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Bayerischer VerfGH · Urteil vom 11. Juli 2008 · Az. Vf. 12-VII-07

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    Bayerischer VerfGH

  • Datum:

    11. Juli 2008

  • Aktenzeichen:

    Vf. 12-VII-07

  • Typ:

    Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2012, 92954

  • Verfahrensgang:

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Gründe

I.

Gegenstand der Popularklage sind § 4 Abs. 2 der Verordnung über das Leichenwesen der Stadt Nürnberg (LeichenwesenVO – LWesVO) vom 25. Mai 2004 (ABl S. 235), geändert durch Verordnung vom 28. Juni 2004 (ABl S. 265), sowie § 9 Abs. 4 Nr. 7 und § 12 Nr. 1 Buchst. a der Bestattungs- und Friedhofsgebührensatzung der Stadt Nürnberg (Bestattungs- und FriedhofsGebS – BFGebS) vom 21. Dezember 2005 (ABl S. 483), zuletzt geändert durch Satzung vom 21. Juli 2006 (ABl S. 277).

Die angegriffenen Bestimmungen lauten:

§ 4 LWesVO        Bestatter; Leichenbesorgung und -beförderung        …               (2) Zur Überwachung der Einhaltung der einschlägigen Vorschriften müssen die Bestatter auf dem von der Stadt bestimmten Friedhof vorfahren. Dies gilt insbesondere für auswärtige Bestattungsunternehmen, für Überführungen und für Todesfälle aus dem Klinik- und Heimbereich sowie aus Wohnungen.        …       § 9 BFGebS        Grundgebühren        …               (4) Für Urnenbeisetzung, -transport und -versand sind folgende Gebühren zu entrichten:        …               7. für die Annahme einer Urne oder Überurne 15,00 €.        …       § 12 BFGebS        Sonstige Gebühren        1. Bei der Überführung nach auswärts werden erhoben:        a) für die Überprüfung der gesetzlichen Voraussetzungen 75,00 €,        …       Die Leichenwesenverordnung ist gestützt auf Art. 17 Abs. 1 und 2 des Bestattungsgesetzes (BestG), die Bestattungs- und Friedhofsgebührensatzung auf Art. 2 Abs. 1 und Art. 8 des Kommunalabgabengesetzes (KAG).

II.

Der Antragsteller beantragt, die Nichtigkeit des § 4 Abs. 2 LWesVO, des § 9 Abs. 4 Nr. 7 und des § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS festzustellen. Hilfsweise beantragt er festzustellen, dass § 4 Abs. 2 LWesVO und § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS nicht nur bei Überführungen nach auswärts und § 9 Abs. 4 Nr. 7 BFGebS nicht nur für die Beisetzung einer Urne aus einem auswärtigen Krematorium anzuwenden sind. Er rügt eine Verletzung der Handlungs- und Berufsausübungsfreiheit (Art. 101 BV) sowie Verstöße gegen das Willkürverbot (Art. 118 Abs. 1 BV) und das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV).

1. Die Pflicht zur Vorfahrt auf einem von der Stadt bestimmten Friedhof dürfe nicht allgemein angeordnet werden. Die entsprechende Regelung des § 4 Abs. 2 LWesVO sei willkürlich und übermäßig. Unter Berücksichtigung der Ermächtigungsgrundlage des Art. 17 BestG könne bei einer Vorfahrt allenfalls geprüft werden, ob der verwendete Sarg ordnungsgemäß und dicht, das Transportfahrzeug geeignet und der Verstorbene schicklich in den Sarg eingebettet sei. Nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 2 LWesVO wäre dies bei jedem abschnittsweisen Leichentransport – z. B. auch von einer Trauerfeier zum Beisetzungsort – und bei jedem Bestatter zu prüfen. Dies stelle einen gänzlich unangemessenen Aufwand dar. Bestattungsunternehmer würden ohnehin laufend gewerbe- und hygienerechtlich geprüft. Die mit der Vorfahrt verbundenen Einschränkungen der Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG seien nicht durch vernünftige Gründe des Gemein-wohls gerechtfertigt, das gewählte Mittel sei zur Erreichung des verfolgten Zwecks nicht geeignet und erforderlich.

