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Bayerischer VGH · Beschluss vom 22. Dezember 2009 · Az. 11 ZB 07.3003

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    Bayerischer VGH

  • Datum:

    22. Dezember 2009

  • Aktenzeichen:

    11 ZB 07.3003

  • Typ:

    Beschluss

  • Fundstelle:

    openJur 2012, 104791

  • Verfahrensgang:

Tenor

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird abgelehnt.

II. Der Kläger hat die Kosten des Zulassungsverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 5.000 € festgesetzt.

Gründe

I.

Am 19. Juni 1991 beschlossen der Ausschuss für Stadtplanung und Bauordnung sowie der Kreisverwaltungsausschuss der Beklagten ein "Gesamtkonzept Parken Innenstadt". Es befasst sich in seinem Teil A mit dem Vollzug eines vom Stadtrat der Beklagten nach Aktenlage am 19. Juli 1989 verabschiedeten Maßnahmenkonzepts für den Bereich der Altstadt der Beklagten; in seinem Teil B enthält es Zielvorstellungen für die Innenstadtrandgebiete. Für die Altstadt sieht dieses Konzept u. a. die "konsequente Bewirtschaftung des Parkraumes mit Setzen von Prioritäten in der Reihenfolge

a) Anwohner

b) Wirtschaftsverkehr (Lieferverkehr, Taxi)

c) Besucher, Kunden, Einkäufer"

vor.

In der Beschlussvorlage für die Sitzung der vorgenannten Ausschüsse am 19. Juni 1991 wurde ausgeführt, eine Bevorrechtigung von Anwohnern im öffentlichen Parkraum könne einerseits durch ein "Lizenzparken" nach § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2 StVO damaliger Fassung, andererseits durch die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4a bzw. Nr. 4b StVO ermöglicht werden. Wegen der Erwägungen, aufgrund derer sich die Beklagte für die zweitgenannte Lösung entschied, wird auf Abschnitt A.3.1.1 der Beschlussvorlage verwiesen. Berechtigt, eine Ausnahmegenehmigung zu beantragen, sind nach der am 19. Juni 1991 im Wesentlichen gebilligten Beschlussvorlage ausschließlich Personen, die in der Altstadt mit Erstwohnsitz gemeldet sind, über ein im Gebiet der Beklagten zugelassenes Kraftfahrzeug verfügen und schriftlich erklären, über keinen Parkplatz auf Privatgrund zu verfügen. Unter der "Altstadt" versteht die Beschlussvorlage das vom Altstadtring umschlossene Gebiet einschließlich der Gebäude an der Ringinnenseite.

Der Kläger beantragte am 19. September 2006 bei der Beklagten zwei Ausnahmegenehmigungen nach § 46 StVO "zum Dauerparken in einem Lizenzgebiet". Zur Begründung führte er aus, er habe im September 2006 seine Rechtsanwaltskanzlei in die Altstadt der Beklagten verlegt. Die zweite Ausnahmegenehmigung benötige er für seine Mitarbeiter und seinen häufigen Parteiverkehr.

Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Schreiben vom 30. September 2006 ab, da der Kläger nicht zu dem Personenkreis gehöre, dem nach dem "Gesamtkonzept Parken Innenstadt" eine Ausnahmegenehmigung erteilt werden könne. Den dagegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies die Regierung von Oberbayern durch Widerspruchsbescheid vom 3. Mai 2007 als unbegründet zurück.

Die Klage, mit der der Kläger die Aufhebung des Ausgangs- und des Widerspruchsbescheids sowie die Verpflichtung der Beklagten erstrebte, ihm "eine Ausnahmegenehmigung für eine Parklizenz des Bereichs Altstadt" zu erteilen, wies das Verwaltungsgericht München durch Urteil vom 19. September 2007 ab.

Der Kläger beantragt, gegen diese Entscheidung die Berufung zuzulassen. Auf die Antragsbegründung vom 10. Dezember 2007, die Antragserwiderung der Beklagten vom 30. Januar 2008 und die Replik des Klägers vom 13. August 2008 wird verwiesen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg, da der einzig geltend gemachte Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht vorliegt.

