 2011 (Az. 3 C 25.10 <juris>) und unter der Randnummer 12 des ebenfalls am 25. August 2011 im Verfahren 3 C 9.11 (juris) erlassenen Urteils des gleichen Gerichts zu Eigen. Das Bundesverwaltungsgericht hat unter der Randnummer 11 der im Verfahren 3 C 25.10 ergangenen Entscheidung insoweit ausgeführt:

"Der Entscheidung über das Feststellungsbegehren des Klägers ist § 28 Abs. 1 und 4 FeV in der Fassung zugrunde zu legen, die die Vorschrift durch die Dritte Änderungsverordnung zur Fahrerlaubnisverordnung vom 7. Januar 2009 (BGBl I S. 29) erhalten hat. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Kläger seine Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen auch für die Vergangenheit, nämlich für die Zeit ab der Erteilung seiner tschechischen Fahrerlaubnis, festgestellt wissen will. Der Verordnungsgeber will mit der Neufassung von § 28 Abs. 4 FeV der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zum Umfang der Pflicht zur Anerkennung ausländischer EU- und EWR-Fahrerlaubnisse Rechnung tragen (vgl. BRDrucks 851/08 S. 6). Die in § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV a.F. getroffene Regelung, wonach eine ausländische EU- oder EWR-Fahrerlaubnis in Deutschland bereits dann unwirksam sein sollte, wenn deren Inhaber zum Zeitpunkt der Erteilung seinen Wohnsitz im Inland hatte, soll auf die vom Europäischen Gerichtshof in seinen Urteilen vom 26. Juni 2008 [a.a.O.] beschriebenen Fälle eines offenkundigen Verstoßes gegen die Wohnsitzvoraussetzung zurückgeführt werden. Anderenfalls soll diese Fahrerlaubnis in den in Rede stehenden Fällen ab ihrer Erteilung auch in Deutschland gelten. Da mit der Neufassung der Bestimmung keine Schlechterstellung der betroffenen Fahrerlaubnisinhaber verbunden ist und sie nur das regelt, was aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes ohnehin schon galt, besteht keine Veranlassung, ihren Anwendungsbereich auf ab dem 19. Januar 2009 erteilte Fahrerlaubnisse zu begrenzen (so aber OVG Münster, Urteil vom 8. Mai 2009 - 16 A 3373/07 - DAR 2009, 480 Rn. 19), zumal Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Neuregelung dafür keine Anhaltspunkte bieten. Die Annahme, eine Schlechterstellung für Inhaber bereits erteilter Fahrerlaubnisse ergebe sich aus der Europarechtswidrigkeit von § 28 Abs. 4 Nr. 2 FeV a.F. und einer daraus folgenden Unanwendbarkeit der Norm, verkennt die Wirkungen des unionsrechtlichen Anwendungsvorrangs; denn dieser hat eine nur teilweise Nichtanwendbarkeit des innerstaatlichen Rechts zur Folge, wenn - wie hier - eine Abgrenzung des nicht anwendbaren Teils der Vorschrift von ihrem verbleibenden Anwendungsbereich möglich ist. Die Neufassung beschränkt sich daher darauf, die bereits durch das Unionsrecht bewirkte teilweise Nichtanwendbarkeit der bisherigen Regelung im Normtext nachzuvollziehen."

Ebenfalls geklärt ist aufgrund der genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. August 2011 (a.a.O.), dass die in einem anderen EU-Mitgliedstaat erworbene Fahrerlaubnis bei Erfüllung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV n.F. unmittelbar kraft dieser Bestimmung nicht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Bundesgebiet berechtigt, ohne dass es zusätzlich einer Einzelfallentscheidung der deutschen Fahrerlaubnisbehörde bedarf. Das Bundesverwaltungsgericht hat hierzu z.B. in den Randnummern 16 bis 37 des im Verfahren 3 C 25.10 am 25. August 2011 erlassenen Urteils ausgeführt:

"b) § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV ordnet für die dort geregelten Ausnahmetatbestände die Nichtgeltung der ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis im Bundesgebiet an, ohne dass es noch zusätzlich eines konstitutiven Verwaltungsaktes bedarf, der diese Rechtsfolge ausspricht. ...

