1. a) Verfolgt ein Wahlberechtigter seinen Einspruch gegen die Wahl zur Vollversammlung einer Handwerkskammer mit der Klage weiter und erweist sich diese Klage als begründet, so kann das Verwaltungsgericht die Wahl nicht selbst für ungültig erklären, sondern lediglich die Handwerkskammer zur Ungültigerklärung verpflichten.

b) Vor Erhebung einer solchen Klage muß ein Vorverfahren durchgeführt werden.

c) Das Verwaltungsgericht ist auf die Überprüfung der vom Kläger innerhalb der Einspruchsfrist substantiiert vorgebrachten Einspruchsgründe beschränkt.

2. a) Die sog Friedenswahl der Vollversammlung einer Handwerkskammer (§ 20 Anlage C zur HwO) verstößt gegen das Demokratieprinzip. Sie ist in ihrem Zusammenwirken mit anderen wahlrechtlichen Vorschriften der Handwerksordnung auch nicht ausnahmsweise verfassungsrechtlich zulässig.

b) Das System der Listenwahl in der Ausgestaltung von § 8 Abs 1, Abs 5, § 18 Abs 2, § 19 Abs 1 S 2 Anlage C zur HwO verletzt die Grundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl auch unabhängig von der Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der sog Friedenswahl.

Tatbestand

A.

Die beklagte Handwerkskammer wendet sich mit der Berufung gegen die im angefochtenen Urteil ausgesprochene Verpflichtung, die Wahl zu ihrer Vollversammlung für die Wahlperiode 1994 bis 1999 für ungültig zu erklären.

Die Vollversammlung besteht nach der Satzung der Beklagten (vom 13.12.1973, GABl. 1974 S. 265, i.d.F. der Änderung vom 02.12.1993, GABl. 1994 S. 20) aus 39 Mitgliedern, davon 26 Selbständigen und 13 Gesellen. § 5 Abs. 2 der Satzung legt fest, wie viele der Selbständigen und wie viele der Gesellen den in der Anlage A der Handwerksordnung - HwO - aufgeführten Gewerbegruppen und dem handwerksähnlichen Gewerbe angehören müssen. § 5 Abs. 3 bestimmt darüber hinaus, wieviele der Selbständigen und der Gesellen aus den fünf Landkreisen kommen müssen, die das Gebiet der Beklagten umfaßt.

Im September 1993 bestimmte der Vorstand der Beklagten den 03.07.1994 zum Wahltag für die neue Vollversammlung und bestellte den Wahlleiter. Dieser berief am 07.02.1994 die Beisitzer im Wahlausschuß und ließ am 31.03.1994 die Aufforderung veröffentlichen, bis zum 29.05.1994 Wahlvorschläge einzureichen. Bis zum festgesetzten Fristende gingen Teilwahlvorschläge aus den fünf Kreishandwerkerschaften zur Wahl jeweils so vieler Selbständiger ein, wie Sitze auf den jeweiligen Landkreis entfielen, sowie ein Wahlvorschlag zur Wahl der Gesellen. Jeder der Teilwahlvorschläge für die Selbständigen war von einhundert Meistern aus dem jeweiligen Landkreis unterzeichnet, der Wahlvorschlag für die Gesellen von einhundert Gesellen aus dem gesamten Wahlbezirk. In seiner Sitzung am 30.05.1994 prüfte der Wahlausschuß die Wahlvorschläge und stellte fest, daß auch für die Selbständigen insgesamt nur ein einziger, den gesamten Wahlbezirk abdeckender Wahlvorschlag eingegangen sei, und ließ diesen und den Wahlvorschlag für die Arbeitnehmer zu. Am 10.06.1994 wurde bekanntgemacht, daß die in den beiden Wahlvorschlägen bezeichneten Bewerber ohne Wahlhandlung als gewählt gälten und daß die für den 03.07.1994 vorgesehene Wahlhandlung entfiele.

Der Kläger ist als Handwerksmeister Mitglied der Beklagten. Er erhob am 29.06.1994 Einspruch gegen die Wahl. Ihm sei unmöglich gewesen, selbst zu kandidieren oder zu wählen. Damit seien seine Wahlrechte verletzt worden. Mit Beschluß vom 09.08.1994 wies der Wahlausschuß der Beklagten den Einspruch zurück. Auch dem Kläger habe freigestanden, sich mit einem eigenen Wahlvorschlag an der Wahl zu beteiligen und so eine Wahlhandlung zu erzwingen; von dieser Möglichkeit habe er indes keinen Gebrauch gemacht. Im übrigen sei das gesetzlich vorgeschriebene Wahlverfahren beobachtet worden, gegen das verfassungsrechtliche Einwände nicht zu erheben seien. Dieser Beschluß wurde dem Kläger am 30.08.1994 eröffnet. Der Kläger legte am 29.09.1994 Widerspruch ein, doch wurde dieser von der Beklagten als gegenstandslos betrachtet, da es eines Vorverfahrens nicht bedürfe. Die neugewählte Vollversammlung bestätigte auf ihrer ersten Sitzung am 09.11.1994 die Gültigkeit ihrer Wahl.

Am 18.10.1994 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er die Ungültigkeit der Wahl der Mitglieder der Vollversammlung geltend macht. Eine wirkliche Wahl habe nicht stattgefunden, da das Gesetz die sog. Friedenswahl vorsehe, wonach bei Vorliegen nur eines gültigen Wahlvorschlags die Bewerber dieses Vorschlags als gewählt gelten. Diese Bestimmung sei verfassungswidrig; sie enthalte dem Kläger das Wahlrecht und damit die Möglichkeit vor, über die Politik der Beklagten mitzubestimmen, der er als Zwangsmitglied angehöre. Zwar könne eine Friedenswahl als noch verfassungsmäßig hingenommen werden, wenn sie als bloßer Notbehelf für Ausnahmefälle eines geringen Wahlinteresses konzipiert sei. Die Handwerksordnung verlange aber mit einhundert Unterzeichnern für jeden Wahlvorschlag ein besonders hohes Quorum, das regelmäßig nur von organisierten Kammermitgliedern erreicht werden könne. Damit sei die sog. Friedenswahl vom Gesetz als Regelfall konzipiert. Tatsächlich habe es seit Erlaß des Gesetzes im Jahr 1953 in der Bundesrepublik Deutschland keine einzige streitige Wahl gegeben. Das festzustellende Demokratiedefizit werde auch nicht bei der Aufstellung der Wahlvorschläge ausgeglichen. Die Wahlvorschläge würden vielmehr regelmäßig durch die Kreishandwerkerschaften und damit durch die Spitzen der Innungen erstellt. Dabei würden ausschließlich Innungsmitglieder berücksichtigt; er, der Kläger, gehöre wie etwa die Hälfte aller Handwerksmeister im Gebiet der Beklagten keiner Innung an und sei damit praktisch chancenlos. Im übrigen führe diese ausschließliche Repräsentation von Innungsvertretern in der Vollversammlung der Beklagten dazu, daß diese ihre gesetzliche Aufgabe, die Aufsicht über die Innungen zu führen, nicht mit der gebotenen Distanz wahrnehmen könne.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Sie trägt im wesentlichen vor, sie habe sich an die Vorschriften der Wahlordnung gehalten, die gültiges Recht sei. Im übrigen liege der Organisationsgrad ihrer selbständigen Mitglieder in Innungen höher als 50 %.