1. Soweit der Kläger die Rechtmäßigkeit des Konzepts der Beklagten über die Parkraumbewirtschaftung in der Altstadt mit dem Argument angreift, dieses Konzept sei nicht geeignet, die mit ihm verfolgten Ziele zu erreichen (so insbesondere seine Ausführungen in Abschnitt 4 der Antragsbegründung vom 10.12.2007), ist dieses Vorbringen unbehelflich. Den gemeinsamen Beschluss des Stadtplanungs- und Bauordnungs- sowie des Kreisverwaltungsausschusses vom 19. Juni 1991 kann der Kläger nicht unmittelbar zur gerichtlichen Überprüfung stellen, da es sich hierbei um einen Vorgang handelt, dem als solchem noch keine Außenwirkung zukommt. Hoheitsakte, die den Kläger ggf. beschweren und die er mit den hierfür eröffneten Rechtsbehelfen angreifen kann, liegen erst in den Maßnahmen, die die Beklagte in Umsetzung des Beschlusses vom 19. Juni 1991 ergriffen hat. Die zu diesem Zweck erlassenen straßenverkehrsbehördlichen Anordnungen, die von der Sache her das Aufstellen einschlägiger Verkehrszeichen (z.B. von Schildern, die ein Haltverbot, ein Zonenhaltverbot oder eine Parkraumbewirtschaftungszone zum Ausdruck bringen) oder Verkehrseinrichtungen (z.B. von Parkuhren oder Parkscheinautomaten) zum Gegenstand hatten, aber hat der Kläger nach Aktenlage nicht angefochten. Da er nicht geltend gemacht hat, dass diese Verwaltungsakte nichtig sind (hierfür liegen im Übrigen auch keine Anhaltspunkte vor), sind sie - unabhängig von der Frage ihrer Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit - gemäß Art. 43 Abs. 2 BayVwVfG so lange wirksam, bis sie aufgehoben werden oder ihr Geltungsanspruch durch eine Entscheidung nach § 80 Abs. 4 oder Abs. 5 VwGO suspendiert wird.

Aus dem gleichen Grund unbehelflich ist die Behauptung des Klägers, im Umfeld des Dienstgebäudes des Polizeipräsidiums München in der Ettstraße bestehe ein rechtswidriges "großflächiges Parkverbot", von dem nur Polizeifahrzeuge ausgenommen seien (Abschnitt 7 der Antragsbegründung). Denn so lange die straßenverkehrsbehördlichen Anordnungen, die einer solchen Regelung zugrunde liegen, wirksam sind, ist das Gericht gehindert, aus einer etwaigen Rechtswidrigkeit derartiger Verwaltungsakte Folgerungen zugunsten des Klägers herzuleiten.

2. Die Entscheidung der Beklagten, dem Kläger keine Ausnahmegenehmigung zu erteilen, verletzt diesen ebenso wenig in seinem Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 118 Abs. 1 der Verfassung des Freistaates Bayern wie der diese Ermessenshandhabung bestätigende Widerspruchsbescheid und das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts.

a) Der Kläger sieht eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zum einen darin, dass nur Bewohner der Altstadt, nicht aber Personen, die - wie bei ihm der Fall - dort als Angehörige eines freien Berufes eine Niederlassung unterhalten, eine Ausnahmegenehmigung erhalten, die ihnen das Recht verleiht, ein Kraftfahrzeug auf öffentlichen Verkehrsflächen ohne Rücksicht auf dort geltende Beschränkungen der Parkmöglichkeiten abzustellen. Für diese Differenzierung bestehen jedoch sachlich tragfähige Gründe.

