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Bayerischer VGH · Urteil vom 1. August 2008 · Az. 12 B 06.2711

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    Bayerischer VGH

  • Datum:

    1. August 2008

  • Aktenzeichen:

    12 B 06.2711

  • Typ:

    Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2012, 93811

  • Verfahrensgang:

Tenor

I. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 31. Juli 2006 wird aufgehoben und die Klage abgewiesen.

II. Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen zu tragen.

III. Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1. Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines Kostenbescheids, den der Beklagte nach einer Heimnachschau erlassen hat.

Am 22. November 2005 überprüften drei Bedienstete des Landratsamts Cham zusammen mit zwei Mitarbeitern des MDK Bayern von 9.15 Uhr bis 15.30 Uhr das von der Klägerin betriebene Pflegestift P. L.  in C. Das Landratsamt legte der Klägerin den Umfang und das Ergebnis der Heimbegehung in einem Prüfungsbericht vom 28. Dezember 2005 dar. Mit Bescheid vom 28. Dezember 2005 setzte es eine Gebühr in Höhe von 975,00 € fest. Die Regierung der Oberpfalz wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 20. März 2006 zurück und führte unter anderem aus: Ausweislich des Prüfungsberichts habe die Heimnachschau 6,25 Stunden gedauert. Das Landratsamt habe für jede angefangene halbe Stunde und jeden der drei an der Heimnachschau beteiligten Bediensteten 25,00 € und damit den nach dem Kostenverzeichnis untersten Halbstundensatz angesetzt. Nach den Erfahrungen der Regierung erscheine weder die Dauer der Heimnachschau noch die Zahl der teilnehmenden Personen ungewöhnlich. Die Begehung durch mehrere Mitarbeiter des Landratsamts sei erforderlich, um verwaltungstechnische, medizinische und pflegerische Aspekte prüfen zu können. Dabei sei zu berücksichtigen, das bei vorangegangenen Prüfungen des Pflegestifts P. L. schwerwiegende organisatorische und pflegerische Mängel festgestellt worden seien.

Das Verwaltungsgericht Regensburg hat die angefochtenen Behördenbescheide mit Urteil vom 31. Juli 2006 aufgehoben und zur Begründung neben anderem dargelegt: Die Gebührenfestsetzung erscheine als willkürlich. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung träfen die für den Beklagten handelnden Landratsämter derart unterschiedliche Gebührenfestsetzungen, dass mehr oder minder von Willkür gesprochen werden müsse. So hätten das Landratsamt Deggendorf mit Bescheid vom 24. Mai 2006 und das Landratsamt Cham mit Bescheid vom 1. Juni 2006 (Heimnachschau am 9.5.2006) trotz festgestellter Mängel die Gebühr jeweils auf 50,00 € festgesetzt.  

2. Der Beklagte trägt zur Begründung seiner Berufung vor:

Das Verwaltungsgericht habe nicht berücksichtigt, dass das Landratsamt der Gebührenfestsetzung mit 25,00 € je angefangene halbe Stunde den niedrigsten Satz zugrunde gelegt habe. Ein Ermessensfehler scheide daher von vornherein aus. Dem Verwaltungsgericht sei zuzugestehen, dass eine Beratung kostenfrei sei. Dem angefochtenen Bescheid liege jedoch keine Beratung, sondern eine Heimbegehung zugrunde. Für beide Tätigkeiten sehe das Kostenverzeichnis unterschiedliche Tarif-Nummern vor. Die Tarif-Nr. 7.VI.4/1.3.2 KVz setze entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht voraus, dass das Gewicht der Mängel eine Anordnung nach § 17 HeimG rechtfertigte. Erweise sich der angefochtene Gebührenbescheid als rechtmäßig, könne nicht von einer willkürlichen Gebührenfestsetzung gesprochen werden.