Tatsächlich handhabe die Stadt die Vorfahrpflicht nur selektiv und oberflächlich. Sie ordne die Vorfahrt nur an, wenn der Bestatter einen Verstorbenen zu einer Einäscherung in ein außerhalb der Stadt gelegenes Krematorium überführe, es sich also nicht um das eigene Krematorium handle. Der städtische Bedienstete werfe von außen einen Blick auf den Leichenwagen, notiere das Kennzeichen und nach den Angaben des Fahrers den Namen des Verstorbenen und das Überführungsziel und unterzeichne sodann den Vorfahrnachweis. Es werde also weder die Identität des Verstorbenen noch der Sarg oder die ordnungsgemäße Einbettung in den Sarg überprüft. Teilweise komme es sogar vor, dass auf die Vorfahrt verzichtet werde und nur die Gebühr von 75 € zu zahlen sei. Sinn und Zweck der Vorfahrpflicht sei damit allenfalls die Erhebung der genannten Gebühr.

2. Nach § 9 Abs. 4 Nr. 7 BFGebS beanspruche die Stadt eine Grundgebühr von 15 € für die Annahme einer Urne oder Überurne. Hierbei handle es sich zwar möglicherweise um eine vergütungspflichtige Leistung. Jedoch wende die Stadt den Gebührentatbestand nur an, wenn die Urne von einem nicht städtischen Krematorium an den städtischen Friedhof zur Beisetzung übersandt werde. Damit fehle ein sachlicher Grund für die Gebührenerhebung.

3. In § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS werde eine Gebühr von 75 € für die Überprüfung der gesetzlichen Voraussetzungen bei einer Überführung nach auswärts erhoben. Im Gegensatz zum Wortlaut des § 4 Abs. 2 LWesVO erfolge hier tatbestandsmäßig wenigstens eine Beschränkung auf die Überführungsfahrt nach auswärts. Der Gebührentatbestand entspreche jedoch nicht der Ermächtigungsgrundlage der Art. 2 Abs. 1 und Art. 8 KAG. Der Bestatter benutze keine Einrichtung der Stadt, sondern werde nach § 4 Abs. 2 LWesVO zur Vorfahrt gezwungen. Ob einschlägige Gesetzesvorschriften eingehalten seien, habe die Stadt aufgrund der ihr übertragenen Hoheitsgewalt zu überwachen; dies könne keine gesonderte Vergütungspflicht auslösen. In der Praxis werde die Gebühr, wie anhand verschiedener Fälle belegt werden könne, nur bei Überführungsfahrten zu auswärtigen Krematorien erhoben. Damit führe der Gebührentatbestand des § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS zu einer Ungleichbehandlung, für die kein sachlicher Grund existiere.

III.

1. Der Bayerische Landtag hat sich am Verfahren nicht beteiligt.

2. Die Bayerische Staatsregierung hat von einer Äußerung zu der Popularklage abgesehen.

3. Die Stadt Nürnberg hält die Popularklage teilweise für unzulässig und im Übrigen für unbegründet.

a) § 4 Abs. 2 LWesVO sei mit Art. 101, 118 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV vereinbar. Die Vorschrift finde ihre Ermächtigungsgrundlage in Art. 17 Abs. 1 und 2 BestG. Ein geringerer Eingriff, der geeignet sei, die Erfüllung der in Art. 14 Abs. 1 BestG übertragenen Überwachungspflichten zu gewährleisten, sei nicht ersichtlich. Nach dem Wegfall des Zwangs zur Benützung gemeindlicher Leichenhäuser sei die Verpflichtung eingeführt worden, bei einer Bestattung im Stadtgebiet die Leiche spätestens 24 Stunden vor dem Beisetzungstermin in eines der städtischen Leichenhäuser zu verbringen, damit die Bestattungsbehörde ihre Aufgaben weiterhin wahrnehmen könne. Der Verfassungsgerichtshof habe die Verfassungsmäßigkeit dieser Verpflichtung anerkannt. Werde eine Leiche nach auswärts überführt, sei die Vorfahrpflicht die einzige Möglichkeit, die gesetzlichen Überwachungspflichten im Vorfeld der Bestattung wahrzunehmen. Dies gelte insbesondere für die Prüfung der rechtlichen Voraussetzungen der Überführung nach §§ 8 ff. und § 14 der Bestattungsverordnung (BestV). Auch wenn ein Bestatter, Leichenbesorger oder Beschäftigter im Klinik- oder Heimbereich im Umgang mit Verstorbenen selbst bestimmten Sorgfaltspflichten unterliege, enthebe dies die zuständige Behörde nicht der ihr gesetzlich zugewiesenen Kontrollaufgabe. Deshalb seien die damit verbundenen Eingriffe in die Handlungsfreiheit der Bestatter verhältnismäßig. Auf die Frage, ob im jeweiligen konkreten Einzelfall die Einhaltung aller Vorschriften des Bestattungsrechts detailliert kontrolliert werde, komme es für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 4 Abs. 2 LWesVO nicht an.

