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Bayerischer VGH · Beschluss vom 7. August 2008 · Az. 11 CS 08.1854

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    Bayerischer VGH

  • Datum:

    7. August 2008

  • Aktenzeichen:

    11 CS 08.1854

  • Typ:

    Beschluss

  • Fundstelle:

    openJur 2012, 93878

  • Verfahrensgang:

Tenor

I. Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

II. Der Antragsteller hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 2.500,-- € festgesetzt.

Gründe

I.

Durch rechtskräftig gewordenes Urteil vom 9. Mai 2006 verhängte das Amtsgericht München gegen den Antragsteller wegen gemeinschaftlicher Nötigung und fahrlässiger Körperverletzung, sachlich zusammentreffend mit unerlaubtem Entfernen vom Unfallort, eine Gesamtgeldstrafe von 90 Tagessätzen und ein Fahrverbot von drei Monaten. Damit wurde geahndet, dass der Antragsteller am 14. Juli 2005 als Führer eines Kraftfahrzeugs über eine längere Strecke hinweg entweder dicht neben oder hinter einer Kraftfahrerin hergefahren war, die auf seine Gesten nicht reagiert hatte. Nach den Feststellungen im Urteil vom 9. Mai 2006 setzte er die Verfolgung dieser Kraftfahrerin auch dann fort, nachdem diese in Panik eine rote Ampel missachtet hatte. Als sich die Fahrspur verengte, überholte der Antragsteller die Geschädigte, hielt vor ihr an und versperrte ihr den Weg. Diese setzte daraufhin zurück und bog in das Parkdeck eines Kaufhauses ein. Der Antragsteller verfolgte sie auch dorthin und parkte sein Fahrzeug so vor dem Auto der Geschädigten, dass diese nicht wegfahren konnte. Sodann stieg er aus und ging mit seinem Beifahrer auf die Geschädigte zu. Als diese ihr Fahrzeug in Panik zurücksetzte, stieß sie damit gegen die Mauer des Parkhauses, wodurch an ihrem Auto ein Schaden in Höhe von ca. 4.000,-- € entstand. Außerdem brach sie sich das Handgelenk und einen Arm und zog sich eine Kopfplatzwunde sowie Schmerzen im Halswirbelbereich zu. Der Antragsteller fuhr daraufhin davon, obwohl er den Unfall und die Höhe des eingetretenen Schadens bemerkt hatte.

Mit Schreiben vom 18. September 2007 forderte die Antragsgegnerin den Antragsteller unter Bezugnahme auf die von ihm am 14. Juli 2005 begangenen Straftaten auf, spätestens innerhalb von drei Monaten ein medizinisch-psychologisches Fahreignungsgutachten beizubringen, da bei ihm Anhaltspunkte für ein hohes Aggressionspotenzial bestünden.

Da der Antragsteller diesem Verlangen nicht nachkam, entzog ihm die Antragsgegnerin durch Bescheid vom 12. März 2008 die Fahrerlaubnis aller Klassen (Nr. 1 des Bescheidstenors) und gab ihm auf, seinen Führerschein unverzüglich, spätestens innerhalb einer Woche ab der Zustellung des Bescheids, bei ihrer Führerscheinstelle oder einer bestimmten Polizeidienststelle abzuliefern; für den Fall der Unauffindbarkeit des Führerscheins sei innerhalb der gleichen Frist eine eidesstattliche Versicherung über den Verbleib dieses Dokuments abzugeben (Nr. 2 des Tenors). Diese beiden Nummern wurden für sofort vollziehbar erklärt. Falls der Antragsteller der Nummer 2 des Tenors nicht fristgerecht nachkomme, wurde ihm in der Nummer 3 des Bescheidstenors ein Zwangsgeld angedroht.

Über den Widerspruch, den der Antragsteller am 25. März 2008 gegen diesen Bescheid eingelegt hat, wurde nach Aktenlage noch nicht entschieden.

Den Antrag, die aufschiebende Wirkung dieses Rechtsbehelfs herzustellen, lehnte das Verwaltungsgericht München durch Beschluss vom 11. Juni 2008 ab. In den Gründen dieser Entscheidung, auf die im Übrigen Bezug genommen wird, führte das Verwaltungsgericht aus, der Antrag sei dahingehend umzudeuten, dass die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer noch zu erhebenden Anfechtungsklage begehrt werde. Da keine "personenbezogene Prüfungsentscheidung" im Sinne von Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 6 AGVwGO inmitten stehe, sei der eingelegte Widerspruch unstatthaft. Eine Anfechtungsklage könne noch in zulässiger Weise erhoben werden, da die dem Bescheid vom 12. März 2008 beigefügte Rechtsbehelfsbelehrung (ihr zufolge besteht ein Wahlrecht zwischen der Einlegung eines Widerspruchs und der unmittelbaren Anrufung des Gerichts im Klagewege) unzutreffend sei. Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 2 VwGO sei ein Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zwar bereits vor der Erhebung einer Anfechtungsklage zulässig; bei der Entscheidung des Gerichts über einen solchen Antrag müsse der Rechtsbehelf, dessen aufschiebende Wirkung wiederhergestellt werden solle, allerdings eingelegt sein. In der vorliegenden Fallgestaltung gebiete es Art. 19 Abs. 4 GG jedoch, von der Zulässigkeit des Antrags auszugehen.