Der Beklagte beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 31. Juli 2006 die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Berufung sei mangels ordnungsgemäßer Begründung unzulässig. Der Beklagte begründe die Berufung ausschließlich mit einem Verweis auf seinen Zulassungsantrag. Darin reklamiere er ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Die Berufung sei demgegenüber wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen worden. Das Verwaltungsgericht habe fehlerfrei festgestellt, dass die Gebührenerhebung willkürlich sei. Die Willkürlichkeit ergebe sich aus einem Vergleich der verfahrensgegenständlichen Heimnachschau mit einer am 9. Mai 2006 durchgeführten Heimnachschau, die bei vergleichbarem personalem Aufwand eine ähnliche Mängelsituation ergeben habe. Zutreffend sei auch die Ansicht des Verwaltungsgerichts, die Verletzung von Pflegestandards begründete keinen Mangel im Sinn des § 15 Abs. 1 Satz 4 HeimG.

3. Der Beklagte hat mit Schriftsatz vom 26. März 2008 und die Klägerin mit Schriftsatz vom 23. Juni 2008 auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die vorgelegten Behördenakten Bezug genommen.

Gründe

1. Die Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte, ist zulässig. Der Klägerbevollmächtigte rügt vergeblich, der Beklagte habe die Berufung entgegen § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO nicht ordnungsgemäß begründet. Der Beklagte hat nach Zulassung der Berufung (Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs vom 27.9.2007) am 5. Oktober 2007 einen Schriftsatz eingereicht, der einen bestimmten Antrag enthält und zur Begründung der Berufung auf die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung vom 4. Oktober 2006 verweist. Das genügt den Anforderungen des § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO. Der Beklagte hat damit klargestellt, ob, in welchem Umfang und weshalb er an der Durchführung des Berufungsverfahrens festhalten will. Die Bezugnahme auf die Begründung des Zulassungsantrags ist dabei nicht zu beanstanden, weil sich der Beklagte im Rahmen des Zulassungsgrundes des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO („ernstliche Zweifel“) in der Art einer Berufungsbegründung substanziell mit dem angefochtenen Urteil auseinander gesetzt und dargelegt hat, aus welchen Gründen das angefochtene Urteil rechtsfehlerhaft sein soll (vgl. BVerwG vom 7.1.2008 NJW 2008, 1014/1015). Ohne Bedeutung ist insoweit, dass der Verwaltungsgerichtshof die Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zugelassen hat, denn die anschließende Berufungsbegründung hat sich entgegen der Auffassung des Klägerbevollmächtigten nicht an diesem Zulassungsgrund zu orientieren (vgl. Roth in Posser/Wolff, BeckOK VwGO, 5. Edition, RdNr. 96 f zu § 124 a m.w.N.).

2. Die Berufung ist begründet. Die Klage ist unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 31. Juli 2006 abzuweisen, weil der Kostenbescheid des Landratsamtes vom 28. Dezember 2005 und der Widerspruchsbescheid der Regierung der Oberpfalz vom 20. März 2006 rechtmäßig sind und die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die vom Landratsamt am 22. November 2005 durchgeführte Prüfung des Pflegestifts P. L.  in C. beruht auf § 15 HeimG und ist damit eine Amtshandlung, für die nach den Bestimmungen der Art. 1 bis 20 KG Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben werden (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 KG). Die Höhe der Gebühren bemisst sich nach dem auf der Grundlage des Art. 5 KG erlassenen Kostenverzeichnis (KVz - Art. 6 Abs. 1 Satz 1 KG). Die Gebühr für eine Heimbegehung regelt das Kostenverzeichnis in Tarif-Stelle 1.3 zur lfd. Nr. 7.VI.4/. Danach ist eine Heimbegehung (= Heimnachschau nach § 15 HeimG) nur kostenfrei, wenn keine Mängel festgestellt werden (Tarif-Stelle 1.3.1), andernfalls entsteht eine Gebühr von 25 bis 40 € je angefangene ½ Stunde für jede an der Begehung beteiligte Person, mindestens aber eine Gebühr in Höhe von 50 € (Tarif-Stelle 1.3.2). Dem entspricht der angefochtene Gebührenbescheid.