Mit Urteil vom 20.02.1995 (GewArch 1995, 248) hat das Verwaltungsgericht Freiburg die Beklagte verpflichtet, die Wahl der Vollversammlung für die Wahlperiode 1994 bis 1999 für ungültig zu erklären, und ist damit dem Antrag des Klägers gefolgt. Ob freilich die Bestimmungen der sog. Friedenswahl verfassungswidrig seien, wie der Kläger meine, könne dahinstehen. Das Gericht sei nicht auf die vom Kläger mit seinem Einspruch vorgebrachten Wahlmängel beschränkt. Die Wahl sei schon deshalb ungültig, weil der - einzige - Wahlvorschlag der Selbständigen das vorgeschriebene Quorum von einhundert Unterschriften nicht erfülle und damit nicht hätte zugelassen werden dürfen. Der Wahlausschuß der Beklagten habe fünf Teilwahlvorschläge zu einem Wahlvorschlag zusammengefaßt; für diesen zusammengefaßten Wahlvorschlag lägen indes keine einhundert Unterschriften vor. Daß jeder der Teilwahlvorschläge von jeweils einhundert Wahlberechtigten unterzeichnet worden sei, sei unerheblich, da sich diese Unterschriften nicht auch auf die Bewerber aus den jeweils anderen Landkreisen bezögen. Eine solche Beziehung könne auch nicht unterstellt werden, da die Unterschriften ansonsten insofern blanko erteilt worden wären, was unzulässig sei. Der Fehler habe sich auch möglicherweise auf das Wahlergebnis ausgewirkt, da nicht auszuschließen sei, daß der gesamte Wahlvorschlag keine einhundert Unterzeichner gefunden hätte.

Die Beklagte hat rechtzeitig Berufung eingelegt. Sie macht im wesentlichen geltend, das Verwaltungsgericht hätte nur über die vom Kläger mit seinem Einspruch vorgebrachten Einwände entscheiden dürfen, nicht aber über die Frage des zureichenden Quorums. Der Kläger habe sich nur gegen die Vorschriften über die sog. Friedenswahl gewandt; diese trügen aber den besonderen Bedingungen der funktionalen Selbstverwaltungskörperschaften Rechnung und könnten damit nicht beanstandet werden. Damit müsse die Klage abgewiesen werden. Im übrigen habe der aus Teilvorschlägen zusammengesetzte Wahlvorschlag der Selbständigen das nötige Quorum erreicht. Die fünf Kreishandwerkerschaften hätten die Teilwahlvorschläge gemeinsam in gegenseitiger Absprache aufgestellt und den jeweils unterschreibenden insgesamt 500 wahlberechtigten Selbständigen erklärt, daß sie damit einen Gesamtwahlvorschlag Arbeitgeber unterstützten. In Ermangelung entgegenstehender Vorschriften könne dieses Verfahren nicht beanstandet werden. Schließlich richte sich der Einwand des Verwaltungsgerichts nur gegen die Wahl der Selbständigen, nicht gegen die der Gesellen, weshalb sie nicht hätte verpflichtet werden dürfen, die gesamte Wahl für ungültig zu erklären.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20.02.1995 - 10 K 1866/94 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er macht geltend, eine Beschränkung der gerichtlichen Überprüfung auf die Einspruchsgründe komme seiner Präklusion im Prozeß gleich, für die sich dem Gesetz nichts entnehmen lasse und die auch mit der verfassungsmäßigen Rechtsschutzgarantie unvereinbar wäre, zumal ein Einspruchsberechtigter die Einhaltung der wahlrechtlichen Vorschriften zum größten Teil gar nicht überprüfen könne. Mit Recht habe das Verwaltungsgericht eine unzureichende Unterstützung des einzigen zugelassenen Wahlvorschlags bemängelt. Dieser Fehler führe auch zur Ungültigkeit der gesamten Wahl, da ein Fortbestehen des Mandats allein der Gesellen schwer vorstellbar sei. - Im übrigen wiederholt und vertieft der Kläger seine Einwände gegen die sog. Friedenswahl.

Der Senat hat über die Berufung mündlich verhandelt. Ihm liegen die Akten der Beklagten und des Verwaltungsgerichts vor. Auf diese wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen.

Gründe

B.

Die Entscheidung über die Berufung hängt von der Gültigkeit des § 8 Abs. 1 letzter Satzteil, Abs. 5, des § 18 Abs. 2, des § 19 Abs. 1 Satz 2 sowie des § 20 Anlage C zur HwO ab.

I. Sind die genannten Vorschriften verfassungswidrig und nichtig, so bleibt die Berufung der Beklagten ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat dann die Beklagte im Ergebnis mit Recht verpflichtet, die Wahl zu ihrer Vollversammlung für die Wahlperiode 1994 bis 1999 für ungültig zu erklären.

1. Auf den Rechtsstreit ist die Handwerksordnung in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 20.12.1993 (BGBl. I S. 2256) anzuwenden. Das ergibt sich aus § 124a HwO. Hiernach sind Verfahren zur Wahl zur Vollversammlung von Handwerkskammern nur dann nach den zuvor geltenden Vorschriften zu Ende zu führen, wenn sie vor dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes, also vor dem 01.01.1994 begonnen worden sind. Als Beginn des Verfahrens ist dabei die Aufforderung zur Einreichung von Wahlvorschlägen anzusehen; das stellt die Begründung zum inhaltsgleichen Art. 6 des Gesetzentwurfs klar (BT-Drucks. 12/5918 S. 28). Der von der Beklagten für die Wahl 1994 bestellte Wahlleiter ließ aber erst am 31.03.1994 die Aufforderung zur Einreichung von Wahlvorschlägen veröffentlichen, so daß sich die Wahl nach neuem Recht zu vollziehen hatte. Daß bereits im September 1993 der Wahltag bestimmt und der Wahlleiter bestellt worden waren, ist demgegenüber gleichgültig.