Zur Begründung der gegen diesen Beschluss eingelegten Beschwerde macht der Antragsteller geltend, das Verwaltungsgericht habe außer Acht gelassen, dass das Amtsgericht München den zugrunde liegenden Sachverhalt bereits gewürdigt und ein Fahrverbot von drei Monaten als ausreichend angesehen habe. Damit sei die "Grundvoraussetzung" für die Entziehung der Fahrerlaubnis durch die Antragsgegnerin nicht erfüllt.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten beider Rechtszüge und den vom Verwaltungsgericht beigezogenen Vorgang der Antragsgegnerin verwiesen.

II.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet.

1. Dem Verwaltungsgerichtshof ist eine sachliche Prüfung des in der Rechtsmittelinstanz ausdrücklich aufrecht erhaltenen Begehrens des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung des eingelegten Widerspruchs herzustellen, nicht aus verfahrensrechtlichen Gründen verwehrt. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der vom Antragsteller eingelegte Widerspruch statthaft, da es sich bei einer - wie hier - auf § 11 Abs. 8 FeV gestützten Fahrerlaubnisentziehung um eine "personenbezogene Prüfungsentscheidung" im Sinn von Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 6 AGVwGO handelt.

Der Bedeutungsgehalt des Begriffs "personenbezogene Prüfungsentscheidung" wurde - soweit ersichtlich - an keiner Stelle der Rechtsordnung normativ bestimmt. Auch § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG und Art. 2 Abs. 3 Nr. 2 BayVwVfG setzen den Begriff der "Leistungs-, Eignungs- und ähnlichen Prüfungen von Personen" nur voraus, ohne ihn zu definieren. Um den zutreffenden Inhalt dieses Ausdrucks zu ermitteln, bedarf es deshalb der Auslegung des Gesetzes. Ihr Ausgangspunkt hat der Wortlaut der zu interpretierenden Vorschrift zu sein.

Um seinem Regelungswillen Ausdruck zu verleihen, kann sich der Normgeber einerseits der Alltags-, andererseits der juristischen Fachsprache bedienen (vgl. Larenz/Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 3. Aufl. 1995, S. 141). Worte, die in der Rechtssprache eine besondere Bedeutung erhalten haben, werden in den Gesetzen meist in diesem speziellen Sinn gebraucht (Larenz/Canaris, a.a.O., S. 142). Da es allerdings Fälle gibt, in denen der Gesetzgeber sogar Begriffe, die im Rahmen einer Kodifikation eine Legaldefinition erfahren haben, innerhalb des gleichen Regelungswerks in einem hiervon abweichenden Sinn gebraucht (vgl. die bei Larenz/Canaris, ebenda, aufgezeigten Beispiele), enthebt selbst die Existenz einer Legaldefinition den Rechtsanwender nicht der Notwendigkeit, dann auf den allgemeinen Sprachgebrauch zurückzugreifen, wenn sich herausstellt, dass das Gesetz von seiner eigenen, normativ geregelten Diktion abgewichen ist (Larenz/Canaris, a.a.O., S. 143). Erst recht muss das gelten, wenn die Bedeutung eines Wortes oder einer Wortgruppe nicht durch Rechtssatz festgelegt wurde und es sich - wie vorliegend der Fall - aufzeigen lässt, dass der Gesetzgeber einen von ihm gebrauchten Begriff nicht vor dem Hintergrund eines spezifisch rechtlichen Gehalts dieses Ausdrucks verstanden wissen wollte, sondern er von einem hiervon abweichenden, dem allgemeinen Sprachgebrauch Rechnung tragenden Begriffsverständnis ausgegangen ist.

1.1 Das Wort "Prüfungsentscheidung" wird in juristischen Fachtexten weithin mit dem Vorgang assoziiert, dass ein Träger öffentlicher Gewalt, nachdem er sich über bestimmte Kenntnisse oder Fertigkeiten einer Person unterrichtet hat, hierüber eine bewertende Äußerung abgibt, die verwaltungsgerichtlich nicht uneingeschränkt nachprüfbar ist, sondern hinsichtlich derer den tätig werdenden Amtsträgern ein Beurteilungsspielraum zusteht. Als Beispiel für dieses Begriffsverständnis können die Ausführungen im "Rechtswörterbuch" (hrsg. von Creifelds/Weber, 19. Aufl. 2007, S. 917) zum Stichwort "Prüfungsentscheidungen" gelten. Dort wird zur Erläuterung dieses Ausdrucks allein auf jene Verwaltungsakte verwiesen, die gerichtlicherseits im Wesentlichen nur daraufhin überprüfbar sind, ob der Entscheidung ein zutreffend ermittelter Sachverhalt zugrunde lag, die einschlägigen verfahrens- und materiellrechtlichen Bestimmungen sowie die allgemein anerkannten Bewertungsmaßstäbe beachtet wurden und die Prüfer sich nicht von sachfremden Erwägungen haben leiten lassen. Von einem damit übereinstimmenden Verständnis des Begriffs der "personenbezogenen Prüfungsentscheidungen" gehen jene Verwaltungsgerichte aus, die den weitaus überwiegenden Teil der auf dem Gebiet des Fahrerlaubnisrechts anfallenden Verwaltungsakte deshalb nicht als von Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 6 AGVwGO erfasst ansehen, weil der vollziehenden Gewalt bei ihrem Erlass kein Beurteilungsspielraum - und vielfach nicht einmal ein Ermessen - eingeräumt ist (vgl. z.B. VG Augsburg vom 1.8.2007 Az. Au 3 S 07.797; VG München vom 14.9.2007 Az. M 1 S 07.3382; VG München vom 28.9.2007 Az. M 1 S 07.3589).

