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VGH Baden-Württemberg · Beschluss vom 24. Mai 1994 · Az. 10 S 451/94

Informationen zum Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2013, 9178

  • Verfahrensgang:

1. Vorbeugender Rechtsschutz im Wege der einstweiligen Anordnung kann einem Rundfunkunternehmer mit auslaufender Zulassung, der sich gegen die zukünftige, auf der Basis neu geplanter Verbreitungsgebiete erfolgende Zulassung Dritter zum privaten Hörfunk wehren will, grundsätzlich nicht gewährt werden. Dem Betroffenen ist es vielmehr zuzumuten, den Erlaß der Zulassungsentscheidungen abzuwarten und dagegen vorläufigen Rechtsschutz nach den §§ 80a Abs 3 und 80 Abs 5 VwGO zu beantragen.

2. Zur Frage des Drittschutzes medienrechtlicher Vorschriften über die Neuordnung der Verbreitungsgebiete für den privaten Hörfunk in Baden-Württemberg.

Tatbestand

Den Antragstellerinnen wurden durch Bescheide der Antragsgegnerin vom 8.9.1989 Zulassungen für die Verbreitung privater Hörfunkprogramme erteilt. Die Antragstellerin Nr. 1 erhielt die Zulassung für ein regionales Programm auf der Frequenz 103,5 MHz (Sender), die Antragstellerin Nr. 2 für ein entsprechendes Programm auf der Frequenz 102,1 MHz (Sender). Die Antragstellerin Nr. 3 wurde als Veranstalterin eines lokalen Hörfunkprogramms auf den Frequenzen 107,9 MHz (Sender) und 104,7 MHz (Sender) zugelassen. Die den Antragstellerinnen erteilten Zulassungen sind jeweils bis zum 30.9.1994 befristet. Aufgrund der §§ 20 Abs. 2, 7 Abs. 2 Nr. 7 des Landesmediengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.3.1992 (GBl. S. 189) plante die Antragsgegnerin neue Verbreitungsgebiete für drahtlosen Hörfunk, die an die Stelle der bisherigen treten sollen. Dabei handelt es sich um drei Verbreitungsgebiete für regionale und 15 Verbreitungsgebiete für lokale Hörfunkprogramme. Mit Ausschreibung vom 18.10.1993 - veröffentlicht im Staatsanzeiger Nr. 84 vom 23.10.1993 - forderte die Antragsgegnerin Interessenten dazu auf, Anträge auf Zulassung zur Veranstaltung von Hörfunkprogrammen für die im einzelnen aufgeführten neuen Verbreitungsgebiete einzureichen.

Die Neuordnung der Verbreitungsgebiete bringt für die von den Antragstellerinnen gegenwärtig genutzten Übertragungskapazitäten für die Zukunft folgende Änderungen mit sich: Die bisher von der Antragstellerin Nr. 1 für den Regionalsender innegehabte Frequenz wurde dem lokalen Verbreitungsgebiet L 14, die der Antragstellerin Nr. 2 für ihr Regionalprogramm zustehende Übertragungskapazität dem lokalen Bereich L 1 zugeordnet. Die von der Antragstellerin Nr. 3 bislang für ihre lokalen Programme genutzten Frequenzen wurden für die Zukunft ebenfalls auf diese beiden neuen lokalen Verbreitungsgebiete verteilt (107,9 MHz/ zu L 1 und 104,7 MHz/ zu L 14).

Die Antragstellerinnen stellten daraufhin Anträge auf Zulassung zur Veranstaltung von Hörfunkprogrammen auf den bisher von ihnen genutzten Frequenzen für die ausgeschriebenen neuen Verbreitungsgebiete. Mit am 9.12.1993 beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhobenen Klagen (1 K 3928/93), über die noch nicht entschieden ist, begehren die Antragstellerinnen die Feststellung, daß die Antragsgegnerin nicht berechtigt sei, aufgrund der Ausschreibung vom 18.10.1993 für die neuen Verbreitungsgebiete Zulassungen privater Hörfunkveranstalter auszusprechen. Zugleich haben sie beim Verwaltungsgericht beantragt, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, keine Zulassungen zu erteilen, bevor über diese Feststellungsklagen rechtskräftig entschieden ist. Zur Begründung haben sie vorgetragen, die von der Antragsgegnerin vorgenommene Planung der neuen Verbreitungsgebiete für privaten Hörfunk sei rechtswidrig und verletze sie in ihren Rechten als vorhandene Unternehmer. Sie hätten Ansprüche gegen die Antragsgegnerin, ihr die Wiederbewerbung um die bislang benutzten Frequenzen in bisherigem Umfang zu ermöglichen. Die einstweilige Anordnung sei zur Sicherung dieser Ansprüche erforderlich. Die Antragsgegnerin ist sowohl den Klagen als auch den Anträgen entgegengetreten.

Mit Beschluß vom 20.1.1994 hat das Verwaltungsgericht die Anträge als unzulässig abgelehnt. Gegen den ihnen am 27.1.1994 zugestellten Beschluß haben die Antragstellerinnen am 10.2.1994 Beschwerden eingelegt, mit denen sie ihr Begehren weiter verfolgen. Die Antragsgegnerin hat die Zurückweisung der Beschwerden beantragt.

Gründe

Die zulässigen Beschwerden sind nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht abgelehnt, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung gem. § 123 Abs. 1 VwGO zu untersagen, bis zur rechtskräftigen Entscheidung über die Feststellungsklagen 1 K 3928/93 rundfunkrechtliche Zulassungen für die neuen Verbreitungsgebiete auf den streitigen Frequenzen auszusprechen. Denn auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens erweisen sich die Anträge wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses als unzulässig.

Das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerinnen zielt darauf ab, bereits jetzt zu verhindern, daß die Antragsgegnerin für den am 1.10.1994 beginnenden Zulassungszeitraum die von ihnen bisher genutzten Frequenzen an andere Rundfunkveranstalter zur drahtlosen Verbreitung von Hörfunkprogrammen in den neuen Verbreitungsgebieten vergibt, die sie gemäß § 20 Abs. 2 des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg in der Fassung vom 17.3.1992 (GBl. S. 189) - LMedienG - geplant hat (vgl. auch die maßgebliche Nutzungsplanverordnung der Antragsgegnerin vom 19.7.1986 - GBl. S. 256, zuletzt geändert durch Verordnung vom 17.2.1994 - GBl. S. 163). Die Antragstellerinnen erstreben daher bereits vor dem Ergehen der abschließenden behördlichen Entscheidungen im derzeit laufenden rundfunkrechtlichen Zulassungsverfahren vorbeugenden Rechtsschutz. Sie haben zu diesem Zweck in der Hauptsache Feststellungsklagen erhoben. Zur vorläufigen Sicherung der damit geltend gemachten Ansprüche haben sie zusätzlich die streitigen Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung gestellt (§ 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Voraussetzung für die Zulässigkeit vorbeugenden Rechtsschutzes durch Erhebung einer allgemeinen Leistungs- oder Feststellungsklage ist nach ständiger Rechtsprechung, daß ein entsprechend qualifiziertes, das heißt ein gerade auf die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes gerichtetes Rechtsschutzinteresse besteht. Dieses Erfordernis gilt auch dann, wenn wie hier zur Sicherung des geltend gemachten Rechts vorbeugender vorläufiger Rechtsschutz gegen zukünftige Verwaltungsakte begehrt wird. In derartigen Fällen muß gerade die vorbeugende einstweilige Regelung erforderlich sein, um zu verhindern, daß die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert wird (vgl. § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das notwendige qualifizierte Rechtsschutzbedürfnis liegt nach ständiger Rechtsprechung nicht vor, wenn und solange der Betroffene in zumutbarer Weise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung grundsätzlich als angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (BVerwG, Urt. v. 7.5.1987, BVerwGE 77, 207, 212; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse v. 17.7.1984, GewArch. 1985, 136; vom 6.7.1993, NZV 1994, 207 und v. 7.12.1993, DÖV 1994, 309). Es ist dagegen dann zu bejahen, wenn etwa die Gefahr besteht, daß bei Abwarten der behördlichen Entscheidung vollendete Tatsachen geschaffen werden und hierdurch nicht wiedergutzumachender Schaden bzw. unzumutbare Nachteile entstehen (vgl. Kopp, VwGO, 9. Aufl., 1992, Vorb. § 40 RdNr. 33 m.w.N.).

Im vorliegenden Fall ist eine vorbeugende einstweiligen Anordnung nicht in diesem Sinne geboten. Ebenso wie dem Verwaltungsgericht sind dem Senat keine Gründe ersichtlich, weshalb die geltend gemachten Rechte der Antragstellerinnen nicht nach Erlaß entsprechender Zulassungsentscheidungen im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes nach den §§ 80 a Abs. 3 und 80 Abs. 5 VwGO ausreichend, das heißt in einer der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG entsprechenden Weise, geschützt werden können. Der im rundfunkrechtlichen Zulassungsverfahren unterlegene Bewerber kann nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats gegen die Zulassung eines Mitbewerbers Widerspruch und Anfechtungsklage erheben, um die Bestandskraft dieser Zulassung zu verhindern; darüber hinaus kann er seine eigene Zulassung im Wege der Verpflichtungsklage erstreiten. Vorläufiger Rechtsschutz gegen die sofort vollziehbare Zulassung eines Mitbewerbers kann dem unterlegenen Bewerber bereits nach den §§ 80 a Abs. 3 und 80 Abs. 5 VwGO ausreichend gewährt werden (vgl. d. Beschluß v. 14.12.1988 - 10 S 2426/88 -, NJW 1990, 340 = VBlBW 1989, 211). Die Antragstellerinnen haben somit die Möglichkeit, gegen etwaige zukünftige Zulassungen anderer privater Hörfunkveranstalter auf den streitigen Frequenzen Rechtsbehelfe einzulegen und, sollten diese Zulassungen für sofort vollziehbar erklärt werden, die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung dieser Rechtsbehelfe zu beantragen. Da die Antragstellerinnen nunmehr auch für die neuen Verbreitungsgebiete aufgrund der Ausschreibung vom 23.10.1993 Anträge auf Zulassung gestellt haben, können sie ihre Rechtsauffassung, die Planung dieser Gebiete verletze sie in ihren Rechten als bisherige Veranstalter und sie hätten einen Anspruch auf erneute Zuteilung der bisherigen Frequenzen, auch im Rahmen dieses Zulassungsverfahrens und eines sich etwa anschließenden verwaltungsgerichtlichen Eilverfahrens effektiv geltend machen. Die Antragsgegnerin bzw. das Verwaltungsgericht müßten in diesen Verfahren -soweit erheblich - inzident prüfen, ob die Antragstellerinnen durch die rundfunkrechtliche Neuordnung der Verbreitungsgebiete in ihren Rechten verletzt werden.

Zwar können die Antragstellerinnen den danach möglichen einstweiligen Rechtsschutz erst nach Vorliegen einer behördlichen Zulassungsentscheidung erlangen. Dies rechtfertigt aber auch unter dem Blickwinkel der gebotenen Effektivität des Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht den vorherigen Erlaß einer - vorbeugenden - einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO, wie er vorliegend erstrebt wird. Denn durch eine sofort vollziehbare rundfunkrechtliche Zulassung Dritter würden noch keine vollendeten Tatsachen zu Lasten der Antragstellerinnen geschaffen; auch ist nicht erkennbar, daß nicht mehr rückgängig zu machende Schäden oder sonstige unzumutbare Nachteile eintreten würden. Die Behauptung der Antragstellerinnen, die von ihnen bisher getätigten Investitionen würden durch die Neuplanung der Verbreitungsgebiete entwertet, vermag die Gefahr unzumutbarer Nachteile in diesem Sinne nicht zu belegen. Da die neuen Zulassungen geraume Zeit vor Beginn des zukünftigen Zulassungszeitraums am 1.10.1994 ausgesprochen werden dürften, käme der dann statthafte vorläufige Rechtsschutz nach den §§ 80 a Abs. 3 und 80 Abs. 5 VwGO nicht zu spät. Schließlich ist es den Antragstellerinnen zumutbar, im Rahmen des laufenden Zulassungsverfahrens auf der Basis der Ausschreibungsbedingungen, wie sie im Staatsanzeiger Nr. 84 vom 23.10.1993 veröffentlicht sind, auch zeitaufwendige Einigungsverhandlungen zu führen (vgl. § 21 Abs. 1 LMedienG), die sich bei einem Erfolg der Feststellungsklagen als entbehrlich erweisen könnten. Denn auch wenn den neuen Zulassungen, ohne die ein Sendebetrieb über den 30.9.1994 hinaus rechtlich nicht möglich ist, die bisherigen regionalen und lokalen Versorgungsgebiete unverändert zugrunde gelegt würden, wären die Antragstellerinnen - wie andere Bewerber auch - gemäß § 21 Abs. 1 Satz 1 LMedienG gehalten, wegen der Knappheit der nach dem Nutzungsplan zur Verfügung stehenden Frequenzen vorrangig auf eine Einigung mit den übrigen Bewerbern hinzuwirken und zu diesem Zweck Verhandlungen zu führen. Der Umstand, daß bei Erlaß der beantragten einstweiligen Anordnung Rechtsbehelfe gegen Zulassungen Dritter entbehrlich würden, da solche einstweilen nicht ausgesprochen würden, gebietet für sich ebenfalls nicht die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes. Gegen belastende Verwaltungsakte oder die Versagung begünstigender Verwaltungsakte ist nach der der Systematik der Verwaltungsgerichtsordnung im Grundsatz allein nachträglicher Rechtsschutz vorgesehen. Eine Ausnahme hiervon liefe im übrigen den Rechtsschutzinteressen anderer Zulassungsbewerber, deren Anträge einstweilen unbeschieden bleiben würden, in nicht zu rechtfertigender Weise zuwider. Sie könnten erst im Verfahren nach § 80 a Abs.3 VwGO, zu dem sie beizuladen sind, ihr Interesse an Bestand und Vollziehbarkeit der Zulassungsentscheidung rechtlich geltend machen.

Die Anträge sind aber auch unbegründet. Die Antragstellerinnen haben nämlich bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§§ 123 Abs. 3 VwGO, 920 Abs. 2 ZPO). Die von der Antragsgegnerin eingeleitete Neuordnung des privaten Rundfunks verletzt voraussichtlich keine subjektiven Rechte der Antragstellerinnen. Denn die für diese Neuordnung maßgeblichen Vorschriften des Landesmediengesetzes, insbesondere die §§ 20 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2, 5 Abs. 3 Satz 2 und 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 LMedienG, dürften nach ihrem Sinn und Zweck gegenüber privaten Rundfunkveranstaltern mit Zulassung bis 30.9.1994, die sich erneut um eine Zulassung bemühen, keine drittschützende Funktion im Hinblick auf bisherige Verbreitungsgebiete haben. Zutreffend hat die Antragsgegnerin darauf hingewiesen, daß diese Normen die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom Gesetzgeber zu schaffende positive Ordnung konkretisieren, aufgrund derer der Rundfunk von staatlicher Einflußnahme frei sein und die Vielfalt der bestehenden Meinungen Ausdruck finden muß. Ihre Auslegung ergibt keinen Hinweis darauf, daß sie darüber hinaus auch den Schutz der Interessen privater Rundfunkveranstalter, deren Zulassung ausläuft, am Fortbestand der ursprünglichen Verbreitungsgebiete bezwecken; sie begründen damit wohl keine subjektiven Rechte Dritter. Dies gilt insbesondere für den in § 20 Abs. 2 Satz 3 LMedienG geregelten Grundsatz, daß die Antragsgegnerin bei der Planung der Verbreitungsgebiete auch berücksichtigen soll, welche Versorgungsgebiete sich im privaten Hörfunk im Land bisher herausgebildet haben. Ebenso können die Antragstellerinnen aller Voraussicht nach auch aus § 5 Abs. 3 Satz 2 LMedienG, wonach bei der Gestaltung des Nutzungsplans die jeweils bestehende Nutzung und die hierfür erforderliche Übertragungskapazität zu berücksichtigen sind, keine subjektiven Rechte herleiten.

Schließlich kann auch der Hinweis der Antragstellerinnen auf die Art. 5, 12 und 14 GG nicht zur Bejahung eines Anordnungsanspruchs führen. Hinsichtlich der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geschützten Rundfunkfreiheit geht die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts davon aus, daß diese Freiheit kein Grundrecht ist, das seinem Träger zum Zweck der eigenen Persönlichkeitsentfaltung oder Interessenverfolgung eingeräumt ist, sondern daß sie eine der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung dienende Freiheit ist (BVerfG, Urt. v. 5.2.1991, BVerfGE 83, 238, 295 ff.; Birkert, Landesmediengesetz Baden-Württemberg, 1993, vor § 19 RdNr. 1). Dementsprechend hat ein (potentieller) Veranstalter nicht schon einen unmittelbar aus dem Grundgesetz herrührenden, sondern nur einen einfachgesetzlichen Zulassungsanspruch nach Maßgabe der einschlägigen Regelungen des Landesmediengesetzes (Urt. d. Senats v. 4.2.1992 - 10 S 278/91 -, ESVGH 42, 185, 187). Danach besteht aber kein Anspruch auf Zulassung für Verbreitungsgebiete, auf deren Zuschnitt der Veranstalter selbst Einfluß nehmen könnte.

Des weiteren läßt sich wohl weder aus der in Art. 12 GG geschützten Berufsfreiheit noch aus der Eigentumsgewährleistung des Art. 14 GG ein Anspruch privater Rundfunkveranstalter mit auslaufender Zulassung auf Fortbestehen der bisherigen Verbreitungsgebiete und auf erneute Zulassung herleiten. Der Hinweis der Antragstellerinnen auf die bisher von ihnen getätigten Investitionen kann für sie einen derartigen Anspruch ebenfalls nicht begründen. Denn ein Vertrauen auf die Möglichkeit weiterer unveränderter Veranstaltung privaten Rundfunks über den 30.9.1994 hinaus wäre wohl schon deshalb nicht schutzwürdig, weil die den Antragstellerinnen mit Bescheiden vom 8.9.1989 erteilten Zulassungen entsprechend der damaligen Gesetzeslage (§ 26 Abs. 1 LMedienG i.d.F. vom 14.12.1987, GBl. S. 728) ausdrücklich auf 5 Jahre befristet sind und sich ein Anspruch auf Verlängerung oder Neuerteilung weder aus dem Landesmediengesetz noch aus Grundrechten ergibt. Inwieweit die Antragstellerinnen in ihrer durch Art. 12 GG geschützten Berufsfreiheit verletzt sein könnten, haben sie nicht substantiiert dargelegt. Eine Verletzung dieses Grundrechts erscheint dem Senats bereits deshalb wenig wahrscheinlich, weil die unternehmerische Tätigkeit der Antragstellerinnen nur auf der Grundlage des Landesmediengesetzes möglich wurde, in Übereinstimmung mit diesem Gesetz von vornherein befristet war und ihre zukünftige Einschränkung durch eine vom Gesetz ermöglichte Änderung der Verbreitungsgebiete unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit wohl hinzunehmen ist. Der in Art. 14 GG gewährleistete Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs gibt dem befristet zugelassenen Rundfunkunternehmer wegen der dem Gesetzgeber zustehenden rundfunkrechtlichen Gestaltungsfreiheit, die im Rahmen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auch die Bestimmung des Inhalts und der Schranken des davon betroffenen Eigentums umfaßt (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG), wohl ebenfalls keinen Anspruch auf Erhaltung von Verbreitungsgebieten und auf Erneuerung einer ihm erteilten Zulassung zum privaten Rundfunk. Dafür, daß die gesetzliche Regelung im vorliegenden Fall zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit oder in das Eigentumsgrundrecht führen würde, ist nichts ersichtlich. Die Antragstellerinnen haben wie andere Veranstalter die Möglichkeit, sich für die neuen regionalen und lokalen Verbreitungsgebiete zu bewerben und damit die Chance, sich weiterhin im Bereich des privaten Rundfunks zu betätigen. Soweit die Neugliederung für bisherige Veranstalter zu Härten führt, wären sie im Blick auf den mit der Neuordnung verfolgten Zweck, die Wirtschaftlichkeit des privaten Rundfunks zu verbessern, hinzunehmen.

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