Gegen die anderslautende Annahme des Oberverwaltungsgerichts Münster (vgl. u.a. Beschluss vom 12. Januar 2009 - 16 B 1610/08 - DAR 2009, 109 [richtig: 2009, 159] = VRS 119, 314 Rn. 35 und Urteil vom 8. Mai 2009 - 16 A 3373/07 - DAR 2009, 480 Rn. 21), auf die sich der Kläger beruft, sprechen bereits der Wortlaut der Regelung und der systematische Zusammenhang des ersten und des vierten Absatzes von § 28 FeV. In § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV heißt es, dass die Berechtigung des Absatzes 1 in den nachfolgend aufgeführten Fällen 'nicht gilt', ohne dass dort - anders als in § 3 StVG und § 46 FeV (...) - ein gesondertes Tätigwerden der Fahrerlaubnisbehörde verlangt wird. 'Nicht gelten' bedeutet, dass der ausländischen Fahrerlaubnis per se keine Wirksamkeit im Bundesgebiet zuerkannt wird. Systematisch regelt § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV Ausnahmen von der Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen, die dem Inhaber einer ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnisbehörde [richtig offensichtlich: Fahrerlaubnis] nach § 28 Abs. 1 FeV grundsätzlich zusteht; spiegelbildlich wird auch für den Erwerb der Fahrberechtigung aufgrund einer ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis kein Tätigwerden der deutschen Fahrerlaubnisbehörde vorausgesetzt.

Gegen das Erfordernis einer konstitutiven Einzelfallentscheidung der deutschen Fahrerlaubnisbehörde spricht zusätzlich § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV; dort ist vorgesehen, dass in den Fällen des Satzes 1 Nummer 2 und 3 die Behörde einen feststellenden Verwaltungsakt über die fehlende Berechtigung erlassen kann. Damit wird der Fahrerlaubnisbehörde nur die Möglichkeit eingeräumt ('kann'), einen solchen Verwaltungsakt zu erlassen, sie wird hierzu nicht verpflichtet. Zum anderen wird der Verwaltungsakt ausdrücklich als feststellender Verwaltungsakt bezeichnet und damit als Verwaltungsakt, der eine bereits bestehende Rechtslage wiedergibt und gegebenenfalls klarstellt. Die Verordnungsbegründung bestätigt das ….

c) Dementsprechend handelt es sich bei der in § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV angeordneten Nichtgeltung der ausländischen Fahrerlaubnis um eine ex-tunc-Regelung. Der ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis wird ihre Wirksamkeit in Deutschland bereits ab dem Zeitpunkt ihrer Erteilung und nicht erst ab der Bekanntgabe eines ihre Nichtgeltung feststellenden Bescheides der Fahrerlaubnisbehörde abgesprochen.

Aus dem Urteil des erkennenden Senats vom 11. Dezember 2008 - BVerwG 3 C 26.07 -, in dem von einem Zugriffsrecht des Mitgliedstaates die Rede ist (BVerwGE 132, 315 <321>), lässt sich nicht entnehmen, dass der Senat seinerzeit davon ausgegangen ist, die ausländische EU-Fahrerlaubnis sei zunächst einmal gültig. Das Verfahren betraf eine Fahrerlaubnisentziehung nach § 3 StVG und § 46 FeV. Im Urteil wird ausgeführt, dass eine solche Entscheidung nicht wegen § 28 FeV ausgeschlossen sei. Die Fahrerlaubnisbehörde habe nämlich nicht mit Gewissheit davon ausgehen können, dass sie dem Kläger die in § 28 FeV angeordnete Nichtgeltung entgegenhalten könne (a.a.O. S. 318 f.). Der Senat hat damit die Geltung der ausländischen Fahrerlaubnis mit Blick auf § 28 FeV a.F. nicht bejaht, sondern gerade offen gelassen.

Nach all dem ist, wenn der Betroffene in Deutschland von einer unter § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV fallenden ausländischen Fahrerlaubnis Gebrauch macht, der objektive Tatbestand des Fahrens ohne Fahrerlaubnis gemäß § 21 StVG erfüllt. …

3. Die § 28 Abs. 1 und 4 FeV zugrunde liegende Regelungssystematik bedarf nicht deshalb der Korrektur, weil sich aus höherrangigem deutschem Recht ergäbe, dass die Nichtanerkennung einer ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis nur durch eine Einzelfallentscheidung der Fahrerlaubnisbehörde, nicht aber normativ geregelt werden kann.

a) Im Straßenverkehrsgesetz lässt sich kein Ansatzpunkt für eine solche Annahme finden. § 3 StVG, der ebenso wie § 46 FeV eine Regelung durch Verwaltungsakt vorsieht (...), regelt allein den Fall der Fahrerlaubnisentziehung wegen mangelnder Fahreignung. Es ist aber etwas grundlegend anderes, ob dem Inhaber eine ausländische Fahrerlaubnis nachträglich wegen durch entsprechende Fahreignungsgutachten belegter oder nach § 11 Abs. 8 FeV anzunehmender Nichteignung entzogen wird, d.h. ihr die Wirkung für das Bundesgebiet ab dem Zeitpunkt der Vollziehbarkeit dieses Verwaltungsaktes genommen wird, oder ob ihr auf der Grundlage von § 28 FeV von Anfang an keine Geltung in Deutschland zuerkannt wird. Auch das Unionsrecht weist mit Art. 8 Abs. 2 und 4 der hier noch anwendbaren Richtlinie 91/439/EWG eine solche Differenzierung auf. Ebenso wie die Wirkung unterscheiden sich die Voraussetzungen für den entsprechenden 'Zugriff' des Aufnahmemitgliedstaats (vgl. zu diesem Begriff BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2008 a.a.O. S. 321). § 3 StVG und § 46 FeV erlauben die Fahrerlaubnisentziehung nur bei mangelnder Eignung; sie muss sich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes zudem gerade aus einem Verhalten des Fahrerlaubnisinhabers nach der Erteilung der ausländischen Fahrerlaubnis ergeben (…). Dagegen genügt nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV ein im dargestellten Sinne offenkundiger Verstoß gegen die Wohnsitzvoraussetzung und nach Nr. 4 der Vorschrift die Erteilung der ausländischen Fahrerlaubnis während einer noch laufenden deutschen Sperrfrist.

b) Die Notwendigkeit einer konstitutiven Einzelfallentscheidung durch die Fahrerlaubnisbehörde lässt sich ebenso wenig mit dem Erfordernis von Rechtssicherheit oder dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz begründen und damit letztlich aus dem verfassungsrechtlichen Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) herleiten.

Rechtsnormen enthalten typischerweise abstrakt-generelle Regelungen und knüpfen die dort angeordneten Rechtsfolgen tatbestandlich in aller Regel an unbestimmte Rechtsbegriffe an. Das Erfordernis einer Subsumtion ist damit nicht der Ausnahme-, sondern der Regelfall. Allein daraus, dass es für die Feststellung der Rechtslage einer Subsumtion bedarf, kann demzufolge nicht hergeleitet werden, dass diese Rechtsfolge erst durch einen Verwaltungsakt herbeigeführt werden muss (so aber OVG Münster, Beschluss vom 12. Januar 2009 a.a.O.). Sollte dem Betroffenen in den hier in Rede stehenden Fällen die Rechtslage unklar sein, steht ihm zudem ein hinreichendes rechtliches Instrumentarium zur Verfügung, um die notwendige Rechtssicherheit herbeizuführen. Er kann entweder bei der Fahrerlaubnisbehörde den Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes zur Gültigkeit einer Fahrerlaubnis beantragen oder über eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO eine auch die Behörde bindende verwaltungsgerichtliche Feststellung seiner Rechte und Pflichten herbeiführen; einen von der Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 28 Abs. 4 Satz 2 FeV erlassenen feststellenden Verwaltungsakt kann er anfechten.

Ebenfalls unbegründet ist der Einwand, eine Einzelfallprüfung und -entscheidung durch die Fahrerlaubnisbehörde seien deshalb erforderlich, weil ermittelt werden müsse, ob der Inhaber der ausländischen Fahrerlaubnis seine Fahreignung mittlerweile wieder erlangt habe; denn in diesem Fall stoße eine fortdauernde Versagung der Anerkennung dieser Fahrerlaubnis im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auf Bedenken.

Die Erteilung einer Fahrerlaubnis setzt sowohl nach dem deutschen Fahrerlaubnisrecht als auch nach Art. 7 Buchst. a und b der Richtlinie 91/439/ EWG zum einen die Kraftfahreignung des Betroffenen und zum anderen - nicht zuletzt zur Abgrenzung der örtlichen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten - den ordentlichen Wohnsitz des Betroffenen im Ausstellermitgliedstaat zum Zeitpunkt der Fahrerlaubniserteilung voraus. Weder dem deutschen Fahrerlaubnisrecht noch dem Unionsrecht ist ein Ansatzpunkt dafür zu entnehmen, dass das eine Erfordernis durch das andere kompensiert werden kann. Vielmehr ist die Einhaltung des Wohnsitzerfordernisses - wie der Europäische Gerichtshof in seinen Urteilen vom 26. Juni 2008 unterstrichen hat (a.a.O. Rn. 69 und 66) - unerlässlich, um die Einhaltung der Voraussetzung der Fahreignung zu überprüfen. Demnach kann die mögliche Wiedererlangung der Kraftfahreignung nicht dazu führen, dass ein vorangegangener Verstoß gegen das Wohnsitzerfordernis, der zur Nichtanerkennung der Fahrerlaubnis geführt hat, unbeachtlich wird.

Wegen der besonderen Bedeutung der Verkehrssicherheit und der in Rede stehenden hochrangigen Rechtsgüter der Verkehrsteilnehmer, die vor ungeeigneten Kraftfahrern geschützt werden müssen, ist es auch mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar, dass das deutsche Fahrerlaubnisrecht die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis vom Nachweis der (Wieder-)Erlangung der Kraftfahreignung abhängig macht und die Nachweispflicht dem Betroffenen auferlegt (vgl. § 11 und § 13 FeV sowie § 28 Abs. 5 FeV).

Schließlich begründet § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV keinen Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot.

Es liegt der Sache nach schon kein Fall einer Rückwirkung vor. Nach der Konzeption der Vorschrift steht dem Betroffenen von Anfang an kein Recht zum Gebrauchmachen von seiner im Ausland erteilten Fahrerlaubnis in Deutschland zu. Dementsprechend wird ihm durch eine behördliche oder gegebenenfalls gerichtliche Entscheidung, in der das Fehlen seiner Berechtigung zum Führen von Kraftfahrzeugen festgestellt wird, auch kein Recht nachträglich entzogen. Was sich der Betroffene bislang zu Nutzen machen konnte, war allein der Schein einer solchen Berechtigung, der sich aus der ihm zu Unrecht erteilten ausländischen Fahrerlaubnis ergab.