1.2 Diese Spruchpraxis und die mit ihr übereinstimmenden Stimmen im Schrifttum (vgl. Geiger, BayVBl 2008, 161/164 f.) lassen indes außer Betracht, dass es Maßnahmen der öffentlichen Gewalt gibt, die begrifflich wohl zweifelsfrei als Entscheidungen angesehen werden müssen, denen eine "personenbezogene (Über-)Prüfung" vorangegangen ist, ohne dass der Verwaltung insoweit ein Beurteilungsspielraum zusteht. Zu verweisen ist auf die nach § 2 Abs. 1 Buchst. i der Ersten Durchführungsverordnung zum Gesetz über die berufsmäßige Ausübung der Heilkunde ohne Bestallung (1. DVO-HprG) vom 18. Februar 1939 (BGBl III 2122-2-1, zuletzt geändert durch Verordnung vom 4.12.2002 BGBl I S. 4456) erforderliche Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten von Bewerbern um eine Heilpraktikererlaubnis durch das Gesundheitsamt: Die Würdigung des Wissensstandes und der praktischen Fertigkeiten des Kandidaten durch den Amtsarzt unterliegt hier uneingeschränkter gerichtlicher Kontrolle (BVerwG vom 21.12.1996 BVerwGE 100, 221/225 ff.).

Ebenfalls unberücksichtigt lässt die im vorstehenden Abschnitt 1.1 referierte Auffassung, dass der in § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG, Art. 2 Abs. 3 Nr. 2 BayVwVfG sowie in den Parallelbestimmungen der Verwaltungsverfahrensgesetze anderer Bundesländer verwendete Begriff der "Prüfungen von Personen" überwiegend in einem Sinn verstanden wird, der weit über den "engen Prüfungsbegriff" hinausreicht, wie er z.B. den vorerwähnten Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Augsburg (a.a.O.) und des Verwaltungsgerichts München (a.a.O.) zugrunde liegt. Unter Leistungs-, Eignungs- und ähnlichen Prüfungen von Personen im Sinne dieser Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze sind "in Übereinstimmung mit der Mehrheit der Kommentare zum Verwaltungsverfahrensgesetz (…) nicht nur verselbständigte, in einem förmlichen Verfahren abzulegende Prüfungen im engeren Sinne zu verstehen, sondern unabhängig von der verfahrensmäßigen Gestaltung alle Fälle, in denen die Behörde der Sache nach die Leistung oder Eignung von Personen oder Ähnliches prüft" (BVerwG vom 28.4.1981 BVerwGE 62, 169/172; ebenso HessVGH vom 29.9.1987 NVwZ 1987, 73/74). Die Auffassung, dass der in § 2 VwVfG gebrauchte Begriff der "Prüfung" weit zu fassen ist und hierunter nicht nur förmliche, verselbständigte und nach einer gesetzlichen oder verwaltungsinternen Prüfungsordnung durchgeführte Prüfungsverfahren, sondern die "Erforschung und Bewertung der menschlichen Leistung oder Eignung" zu verstehen sind, ohne dass es entscheidend auf die Ausgestaltung des Verfahrens ankommt, findet im Schrifttum nach wie vor Zustimmung (vgl. z.B. Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, RdNrn. 127 f. zu § 2; Giehl, Verwaltungsverfahrensrecht in Bayern, Anm. III.2 zu Art. 2 BayVwVfG). Unter "Prüfung" im Sinne dieser Vorschrift können insbesondere auch Vorbereitungshandlungen in einem Verwaltungsverfahren zu verstehen sein, durch die eine im Vorfeld der endgültigen Regelung klärungsbedürftige Frage bewertet wird (Schmitz, a.a.O., RdNr. 127 zu § 2; Ziekow, VwVfG, 2006, RdNr. 27 zu § 2).

1.3 Aus den amtlichen Begründungen sowohl des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 22. Juni 2007 (GVBl S. 390; nachfolgend "AGVwGO-Änderungsgesetz 2007" genannt) als auch des gleichnamigen Gesetzes vom 24. Juni 2004 (GVBl S. 229; "AGVwGO-Änderungsgesetz 2004") ergibt sich, dass der bayerische Landesgesetzgeber den Begriff der "personenbezogenen Prüfungsentscheidungen" im Sinne von Art. 15 AGVwGO in einem ähnlich weit gefassten Bedeutungsgehalt verwendet hat, wie er überwiegender Auffassung zufolge § 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG zugrunde liegt.

1.3.1 Dem AGVwGO-Änderungsgesetz 2007, durch das in Bezug auf Verwaltungsakte der unmittelbaren und mittelbaren bayerischen Staatsverwaltung das Widerspruchsverfahren - mit bestimmten Ausnahmen - abgeschafft wurde, ging eine durch das AGVwGO-Änderungsgesetz 2004 eingeleitete, durch § 1 Nr. 4 des Gesetzes vom 23. Juni 2006 (GVBl S. 330) um ein Jahr verlängerte Erprobungsphase voraus, die dazu diente, im Regierungsbezirk Mittelfranken Erfahrungen hinsichtlich der Auswirkungen eines solchen Schritts zu gewinnen. Art. 15 Nr. 21 Satz 1 AGVwGO in der Fassung des AGVwGO-Änderungsgesetzes 2004 sah vor, dass im Regierungsbezirk Mittelfranken während der Erprobungsphase das Vorverfahren nach § 68 VwGO in allen Verfahren "mit Ausnahme von personenbezogenen Prüfungsentscheidungen" entfiel.