Mit dem Parkraumkonzept für die Altstadt verfolgt die Beklagte das Anliegen, ein "Aussterben" der Altstadt nach Geschäftsschluss zu verhindern (vgl. Punkt 5 auf Seite 4 der Beschlussvorlage für die Ausschusssitzung am 19.6.1991). Dieser Zielsetzung liegen gewichtige Belange des Gemeinwohls zugrunde. Denn es ist allgemein bekannt, dass sich Innenstädte, die nach Ladenschluss veröden oder die in den Abend- und Nachtstunden im Wesentlichen nur durch Besucher von Gast- oder Vergnügungsstätten frequentiert werden, unter dem Blickwinkel der öffentlichen Sicherheit u. U. zu einem Problemgebiet entwickeln. Es kann dazu beitragen, Menschen aus möglichst unterschiedlichen Altersgruppen und Gesellschaftsschichten dazu zu bewegen, in der Altstadt Wohnung zu nehmen oder dort wohnhaft zu bleiben, wenn sie davon ausgehen dürfen, mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in der Nähe ihrer Wohnung eine unentgeltliche Abstellmöglichkeit für ein Kraftfahrzeug zu finden.

Nach Darstellung in der Beschlussvorlage für die Ausschusssitzung am 19. Juni 1991 standen in der Altstadt der Beklagten auf öffentlichem Verkehrsgrund damals ca. 2.500 Parkplätze zur Verfügung. Von den mit Erstwohnsitz in der Altstadt gemeldeten Personen besaßen seinerzeit ca. 1.940 ein auf sie privat zugelassenes Kraftfahrzeug. Da etwa 840 dieser Bewohner über einen Stellplatz auf Privatgrund verfügten, bestand für rund 1.100 Kraftfahrzeuge die Notwendigkeit, sie auf öffentlichen Verkehrsflächen abzustellen. Da nach unwidersprochen gebliebener Darstellung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht jährlich ca. 1.262 Ausnahmegenehmigungen für Anwohner erteilt werden, ist davon auszugehen, dass zumindest die meisten Berechtigten von der Möglichkeit, eine Ausnahmegenehmigung zu erhalten, Gebrauch gemacht haben. Auch wenn keineswegs alle Inhaber einer solchen Genehmigung "rund um die Uhr" einen Stellplatz beanspruchen, verknappt bereits die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen in diesem Umfang die Zahl der Parkmöglichkeiten, die in der Altstadt für andere Kraftfahrer zur Verfügung stehen, erheblich. In Erledigung des Prüfauftrags, der unter der Nummer 1 des Ausschussbeschlusses vom 19. Juni 1991 erteilt wurde, hat das Kreisverwaltungsreferat der Beklagten bereits in dem am 26. Januar 1993 dem Kreisverwaltungsausschuss erstatteten Bericht zutreffend darauf hingewiesen, dass vor diesem Hintergrund kein Spielraum verbleibt, neben den Anwohnern noch weitere Interessengruppen beim Parken in der Altstadt zu begünstigen. Denn auch für Personen, die die Altstadt anfahren müssen (d.h. insbesondere Lieferanten) oder anfahren wollen (wie z.B. Besucher von dort wohnenden Personen sowie Kunden von in der Altstadt niedergelassenen Gewerbetreibenden oder freiberuflich Tätigen), muss in ausreichendem Umfang die Möglichkeit bestehen, ihr Kraftfahrzeug dort vorübergehend abzustellen. Würde auch nur einem Teil der ca. 5.300 Gewerbetreibenden und der rund 1.000 freiberuflich Tätigen, die nach der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gegebenen Darstellung der Beklagten im Jahr 2007 eine Niederlassung in der Altstadt unterhielten, eine Ausnahmegenehmigung erteilt, stünden für Lieferanten, Kunden, Besucher und andere "Fremdnutzer" allenfalls noch ganz wenige Parkmöglichkeiten auf öffentlichem Straßengrund zur Verfügung. Das gilt ungeachtet der Tatsache, dass die Beklagte die in der gesamten Altstadt (ohne Beschränkung auf Parkraumbewirtschaftungszonen) nunmehr verfügbaren Parkplätze in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht mit etwa 3.000 beziffert hat. Ein derart weitgehender faktischer Ausschluss von Lieferanten, Kunden, Besuchern etc. von der Möglichkeit, auf öffentlichem Straßengrund auch nur zeitlich befristet zu parken, wäre der zentralen Versorgungsfunktion, die dem Kerngebiet einer Großstadt zukommt, voraussichtlich abträglich.

b) Kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz liegt auch insoweit vor, als die Beklagte Gewerbetreibenden und Selbständigen, deren Niederlassung sich in einem "Parklizenzgebiet" im Sinn von § 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO heutiger Fassung befindet, Ausnahmegenehmigungen von den dort geltenden Parkregelungen erteilt. Die tatsächlichen Verhältnisse in diesen Lizenzgebieten (vgl. dazu BayVGH vom 1.9.2008 Az. 11 CS 08.1617, VRS Bd. 116 [2009], S. 135 ff.) unterscheiden sich von den Gegebenheiten in der Altstadt vor allem dadurch, dass dort das Aufkommen an Kraftfahrern, die in diesem Gebiet weder arbeiten noch wohnen, geringer ist. Die diesbezüglichen Verhältnisse sind am Gerichtsort allgemein- und dem beschließenden Senat aufgrund des Verfahrens 11 CS 08.1617 außerdem gerichtsbekannt. So finden sich in den (zwischen dem Altstadtring und dem Mittleren Ring liegenden) als Parklizenzgebiete ausgewiesenen "Innenstadtrandzonen" z.B. Flächen, die ganz überwiegend Wohnbebauung aufweisen (vgl. BayVGH vom 1.9.2008, a.a.O., RdNr. 27). Soweit sich in diesen Innenstadtrandzonen Geschäfte befinden, dienen sie zu einem nicht unerheblichen Teil der Versorgung der im Gebiet selbst wohnenden Bevölkerung. In den "Parklizenzgebieten" ist deshalb mit nicht gebietsansässigen Kraftfahrern, die dort z.B. zum Zweck des Einkaufens einen Parkplatz suchen, in deutlich geringerer Zahl zu rechnen als in der Altstadt der Beklagten. Besteht in den Innenstadtrandzonen aber nur in reduziertem Maß die Notwendigkeit, Parkmöglichkeiten z.B. für diesen Personenkreis verfügbar zu halten, wächst die Möglichkeit der öffentlichen Verwaltung, dort auch andere Interessenten als gebietsansässige Wohnnutzer (z.B. Gewerbetreibende oder freiberuflich Tätige) bei der Bewilligung von Ausnahmen vom Parkreglement zu berücksichtigen.

3. Zu Unrecht versucht der Kläger, einen Anspruch auf eine Ausnahmegenehmigung aus seiner beruflichen Tätigkeit herzuleiten. Hierbei kann dahinstehen, ob der - weder bewiesene noch glaubhaft gemachte - Vortrag, er sei als Rechtsanwalt darauf angewiesen, auch tagsüber auf ein Kraftfahrzeug zurückgreifen zu können, in tatsächlicher Hinsicht zutrifft (zahlreiche für einen Rechtsanwalt typische Verrichtungen wie das Führen von Gesprächen mit Mandanten in der Kanzlei oder mittels Telefon, das Verfertigen von Schriftsätzen, die Wahrnehmung von Gerichtsterminen am Kanzleisitz etc. lassen sich sachgerecht erledigen, auch wenn der Rechtsanwalt kein in fußläufiger Entfernung zu seiner Kanzlei geparktes Kraftfahrzeug verfügbar hat). Ausschlaggebend ist, dass das Ermessen der Beklagten, dem Kläger eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen, selbst bei unterstellter Richtigkeit seines Vorbringens nicht auf Null reduziert wäre. Würde die Beklagte nämlich seinem Antrag entsprechen, würde hierdurch eine Vielzahl von Bezugsfällen geschaffen, in denen die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung alsdann u. U. ebenfalls nicht abgelehnt werden könnte. Denn sehr viele andere freiberuflich Tätige könnten - ebenso wie eine unüberschaubar große Zahl von Gewerbetreibenden - mit mindestens gleich gewichtigen Gründen wie der Kläger geltend machen, sie seien zur Ausübung ihres Berufes auf die Möglichkeit angewiesen, auf ein in der Nähe ihrer Niederlassung geparktes Fahrzeug zurückgreifen zu können. Die Absichten, die die Beklagte mit dem 1991 beschlossenen Parkraumkonzept für die Altstadt verfolgt hat, würden auf diese Weise unterlaufen.

Nur ergänzend ist vor diesem Hintergrund darauf zu verweisen, dass der Kläger seine Kanzlei erst im Jahr 2006 - mithin viele Jahre nach dem Beginn der Umsetzung des 1991 beschlossenen Parkraumkonzepts - in die Altstadt verlegt hat. Wenn er sich über die dort bestehenden Parkmöglichkeiten geirrt hat, weil er annahm, die für die "Parklizenzgebiete" (§ 45 Abs. 1b Satz 1 Nr. 2a StVO heutiger Fassung) maßgeblichen Regelungen würden auch in der Altstadt gelten (vgl. sein Schreiben an die Beklagte vom 17.10.2006), kann er nicht verlangen, dass die Beklagte das Ermessen, das ihr bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen zusteht, abweichend von der ansonsten praktizierten, gleichförmigen Handhabung zu seinen Gunsten ausübt.

4. Keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung ergeben sich auch aus der Behauptung des Klägers, er sei nur tagsüber auf eine Ausnahmegenehmigung angewiesen. Denn das Ermessen der Beklagten ist auch nicht dahingehend eingeschränkt, dass sie dem Kläger eine auf die Tagesstunden beschränkte Ausnahmegenehmigung gewähren muss. Zum einen hätte auch eine auf die Tageszeit beschränkte Ausnahmegenehmigung zur Folge, dass die vom Kläger und von den zahlreichen Personen, die - gestützt auf Art. 3 Abs. 1 GG - eine in gleicher Weise beschränkte Ausnahmeregelung für sich verlangen könnten, tagsüber belegten Parkplätze alsdann für die Personen nicht mehr zur Verfügung stünden, die (z.B. als Lieferanten, Kunden, Besucher etc.) die Altstadt mit einem Kraftfahrzeug aufsuchen wollen, ohne dort zu wohnen. Zum anderen hat die von der Beklagten im Vorfeld des Beschlusses vom 19. Juni 1991 durchgeführte Erhebung ergeben, dass nur ca. 58 % der Kraftfahrzeuge, deren Inhaber damals in der Altstadt wohnten, dieses Gebiet werktags zwischen 7.00 Uhr und 9.00 Uhr verlassen; 44 % dieser Kraftfahrzeuge werden zudem nicht täglich benutzt (belegen mithin ganztägig einen Parkplatz). Die Prämisse des Klägers, eine auf die Tagesstunden beschränkte Ausnahmegenehmigung für Gewerbetreibende und Angehörige freier Berufe führe nicht dazu, dass dieser Personenkreis mit den Bewohnern der Altstadt in eine Konkurrenzsituation um verfügbare Parkflächen gerät, trifft deshalb in wesentlicher Hinsicht nicht zu.

5. Zu Unrecht macht der Kläger schließlich geltend, die Beklagte hätte bei der Ermittlung des in der Altstadt verfügbaren Stellplatzangebots den Parkraum mitberücksichtigen müssen, der in den in der Altstadt befindlichen Parkhäusern vorhanden ist. Das war schon deshalb nicht geboten, weil die Benutzung der Parkhäuser entgeltlich ist. Die Attraktivität der Altstadt als Wohnort würde geschmälert, wollte man (potenzielle) Bewohner dieses Gebiets, die auf den Besitz eines Autos nicht verzichten können oder wollen, darauf verweisen, sie könnten es gegen Entgelt in einem Parkhaus abstellen. Wenn der Kläger die damit verbundenen Kosten für sich als unzumutbar bezeichnet (vgl. Seite 3 unten/Seite 4 oben seines Schriftsatzes vom 13.8.2008), so kann er erst recht nicht verlangen, dass die Bewohner der Altstadt auf diese Möglichkeit verwiesen werden. Denn diese müssten in zeitlich größerem Umfang als der Kläger (nämlich auch nachts und an den Wochenenden) ein Entgelt für eine Stellmöglichkeit in einem Parkhaus entrichten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 52 Abs. 1 und 2 GKG in Verbindung mit der Empfehlung in Abschnitt II.46.14 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8. Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327).

Mit der Ablehnung des Antrags auf Zulassung der Berufung wird das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

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