1. Regelungen über die Grabmalsgestaltung, die nicht aus gestalterischen Gründen erlassen sind, sondern die der Verwirklichung des Friedhofszwecks dienen, sind allgemein zulässige Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit.
2. Es ist nicht rechtswidrig, wenn der Satzungsgeber die Ruhezeiten unter Beachtung der gesetzlichen Mindestruhefristen allein nach den natürlichen geologischen Verhältnissen und der sich daraus ergebenden Verwesungsdauer bemißt. Eine Verpflichtung der Gemeinde, die Ruhezeiten zu verlängern, um den Gestaltungswünschen des Nutzungsberechtigten zu entsprechen, besteht nicht.
Der Kläger begehrt die Genehmigung der Beklagten, das Grab seiner 1989 verstorbenen Ehefrau, Feld 7, Nrn. 88 und 89 auf dem Hauptfriedhof der Beklagten mit einer Steinplatte komplett abzudecken. Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 13.2.1990 unter Hinweis auf § 23 Abs. 4 ihrer Friedhofsordnung vom 1.12.1980, wonach Grababdeckplatten nicht zulässig sind, ab. Über den dagegen am 7.3.1990 eingelegten Widerspruch hat die Beklagte nicht entschieden.
Am 7.11.1991 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Klage erhoben, mit der er sein Begehren weiter verfolgt. Zur Begründung hat er unter anderem vorgetragen: Seine Angehörigen und er selbst seien von einem Bediensteten des Friedhofsamts trotz eindeutiger Frage nach bestehenden Gestaltungsvorschriften nicht darauf hingewiesen worden, daß solche existierten. Er müsse folglich nur diejenigen Beschränkungen gegen sich gelten lassen, die durch den Friedhofszweck geboten seien. Der Friedhofszweck rechtfertige nicht das für sämtliche Friedhöfe der Beklagten geltende Verbot von vollständigen Grababdeckplatten.
Dem Antrag der Beklagten entsprechend hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen mit Urteil vom 7.10.1992 die Klage abgewiesen. Zur Begründung wird ausgeführt: Die erhobene Untätigkeitsklage sei zulässig, aber unbegründet. § 23 Abs. 4 der Friedhofsordnung, die ihre Rechtsgrundlage in § 15 Abs. 1 Satz 1 des Bestattungsgesetzes finde, sei zulässig. Ein Verbot von Grababdeckungen sei dann möglich, wenn ausreichende Anhaltspunkte dafür bestünden, daß ohne diese Regelung die Leichen nicht in der vorgesehenen Ruhefrist verwesen würden. Dies sei hier der Fall, da die nach § 13 Abs. 1 der Friedhofsordnung festgesetzte Ruhezeit von 25 Jahren nur dann ausreichend sei, wenn keine vollständige Grababdeckungen vorgenommen würden. Dies ergebe sich aus den Gutachten und Stellungnahmen des Geologischen Landesamtes vom 3.6.1976, 29.7.1979 und 1.12.1980. Der Kläger könne nicht verlangen, daß die Ruhezeiten verlängert würden, um ihm die Möglichkeit zu geben, dem Gestaltungswunsch seiner verstorbenen Ehefrau zu entsprechen.
Gegen das ihm am 21.1.1993 zugestellte Urteil hat der Kläger am 19.2.1993 Berufung eingelegt und beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 7. Oktober 1992 - 5 K 1545/91 - zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 13. Februar 1990 zu verpflichten, ihm die Anbringung einer Grababdeckplatte auf der Grabstelle Feld 7, Nrn. 88, 89 auf dem Hauptfriedhof Friedrichshafen zu gestatten.
Zur Begründung trägt er ergänzend vor: Er besitze einen Anspruch auf Erteilung der Zustimmung zur Abdeckung des Wahlgrabs mit einer Steinplatte gemäß § 26 der Friedhofsordnung der Beklagten. Das Verbot der Errichtung von Grababdeckplatten (§ 23 Abs. 4 der Friedhofsordnung) sei mit geltendem Recht nicht vereinbar. Es verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und gegen höherrangiges Recht, weil es für sämtliche Friedhöfe und Friedhofsteile im Gemeindegebiet der Beklagten gelte. Diese könne das Verbot auch nicht damit rechtfertigen, ansonsten sei während der Ruhezeit von 25 Jahren die Verwesung von Leichen nicht gewährleistet. Vielmehr sei die Ruhezeit der Verwesungszeit anzupassen und nötigenfalls entsprechend zu verlängern und letztlich müßten gegebenenfalls die vorhandenen Friedhofsflächen erweitert werden. Es bestünden keine gesicherten Erkenntnisse über eine eventuelle Verlängerung der Verwesungszeit bei der Abdeckung mit einer Grabplatte. Bloße Vermutungen und Erfahrungssätze reichten nicht aus. Zumindest hätte nach § 23 Abs. 5 der Friedhofsordnung eine Ausnahme vom Verbot der Errichtung von Grababdeckplatten erteilt werden müssen, da im betreffenden Grabfeld lediglich drei Ganzabdeckungen vorhanden seien.
Die Beklagte beantragt unter Hinweis auf die angegriffenen Entscheidungen,
die Berufung zurückzuweisen.
Dem Senat liegen die Akten der Beklagten und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf diese Akten und die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.
Der Senat konnte verhandeln und entscheiden, obwohl die Beteiligten zur mündlichen Verhandlung nicht erschienen sind, da die ordnungsgemäße Ladung den Hinweis enthält, daß beim Ausbleiben eines Beteiligten auch ohne ihn verhandelt und entschieden werden kann (§ 102 Abs. 2 VwGO).
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 13.12.1990 ist rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, daß die Beklagte die beantragte Grababdeckung auf ihrem Hauptfriedhof gestattet.
Dem Begehren des Klägers auf Errichtung einer Grababdeckplatte (Ganzabdeckung) steht § 23 Abs. 4 der Friedhofsordnung der Beklagten in der Fassung vom 18.10.1982 - FO - entgegen. Danach sind Grababdeckplatten nicht zulässig. Diese, das Recht des Verstorbenen und seiner Angehörigen, über Bestattungsart, Gestaltung und Pflege der Grabstätte zu entscheiden (vgl. Urt. des Senats v. 26.9.1989 - 1 S 3401/88 -, ESVGH 40, 46, m.w.N.), beschränkende Regelung besitzt ihre gesetzliche Ermächtigung in § 15 Abs. 1 BestG und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.
Die Beklagte ist verpflichtet, für die Gemeindefriedhöfe eine Friedhofsordnung als Satzung zu erlassen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BestG). Die Friedhofsordnung muß mindestens diejenigen Regelungen enthalten, die notwendig sind, um Tote geordnet und würdig zu bestatten, beizusetzen und zu ehren, sowie die Ordnung auf dem Friedhof aufrechtzuerhalten (vgl. Seeger, Bestattungsrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl., Seite 67); die Ruhezeit ist festzusetzen (§ 6 BestG). Unter Ruhezeit versteht man den Zeitraum, innerhalb dessen ein Grab nicht erneut belegt werden darf. Sie soll sowohl eine ausreichende Verwesung der Leichen gewährleisten als auch eine angemessene Totenehrung ermöglichen (Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 6. Aufl., Seite 165).
Regelungen der Grabmalgestaltung, die nicht aus gestalterischen Gründen, um ästhetische Vorstellungen des Friedhofsträgers zu verwirklichen, erlassen sind, sondern die der Verwirklichung des Friedhofszwecks dienen, sind allgemein zulässige Beschränkungen der allgemeinen Handlungsfreiheit (BVerwG, Beschl. v. 7.12.1990 - 7 B 160.90 -, Buchholz 408.2, Friedhofsbenutzung Nr. 14; Seeger, a.a.O., S. 62, m.w.N.). Um eine solche, dem Friedhofszweck dienende Regelung handelt es sich bei dem Verbot der Grababdeckplatten, soweit es für den Hauptfriedhof an der Hochstraße der Beklagten gilt. Denn es findet seine Rechtfertigung im Friedhofszweck, dem Gebot Tote geordnet und würdig zu bestatten und die Ruhezeit als Verwesungsfrist zu gewährleisten.
Die für den Hauptfriedhof festgesetzte Ruhezeit für Personen über 10 Jahre beträgt 25 Jahre (§ 13 Abs. 1 FO). Wie das Verwaltungsgericht bereits im einzelnen zutreffend ausgeführt hat, folgt aus der Stellungnahme des Geologischen Landesamtes vom 3.6.1976, dem bodenkundlichen Gutachten desselben Amtes vom 29.3.1979 und der Ergänzung dieses Gutachtens vom 1.12.1980, daß Sonderflächen auf dem Hauptfriedhof, auf denen Ganzabdeckungen zugelassen werden könnten, nicht ausgewiesen werden können, weil ansonsten die Verwesung innerhalb der 25jährigen Ruhezeit nicht gewährleistet werden könne; selbst eine Halbabdeckung der Gräber mit Steinplatten und einem Pflanzgebot für die restliche Graboberfläche sei nur dann möglich, wenn die Ruhezeit um mindestens fünf Jahre verlängert würde. Der Senat hat keine Zweifel an der Richtigkeit der gutachterlichen Äußerung des Geologischen Landesamtes. Hieraus folgt, daß bei Zulassung von Grababdeckplatten (Ganzabdeckungen) die Verwesung innerhalb der Ruhezeit nicht gewährleistet und damit eine ordnungsgemäße Bestattung nicht gesichert wäre (vgl. auch Gaedke, a.a.O., S. 204/205).
Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, daß bei einer entsprechenden Verlängerung der Ruhezeiten geo- und hydrologische Gründe der Verwendung von Grababdeckplatten nicht entgegenstünden. Richtig ist, daß die Ruhezeit so zu bemessen ist, daß der Verwesungsvorgang bis zu ihrem Ablauf abgeschlossen ist. Die Verwesungsdauer hängt dabei neben dem Alter des Verstorbenen von den örtlichen Gegebenheiten, d.h. in erster Linie von den Bodenverhältnissen ab (Gaedke, a.a.O., S. 165, Seeger, a.a.O., s. 36). Die Festlegung der Ruhezeiten in der Friedhofssatzung liegt im Satzungsermessen der Gemeinde. Die untere Grenze der festsetzungsfähigen Ruhezeiten ergibt sich aus den gesetzlichen Mindestruhefristen (§ 6 BestG) und gegebenenfalls aus der darüber hinausgehenden Verwesungsdauer, wenn aufgrund der natürlichen Bodenverhältnisse eine Verwesung der Leiche innerhalb der gesetzlichen Mindestruhefristen nicht gewährleistet ist. Beeinträchtigen bestimmte Arten der Grabmalsgestaltung - hier die Verwendung von Grababdeckplatten - die natürliche Verwesung, so kann dem die Gemeinde durch Verlängerung der Ruhezeiten Rechnung tragen. Die Gemeinde handelt jedoch nicht rechtswidrig, wenn sie die Festsetzung der Ruhezeiten unter Beachtung der gesetzlichen Mindestruhefristen allein nach den natürlichen geologischen Bodenverhältnissen und der sich daraus ergebenden Verwesungsdauer bemißt (vgl. hinsichtlich der Verwendung von Särgen § 39 Abs. 2 Nr. 1 BestG; Seeger, a.a.O., S. 111). Eine Verpflichtung der Gemeinde, die Ruhezeiten zu verlängern, um den Gestaltungswünschen des Nutzungsberechtigten zu entsprechen, besteht nicht (a.A. wohl VGH Kassel, Urt. v. 22.11.1988 - 11 UE 218/84 -, NVwZ-RR 1989, 505).
Das Verbot der Errichtung von Grababdeckplatten auf dem Hauptfriedhof der Beklagten gilt unabhängig davon, daß es sich nicht für sämtliche Friedhöfe im Gemeindegebiet, für das es sich Geltung beimißt (§ 23 Abs. 4 FO), aus den oben aufgezeigten Gründen rechtfertigt und es von daher für diese als besondere Gestaltungsanforderung anzusehen und damit unzulässig ist (vgl. Urt. d. Senats v. 26.9.1989 - 1 S 3401/88 -, a.a.O.). Für welche Friedhöfe im Gemeindegebiet dies im einzelnen der Fall ist, kann der Senat offen lassen, denn die Wirksamkeit des Grabplattenverbotes ist für jeden einzelnen Friedhof gesondert zu prüfen.
Daß der Kläger keinen Anspruch auf eine ausnahmsweise Gestattung einer Grababdeckplatte besitzt (§ 23 Abs. 5 FO), hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt. Hierauf wird verwiesen.
Schließlich kann der Kläger den geltend gemachten Anspruch auch nicht auf die Äußerung eines Bediensteten des Friedhofsamts, für den Hauptfriedhof gälten keine besonderen Gestaltungsvorschriften, stützen. Denn selbst wenn hierin eine Zusage zu sehen wäre, wäre sie mangels der erforderlichen Schriftform nicht wirksam (§ 38 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LVwVfG).
Die Beschwerde muß das angefochtene Urteil bezeichnen.
In der Begründung der Beschwerde muß die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.
Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muß sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt vertreten lassen.