Zur Rechtfertigung dieser Ausnahme verwies die Begründung des Entwurfs der Staatsregierung des AGVwGO-Änderungsgesetzes 2004 (LTDrs. 15/145) zunächst darauf, dass es Prüfungsentscheidungen gebe, die aus verfassungsrechtlichen Gründen "zwingend ein verwaltungsinternes Nachprüfungsverfahren erfordern" (LTDrs. 15/145, S. 4). Unter Bezugnahme u. a. auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17. April 1991 (BVerfGE 84, 34/45 ff.) wurde ausgeführt, berufsbezogene Prüfungsverfahren müssten im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG so gestaltet sein, dass der Betroffene auf vermeintliche Irrtümer und Rechtsfehler rechtzeitig und wirkungsvoll hinweisen und er ein Überdenken anstehender oder bereits getroffener Entscheidungen erreichen könne. Ein ersatzloser Wegfall des Widerspruchsverfahrens komme insoweit deshalb nicht in Betracht.

Im Anschluss an die Darstellung des Bereichs, in dem eine verwaltungsinterne Kontrolle personenbezogener Prüfungsentscheidungen aufgrund verfassungsgerichtlicher Vorgaben stattzufinden hat, fährt die Begründung des Entwurfs des AGVwGO-Änderungsgesetzes 2004 fort:

"Daneben bestehen noch einige weitere Rechtsbereiche, in denen Entscheidungen getroffen werden, die mittelbare berufsbezogene Wirkungen entfalten können. So zum Beispiel schulrechtlich geregelte Prüfungen oder Entscheidungen über die Erteilung der Fahrerlaubnis bzw. über die Entziehung der Fahrerlaubnis. Insbesondere für Berufskraftfahrer stellt die erfolgreiche Ablegung der Fahrerlaubnisprüfung oder die Erweiterung der Fahrerlaubnisklassen eine Zugangsvoraussetzung zum Beruf dar. Entsprechend diesen Überlegungen sind beispielsweise folgende Verfahren unter personenbezogene Prüfungsentscheidungen zu fassen und daher vom Probelauf auszunehmen ..." (LTDrs. 14/145, ebenda).

Im Anschluss daran werden in der Gesetzesbegründung zahlreiche behördliche Maßnahmen aufgelistet, bei denen es sich nach Auffassung der Staatsregierung um "personenbezogene Prüfungsentscheidungen" handelt. Zu ihnen gehören alle praktisch bedeutsamen Arten von Verwaltungsakten, die im Vollzug der Fahrerlaubnis-Verordnung anfallen (vgl. das dritte bis sechste Tiret auf Seite 4 der Landtagsdrucksache 14/145), aber auch alle Entscheidungen nach der 1. DVO-HprG (vgl. das vierte Tiret auf Seite 5 der Landtagsdrucksache 14/145).

Bereits die in der Begründung dieses Gesetzentwurfs vorgenommene Gegenüberstellung von solchen personenbezogenen Prüfungsentscheidungen, bei denen zur Kompensation der nur eingeschränkten gerichtlichen Kontrollmöglichkeiten ein Widerspruchs- oder sonstiges verwaltungsinternes Kontrollverfahren aus verfassungsrechtlichen Gründen geboten ist, und "sonstigen" behördlichen Maßnahmen, die der Gesetzgeber ebenfalls als "personenbezogene Prüfungsentscheidungen" ansieht, zeigt, dass die Reichweite dieses Ausdrucks bereits in dem Zeitpunkt, zu dem er durch das AGVwGO-Änderungsgesetz 2004 erstmals in Art. 15 AGVwGO Eingang fand, nach dem Willen des historischen Gesetzgebers nicht auf die erstgenannte Fallgruppe beschränkt sein sollte. Wenn sich unter den auf Seite 4 der Landtagsdrucksache 15/145 aufgeführten, aus dem Fahrerlaubnisrecht entnommenen Beispielen für "sonstige" personenbezogene Prüfungsentscheidungen zahlreiche Fälle finden, in denen der Behörde kein Ermessens- (und erst recht kein Beurteilungs-)Spielraum zusteht, so verdeutlicht das zudem, dass nach dem Willen des Landesgesetzgebers auch strikt gebundenes Verwaltungshandeln unter den Begriff der "personenbezogenen Prüfungsentscheidung" fallen kann. Die Einbeziehung von Maßnahmen nach der 1. DVO-HprG in diese Kategorie bestätigt diese Willensrichtung des historischen Gesetzgebers zusätzlich, da bei fehlenden Versagungsgründen ein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Heilpraktikererlaubnis besteht (vgl. BVerfG vom 10.5.1988 BVerfGE 78, 179/192; BVerwG vom 21.1.1993 BVerwGE 91, 356/358).