2.1 Kostenfreiheit kann die Klägerin nicht beanspruchen, weil die Heimbegehung Mängel ergeben hat.

a) Dem Kostenverzeichnis lässt sich in der das Heimgesetz betreffenden lfd. Nr. 7.VI.4/ (und auch sonst) kein eigenständiger (kostenrechtlicher) Begriff des Mangels entnehmen, so dass insoweit auf das Heimgesetz zurückzugreifen ist. Nach § 15 Abs. 1 Satz 4 HeimG werden Heime daraufhin überprüft, ob sie die Anforderungen an den Betrieb eines Heimes nach dem Heimgesetz erfüllen. Das folgt der allgemeinen  Begriffsbestimmung, der zufolge ein Mangel die Nichterfüllung einer Anforderung in Bezug auf einen beabsichtigten oder festgelegten Gebrauch ist. Ein Heim weist mithin Mängel auf, wenn es nicht den Anforderungen entspricht, die das Heimgesetz oder eine dazu ergangene Verordnung bestimmen.

Eine Einschränkung dahin, dass nur eine gewichtige Abweichung des Betriebs von den gesetzlichen Anforderungen einen Mangel begründet, ergibt sich für das Kostenrecht nicht aus den §§ 16 ff HeimG. Diese Regelungen setzten den aus § 15 Abs. 1 Satz 4 HeimG abgeleiteten und für das Kostenrecht maßgebenden Begriff des Mangels voraus, bestimmen ihn aber nicht. Sie geben der Heimaufsicht vielmehr ein nach der Eingriffsintensität und nach den Eingriffsvoraussetzungen gestuftes, ordnungsrechtliches Instrumentarium an die Hand, das von der im Grundsatz stets durchzuführenden Beratung (§ 16 HeimG) nach den Umständen des Einzelfalles über Anordnungen (§ 17 HeimG) und Beschäftigungsverbot (§ 18 HeimG) bis hin zur Untersagung (§ 19 HeimG) reicht.

Ebenso wenig folgt aus Tarif-Nr. 7.VI.4/1.4 KVz, wonach eine Beratung nach den §§ 4 und 16 HeimG kostenfrei ist, dass nur gewichtige Mängel Kosten für eine Heimbegehung auslösen sollen. Das besagt lediglich, dass neben den Kosten für eine Mängel aufzeigende Heimbegehung keine weiteren Kosten für eine in diesem Fall regelmäßig nach § 16 Abs. 1 Satz 1 HeimG durchzuführende Beratung („soll“) entstehen, rechtfertigt aber nicht die Annahme, der Begriff des Mangels im Sinn des § 15 HeimG (siehe dazu oben) würde dadurch inhaltlich verändert. Kostengesetz und Kostenverzeichnis unterscheiden insoweit weder nach Qualität noch Quantität der Mängel.

b) Die Prüfung hat ergeben, dass die Einrichtung der Klägerin Anforderungen des Heimgesetzes an den Betrieb eines Heimes nicht erfüllt.

Der Träger hat nach § 11 Abs. 1 Nr. 3 HeimG neben anderem die gesundheitliche Betreuung der Bewohner zu sichern und gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 7 HeimG sicherzustellen, dass für pflegebedürftige Bewohner Pflegeplanungen aufgestellt und deren Umsetzung aufgezeichnet werden. Dem widersprechend hat die Prüfung unter anderem ergeben, dass Dokumentationen ohne Pflegeplanung vorhanden waren und bei zwei von der Heimaufsicht begutachteten Personen das Dekubitusrisiko trotz einer insoweit bestehenden Gefährdung nicht eingeschätzt wurde. 

Ein Verstoß gegen das Gebot, die gesundheitliche Betreuung der Bewohner zu sichern, besteht ersichtlich auch darin, dass bei einer Bewohnerin eine defizitäre Wundversorgung der PEG-Einstichstelle sowie der Einstichstelle des suprapubischen Blasenverweilkatheters festgestellt wurde.

Entsprechendes gilt für die Rüge der Prüfer, es seien Tropfenflaschen ohne Anbruchsdatum und Präparate mit überschrittenem Verfallsdatum festgestellt wurden. 

Die Klägerin hat diese, wie auch die übrigen im Prüfungsbericht vom 28. Dezember 2005 (vgl. Bl. 2 ff der LRA-Akte) vermerkten Mängel weder vorgerichtlich noch gerichtlich in Abrede gestellt.