2. a) Der Kläger begehrt die Verpflichtung der beklagten Handwerkskammer, auf seinen Einspruch hin die Feststellung des Wahlergebnisses aufzuheben und die Wahl zur Vollversammlung für die Wahlperiode 1994 bis 1999 für ungültig zu erklären. Die Klage ist mit dem gestellten Verpflichtungsantrag zulässig; eine eigene Feststellung des Gerichts über die Gültigkeit oder Ungültigkeit der Wahl kommt nicht in Betracht. Das ergibt sich aus Folgendem:

Das Ergebnis einer Wahl zur Vollversammlung der Handwerkskammer wird durch den Wahlausschuß festgestellt (§ 18 Abs. 1 Satz 2 Anlage C zur HwO). Diese Feststellung ist öffentlich bekanntzumachen (§ 100 Abs. 2 HwO), und zwar durch den Wahlleiter in den für die Bekanntmachung der Handwerkskammer bestimmten Organen (§ 18 Abs. 1 Satz 2 Anlage C zur HwO). Binnen eines Monats nach dieser Bekanntmachung steht jedem Wahlberechtigten gegen die Rechtsgültigkeit der Wahl nach näherer Maßgabe des § 101 HwO der Einspruch zu, über den das für die Wahlprüfung (§ 100 Abs. 1 HwO) zuständige Organ der Handwerkskammer - sei es die neugewählte Vollversammlung, sei es ihr Wahlprüfungsausschuß - zu entscheiden hat (vgl. Honig, Handwerksordnung, 1993, § 100 Rdnr. 2, § 101 Rdnr. 6; Siegert/Musielak, Das Recht des Handwerks, 2. Aufl. 1984, § 100 Rdnr. 1, § 101 Rdnr. 6). Soweit der Einspruch begründet ist, ist das richtige Wahlergebnis festzustellen oder die Wahl für ungültig zu erklären.

Die Entscheidung über den Einspruch erweist sich damit als Verwaltungsakt, nämlich als behördliche Regelung eines Einzelfalls mit unmittelbarer Rechtswirkung jedenfalls gegenüber dem Einsprechenden. Dabei mag dahinstehen, ob es sich um einen feststellenden oder einen gestaltenden Verwaltungsakt handelt (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Beschluß vom 25.04.1989 - 14 S 1029/89 - <Wahl zum Gesellenausschuß einer Innung>). Jedenfalls obliegt die Feststellung oder Gestaltung der Handwerkskammer als Angelegenheit ihrer Selbstverwaltung; eine eigene Feststellung über das Wahlergebnis durch das Gericht scheidet auch im Streitfalle aus. Bei Zurückweisung des Einspruchs steht dem Einsprechenden damit die Verpflichtungsklage, bei Erfolg des Einspruchs dem betroffenen Gewählten die Anfechtungsklage zu (ebenso Honig a.a.O., § 100 Rdnr. 4, § 101 Rdnr. 7; Siegert/Musielak a.a.O., § 100 Rdnr. 4, § 101 Rdnr. 6; Aberle, Die deutsche Handwerksordnung, § 101 Rdnr. 5; vgl. BVerwG, Urt. vom 17.12.1985 - 1 C 1.84 -, Buchholz 451.45 § 70 HwO Nr. 1, insoweit in DÖV 1986, 929 und GewArch 1986, 137 nicht abgedruckt). Die Rechtslage gleicht damit derjenigen, die regelmäßig im Kommunalwahlrecht der Länder besteht (vgl. etwa §§ 30 Abs. 2, 31 Abs. 3, § 32 Abs. 3 KomWG Baden-Württemberg und dazu zuletzt VGH Bad.-Württ., Beschl. vom 19.07.1995 - 1 S 1578/95 -, NVwZ-RR 1996, 218). An seiner früheren gegenteiligen Rechtsprechung (VGH Bad.-Württ., Urt. vom 31.03.1976 - VI 378/75 -, GewArch 1976, 193) hat der erkennende Verwaltungsgerichtshof schon seit 1981 nicht mehr festgehalten (VGH Bad.-Württ., Urt. vom 04.11.1981 - 6 S 825/81 -).

b) Die Klage ist auch im übrigen zulässig. Insbesondere ist den §§ 68 ff. VwGO genügt.

Es ist allerdings zweifelhaft, ob ein Vorverfahren entbehrlich war, wie die Beklagte meint. Ein Vorverfahren war jedenfalls nicht deshalb entbehrlich, weil dem Kläger die Feststellungsklage offengestanden hätte; wie gezeigt, ist die Verpflichtungsklage die richtige Klageart (vgl. § 43 Abs. 2 VwGO), vor deren Erhebung es grundsätzlich der Durchführung eines Vorverfahrens bedarf (§ 68 Abs. 2 VwGO). Es kommt auch nicht in Betracht, in dem Einspruch selbst schon einen Widerspruch (gegen die Feststellung des Wahlergebnisses) zu sehen (so aber für den Einspruch gegen die Wahl zum Gesellenausschuß einer Innung: VGH Bad.-Württ., Urt. vom  04.11.1981  - 6 S 825/81 -; Beschl. vom 25.04.1989 - 14 S 1029/89 -). Der Einspruch leitet erst das Einspruchsverfahren ein, welches ein eigenständiges Verwaltungsverfahren bildet. Hierfür spricht auch, daß das Gesetz ursprünglich ein besonderes Vorverfahren in der Form einer Beschwerde zur staatlichen Aufsichtsbehörde vorgesehen hatte (§ 94 Abs. 2 Satz 2 HwO i.d.F. vom 17.09.1953, BGBl. I S. 1411). Indem der Gesetzgeber diese Vorschrift 1965 aufhob, hat er nicht etwa ein Vorverfahren insgesamt - in Abweichung zur damals bereits gültigen, ranggleichen Verwaltungsgerichtsordnung - für verzichtbar erklärt (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO), sondern lediglich die Zuständigkeit der staatlichen Aufsichtsbehörde für die Entscheidung über den Widerspruch beseitigt (vgl. § 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO), wie die Entwurfsbegründung herausstellt (BT-Drucks. IV/3461 <zu Nrn. 74, 75>).

Der Kläger hat jedoch gegen die Zurückweisung seines Einspruchs binnen Monatsfrist Widerspruch eingelegt und damit das seinerseits Erforderliche getan. Nachdem die Beklagte eine Entscheidung über diesen Widerspruch abgelehnt hatte, weil sie ihn für unstatthaft hielt, stand die Klage offen (§ 75 VwGO).