Aus der Erwähnung der letztgenannten Materie in der Landtagsdrucksache 15/145 ergibt sich zugleich, dass der Begriff der "personenbezogenen Prüfungsentscheidung" nicht auf Verwaltungshandlungen eingegrenzt werden sollte, die "Prüfungen" ("Examina") im herkömmlichen Sinne, d.h. Abläufe zum Gegenstand haben, bei denen ein oder mehrere "Prüfer" einen "Prüfling" in einem normativ geregelten Verfahren schriftliche, mündliche oder praktische Leistungen erbringen lassen, die sie alsdann einer Beurteilung unterziehen, als deren Ergebnis dem Kandidaten eine Prüfungsnote oder eine sonstige Bewertung mitgeteilt wird. Wenn in der Landtagsdrucksache 15/145 (S. 5) alle behördlichen Maßnahmen nach der 1. DVO-HprG (und nicht nur die Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten durch das Gesundheitsamt nach § 2 Abs. 1 Buchst. i dieser Verordnung) als "personenbezogene Prüfungsentscheidungen" eingestuft wurden, so zeigt das, dass auch behördliche Vergewisserungen darüber, ob eine Person eine von Rechts wegen erforderliche Ausbildung durchlaufen hat (vgl. § 2 Abs. 1 Buchst. d 1. DVO-HprG), ob Bedenken gegen ihre charakterliche Zuverlässigkeit bestehen (vgl. § 2 Abs. 1 Buchst. f 1. DVO-HprG), oder ob sie die für die Erteilung der angestrebten Erlaubnis erforderlichen gesundheitlichen Voraussetzungen erfüllt (§ 2 Abs. 1 Buchst. g 1. DVO-HprG), vom historischen Gesetzgeber als Vorgänge gewertet wurden, die aus seiner Sicht die "Prüfung" bestimmter, die Eigenschaften eines Menschen kennzeichnender Gegebenheiten zum Inhalt haben. Ferner folgt hieraus, dass er eine "personenbezogene Prüfungsentscheidung" auch dann bejaht, wenn sich eine Behörde - wie das im Vollzug der vorgenannten Bestimmungen der 1. DVO-HprG in aller Regel der Fall ist - allein anhand der Aktenlage (nämlich auf der Basis von Zeugnissen über durchlaufene Ausbildungen, anhand von Strafregisterauszügen, ärztlichen Attesten etc.) über Eigenschaften einer Person unterrichtet.

Aus der (mittelbaren) Einbeziehung auch des § 2 Abs. 1 Buchst. i 1. DVO-HprG in den Kreis der Regelungen, in deren Vollzug "personenbezogene Prüfungsentscheidungen" ergehen, muss geschlossen werden, dass der historische Gesetzgeber offenbar auch solche Verwaltungsakte erfassen wollte, die von einem anderen Amtsträger als demjenigen erlassen werden, der die "(Über-)Prüfung" durchgeführt hat, die aber auf einer solchen (Über-)Prüfung beruhen. Denn die Erteilung oder Versagung einer Heilpraktikererlaubnis obliegt typischerweise den Behörden der Allgemeinen Inneren Verwaltung, während die vorangehende Begutachtung nach § 2 Abs. 1 Buchst. i 1. DVO-HprG durch eine Fachdienststelle (nämlich das Gesundheitsamt) erfolgt.

Weder im Lauf der parlamentarischen Beratungen, die der Verabschiedung des AGVwGO-Änderungsgesetzes 2004 vorausgingen, noch aus Anlass des Gesetzes vom 23. Juni 2006 (a.a.O.) haben sich hinsichtlich des Begriffs der "personenbezogenen Prüfungsentscheidungen" Gesichtspunkte ergeben, die den Schluss auf eine von den Vorstellungen der Staatsregierung abweichende Auffassung der Volksvertretung auch nur nahelegen könnten.

1.3.2 Die Begründung zum Entwurf der Staatsregierung für das AGVwGO-Änderungsgesetz 2007 (LTDrs. 15/7252) bestätigt, dass sich an der Willensrichtung des Gesetzgebers, die dem AGVwGO-Änderungsgesetz 2004 zugrunde lag, anlässlich der Schaffung der heute geltenden Vorschrift nichts geändert hat. In den Beratungen des Landtags und seiner Ausschüsse über diesen Gesetzentwurf finden sich ebenfalls keine Verlautbarungen, die als Modifizierungen der Auffassung der Staatsregierung verstanden werden könnten.

Die Begründung des Entwurfs des AGVwGO-Änderungsgesetzes 2007 verzichtet auf eine ähnlich detaillierte Erläuterung dessen, was aus der Sicht der Staatsregierung als "personenbezogene Prüfungsentscheidung" anzusehen ist, wie sie anlässlich der Einbringung des AGVwGO-Änderungsgesetzes 2004 erfolgt ist. Hierzu bestand umso weniger Veranlassung, als das Verwaltungsgericht Ansbach im Urteil vom 30. Juni 2006 (Az. AN 10 K 06.1825) die Auffassung vertreten hatte, bei Entziehungen der Fahrerlaubnis sei auf der Grundlage des Art. 15 Nr. 21 AGVwGO in der damals geltenden Fassung nach dem Willen des Gesetzgebers, wie er sich eindeutig aus der amtlichen Begründung zum AGVwGO-Änderungsgesetz 2004 ergebe, nach wie vor ein Widerspruchsverfahren durchzuführen. Gleichwohl ergibt sich auch aus der amtlichen Begründung zum AGVwGO-Änderungsgesetz 2007 mit zweifelsfreier Deutlichkeit, dass nach den Vorstellungen des Gesetzgebers unter den Begriff der "personenbezogenen Prüfungsentscheidungen" sowohl solche behördlichen Maßnahmen fallen sollten, bei denen ein prüfungsspezifischer Beurteilungsspielraum besteht, als auch solche, bei denen Personen auf das Vorhandensein von Eigenschaften, auf den Besitz von Kenntnissen oder Fertigkeiten etc. hin überprüft werden, ohne dass der gerichtliche Nachvollzug solcher Verwaltungsentscheidungen rechtlichen Schranken unterliegt.