2.2 Die Bemessung der Kosten im Bescheid vom 28. Dezember 2005 ist rechtlich nicht zu beanstanden; sie bewegt sich innerhalb der Grenzen der Tarif-Nr. 7.VI.4/1.3.2 KVz.

Die der Kostenfestsetzung mit 6,25 Stunden zugrunde gelegte Dauer der Heimbegehung und die Zahl der daran beteiligten Bediensteten des Landratsamts ist rechtlich nicht zu beanstanden. Sie entspricht dem im Prüfungsbericht vermerkten Prüfungszeitraum (9.15 Uhr bis 15.30 Uhr) und dessen Angaben zu den Teilnehmern der Heimnachschau. Es ist weder konkret dargetan noch sonst ersichtlich, dass der Prüfungsbericht in diesem Punkt unrichtig ist.

Allein der Umstand, dass gleichzeitig eine Prüfung durch Mitarbeiter des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung (MDK) stattfand, rechtfertigt nicht die Annahme, die Zahl der an der Heimbegehung beteiligten Mitarbeiter des Landratsamts stehe außer Verhältnis zum Zweck der konkreten Begehung. Zwar sollen die für die Ausführung des Heimgesetzes zuständigen Behörden und der Medizinische Dienst der Krankenversicherung gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2 HeimG im Rahmen der engen Zusammenarbeit unter anderem ihre Prüftätigkeit koordinieren.  Schon wegen der sich nicht deckenden Prüfungsgegenstände (§ 15 Abs. 1 Satz 4 HeimG/§ 112 Abs. 3 Satz 2 SGB XI) verbietet das weder eine gleichzeitige Prüfung noch ergeben sich daraus zulasten der Heimaufsicht ohne Weiteres Einschränkungen hinsichtlich des Personaleinsatzes. Besondere Umstände, die es rechtfertigten die Beteiligung von drei Mitarbeitern des Landratsamts dennoch als unverhältnismäßig anzusehen, hat die Klägerin nicht dargetan, solche sind auch sonst nicht ersichtlich.  

2.3 Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts hat das Landratsamt das für die Bemessung der Gebührenhöhe eingeräumte Ermessen nicht willkürlich ausgeübt.

Nach Tarif-Nr. 7.VI.4/1.3.2 KVz bestimmt sich die Gebühr nach dem durch die Amtshandlung verursachten Zeitaufwand (Zeitgebühr im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 KG). Sie beträgt 25 € bis 40 € je angefangene halbe Stunde für jede an der Begehung beteiligte Person. Ein Ermessensspielraum besteht deshalb lediglich hinsichtlich des zu wählenden Halbstundensatzes. Ein Ermessensfehler ist insoweit schon deshalb nicht erkennbar, weil das Landratsamt zugunsten der Klägerin lediglich den Mindestsatz von 25 € berechnet hat. Die festgesetzte Gebühr steht schließlich nicht außer Verhältnis zu der im Interesse der Klägerin erbrachten Amtshandlung.

Bei dieser Sachlage begründet der Hinweis auf abweichende Gebührenfestsetzungen des Landratsamts Cham oder anderer Landratsämter nicht den Vorwurf, der angefochtene Kostenfestsetzungebescheid sei willkürlich. Wenn das Landratsamt Cham, worauf sich die Klägerin insbesondere beruft, für eine am 9. Mai 2006 in der Zeit von 9.10 Uhr bis 15.20 Uhr durchgeführte Heimnachschau trotz festgestellter Mängel lediglich eine Gebühr von 50 € festgesetzt hat, stimmt das nicht mit Tarif-Nr. 7.VI.4/1.3.2 KVz überein. Denn danach kommt die Mindestgebühr von 50 € nur zum Zug, wenn nach den vorrangig genannten Bemessungskriterien (Zeitdauer/beteiligte Personen) eine geringere Gebühr festzusetzen wäre.

3. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Auf den Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat der Senat verzichtet, weil er davon ausgeht, dass der Beklagte vor Rechtskraft die Kostenentscheidung (§ 167 Abs. 2 VwGO) nicht vollstrecken wird.

4. Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss

Der Streitwert wird auf 975,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 3 GKG).

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