b) Der Antrag bezüglich § 9 Abs. 4 Nr. 7 BFGebS sei unzulässig, weil nicht substanziiert geltend gemacht. Im Übrigen werde diese Gebühr durch die Anforderungen des § 28 Abs. 1 Satz 2 BestV sowie den mit einer Urnenannahme entstehenden Verwaltungsaufwand gerechtfertigt. Es liege weder ein Verstoß gegen Art. 118 Abs. 1 BV noch gegen die Ermächtigungsgrundlage vor.

c) In gleicher Weise mangels substanziierter Geltendmachung unzulässig sei der Antrag in Bezug auf § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS. Diese Kostenregelung habe auf der Grundlage des Art. 22 der Gemeindeordnung (GO) erlassen werden dürfen. Die Erhebung von Gebühren allein für die Vorfahrt bei Überführungen nach auswärts werde dadurch gerechtfertigt, dass für diese Überführungen – anders als bei Überführungen innerhalb des Sterbeorts oder im Rahmen strafprozessualer Verfahren (vgl. § 14 BestV) – das Bestattungsrecht zur Abwehr von Gefahren für die Gesundheit eine Vielzahl rechtlicher und tatsächlicher Voraussetzungen vorgebe (vgl. §§ 8 ff. BestV). Deren Überprüfung erfordere einen erheblichen Verwaltungsaufwand.

d) Der Hilfsantrag sei im Popularklageverfahren unzulässig, weil er Vollzugs- und sonstige Verwaltungsmaßnahmen betreffe.

IV.

Die Popularklage ist nur im Hauptantrag zulässig.

1. Die Leichenwesenverordnung vom 25. Mai 2004 und die Bestattungs- und Friedhofsgebührensatzung vom 21. Dezember 2005 sind Rechtsvorschriften der Stadt Nürnberg und damit solche des bayerischen Landesrechts. Diese kann jedermann mit der Popularklage gemäß Art. 98 Satz 4 BV, Art. 55 Abs. 1 Satz 1 VfGHG angreifen.

Die Popularklage ist mit den Rügen, die angegriffenen Rechtsvorschriften verletzten die Grundrechte aus Art. 101 und 118 Abs. 1 BV, zulässig erhoben. Die Grundrechtsrügen sind insgesamt noch hinreichend substanziiert geltend gemacht.

Soweit der Antragsteller in seiner Begründung zur Verletzung der Berufsausübungsfreiheit auch auf Art. 12 Abs. 1 GG Bezug nimmt, legt der Verfassungsgerichtshof die Popularklage dahin aus, dass diese Vorschrift des Bundesverfassungsrechts keinen Prüfungsmaßstab für die im Übrigen aus Art. 101 BV herzuleitende Berufsausübungsfreiheit, sondern nur ein Begründungselement darstellen soll.

Ist die Popularklage – wie hier – in zulässiger Weise erhoben, erstreckt der Verfassungsgerichtshof seine Prüfung auf alle in Betracht kommenden Normen der Bayerischen Verfassung, selbst wenn sie nicht als verletzt bezeichnet worden sind oder wenn sie keine Grundrechte verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 12.1.2005 = VerfGH 58, 1/17; VerfGH vom 24.7.2006 = VerfGH 59, 134/138; VerfGH vom 4.5.2007 = VerfGH 60, 101/107).

2. Unzulässig ist die Popularklage, soweit mit dem Hilfsantrag die Feststellung begehrt wird, dass § 4 Abs. 2 LWesVO und § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS nicht nur bei Überführungen nach auswärts und § 9 Abs. 4 Nr. 7 BFGebS nicht nur für die Beisetzung einer Urne aus einem auswärtigen Krematorium anzuwenden sein sollen.

Zwar kann mit einer Popularklage auch die verfassungskonforme Auslegung von Normen erstrebt werden (vgl. Art. 25 Abs. 7 VfGHG). Es fehlt jedoch eine den Anforderungen des Art. 55 Abs. 1 Satz 2 VfGHG entsprechende substanziierte Antragsbegründung, die die Behauptung stützen würde, dass die angegriffenen Vorschriften nur in der vom Antragsteller gewünschten Auslegung mit der Bayerischen Verfassung vereinbar sind.

Eine einfachrechtliche Gesetzesauslegung kann mit einer Popularklage nicht begehrt werden (vgl. VerfGH vom 4.11.1968 = VerfGH 21, 192/196; VerfGH vom 15.1.2007 = VerfGH 60, 1/6). Allerdings lässt sich erst nach Feststellung des konkreten Norminhalts beurteilen, ob eine Vorschrift mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist oder nicht. Insoweit hat sie der Verfassungsgerichtshof auszulegen und ihren einfachrechtlichen Anwendungs- und Wirkungsbereich zu ermitteln (vgl. VerfGH vom 12.3.2007 = VerfGH 60, 52/54; VerfGH 60, 101/108). Eine solche Auslegung ist somit Voraussetzung der verfassungsgerichtlichen Überprüfung (vgl. unten V. A. 1. b); sie kann aber nicht Ziel des Popularklageverfahrens sein.

V.

Soweit die Popularklage zulässig ist, ist sie unbegründet. Die vom Antragsteller angegriffenen Verordnungs- und Satzungsbestimmungen verstoßen nicht gegen die Bayerische Verfassung.

A.

§ 4 Abs. 2 LWesVO ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Die in Art. 101 BV gewährleistete Berufsausübungsfreiheit ist nicht verletzt.

a) Das Grundrecht aus Art. 101 BV umfasst die Handlungsfreiheit im beruflichen und wirtschaftlichen Bereich und bezieht sich damit auch auf die Betätigung privater Bestattungsunternehmen (vgl. VerfGH vom 19.4.2002 = VerfGH 55, 66/70; VerfGH vom 23.12.2004 = VerfGH 57, 175/178). Die in § 4 Abs. 2 LWesVO den Bestattern auferlegte Verpflichtung, mit dem Leichenwagen auf dem von der Stadt bestimmten Friedhof vorzufahren, stellt eine Berufsausübungsregelung dar. Denn diese Verpflichtung betrifft nur einen Ausschnitt der Tätigkeit eines privaten Bestattungsunternehmers, bei dem es sich überdies nicht einmal um einen besonders hervorgehobenen Teil der Tätigkeit handelt (vgl. VerfGH 57, 175/179).

Eine Regelung der Berufsausübung ist zulässig, wenn sie durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sind und wenn die durch sie bewirkte Beschränkung der Berufsausübung den Betroffenen zumutbar ist (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 15.4.1994 = VerfGH 47, 77/86; VerfGH 57, 175/179; VerfGH vom 12.1.2005 = VerfGH 58, 1/34). In diesen Zulässigkeitsvoraussetzungen für Berufsausübungsregelungen ist das Gebot der Verhältnismäßigkeit enthalten (vgl. VerfGH 55, 66/70 f.; 57, 175/179).

b) Um feststellen zu können, ob die angefochtene Regelung den Inhalt hat, den der Antragsteller als verfassungswidrig beanstandet, hat sie der Verfassungsgerichtshof auszulegen und ihren einfachrechtlichen Anwendungs- und Wirkungsbereich zu ermitteln. Erst nach Feststellung des konkreten Norminhalts kann beurteilt werden, ob die Vorschrift mit der Bayerischen Verfassung vereinbar ist oder nicht. Maßgebend für die Auslegung einer Rechtsvorschrift ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Normgebers, wie er sich aus ihrem Wortlaut und dem Sinnzusammenhang ergibt (vgl. VerfGH 60, 52/54 f.; 60, 101/108).

Die einfachrechtliche Auslegung des § 4 Abs. 2 LWesVO bestätigt die in der Stellungnahme der Stadt Nürnberg zum Ausdruck kommende Auffassung, die Vorfahrpflicht betreffe nur Leichenüberführungen nach auswärts.

Nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 2 Satz 1 LWesVO gilt die Vorfahrpflicht zwar ohne Einschränkungen. Dem entspricht, dass § 4 Abs. 2 Satz 2 LWesVO durch das Tatbestandsmerkmal „insbesondere“ beispielhaft Fälle der Vorfahrpflicht aufzählt. Jedoch muss § 4 Abs. 2 LWesVO systematisch im Zusammenhang mit § 7 Abs. 5 der Bestattungs- und Friedhofssatzung der Stadt Nürnberg (BFS) vom 7. Dezem-ber 2005 (ABl S. 459), zuletzt geändert durch Satzung vom 30. Januar 2007 (ABl S. 33), gesehen werden. Danach müssen Leichen spätestens 24 Stunden vor dem von der Bestattungsanstalt bestimmten Zeitpunkt der Bestattung in das Leichenhaus des Süd- oder Westfriedhofs (in Nürnberg) verbracht werden. Aufgrund dieser Regelung geht die Vorfahrpflicht in den Fällen, in denen die Leiche auf einem Nürnberger Friedhof bestattet und demgemäß nicht nach auswärts überführt wird, in der Verbringungspflicht auf. Denn im Rahmen der Verbringung der Leiche in eines der genannten Leichenhäuser spätestens 24 Stunden vor der Bestattung vermag die Stadt die Einhaltung der bestattungsrechtlichen und sonstigen gesetzlichen Anforderungen im Vorfeld der Bestattung zu überprüfen. Namentlich kann sie damit ihren behördlichen Überwachungsaufgaben nach Art. 14 Abs. 1 BestG, §§ 8 ff. und § 14 BestV nachkommen (vgl. VerfGH 57, 175/180 f.). Dieser Rechtslage entsprechend ist in § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS ein Gebührentatbestand für die Überprüfung der gesetzlichen Voraussetzungen nur für den Fall der „Überführung nach auswärts“ normiert. Zu der Verbringungspflicht nach § 7 Abs. 5 BFS hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof im Übrigen bereits festgestellt, dass sie nicht gegen Vorschriften der Bayerischen Verfassung verstößt (vgl. VerfGH 57, 175/180 f.; ebenso BayVGH vom 15.6.2005 = VGH n. F. 58, 101/107).

Zwar würde es sich aus Gründen der Normklarheit empfehlen, dass die dargelegte Einschränkung der Vorfahrpflicht unmittelbar im Wortlaut des § 4 Abs. 2 LWesVO zum Ausdruck kommt. Aufgrund des dargestellten Regelungszusammenhangs ergibt sich aber auch nach der derzeitigen Rechtslage noch mit hinreichender Deutlichkeit, dass die Verbringungspflicht bei Bestattungen auf einem Nürnberger Friedhof die Vorfahrpflicht verdrängt.

c) In Bezug auf die Überführungen nach auswärts liegt kein unzulässiger Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Bestattungsunternehmer vor.

Die Regelung der Berufsausübung in § 4 Abs. 2 LWesVO in dem genannten, noch verbleibenden Umfang wird durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Die Stadt Nürnberg hat nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BestG dafür zu sorgen, dass die Vorschriften des Bestattungsgesetzes und die auf seiner Grundlage ergangenen Rechtsvorschriften eingehalten werden. Insbesondere hat sie nach § 8 Satz 1 BestV zu prüfen, ob eine ärztliche Todesbescheinigung vorliegt, ob bei der Überführung gesundheitliche Gefahren zu befürchten sind und ob dieser Gründe der Strafrechtspflege (z. B. Verdacht eines nicht natürlichen Todes, vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BestV) entgegenstehen. Dazu hat sie auch verschiedene mitzuführende Unterlagen (u. U. einen Leichenpass) zu kontrollieren (vgl. §§ 9, 10 BestV) sowie die Zuverlässigkeit der die Überführung vornehmenden Person (vgl. § 11 BestV) und die ordnungsgemäße Beschaffenheit des Sarges und des Leichenwagens (vgl. §§ 12, 13 BestV) zu überwachen. Gegebenenfalls sind zusätzliche Sondervorschriften zu prüfen (vgl. § 14 BestV beispielsweise bei der Überführung tödlich Verunglückter). Dem Schutz der menschlichen Gesundheit kommt in diesem Zusammenhang hervorgehobene Bedeutung zu (vgl. VerfGH 55, 66/71 f.).