3. Sind § 8 Abs. 1 letzter Satzteil, Abs. 5, § 18 Abs. 2, § 19 Abs. 1 Satz 2 sowie § 20 Anlage C zur HwO verfassungwidrig und nichtig, so ist die Klage auch begründet. Der Kläger hat mit seinem Einspruch geltend gemacht, es sei ihm - so wie diese Wahl abgelaufen ist - unmöglich gewesen, selbst zu kandidieren oder gar gewählt zu werden; außer seinem passiven sei auch sein aktives Wahlrecht verletzt. Damit wendet er sich gegen die gesetzlichen Grundlagen der Listenwahl sowie der sog. Friedenswahl; das ist hinreichend deutlich und wurde von der Beklagten auch so verstanden.

a) Der Senat ist darauf beschränkt zu überprüfen, ob bei der Wahl gegen die Handwerksordnung oder gegen die auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Wahlvorschriften verstoßen worden ist (§ 101 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 HwO); auf andere Fehler erstreckt sich die Überprüfung nicht. Allerdings schließt die Prüfung, ob gegen die Handwerksordnung verstoßen worden ist, die Frage nach der Gültigkeit dieses Gesetzes und damit nach seiner Verfassungsmäßigkeit ein (vgl. BVerfGE 34, 81 <95> m.w.N.). Dem Kläger war darum nicht verwehrt, mit seinem Einspruch geltend zu machen, die der vorliegend praktizierten Listen- und sog. Friedenswahl zugrunde liegenden gesetzlichen Vorschriften seien verfassungswidrig und nichtig.

b) Die Wahl zur Vollversammlung der Beklagten für die Wahlperiode 1994 bis 1999 ist als sog. Friedenswahl - d.h. ohne Wahlhandlung - und damit auf der Grundlage von § 20 Anlage C zur HwO durchgeführt worden. Ist diese Bestimmung verfassungswidrig und nichtig, so hätte auf die in §§ 12 ff. Anlage C zur HwO vorgeschriebene Wahlhandlung nicht verzichtet werden dürfen. Der Wahl, insb. dem am 10.06.1994 bekanntgemachten Wahlergebnis, fehlte dann die nötige gesetzliche Grundlage. Damit ist im Sinne von § 101 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 HwO gegen das Gesetz verstoßen worden.

Der Verstoß war im Sinne von § 101 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 HwO auch geeignet, das Ergebnis der Wahl zu beeinflussen. Hätte eine Wahlhandlung stattgefunden, so läßt sich nicht ausschließen, daß die beiden zugelassenen Wahlvorschläge der Selbständigen und der Arbeitnehmer nicht jeweils mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen ihrer Gruppe erhalten hätten (§ 18 Abs. 2 Anlage C HwO). Daran ändert der Umstand, daß beide Wahlvorschläge in ihrer jeweiligen Gruppe konkurrenzlos waren, nichts; auch dann besteht die Möglichkeit, daß die Hälfte der Wähler einer Gruppe einen ungültigen Stimmzettel abgibt (§ 14 Anlage C zur HwO) und damit den jeweiligen Wahlvorschlag ablehnt. Auf die Frage, ob dies sehr wahrscheinlich gewesen wäre, kommt es von Rechts wegen nicht an. Damit aber wäre die Wahl gescheitert; die Möglichkeit der engeren Wahl (§ 19 Anlage C zur HwO) besteht bei nur einem zugelassenen Wahlvorschlag je Gruppe nicht.

c) Sind obendrein die gesetzlichen Grundlagen der vorliegend praktizierten Listenwahl (§ 8 Abs. 1 letzter Satzteil, Abs. 5, § 18 Abs. 2, § 19 Abs. 1 Satz 2 Anlage C zur HwO) verfassungswidrig und nichtig, so fehlt der Wahl zur Vollversammlung der Beklagten die nötige gesetzliche Grundlage schlechthin. Die Klage muß dann in jedem Falle erfolgreich sein.

II. Sind die angeführten Vorschriften der Anlage C zur HwO hingegen gültig, so hätte die Berufung Erfolg. Der Klage kann weder aus den vom Verwaltungsgericht angeführten noch aus anderen Gründen stattgegeben werden; sie müßte vielmehr unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils abgewiesen werden.

1. Allerdings begegnet die Wahl zur Vollversammlung der Beklagten für die Wahlperiode 1994 bis 1999 mehrfachen Einwänden und Bedenken. Es ist schon zweifelhaft, ob die Beklagte in § 5 ihrer Satzung (vom 25.02.1974, GABl. S. 265, i.d.F. vom 10.01.1994, GABl. S. 20) die Sitze ihrer Vollversammlung nicht nur nach Gewerbegruppen (§ 5 Abs. 2), sondern obendrein nach Landkreisen (§ 5 Abs. 3) aufteilen durfte, insbesondere ob die in § 93 Abs. 2 HwO vorgeschriebene Aufteilung auf die Gewerbegruppen nach den wirtschaftlichen Besonderheiten des Kammerbezirks auch die Aufteilung nach regionalen Gesichtspunkten ohne Bezug auf Gewerbegruppen zuläßt. Ferner kann bezweifelt werden, ob das von der Beklagten geübte Verfahren der verbundenen Teilwahlvorschläge für die Gruppe der Selbständigen mit § 8 Abs. 1 letzter Satzteil Anlage C zur HwO vereinbar ist, wonach jeder Wahlvorschlag so viele Bewerber enthalten muß, als Mitglieder und Stellvertreter in dem Wahlbezirk, also im gesamten Handwerkskammerbezirk (§ 3 Anlage C zur HwO) zu wählen sind. Dieses Verfahren erscheint jedenfalls dann als bedenklich, wenn die Verbindung zu dem Gesamtwahlvorschlag nicht von den Vorschlagenden, sondern vom Wahlausschuß vorgenommen und damit verantwortet wird. Hinzu tritt der vom Verwaltungsgericht gerügte Verstoß gegen § 8 Abs. 5 Anlage C zur HwO. In der Tat war der einzige zur Wahl zugelassene Wahlvorschlag der Selbständigen nicht, wie vorgeschrieben, von 100 Wahlberechtigten unterzeichnet. Bei dem hier geübten Verfahren der verbundenen Teilwahlvorschläge wäre das Quorum nur erfüllt gewesen, wenn sämtliche fünf Teilwahlvorschläge von denselben 100 Wahlberechtigten unterschrieben gewesen wären. Schließlich bestehen auch Einwände gegen die Zulassung des Wahlvorschlags der Arbeitnehmer, für die ein Bewerber erst nachnominiert worden ist, als die nötigen 100 Unterschriften zur Unterstützung bereits vorgelegen hatten, so daß sich die Unterstützung nicht auch auf diesen nachnominierten Bewerber bezog.