Abgesehen davon kann in den hier in Rede stehenden Fällen kein schutzwürdiges Vertrauen des Betroffenen darauf entstehen, von seiner auch gemessen an den unionsrechtlichen Vorgaben zu Unrecht erteilten Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch machen zu dürfen. Der Umfang eines solchen Vertrauens wird von Anfang an durch die rechtlichen Regelungen beschränkt, die den Erwerb einer solchen Berechtigung steuern, hier also auch von § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV. Gerade dem Betroffenen selbst war und ist bekannt, dass er bei der Erteilung der ausländischen EU- oder EWR-Fahrerlaubnis seinen ständigen Wohnsitz nicht im Ausstellermitgliedstaat, sondern im Inland hatte. Einem möglichen Vertrauen darauf, dass der mit der Fahrerlaubniserteilung verbundene Verstoß gegen die Wohnsitzvoraussetzung nicht aufgedeckt werde, fehlt jede Schutzwürdigkeit.

Danach ist es nicht zu beanstanden, dass der Betroffene von einer solchen Fahrerlaubnis von Anfang an keinen Gebrauch in Deutschland machen darf, selbst wenn die Umstände, aus denen sich sein Rechtsverstoß ergibt, der deutschen Fahrerlaubnisbehörde oder dem Gericht erst nachträglich bekannt geworden sind (so bereits Urteil vom 25. Februar 2010 - BVerwG 3 C 15.09 - BVerwGE 136, 149 <154 ff.> unter Bezugnahme auf EuGH, Beschluss vom 9. Juli 2009 - Rs. C-445/08, Wierer - NJW 2010, 217 Rn. 63).

4. Die in § 28 Abs. 4 Satz 1 FeV angeordnete und damit unmittelbar wirkende Nichtanerkennung ausländischer Fahrerlaubnisse verstößt auch nicht gegen die hier noch anwendbare Richtlinie 91/439/EWG.

Weder Art. 8 Abs. 4 dieser Richtlinie selbst noch die Erwägungsgründe dieser Richtlinie erhalten einen Hinweis darauf, dass die Mitgliedstaaten die ihnen dort eingeräumte Befugnis zu einer entsprechenden Gestaltung ihres innerstaatlichen Rechts (…) nicht in der Weise ausüben können, dass sie die Nichtanerkennung der ausländischen Fahrerlaubnis in einer abstrakt-generellen Regelung bestimmen, die auch ohne eine zusätzliche behördliche Einzelfallentscheidung rechtliche Wirksamkeit erlangt.

Ebenso wenig wie der EU-Führerscheinrichtlinie selbst ist den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes zum Fahrerlaubnisrecht ein Hinderungsgrund für eine solche Regelungstechnik zu entnehmen. Dort ist davon die Rede, dass es den Mitgliedstaaten unter den vom Gerichtshof näher definierten Voraussetzungen nicht verwehrt ist, die Anerkennung einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis abzulehnen. Diese Formulierung schließt ohne Weiteres die Möglichkeit einer abstrakt-generellen Regelung ein. Der Beschluss des Europäischen Gerichtshofes vom 3. Juli 2008 (- Rs. C-225/07, Möginger - NJW 2009, 207) und seine Urteile vom 20. November 2008 (- Rs. C-1/07, Weber - Slg. 2008 I-8571 = NJW 2008, 3767) und vom 19. Februar 2009 (- Rs. C-321/07, Schwarz - Slg. 2009 I-1113 = DAR 2009, 191) stützen diese Annahme. Diesen Entscheidungen lagen Strafverfahren in Deutschland wegen Fahrens ohne Fahrerlaubnis zugrunde. In den ersten beiden Fällen ging es um die Geltung einer ausländischen EU-Fahrerlaubnis, die während einer noch laufenden deutschen Sperrfrist erteilt worden war; das dritte Verfahren betraf die Gültigkeit eines in eine deutsche Fahrerlaubnis umgeschriebenen österreichischen Führerscheins, nachdem die deutsche Fahrerlaubnis entzogen worden war. Zu klären war jeweils die Geltung der ausländischen Fahrerlaubnis nach Maßgabe des unionsrechtlichen Anerkennungsgrundsatzes. Nachdem in allen Fällen die Nichtanerkennung dieser Fahrerlaubnis direkt aus § 28 Abs. 4 FeV hergeleitet wurde, also gerade kein diese Rechtsfolge anordnender Bescheid der Fahrerlaubnisbehörde ergangen war, hätte es sich aufgedrängt, dass der Europäische Gerichtshof auf ein entsprechendes Erfordernis hinweist, wenn es sich aus dem Unionsrecht ergäbe. Das ist jedoch nicht geschehen.