Für die Durchführung dieser gesetzlich vorgeschriebenen Überwachungsaufgaben stellt die Vorfahrpflicht eine sachgerechte Lösung dar. Mit ihr kann dem Anliegen der Überwachung der bestattungsrechtlichen Anforderungen auf einfache und schonende Art und Weise Rechnung getragen werden. § 4 Abs. 2 LWesVO bedient sich dabei nicht etwa des Mittels einer behördlichen Erlaubnis oder eines behördlichen Benutzungszwangs in Gestalt eines Leichenhauszwangs, der z. B. in Nr. 2.2.2 Abs. 2 der Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern über die Aufgaben der Gemeinden beim Vollzug des Bestattungsgesetzes – BestBek – vom 12. November 2002 (AllMBl S. 965) für die Überführung nach auswärts als zulässig angesehen wird. Vielmehr begnügt sich die Vorschrift entsprechend dem Gebot der Verhältnismäßigkeit mit einem einfacher ausgestalteten präventiven Prüfungsverfahren, bei dem der Bestattungsunternehmer mit dem Leichenwagen auf dem von der Stadt bestimmten Friedhof vorfährt. Die Prüfung erfolgt sodann an Ort und Stelle. Insoweit wird dem Grundsatz der Eingriffsfreiheit besondere Beachtung geschenkt (vgl. BVerfG vom 5.8.1966 = BVerfGE 20, 150/ 154 ff.). Ganz auf eine präventive Überprüfung zu verzichten, erschiene demgegenüber im Hinblick auf die gesetzlichen Anforderungen der Art. 14 Abs. 1 BestG, §§ 8 ff. BestV nicht sachgerecht. Die nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 BestG zuständigen Behörden wären dann mangels Kenntnis der entsprechenden Sachverhalte nicht mehr in der Lage, im Bedarfsfall durch Erlass der erforderlichen Anordnungen für den Einzelfall einzuschreiten (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BestG). Das mit der Vorfahrpflicht gewählte Mittel zur Überwachung der bestattungsrechtlichen Anforderungen ist daher zur Erreichung des gesetzlichen Zwecks geeignet und erforderlich. Es ist unter den möglichen Maßnahmen diejenige, die den Bestatter am wenigsten beeinträchtigt. Eine solche Vorfahrt ist ihm bei einer Überführung nach auswärts, bei der der Sarg ohnedies in den Leichenwagen verladen wird, ohne Weiteres zumutbar. Für die Behörde wäre es eine ungleich höhere Belastung, wenn der städtische Bedienstete seinen Überwachungspflichten etwa dadurch nachkommen müsste, dass er den Bestatter in dessen privater Leichenhalle aufsuchen müsste; dann könnte er schon aus zeitlichen Gründen seine Überwachungspflichten nicht in der hinreichenden Dichte erfüllen.

Der Antragsteller vermag die Notwendigkeit der Vorfahrpflicht auch nicht mit dem Verweis auf gewerbe- und hygienerechtliche Überprüfungen bei Bestattungsunternehmen infrage zu stellen. Dabei handelt es sich um behördliche Kontrollverfahren, die im Kern andere Zwecke verfolgen. Sie lassen deshalb die Prüfung der Einhaltung der bestattungsrechtlichen Anforderungen, die im Schwerpunkt auf die ordnungsgemäße Bestattung des Verstorbenen zielen (vgl. Art. 149 Abs. 1 Satz 1 BV), nicht als überflüssig erscheinen.

Soweit der Antragsteller eine „selektive“ und oberflächliche Praxis der Stadt Nürnberg bei der Vorfahrt rügt, betrifft dies lediglich den Vollzug des § 4 Abs. 2 LWesVO. Die Vollzugspraxis einschließlich der Handhabung des behördlichen Ermessens (Art. 40 BayVwVfG) kann indes nicht zum Prüfungsgegenstand des Popularklageverfahrens gemacht werden. Im Übrigen ist es nicht von vornherein ermessensfehlerhaft, sich bei präventiven Kontrollen auf Stichproben zu beschränken. Darüber hinaus kann die Stadt nach § 4 Abs. 3 LWesVO auch Ausnahmen von der Vorfahrpflicht zulassen.

2. Ebenso wenig verletzt § 4 Abs. 2 LWesVO sonstige Vorschriften der Bayerischen Verfassung.

a) Das Willkürverbot (Art. 118 Abs. 1 BV) ist nicht verletzt. Das dem Gleichheitssatz zuzuordnende Willkürverbot ist eine allgemeine Schranke, die auch gegenüber dem Normgeber wirkt. Es bleibt grundsätzlich seinem Ermessen überlassen zu entscheiden, in welcher Weise den allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Nur wenn die äußersten Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 29.9.2005 = VerfGH 58, 212/239; VerfGH vom 19.4.2007 = VerfGH 60, 80/95 f.). Aus den Ausführungen unter 1. ergibt sich, dass § 4 Abs. 2 LWesVO eine geeignete, erforderliche und auch im engeren Sinn verhältnismäßige Regelung enthält. Damit ist für die Annahme einer Überschreitung der Grenzen des normativen Ermessens kein Raum.

b) Werden mit der Popularklage abgeleitete Rechtsvorschriften im Rang unter einem förmlichen Gesetz angegriffen, so prüft der Verfassungsgerichtshof auch, ob sie auf einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung beruhen und ob sie sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten. Erweisen sich die angefochtenen Vorschriften insoweit als fehlerhaft, liegt darin ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV). Die Vorschriften sind dann schon aus diesem Grund nichtig, ohne dass es darauf ankommt, ob durch sie Grundrechte der Bayerischen Verfassung verletzt werden (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 15.7.2004 = VerfGH 57, 84/93; VerfGH vom 13.4.2005 = VerfGH 58, 77/91).

Die Vorschrift des § 4 Abs. 2 LWesVO findet ersichtlich in Art. 17 Abs. 1 BestG eine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Danach können die Gemeinden Verordnungen über die Vorbereitung und Durchführung der Bestattung erlassen. Hierzu gehören auch Regelungen über den Leichentransport und über Leichenüberführungen sowie über dabei zu beachtende Belange der schicklichen Totenehrung, der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und insoweit hervorgehoben des Gesundheitsschutzes (vgl. Nrn. 2.1.1 und 2.1.3 BestBek). Dies schließt das präventive Prüfungsverfahren der Vorfahrpflicht des Bestatters auf einem städtischen Friedhof bei der Überführung nach auswärts ohne Weiteres ein.

B.

§ 9 Abs. 4 Nr. 7 BFGebS ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Die Prüfung, ob eine abgeleitete Rechtsvorschrift im Rang unter einem förmlichen Gesetz auf einer ausreichenden Ermächtigung beruht und sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält (s. oben A. 2. b), gilt im Grundsatz auch für Satzungen. Ein Rechtsverstoß des § 9 Abs. 4 Nr. 7 BFGebS ist jedoch insoweit nicht ersichtlich. Eine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV) liegt daher nicht vor.

a) Die angegriffene Satzungsbestimmung beruht auf der gesetzlichen Ermächtigung des Art. 8 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 KAG. Nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1 KAG können Gemeinden für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen und ihres Eigentums Benutzungsgebühren erheben. Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 BFGebS erhebt die Stadt Nürnberg Gebühren für die Nutzung ihrer Friedhöfe und Einrichtungen sowie für ihre Leistungen nach Maßgabe ihrer Bestattungs- und Friedhofsgebührensatzung. Mit dem Gebührentatbestand für die Annahme einer Urne oder Überurne macht die Stadt von der gesetzlichen Ermächtigung Gebrauch, für ihre Verwaltungsleistung nach dem Äquivalenzprinzip ein Entgelt in Form einer Gebühr zu fordern (dazu allgemein VerfGH 60, 80/91). Letztlich konkretisiert die Stadt damit die Befugnis zur Abgabeerhebung, die bereits durch Verfassungsrecht (Art. 11 Abs. 2, Art. 83 Abs. 2 Satz 2 BV) eingeräumt ist (vgl. VerfGH 58, 1/17).

b) Dass die streitige Gebühr gegen das in der Rechtsprechung überwiegend aus dem Rechtsstaatprinzip hergeleitete Äquivalenzprinzip verstoßen könnte, das ein Missverhältnis zwischen der Gebühr und der vom Träger öffentlicher Verwaltung erbrachten Leistung verbietet (vgl. VerfGH 60, 80/91), lässt sich dem insoweit kaum substanziierten Vortrag des Antragstellers weder entnehmen noch ist dies bei der Gebührenhöhe von 15 € ersichtlich.

2. Gegen Art. 118 Abs. 1 BV wird nicht dadurch verstoßen, dass der Gebührentatbestand nur greift, wenn die Urne von einem nicht städtischen Krematorium an einen städtischen Friedhof zur Beisetzung übersandt wird.

Liegt eine solche Übersendung nicht vor, erfolgt die Feuerbestattung in einer städtischen Einrichtung. Für diesen Sachverhalt enthält § 9 BFGebS andere Gebührentatbestände. Als solche kommen insbesondere in Betracht die Gebühren für die Einäscherung von Leichen und Gebeinen, einschließlich Urne und Urnenbeschriftung (§ 9 Abs. 3 Nr. 1 BFGebS), für die Benutzung des Leichenhauses (§ 9 Abs. 3 Nr. 2 BFGebS) oder für eine Grundurne (§ 9 Abs. 3 Nr. 3 BFGebS). Der Gebührentatbestand für die Annahme einer Urne oder Überurne nach § 9 Abs. 4 Nr. 7 BFGebS wird daher, wenn die Urne vom städtischen Krematorium an einen städtischen Friedhof zur Beisetzung übersandt wird, ersichtlich von anderen spezielleren Gebührentatbeständen verdrängt. Insoweit liegt ein sachlicher Grund für die Anwendung der jeweiligen Gebührentatbestände vor.

3. Ebenso wenig ist bei dieser Sachlage erkennbar, inwiefern § 9 Abs. 4 Nr. 7 BFGebS das Grundrecht aus Art. 101 BV verletzen könnte.

C.

§ 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Auch die Prüfung, ob § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS auf einer ausreichenden Ermächtigung beruht und sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung hält (s. oben A. 2. b), ergibt keine Verletzung des Rechtsstaatsprinzips (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV).

a) § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS beruht ebenfalls auf der gesetzlichen Ermächtigung des Art. 8 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 KAG. Die Stadt Nürnberg macht auch damit von ihrer Ermächtigung zur Gebührenerhebung Gebrauch. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 Satz 1 BV ist insoweit aus den oben (B. 1. a) genannten Gründen nicht ersichtlich.

b) Der Ansicht des Antragstellers, bei der Überprüfung der gesetzlichen Voraussetzungen bei einer Überführung nach auswärts im Sinn des § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS werde keine Einrichtung der Stadt benutzt, kann nicht gefolgt werden.

Der Tatbestand der Benutzung einer gemeindlichen Einrichtung wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Benutzung durch eine Rechtsnorm – hier § 4 Abs. 2 LWesVO – vorgeschrieben ist. Namentlich gehört es zum Wesen des Anschluss- und Benutzungszwangs im Sinn des Art. 24 Abs. 1 GO, dass dieses Institut eine (Beitrags- oder) Gebührenerhebung für die insoweit „erzwungene“ Inanspruchnahme der Verwaltungsleistung nicht ausschließt (vgl. VerfGH vom 23.11.2000 = VerfGH 53, 175/180 ff.; Widtmann/Grasser, Bayerische Gemeindeordnung, RdNrn. 42 ff. zu Art. 22 Exkurs, RdNrn. 4 f. zu Art. 24). Auch bei der Überwachung gesetzlicher Vorschriften durch einen Träger hoheitlicher Verwaltung wird eine Verwaltungsleistung erbracht und vom Betroffenen in Anspruch genommen (vgl. VerfGH vom 8.5.2008 Vf. 7-VII-07).

c) Bei der Höhe der Gebühr von 75 € kann angesichts des sich aus §§ 8 ff. BestV ergebenden Prüfungsaufwands ein dem Äquivalenzprinzip widersprechendes Missverhältnis zwischen Gebühr und Verwaltungsleistung nicht festgestellt werden, zumal ein solcher Verstoß nur bei einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen Abgabe und Wert der Verwaltungsleistung angenommen werden könnte (vgl. VerfGH 60, 80/91).

2. Art. 118 Abs. 1 BV ist nicht verletzt. Die Rüge des Antragstellers, nur bei Überführungsfahrten werde eine Gebühr erhoben, erweist sich als unzutreffend.

Soweit eine Leiche nicht nach auswärts überführt wird, geht die Vorfahrpflicht nach § 4 Abs. 2 LWesVO in der Verbringungspflicht nach § 7 Abs. 5 BFS auf (s. oben A. 1. b). Für diese Verbringungspflicht gilt der Gebührentatbestand des § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS zwar nicht; wohl aber kommen insoweit andere fallangemessene Gebührentatbestände zur Anwendung (vgl. insbesondere § 9 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 1 BFGebS), die ihrerseits als speziellere Regelungen die Gebühr für das Vorfahren der Leiche verdrängen. Der Gebührenerhebung nach § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS liegt daher keine sachlich nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung zugrunde.

3. Aus den dargestellten Gründen ist auch nicht erkennbar, inwiefern § 12 Nr. 1 Buchst. a BFGebS das Grundrecht aus Art. 101 BV verletzen könnte.

VI.

Das Verfahren ist kostenfrei (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 VfGHG).

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