2. All dies mag indes dahinstehen; es könnte der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Die vorgenannten Einwände hat der Kläger mit seinem Einspruch nämlich nicht vorgebracht. Der Senat ist aber auf die Überprüfung der vom Kläger innerhalb der Einspruchsfrist substantiiert vorgebrachten Einspruchsgründe beschränkt. Das ergibt sich für den Einspruch gegen die Wahl insgesamt aus § 101 Abs. 3 Satz 2 HwO und entsprechend für den Einspruch gegen die Wahl eines Gewählten aus § 101 Abs. 1 HwO. Hiernach muß der Einspruch gegen die Wahl innerhalb von einem Monat erhoben werden und kann nur auf bestimmte Einspruchsgründe gestützt werden. Daraus ergibt sich, daß ein Einspruch, der zwar in der Frist erhoben, jedoch nicht substantiiert auf zulässige Einspruchsgründe gestützt wird, unzulässig ist und vom zuständigen Wahlprüfungsorgan der Beklagten zurückgewiesen werden muß (vgl. Aberle, Die deutsche Handwerksordnung, Anm. 4 zu § 101 HwO). Ebenso ergibt sich hieraus, daß das Wahlprüfungsorgan im Einspruchsverfahren auf die Nachprüfung der fristgerecht und substantiiert vorgebrachten Einspruchsgründe beschränkt ist. Ist aber das Wahlprüfungsorgan beschränkt, so gilt dasselbe für das Gericht, das im Streitfalle berufen ist, die Einspruchsentscheidung des Wahlprüfungsorgans zu überprüfen; daß das Gericht nicht selbst Wahlprüfungsorgan ist, wurde (oben B. I. 2. a) bereits festgestellt. Eine andere Frage ist, ob das Wahlprüfungsorgan einen unzulässigen Einspruch oder verspätet nachgeschobene Einspruchsgründe zum Anlaß nehmen darf oder muß, von Amts wegen eine - ggfs. erneute - Wahlprüfung nach § 100 Abs. 1 HwO vorzunehmen; hierauf hat aber der Einsprechende keinen Anspruch, weil das Wahlprüfungsverfahren nach § 100 Abs. 1 HwO ein objektives Verfahren ist, dessen Durchführung allein im öffentlichen Interesse liegt.

Die vorstehende Auslegung entspricht Sinn und Zweck des § 101 HwO. Die Handwerksordnung unterscheidet die (objektive) Wahlprüfung (§ 100 Abs. 1 HwO) von dem Wahleinspruch (§ 101 HwO). Damit übernimmt sie für ihren Regelungsbereich Rechtsinstitute des allgemeinen Organisationsrechts von Wahlorganen, wie sie im Staats- wie im Verwaltungsrecht anerkannt und vorstrukturiert sind. Die Wahlprüfung wie der Wahleinspruch dienen damit in erster Linie dem Zweck, die gesetzmäßige Zusammensetzung des gewählten Organs zu gewährleisten und diesbezüglich aufgetretene Einwände binnen angemessener Zeit zu klären; das Einspruchsverfahren dient daneben auch der Sicherung der subjektiven Wahlrechte des Einspruchsberechtigten, ändert aber nichts an dem Ziel, möglichst rasch zu einer Klärung zu gelangen (vgl. BVerfGE 85, 148 <158 f.>). Für das Wahlprüfungsrecht bei Bundestagswahlen hat das Bundesverfassungsgericht hieraus eine Beschränkung der Wahlprüfung auf die fristgerecht substantiiert vorgebrachten Einwendungen gefolgert, obwohl das Wahlprüfungsgesetz dies nicht ausdrücklich vorsieht (BVerfGE 85, 148 <158 f.> m.w.N.; 89, 291 <308 f., 312 f.>). Ähnliches gilt im Kommunalwahlrecht der Länder; teilweise enthalten die einschlägigen Gesetze ausdrückliche Präklusionsvorschriften (vgl. etwa § 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG Bad.-Württ. und hierzu Kunze/Merk/Quecke, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 4. Aufl. 1989, Rdnrn. 48 f., 79 ff. zu § 31 KomWG), doch ist die Rechtslage nicht anders, wo solche Vorschriften fehlen (wie etwa in Hessen; vgl. allg. Saftig, Kommunalwahlrecht in Deutschland, 1990, S. 231 ff.). Auch für das Recht der Wahlen zu einem universitären Fachbereichsrat hat die Rechtsprechung dahingehende Grundsätze entwickelt (vgl. VG Berlin, Urt. vom 18.07.1974 - III A 327/74 -, JR 1975, 127 <129>).

Daß § 101 HwO sich in diesen Kontext stellt, verstößt nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verleiht aus sich heraus keine subjektiven Rechte, sondern setzt sie voraus und gewährleistet ihren gerichtlichen Schutz. Allerdings schließt die Vorschrift Befristungen und andere Zulässigkeitsvoraussetzungen für Rechtsmittel nicht aus, wenn und soweit diese sachlich gerechtfertigt sind und den Zugang zu Gericht nicht unzumutbar erschweren. § 101 HwO nötigt den Wahlberechtigten, seine Rechte binnen Monatsfrist geltend zu machen und etwaige Einwände zu substantiieren. Das ist, wie gezeigt, durch das öffentliche Interesse an möglichst rascher Klarheit über die Gültigkeit einer Wahl zu einem Staats- oder Verwaltungsorgan hinreichend gerechtfertigt. Es erschwert den Zugang zu Gericht auch nicht unzumutbar, zumal wenn - wie hier - die Anforderungen an die nötige Substantiierung nicht überspannt werden.

C.

§ 8 Abs. 1 letzter Satzteil, Abs. 5, § 18 Abs. 2, § 19 Abs. 1 Satz 2 sowie § 20 Anlage C zur HwO sind nach der Überzeugung des Senats mit Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und nichtig.

I. Die sog. Friedenswahl der Vollversammlung einer Handwerkskammer (§ 20 Anlage C zur HwO) verstößt gegen das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG; offen gelassen von BVerfGE 71, 81 <100>); sie ist in ihrem Zusammenwirken mit anderen wahlrechtlichen Vorschriften der Handwerksordnung auch nicht ausnahmsweise verfassungsrechtlich zulässig.

1. Nach Art. 20 Abs. 2 GG geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt; soweit Staatsgewalt durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird, müssen diese ihre Tätigkeit - und sei es mittelbar - auf Wahlen oder Abstimmungen des Volkes zurückführen und so demokratisch legitimieren. Diese Grundsätze gelten nicht nur für die Staatsgewalt des Bundes, sondern nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die Staatsgewalt der Länder und in den Ländern. Sie gelten damit auch für die vollziehende Gewalt in den Ländern, gleichgültig ob sie bundes- oder landesgesetzlich geordnet ist.

Die Handwerkskammern üben Staatsgewalt in diesem Sinne aus. Sie sind Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 90 Abs. 1 Halbsatz 2 HwO), denen mit der Vertretung der Interessen des Handwerks gegenüber Dritten (§ 90 Abs. 1 Halbsatz 1 HwO; vgl. insb. § 91 Abs. 1 Nr. 2 HwO) und der vielfältigen Förderung der Interessen des Handwerks (§ 91 Abs. 1 Nr. 1 HwO; vgl. insb. § 91 Abs. 1 Nrn. 4-7, 9-11, 13 HwO) die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben obliegt, die andernfalls von der unmittelbar-staatlichen Verwaltung wahrzunehmen wären. Damit üben die Handwerkskammern öffentliche, und zwar mittelbar-staatliche Gewalt aus. Nur das rechtfertigt auch die Pflichtmitgliedschaft der im Bezirk einer Handwerkskammer ansässigen selbständigen Handwerker und Inhaber handwerksähnlicher Betriebe sowie der Gesellen, vergleichbaren Arbeitnehmer und Lehrlinge (§ 90 Abs. 2 HwO). Das Demokratiegebot, demzufolge alle Staatsgewalt vom Volke ausgehen und sich aus einem Willensbildungsakt des Volkes legitimieren muß, gilt darum auch für die Handwerkskammern.