Auch die Begründung des Entwurfs des AGVwGO-Änderungsgesetzes 2007 verweist in Abschnitt A.II.2.f (LTDrs. 15/7252, S. 8) zunächst auf die Notwendigkeit, in den Fällen, in denen Prüfern ein gerichtlich nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum zusteht, von einem ersatzlosen Wegfall des Widerspruchsverfahrens abzusehen; im vorletzten Absatz des Abschnitts A.II.2.g der Begründung (LTDrs. 15/7252, S. 9) wird dargelegt, dass auch die Eröffnung eines fakultativen Widerspruchsverfahrens in diesen Fällen den verfassungsrechtlichen Anforderungen genüge.

Eingangs der Einzelerläuterung zu Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 6 AGVwGO heutiger Fassung (LTDrs. 15/7252, S. 12 f.) führt die Gesetzesbegründung sodann aus, der Begriff der personenbezogenen Prüfungsentscheidungen erfasse "zunächst" alle berufsbezogenen Prüfungen; durch die Regelung des Art. 15 Abs. 1 Satz 1 [Halbsatz 1] Nr. 6 AGVwGO werde der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den sich für den prüfungsrechtlichen Beurteilungsspielraum aus Art. 12 Abs. 1 GG ergebenden Anforderungen Rechnung getragen (LTDrs. 15/7252, S. 12). Im unmittelbaren Anschluss daran führt die amtliche Begründung aus:

"Der Begriff der personenbezogenen Prüfungsentscheidung geht jedoch über diese Rechtsprechung hinaus und bezieht auch solche Rechtsbereiche mit ein, in denen Entscheidungen getroffen werden, die nur mittelbar berufsbezogene Wirkungen entfalten können, wie z.B. schulrechtliche Prüfungen oder die Erteilung der Fahrerlaubnis nach bestandener Fahrerlaubnisprüfung" (LTDrs. 15/7252, S. 12 f.).

Aus diesen Ausführungen folgt unmittelbar, dass auch der Gesetzgeber des AGVwGO-Änderungsgesetzes 2007 die prüfungsrechtlichen Verwaltungsakte, die gerichtlich nur einer eingeschränkten Kontrolle unterliegen, lediglich als eine "Teilmenge" der von Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 6 AGVwGO erfassten Fallgestaltungen angesehen hat.

1.4 Obwohl der Regelungswille des historischen Gesetzgebers mithin zweifelsfrei fassbar ist, kommt ihm für die Normauslegung nur insoweit Bedeutung zu, als dieser Wille nicht in Widerspruch zum objektiven Bedeutungsgehalt der zu interpretierenden Norm steht. Insbesondere muss seine Regelungsabsicht mit dem Wortlaut der Vorschrift vereinbar sein; was jenseits des sprachlich möglichen Wortsinns liegt, durch ihn vielmehr eindeutig ausgeschlossen wird, kann nicht mehr als eine im Wege der Auslegung ermittelbare Bedeutung der zu interpretierenden Bestimmung angesehen werden (vgl. Larenz/Canaris, a.a.O., S. 143). Die Einordnung eines Verwaltungsakts, durch den eine Fahrerlaubnis gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG und § 46 Abs. 1 FeV i.V.m. § 11 Abs. 8 FeV entzogen wird, unter den Begriff der "personenbezogenen Prüfungsentscheidung" ist von dem Sinn, dem dieser Ausdruck im allgemeinen Sprachgebrauch zukommt, jedoch mitumfasst.

Lässt man von vornherein nicht einschlägige semantische Gehalte der Wörter "Prüfung" bzw. "prüfen" außer Betracht (vgl. zu den hier offensichtlich nicht relevanten Bedeutungsmöglichkeiten dieser Begriffe die jeweiligen Nummern 4 und 5 unter den Stichworten "Prüfung" und "prüfen" in: Duden, Das große Wörterbuch der deutschen Sprache, Bd. 7, 3. Aufl. 1999, S. 3039 f.), so können sich Prüfungen bzw. die Tätigkeit des Prüfens zum einen auf Gegenstände bzw. tatsächliche Gegebenheiten beziehen (vgl. die jeweiligen Nummern 1 unter den genannten Stichworten im vorerwähnten Duden-Wörterbuch), zum anderen auf Personen und ihre Eigenschaften beziehen. Dass "objektbezogene" Prüfungen von Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 6 AGVwGO nicht mitumfasst werden, hat der Gesetzgeber durch das Attribut "personenbezogen" klargestellt. Als für die Auslegung dieser Bestimmung maßgeblich verbleiben damit zunächst die Fälle, in denen durch entsprechende Aufgabenstellungen oder Fragen die Kenntnisse, Fähigkeiten oder Leistungen einer Person auf einem bestimmten Gebiet festgestellt werden sollen (vgl. die jeweiligen Nummern 3 unter den Stichworten "Prüfung" bzw. "prüfen" im vorerwähnten Duden-Wörterbuch). Jenseits dieses - immer noch mit dem juristischen Prüfungsbegriff assoziierten - semantischen Gehalts dieser Worte kann von einer personenbezogenen "Prüfung" bzw. von der Tätigkeit des Prüfens aber auch dann gesprochen werden, wenn ein Mensch einen anderen einem "Test", einer forschenden Beobachtung oder einer - wie auch immer gearteten - sonstigen Exploration unterzieht, um ihn aufgrund des so gewonnenen Eindrucks hinsichtlich seiner Eignung, Vertrauenswürdigkeit, Reaktionsfähigkeit etc. beurteilen zu können (vgl. zu diesem Bedeutungsgehalt die jeweiligen Nummern 2 unter den Stichworten "Prüfung" bzw. "prüfen" im vorerwähnten Duden-Wörterbuch).