Unbegründet ist auch der Einwand, der Europäische Gerichtshof habe mit seinem Urteil vom 26. Juni 2008 in der Rechtssache Wiedemann u.a. (- Rs. C-329/07 und C-343/07 - a.a.O.) auch entschieden, dass es die Art. 1 Abs. 2 sowie 8 Abs. 2 und 4 der Richtlinie 91/439/EWG nicht verwehrten, die Aussetzung der Fahrberechtigung anzuordnen, wenn sich aus den Angaben im Führerschein oder anderen vom Ausstellermitgliedstaat herrührenden unbestreitbaren Informationen ergibt, dass das gemeinschaftsrechtliche Wohnsitzerfordernis nicht gewahrt wurde (a.a.O. Rn. 81 ff.). Daraus ergibt sich lediglich die Befugnis des Mitgliedstaates, unter den genannten Voraussetzungen auch die Aussetzung der Fahrberechtigung - als Minus zur Nichtanerkennung der Fahrerlaubnis - vorzusehen. Ob es einer solchen Regelung überhaupt bedarf oder ob die Fahrerlaubnis von vornherein als ungültig angesehen wird, ist eine Frage der Ausgestaltung des jeweiligen innerstaatlichen Rechts. Dafür macht der Europäische Gerichtshof auch in diesem Urteil keine Vorgaben; er beantwortet nur die Frage, ob und inwieweit eine Aussetzungsregelung nach dem Unionsrecht zulässig ist.

Soweit nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 91/439/EWG als Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz der Anerkennung der in einem anderen Mitgliedstaat erteilten Fahrerlaubnis eng auszulegen ist (vgl. u.a. Beschluss vom 3. Juli 2008 - Rs. C-225/07, Möginger - a.a.O. Rn. 37 m.w.N.), betrifft diese Aussage die inhaltliche Reichweite dieses Ausnahmetatbestandes, nicht aber den verfahrensmäßigen Weg, auf dem die Nichtgeltung der ausländischen Fahrerlaubnis im Aufnahmemitgliedstaat herbeigeführt werden darf."

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof tritt diesen Erwägungen, die mit der von ihm bereits bisher vertretenen Auffassung übereinstimmen, bei.

Die rechtlichen Wirkungen des Abhilfebescheids vom 26. Juni 2006 erschöpfen sich darin, den Aberkennungsbescheid vom 4. April 2006 aufzuheben. Die Frage, ob der Kläger von seiner tschechischen Fahrerlaubnis im Bundesgebiet Gebrauch machen darf, beantwortet sich seither wieder ausschließlich nach dem einschlägigen materiellen Recht (d.h. nach § 28 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 FeV). Damit die sich aus dieser Bestimmung ergebende Rechtsfolge ihm gegenüber eingreift, bedurfte es mithin keiner Rücknahme (oder sonstigen Aufhebung) des Bescheids vom 26. Juni 2006; eine solche hat die Beklagte auch nicht vorgenommen. Die in Abschnitt 1.c des Schriftsatzes der Klagebevollmächtigten vom 6. Juni 2009 vorgebrachten Einwände gegen die Zulässigkeit einer solchen Rücknahme gehen deshalb ins Leere.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da Zulassungsgründe im Sinn von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.  

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1 und 2 GKG in Verbindung mit der Empfehlung in Abschnitt II.46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327).

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