Der Gesetzgeber hat die Handwerkskammern mit dem Recht der Selbstverwaltung ausgestattet, über die der Staat nur die Rechtsaufsicht ausübt (§ 115 HwO). Damit erfüllen die Handwerkskammern ihre Aufgaben eigenverantwortlich und frei von Weisungen der staatlichen Regierungsstellen. Das bedeutet zugleich, daß die Handwerkskammern ihre nötige demokratische Legitimation nicht vermittels der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Landesregierungen auf die Wahl der jeweiligen Landtage zurückführen können; sie sind aus dem Verantwortungsbereich der Landesregierungen herausgenommen, soweit nicht die bloße Gesetzmäßigkeit ihrer Verwaltungstätigkeit in Rede steht. Wirkt aber die durch die allgemeinen Wahlen vermittelte demokratische Legitimation nicht auch für die autonomen Handwerkskammern, so muß eine andere Legitimation ihrer Verwaltungstätigkeit an die Stelle treten (ebenso Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, 1991, S. 421 ff.). Diese andere Legitimation kann keine beliebige sein, sondern muß der Struktur und Wirkweise des demokratischen Prinzips so nahe wie möglich stehen; Abweichungen können nur als zulässig angesehen werden, soweit sie Besonderheiten des jeweiligen Sachbereichs Rechnung tragen. Insofern macht das Demokratiegebot vor der funktionalen Selbstverwaltung nicht halt, sondern wirkt auch in deren Bereich hinein.

Der Gesetzgeber hat vorgesehen, daß die nötige Legitimation über die Wahl des Hauptorgans einer Handwerkskammer, der Vollversammlung, auf die Mitglieder der Handwerkskammer zurückgeführt wird. Damit ist den Anforderungen des Demokratiegebots im Grundsatz genügt; daß die Mitglieder der Handwerkskammer keinen Ausschnitt des Volkes im Sinne des Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen, insbesondere sich einerseits nach berufsständischen Gesichtspunkten bestimmen, andererseits auch Nichtdeutsche umfassen können, ist durch die Eigentümlichkeit der funktionalen Selbstverwaltung bedingt und steht dieser Feststellung nicht entgegen (vgl. BVerfGE 83, 37 <55>).

2. Voraussetzung für die demokratische Legitimation der Verwaltungstätigkeit der Handwerkskammern ist jedoch, daß die legitimationsvermittelnde Wahl des Hauptorgans durch die Mitglieder tatsächlich stattfindet und ihrerseits demokratischen Mindestanforderungen genügt. Dem werden die Regelungen der Anlage C zur Handwerksordnung nicht gerecht.

a) § 20 Anlage C zur HwO sieht die sog. Friedenswahl vor: Wird nur ein Wahlvorschlag zugelassen, so gelten die darauf bezeichneten Bewerber als gewählt, ohne daß es einer Wahlhandlung bedarf. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, daß die sog. Friedenswahl keine Wahl ist, sondern eine solche nur fingiert. Dem Wahlberechtigten wird die Ausübung seines Wahlrechts - und damit auch die Möglichkeit, den (einzigen) Wahlvorschlag abzulehnen - verwehrt; die Bestimmung der zu wählenden Versammlung wird dem Wahlvorschlag überlassen. Das läßt sich mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbaren (BVerfGE 13, 1 <17 f.>; vgl. Hoß, DÖV 1960, 848). Diese Bestimmung formt das Demokratieprinzip der Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG für den Sachbereich der politischen Wahlen zu Landtagen, Kreistagen und Gemeinderäten näher aus (BVerfGE 83, 37 <53>). Ein Verstoß gegen das Demokratieprinzip ist jedoch auch für den Sachbereich der funktionalen Demokratie anzunehmen, auch wenn hier Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG als dessen nähere Ausgestaltung nicht gilt. Wie gezeigt, gestattet das Demokratieprinzip für den Sachbereich der funktionalen Selbstverwaltung zwar eine vom Volksbegriff abweichende Bestimmung des Legitimationsträgers; aus diesem Grunde paßt Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG hier nicht. Die weitere Anforderung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, daß nämlich demokratische Legitimation nur durch Wahlen vermittelt werden kann, die (zumindest) - bezogen auf den Kreis der zum jeweiligen Legitimationsträger Gehörigen, bei zulässiger Gliederung nach Gruppen auf den Kreis der Gruppenzugehörigen - allgemein und gleich sind, ergibt sich indes schon unmittelbar aus dem demokratischen Prinzip selbst und gilt damit für jedwede Staatsgewalt, auch für die mittelbar-staatliche Gewalt im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung (dies übersieht BSGE 36, 242 <244>). Die sog. Friedenswahl, wie sie § 20 Anlage C zur HwO vorsieht, wird damit dem demokratischen Prinzip, soweit dies auch für die funktionale Selbstverwaltung Geltung beansprucht, grundsätzlich nicht gerecht.

b) Damit hält der Senat die sog. Friedenswahl im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung nicht ausnahmslos und für sämtliche Fallgestaltungen für verfassungsrechtlich unzulässig. Ausnahmen sind vielmehr aus Gründen denkbar, die ein Zurücktreten der Anforderungen des Demokratieprinzips gebieten.

Ob als ein derartiger Sachzwang auch ein Kosten-Nutzen-Vergleich angesehen werden kann, wie er für die funktionale Selbstverwaltung im Bereich der Sozialversicherung ins Feld geführt wird (BSGE 36, 242 <244>; Ruland in: Wannagat, SGB IV, § 46 Rdnr. 21 m.w.N.), erscheint zweifelhaft, mag aber dahinstehen; für den überschaubaren Bereich einer Handwerkskammer fallen die Kosten einer streitigen Wahl offenkundig nicht ins Gewicht.