1.4.1 Verlangt eine Fahrerlaubnisbehörde gemäß § 2 Abs. 8 StVG in Verbindung mit den jeweils einschlägigen Bestimmungen der Fahrerlaubnis-Verordnung (z.B. § 11 Abs. 2 bis 4, §§ 13 f. FeV) von einer Person die Beibringung eines Fahreignungsgutachtens, und kommt der Adressat dieser Aufforderung nach, so stellt die auf dieser ärztlichen, psychologischen etc. Ausarbeitung aufbauende behördliche Maßnahme eine "personenbezogene Prüfungsentscheidung" in dem vorgenannten Sinn dar. Das folgt auch daraus, dass die Fahrerlaubnisbehörde die Aussagekraft des Gutachtens eigenverantwortlich würdigen muss; sie - und nicht der Sachverständige - befindet darüber, ob der Betroffene unter körperlichem, geistigem und charakterlichem Blickwinkel den Anforderungen des Fahrerlaubnisrechts genügt. Die Überprüfung des Betroffenen erfolgt in derartigen Fällen gleichsam "arbeitsteilig": Der eingeschaltete Sachverständige ermittelt die für die Beurteilung erforderlichen Tatsachen und unterbreitet einen Bewertungsvorschlag; die Fahrerlaubnisbehörde beurteilt abschließend, ob diesem Votum auf der Grundlage der rechtlichen Vorgaben gefolgt werden kann.

1.4.2 Ebenfalls eine personenbezogene Prüfungsentscheidung liegt vor, wenn die Behörde bereits aufgrund der Aktenlage zu dem Ergebnis gelangt, dass der Betroffene fahrungeeignet ist (vgl. § 11 Abs. 7 FeV). Denn auch hier verschafft sich der Sachbearbeiter anhand der ihm schriftlich vorliegenden Informationen ein Bild darüber, wie sich die Situation eines Menschen unter gesundheitlichem oder charakterlichem Blickwinkel darstellt, und bewertet diesen Befund aufgrund eigener Sach- und Rechtskunde. Die Abläufe stellen sich insoweit nicht anders dar als bei Maßnahmen nach § 2 Abs. 1 Buchst. d, f oder g 1. DVO-HprG: Hier wie dort wird die Eignung einer Person ggf. ausschließlich in einem schriftlichen Verfahren beurteilt. Wenn selbst für die nach § 2 Abs. 1 Buchst. i 1. DVO-HprG vorgeschriebene Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten eines Bewerbers um eine auf Psychotherapie beschränkte Heilpraktikererlaubnis anerkannt ist, dass sich die Tätigkeit des Amtsarztes - freilich nur in besonders gelagerten Fällen - darauf beschränken darf, die ihm vorgelegten Zeugnisse und sonstigen Nachweise über absolvierte Ausbildungen zu "prüfen" und es vom Ergebnis dieser "Beurteilung nach Aktenlage" abhängig zu machen, welche weiteren Ermittlungen ggf. erforderlich sind (BVerwG vom 21.1.1993, a.a.O., S. 361), so bestätigt auch dies, dass das Vorliegen einer personenbezogenen Prüfung nicht stets die unmittelbare Inaugenscheinnahme des Betroffenen durch den Entscheidungsträger bzw. durch eine besonders sachkundige Person oder die Durchführung eines normativ geregelten "Prüfungsverfahrens" voraussetzt.

1.4.3 Fordert - wie hier geschehen - eine Fahrerlaubnisbehörde ein Fahreignungsgutachten an, das der Betroffene nicht vorlegt, und entzieht sie ihm deshalb gemäß § 11 Abs. 8 FeV die Fahrerlaubnis (bzw. lehnt sie deren Erteilung ab), so setzt dieses Vorgehen voraus, dass im Vorfeld der Aufforderung zur Gutachtensbeibringung eine die Person des Pflichtigen betreffende, in der Regel anhand der Aktenlage durchgeführte "Prüfung" stattgefunden hat, als deren Ergebnis Zweifel an seiner Fahreignung bejaht wurden. Diese Prüfung ist notwendige, wenn auch nicht die einzige Voraussetzung dafür, dass ein auf § 11 Abs. 8 FeV gestützter Verwaltungsakt ergehen darf.

Da hier eine auf § 11 Abs. 8 FeV gestützte Behördenentscheidung inmitten steht, erfordert der vorliegende Fall keine Auseinandersetzung mit der Frage, ob alle auf Seite 4 der Landtagsdrucksache 15/145 aufgelisteten fahrerlaubnisrechtlichen Maßnahmen als "personenbezogene Prüfungsentscheidungen" angesehen werden können. Der Senat belässt es insoweit bei dem Bemerken, dass der Wille des historischen Normgebers dort keine Berücksichtigung mehr finden kann, wo der Wortlaut des Gesetzes es unter keinem denkbaren Blickwinkel erlaubt, seinen Intentionen Rechnung zu tragen.

War der Antragsteller nach alledem berechtigt, in Bezug auf die Nummer 1 des Tenors des Bescheids vom 12. März 2008 Widerspruch einzulegen, so gilt das auch für die dortigen Nummern 2 und 3. Denn insoweit handelt es sich um bloße Annexentscheidungen zur Entziehung der Fahrerlaubnis. Auch wenn das im Wortlaut des Art. 15 AGVwGO nicht zum Ausdruck kommt, steht von der Sache her außer Zweifel, dass ein nach dem Absatz 1 dieser Bestimmung bestehendes Wahlrecht zwischen der Durchführung eines Vorverfahrens nach den §§ 68 ff. VwGO und der unmittelbaren Klageerhebung auch für derartige Nebenentscheidungen gelten muss. Denn deren Rechtmäßigkeit lässt sich in der Regel nur in der Zusammenschau mit dem "Hauptverwaltungsakt", dessen Durchsetzung sie dienen, beurteilen. Es kann im Hinblick hierauf keinesfalls angenommen werden, dass der Gesetzgeber insoweit eine Aufspaltung der Rechtsschutzmöglichkeiten gewollt hat. Da die Gesetzesbegründungen zu dieser Frage schweigen, muss von einer planwidrigen Regelungslücke ausgegangen werden, die im Wege richterlicher Rechtsfortbildung durch ein sinnvolles Weiterdenken der vom Gesetzgeber verfolgten Absichten zu schließen ist.

2. Die Beschwerde bleibt in der Sache ohne Erfolg, da der anhängige Widerspruch allen erkennbaren Umständen nach zurückzuweisen sein wird.

Da der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die Prüfung der vom Antragsteller vorgetragenen Gesichtspunkte beschränkt ist, ist lediglich zu erörtern, ob der angefochtene Bescheid deshalb rechtswidrig ist, weil das Amtsgericht München im Urteil vom 9. Mai 2006 keine Entziehung der Fahrerlaubnis verfügt, sondern nur ein Fahrverbot ausgesprochen hat. Auch wenn sich der Antragsteller in der Beschwerdebegründung nicht ausdrücklich auf die Vorschrift des § 3 Abs. 4 Satz 1 StVG bezieht, macht er der Sache nach doch geltend, die Antragsgegnerin habe die sich aus dieser Bestimmung ergebende Bindungswirkung missachtet. Das trifft indes nicht zu.

Eine ausdrückliche Feststellung dahingehend, dass der Antragsteller zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet ist, enthält das Urteil vom 9. Mai 2006 nicht. Aus der Tatsache, dass das Amtsgericht gegen ihn nur ein Fahrverbot ausgesprochen hat, ohne ihm die Fahrerlaubnis zu entziehen, folgt auch nicht, dass seine Fahreignung stillschweigend bejaht wurde. Da die am 14. Juli 2005 vorgefallenen Straftaten von ihm beim Führen eines Kraftfahrzeugs sowie unter Verletzung der Pflichten eines Kraftfahrzeugführers begangen wurden, eine Entziehung der Fahrerlaubnis nach der Art dieser Delikte mithin grundsätzlich in Betracht gekommen wäre (vgl. § 69 Abs. 1 StGB), hätte das Amtsgericht gemäß § 267 Abs. 6 Satz 2 StPO in den Gründen des Strafurteils angeben müssen, warum es gleichwohl von dieser Maßregel der Besserung und Sicherung abgesehen hat. Ist das - wie hier - nicht geschehen, entfällt die Bindung nach § 3 Abs. 4 Satz 1 StVG, da die strafgerichtliche Entscheidung in solchen Fällen die erforderliche Eindeutigkeit und Bestimmtheit vermissen lässt (NdsOVG vom 10.12.1970 NJW 1971, 956). Wenn das gegen den Antragsteller verhängte Fahrverbot damit begründet wurde, auf diese Weise solle auf ihn eingewirkt werden, damit er "in Zukunft keine weiteren derartigen Straftaten" begehe (S. 5 des Urteils vom 9.5.2006), so hat das Amtsgericht damit im Übrigen zu erkennen gegeben, dass es sehr wohl mit der Möglichkeit rechnete, der Antragsteller könnte künftig in gleicher oder ähnlicher Weise delinquent werden.

Angesichts des hohen Aggressionspotenzials, das in den am 14. Juli 2005 begangenen Straftaten des Antragstellers manifest wurde, und seiner damals an den Tag gelegten Gleichgültigkeit gegenüber der körperlichen Unversehrtheit Dritter und den Erfordernissen der Verkehrssicherheit ist es auch interessengerecht, wenn es bei der sofortigen Vollziehbarkeit des streitgegenständlichen Bescheids verbleibt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG i.V.m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG und den Empfehlungen in den Abschnitten II.1.5 Satz 1 und II.46.3 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NVwZ 2004, 1327).

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