Als Sachzwang im erwähnten Sinne kommt indes ein typischerweise geringes Interesse an einer Wahl in Betracht (vgl. BVerwG, Beschl. vom 27.03.1980 - 5 C 2.79 -, GewArch 1980, 296 <297> = Buchholz 451.09 IHKG Nr. 7 <S. 14>; BSGE 36, 242 <244>). Eine allzu geringe Wahlbeteiligung stellt die legitimierende Kraft der Wahl in Frage; und für Extremfälle muß der Gefahr begegnet werden, daß die Handwerkskammer gänzlich ohne Hauptorgan dasteht. Um solchen Lagen Rechnung zu tragen, mag es zulässig sein, daß das Gesetz die sog. Friedenswahl als letztes Mittel vorsieht. Das setzt aber voraus, daß zuvor sämtliche Möglichkeiten ausgeschöpft sind, einem zu besorgenden geringen Wahlinteresse aufzuhelfen (ebenso Ruland a.a.O., § 46 Rn 22; Emde, Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung, S. 440 f.; vgl. BSGE 23, 92 <96>; 36, 242 <244>). Insbesondere muß ausgeschlossen werden, daß das Wahlinteresse nur deshalb gering ist, weil die Wahlzugangshürden für denkbare Minderheitsgruppen innerhalb der Handwerkskammer zu hoch sind. So aber verhält es sich im Handwerksrecht, wie in späterem Zusammenhang (unten II.) noch näher auszuführen sein wird: Die Anforderungen des § 8 Abs. 1 letzter Satzteil Anlage C zur HwO, daß nur komplette Listen zur Wahl zugelassen werden, und des § 8 Abs. 5 Anlage C zur HwO, daß jeder Wahlvorschlag 100 Unterschriften benötigt, schließen es für nicht in Innungen organisierte Selbständige praktisch aus, gegen die Wahlvorschläge der Innungen anzutreten. Hinzu kommt, daß das Prinzip der Mehrheitswahl (§ 18 Abs. 2, § 19 Abs. 1 Satz 2 Anlage C zur HwO), demzufolge sämtliche Gruppensitze in der Hauptversammlung von der stimmenstärksten Liste besetzt werden, eine anteilige Sitzverteilung auf mehrere kandidierenden Listen jedoch nicht stattfindet, die Wahlchancen von Außenseitern weiter vermindert und damit den Anreiz zu konkurrierenden Wahlvorschlägen praktisch beseitigt.

Aus demselben Grunde scheidet eine Rechtfertigung der sog. Friedenswahlen jedenfalls für den Sachbereich des Handwerkskammerrechts aus, die darauf abhebt, daß ein jeder (passiv) Wahlberechtigte es selbst in der Hand hätte, durch Aufstellung eines zweiten Wahlvorschlags eine streitige Wahl zu erzwingen, und daß er durch die Nichtausübung dieses Rechts sein Einverständnis mit dem einzigen Wahlvorschlag bekunde. Dieser Hinweis trifft nur für ihrerseits - praktisch in den Innungen und Kreishandwerkerschaften - organisierte Selbständige zu, die in der Lage sind, die hohen Wahlzugangshürden zu überwinden; er erfaßt indes die - statistisch wachsende - Zahl der nichtorganisierten Kammermitglieder nicht (nach Angaben der Beklagten liegt der Organisationsgrad in Baden-Württemberg bei 72%, in Gesamtdeutschland bei 63%). So zeigt auch die Geschichte, daß seit Inkrafttreten der Handwerksordnung 1953 bundesweit keine einzige streitige Wahl durchgeführt wurde, weil sich die Innungen stets auf einheitliche Wahlvorschläge geeinigt haben, und daß die erste politische Infragestellung der sog. Friedenswahl im Bereich der Handwerkskammer Freiburg im Jahr 1994 auf einen Zwist unter den beteiligten Kreishandwerkerschaften zurückgeht, nicht aber auf das Engagement nichtorganisierter Selbständiger.

II. Das System der Listenwahl in der Ausgestaltung von § 8 Abs. 1 letzter Satzteil, Abs. 5, § 18 Abs. 2, § 19 Abs. 1 Satz 2 Anlage C zur Handwerksordnung verletzt die Grundsätze der allgemeinen und gleichen Wahl (Art. 3 Abs. 1 GG) auch unabhängig von der Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der sog. Friedenswahl.

1. Aus Art. 3 Abs. 1 GG ergeben sich die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit einer Wahl, denenzufolge jeder sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können. Diese Grundsätze gelten als ungeschriebenes Verfassungsrecht auch über den Anwendungsbereich der Art. 28 Abs. 1 Satz 2, Art. 38 Abs. 1 GG hinaus; sie gelten damit nicht nur für politische Wahlen und Abstimmungen im Bund und in den Ländern, Kreisen und Gemeinden, sondern - unter Berücksichtigung der dortigen Besonderheiten - auch für Wahlen im Bereich der sog. funktionalen Selbstverwaltung und damit auch für die Wahl zur Vollversammlung einer Handwerkskammer als einer Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Zwangsmitgliedschaft (vgl. BVerfGE 30, 227 <246>; 60, 162 <169>; 71, 81 <94>). Damit stimmt § 95 HwO überein, der bestimmt, daß die Mitglieder der Vollversammlung einer Handwerkskammer und ihre Stellvertreter in allgemeiner und gleicher (sowie geheimer) Wahl gewählt werden.

Die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl betreffen nicht nur den eigentlichen Wahlakt, sondern gelten auch für die Wahlvorbereitung, insbesondere für das Wahlvorschlagsrecht. Sieht das Gesetz wie in § 8 Abs. 5 Anlage C zur HwO ein Unterschriftenquorum für zulässige Wahlvorschläge vor, so schränkt es damit nicht nur die Gleichheit des passiven Wahlrechts hinsichtlich der eigentlichen Wahl, sondern auch das Wahlvorschlagsrecht ein. Eine solche Einschränkung ist verfassungsrechtlich nur dann zu billigen, wenn und soweit das Quorum dazu dienen soll, den Wahlakt auf ernsthafte Bewerber zu beschränken, dadurch das Stimmgewicht der einzelnen Wählerstimmen zu sichern und so indirekt der Gefahr der Stimmenzersplitterung vorzubeugen. Die Zahl der Unterschriften darf andererseits nur so hoch festgesetzt werden, wie es für das Erreichen dieses Zwecks erforderlich ist. Sie darf der Wählerentscheidung möglichst wenig vorgreifen und nicht so hoch sein, daß einem neuen Bewerber die Teilnahme an der Wahl praktisch unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird (BVerfGE 60, 162 <167 ff.> m.w.N.).

Vergleichbares gilt für andere Bestimmungen, die geeignet sind, die Gleichheit des passiven Wahlrechts zu beschränken.

2. a) Das Wahlsystem, das in Anlage C der Handwerksordnung normiert ist, schränkt die Gleichheit des passiven Wahlrechts nicht nur durch § 8 Abs. 5 ein, wonach jeder Wahlvorschlag von mindestens 100 Wahlberechtigten unterzeichnet sein muß. Diese Vorschrift ist vielmehr im Kontext mit § 8 Abs. 1 letzter Satzteil sowie mit § 18 Abs. 2, § 19 Abs. 1 Satz 2 zu sehen. Nach § 8 Abs. 1 letzter Satzteil Anlage C zur HwO muß jeder Wahlvorschlag die Namen von so vielen Bewerbern enthalten, als Mitglieder und Stellvertreter in der jeweiligen Gruppe (der Selbständigen und der Arbeitnehmer) zu wählen sind, wobei für jedes Mitglied zwei Stellvertreter aufzustellen sind (§ 93 Abs. 3 Satz 1 HwO, § 8 Abs. 2 Satz 2 Anlage C zur HwO). Nach der Satzung der Beklagten stellt die Gruppe der Selbständigen 26 Mitglieder der Vollversammlung; diese Größe entspricht, gemessen an der Mitgliederstärke der Beklagten, dem bundesweit Üblichen. Für einen gültigen Wahlvorschlag müssen mithin 78 Kandidaten und 100 Unterzeichner des Wahlvorschlags gefunden werden. Diese Zugangshürde ist so hoch, daß sie das Wahlvorschlagsrecht wie das passive Wahlrecht praktisch nur den in Innungen organisierten Selbständigen vorbehält, Außenstehende aber praktisch ausschließt. Zwar gehören der Beklagten etwa 10.000 Selbständige an; ähnlich verhält es sich bei den anderen Handwerkskammern in Baden-Württemberg (außer Stuttgart). Doch  läßt sich die Bedeutung der genannten Hürden nur ermessen, wenn über die bloße Zahlenrelation hinaus bedacht wird, daß Selbständige untereinander nur wenig Kontakt pflegen werden, jedenfalls bei verschiedenen Gewerbearten. Dies wird verstärkt durch das Mehrheitswahlrecht nach § 18 Abs. 2, § 19 Abs. 1 Satz 2 Anlage C zur HwO. Diese Vorschriften ermöglichen den Wahlerfolg nur einer einzigen Liste und schließen damit eine anteilige Repräsentation von Bewerbern konkurrierender Listen von vornherein aus. Damit aber wird einem denkbaren Wahlvorschlag Außenstehender, selbst wenn diese eine komplette Liste aufstellen und die nötigen 100 Unterschriften aufbringen könnten, jede realistische Erfolgschance vorenthalten, was die Bereitschaft zur Kandidatur weiter vermindert.

b) Für diese erhebliche Einschränkung des Wahlvorschlagsrechts und des passiven Wahlrechts sind hinreichende Gründe aus der Natur des Sachbereichs für die Gruppe der Selbständigen nicht erkennbar.

Quoren sind allerdings als zulässig zu erachten, wenn sie dem Nachweis der Ernsthaftigkeit der Kandidatur und damit zugleich dem Ziel dienen, den Kreis der Bewerber auf Personen mit programmatischen Vorstellungen zu beschränken, die sich auf den gesetzlichen Aufgabenkreis der Handwerkskammer beziehen (vgl. BVerfGE 71, 81 <99>). Hierzu ist aber ein Quorum von 100 Unterschriften deutlich überzogen, zumal wenn es im Verein mit der Zulässigkeit nur kompletter Listen (§ 8 Abs. 1 letzter Halbsatz Anlage C zur HwO) und dem Mehrheitswahlrecht (§ 18 Abs. 2, § 19 Abs. 1 Satz 2 Anlage C zur HwO) das Wahlvorschlagsrecht praktisch auf die Innungen und die von ihnen gebildeten Kreishandwerkerschaften beschränkt. Eine solche Beschränkung könnte nur für zulässig erachtet werden, wenn allein von den Innungen erwartet werden könnte, ernstzunehmende und in diesem Sinne sachdienliche programmatische Vorstellungen zum gesetzlichen Aufgabenkreis der Handwerkskammer zu entwickeln und zu vertreten. Das aber kann angesichts des bei aller Vielfalt doch überschaubaren Aufgabenkreises einer Handwerkskammer nicht angenommen werden; allein daß die Innungen über besonderen Sachverstand verfügen, rechtfertigt noch nicht, Innungsfreie vom passiven Wahlrecht praktisch auszuschließen.

Die gesetzliche Regelung ist auch nicht zwingende Folge der Bestimmung in § 93 Abs. 2 HwO, der eine Aufteilung der Mitglieder der Vollversammlung auf Gewerbegruppen vorsieht. Dabei geht der Senat davon aus, daß diese Aufteilung als solche den bestehenden Besonderheiten der handwerklichen Selbstverwaltung Rechnung trägt, die damit einhergehende Beschränkung des passiven Wahlrechts der Kammermitglieder mithin gerechtfertigt ist. Das bedingt aber noch nicht, nur komplette Listen zur Wahl zuzulassen und unter mehreren zugelassenen Listen nur nach Grundsätzen der Mehrheitswahl zu wählen. Ebenso ist denkbar sind andere Modelle. So können etwa jedem Wähler mehrere Stimmen gegeben werden, mit denen er Kandidaten verschiedener Gewerbegruppen zu wählen hat. Diese Kandidaten können ihm durch komplette oder durch unvollständige Listen, aber auch durch Einzelvorschläge präsentiert werden.

c) Das Vorstehende beschränkt sich auf die Repräsentation der Gruppe der Selbständigen in der Vollversammlung der Handwerkskammern. Es zieht die Aufgliederung der Kammermitglieder nach Selbständigen und Arbeitnehmern und deren nach ihrem Stimmgewicht unterschiedliche Vertretung in der Vollversammlung als solche sowie die allein hierdurch bedingte Einschränkung der Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl nicht in Zweifel. Es richtet sich ferner - wie zur Vermeidung von Mißverständnissen angeführt sei - nicht in gleicher Weise gegen die Geltung des § 8 Abs. 1, Abs. 5 Anlage C zur HwO für die Gruppe der Arbeitnehmer, insb. der Gesellen. Hier geht es nicht um berufsständische Selbstverwaltung Selbständiger, sondern um Interessenvertretung abhängig Beschäftigter im Sinne einer Mitbestimmung. Diese Besonderheit rechtfertigt es, die Wahl der Gruppenvertreter der Arbeitnehmer zugleich unter dem Gesichtspunkt der möglichsten Effizienz der Interessenvertretung zu organisieren (vgl. BVerfGE 60, 162 <171 f.>). Hinzu kommt, daß die Arbeitnehmer in größerem Maße als die Selbständigen kammerintern Koalitionsfreiheit genießen. Sie können sich zu (auch neuen) Gewerkschaften zusammenschließen, wenn sie sich durch die bestehenden nicht vertreten fühlen. Demgegenüber wird die Bildung von Zusammenschlüssen selbständiger Handwerker außerhalb von Innungen vom Gesetz wenngleich nicht verboten, so doch durch die herausgehobene Stellung der Innungen und den Grundsatz, daß in jedem Bezirk für jedes Handwerk nur eine Innung bestehen darf (§ 52 Abs. 1 Satz 2 HwO), erheblich erschwert.

D.

Nach allem war das Verfahren auszusetzen und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorzulegen, ob § 8 Abs. 1 letzter Satzteil, § 8 Abs. 5, § 18 Abs. 2, § 19 Abs. 1 Satz 2 sowie § 20 Anlage C der HwO mit Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 2 sowie Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar sind (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 BVerfGG).

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar.