1. Die Frage einer Kreditaufnahme für geplante Investitionsaufnahmen (hier für eine Landesgartenschau) kann Gegenstand eines Bürgerentscheids sein.
2. Zur Teilbarkeit eines Bürgerbegehrens mit zwei Fragestellungen.
Der Antragsgegnerin wird im Wege einstweiliger Anordnungaufgegeben, vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidungüber die Zulässigkeit des am 11.01.2012 eingereichtenBürgerbegehrens, längstens bis zur erfolgten Durchführung desbeantragten Bürgerentscheids, in Bezug auf die Vorbereitung undDurchführung der Landesgartenschau 2014 weder neue Darlehenaufzunehmen noch Sicherheiten zu stellen, für deren Erfüllung neueVerbindlichkeiten eingegangen werden müssten.
Der Antragsgegnerin wird ferner einstweilen aufgegeben, ggf.durch entsprechende Einwirkung auf die Landesgartenschau A-Stadt2014 GmbH, bis einschließlich Donnerstag, den 23.02.2012 Maßnahmenzu unterlassen, die den in Frage 1 des Bürgerbegehrensangesprochenen Gegenständen (Verbot von Baumfällungen und vonVeränderungen der Gewässerufer) zuwiderlaufen.
Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens haben die Antragsteller und dieAntragsgegnerin jeweils zur Hälfte zu tragen.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 2.500, -- EURfestgesetzt.
I.
Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.
Die Antragsteller zu 2. bis 4. sind die Vertrauenspersonen eines von ihnen auch unterzeichneten Bürgerbegehrens, das sich gegen eine vorgesehene Fällung von Bäumen und gegen eine Veränderung von Gewässerufern in einem für die Durchführung der Landesgartenschau 2014 vorgesehenen Stadtgebiet der Antragsgegnerin wendet. Ferner will das Bürgerbegehren erreichen, dass die Antragsgegnerin für Zwecke der Landesgartenschau keine neuen Darlehen aufnimmt oder Sicherheiten stellt. Die Antragstellerin zu 1. ist Stadtverordnete der Antragsgegnerin und hat das Bürgerbegehren ebenfalls unterzeichnet.
Die Antragsgegnerin bereitet seit dem Jahr 2005 die Durchführung der Landesgartenschau 2014 in ihrem Stadtgebiet vor. Hierzu beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 08.12.2005 (STV/1471/2005), eine zuvor vom Magistrat erarbeitete Machbarkeitsstudie bei der Fördergesellschaft für Landesgartenschauen in Hessen und Thüringen einzureichen.
Hierin heißt es unter anderem: „Die Wieseck-Aue bildet wegen ihrer Lage im Stadtgebiet, der guten Anbindung an das Stadtzentrum und die umliegenden Wohngebiete sowie der landesräumlichen Verknüpfung <…> einen sehr guten Standort für eine Landesgartenschau. <…> Die Wieseck-Aue genießt als innerstädtisches Grün- und Naherholungsgebiet einen hohen Stellenwert. Sie wird von Fußgängern und Radfahrern, Kleingärtnern und Freizeitsportlern genutzt. Einige Bereiche sind einem hohen Nutzungsdruck ausgesetzt. Gleichzeitig beherbergt die Wieseck-Aue mit ihren Feuchtwiesen, Wasserflächen und Uferbereichen hochrangige <….> Schutzgebiete und stellt ein exklusives Nahrungs- und Bruthabitat der Avifauna dar.“
Die Hessische Landesregierung entschied auf dieser Grundlage, die Landesgartenschau 2014 an die Antragsgegnerin zu vergeben.
Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin beschloss daraufhin am 08.05.2008 mit der Fördergesellschaft für Landesgartenschauen in Hessen und Thüringen einen Durchführungsvertrag für die Landesgartenschau 2014 abzuschließen. Für das Jahr 2008 wurden finanzielle Mittel in Höhe von 100.000,-- EUR als außerplanmäßige Ausgabe genehmigt. Für die nicht investiven Maßnahmen des Durchführungshaushaltes sieht der Beschluss einen Zuschuss von 2,6 Millionen EUR vor, der aus allgemeinen Haushaltsmitteln bereitzustellen ist (Vorlagennummer der Stadtverordnetenversammlung: STV/1621/2008). Die Bürgermeisterin der Antragsgegnerin führte im Rahmen der Diskussion zu dieser Beschlussfassung aus: „Für die Durchführung des Wettbewerbs sind im Jahre 2008 Mittel in Höhe von 100.000,-- EUR notwendig. Insgesamt strebt die Stadt an, nicht mehr als 20 Millionen EUR auszugeben. Der Magistrat geht dabei von einer Zielmarke von rund 18 Millionen EUR Investitionskosten und einem städtischen Zuschuss zum Durchführungshaushalt in Höhe von 2,6 Millionen EUR aus. Die geschätzten Kosten für die eigentliche Schau in 2014 liegen bei derzeit 9 bis 10 Millionen EUR. Dabei rechnen wir mit einer Zahl von 700.000 Besucherinnen und Besuchern mit einem durchschnittlichen Eintrittspreis von 8,-- EUR und damit mit einer Einnahme von 5,6 Millionen EUR. Weiterhin rechnen wir mit Sponsorengeldern in Höhe von ca. 1 Million EUR. Das ergibt die Notwendigkeit, einen städtischen Zuschuss zum Durchführungshaushalt von 2,6 Millionen EUR vorzusehen.“
Am 17.09.2009 beschloss die Stadtverordnetenversammlung, dass nach Beendigung des Wettbewerbsverfahrens der Stadtverordnetenversammlung ein Kostenplan zur Beschlussfassung vorzulegen sei (STV/2567/2009).
Am 12.05.2010 traf die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin den Beschluss, ein Landschaftsarchitekturbüro aus Berlin mit den weiteren landschaftsarchitektonischen Planungen für den Bereich der Wieseckaue zu beauftragen (STV/2991/2010).
Am selben Tag beschloss die Stadtverordnetenversammlung die Investitionskosten zur Landesgartenschau als „gedeckeltes Budget“ mit einem maximalen Volumen von 21,4 Millionen EUR ohne Anrechnung von Zuweisungen und Zuschüssen. Zugleich wurde der Gesamtkostenplan zur Landesgartenschau 2014 mit Investitionen im Bereich „Wieseckaue“, im Bereich „Lahnaue“ und „Korridore“ in Höhe von ca. 21,4 Millionen EUR zur Kenntnis genommen, ebenso die Kosten für den Durchführungshaushalt und „die internen Kosten“ (STV/3008/2010). Der zur Kenntnis genommene Gesamtkostenplan sieht für den Investitionshaushalt Wieseckaue mit Kosten von ca. 11,4 Millionen EUR folgende Finanzierung vor: „Landeszuschuss 3,3 Millionen EUR, Landesprogramme, sonstige Programme, städtische Mittel“. Für den Investitionshaushalt Lahnaue mit Investitionen von ca. 7 Millionen EUR sieht der Gesamtkostenplan zur Finanzierung vor: „Städtische Mittel, Landesprogramme, sonstige Programme“ und für die Investitionen im Bereich der Korridore, die sich auf ca. 3 Millionen EUR belaufen sollen: „Städtische Mittel, Landesprogramme, sonstige Programme“. Wegen der Einzelheiten wird auf die Vorlage an die Stadtverordnetenversammlung Bezug genommen (Ordner 4 der Antragsgegnerin).
Am 01.07.2010 beschloss die Stadtverordnetenversammlung die Gründung der Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH (STV/3094/2010). Am 26.07.2010 wurde der Durchführungsvertrag geschlossen und am 24.08.2010 der Gesellschaftsvertrag der Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH beurkundet. Gesellschafter sind die Antragsgegnerin zu 80 v. H. und die Fördergesellschaft Landesgartenschauen in Hessen und Thüringen GmbH zu 20 v. H.
Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin beschloss am 09.09.2010 zugunsten der Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH eine Ausfallbürgschaft in Höhe von 9 Millionen EUR. Der Beschluss lautet auszugsweise wie folgt (STV/3222/2010): „Die Antragsgegnerin übernimmt zugunsten der Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH eine Ausfallbürgschaft in Höhe von 9 Millionen EUR zum Zwecke der Absicherung der laufenden Geschäftstätigkeit der Gesellschaft (sog. Durchführungshaushalt).“
Am 01.09.2011 beschloss die Stadtverordnetenversammlung den Entwurfsplan zur Landesgartenschau 2014 im Bereich der Wieseckaue einschließlich der einzelnen Projekte und die Investitionskosten für die Landesgartenschau (STV/0235/2011). Die Magistratsvorlage an die Stadtverordnetenversammlung zu diesem Beschluss weist in ihrer Begründung Folgendes aus: „ Die detaillierte Kostenberechnung liegt der Landesgartenschau 2014 GmbH vor und kann dort bei Bedarf eingesehen werden. Die Kostenberechnung ist nach Bauabschnitten gegliedert, in welchen auch die Einzelprojekte enthalten sind. Eine Übersicht der Bauabschnitte liegt ebenfalls bei (s. Anlage 3).“ Wegen der Einzelheiten hierzu wird auf die Magistratsvorlage und den entsprechenden Auszug aus der Sitzungsniederschrift Bezug genommen (Ordner 4 der Antragsgegnerin).
Die Landesgartenschau A-Stadt GmbH schrieb unter dem 05.10.2011 die Fällungen von Bäumen im Bereich der Wieseckaue aus. Der Zuschlag wurde durch Schreiben vom 02.12.2011 erteilt (Ordner 2 der Antragsgegnerin, Bl. 51).
Am 06.10.2011 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin die Aufstellung eines Bebauungsplanes Nr. GI 01/34 „Wieseckaue“ für die in der Wieseckaue geplanten Gebäude und baulichen Anlagen, die auch über den Zeitraum der Landesgartenschau hinaus Bestand haben sollen (STV/0332/2011).
Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin verpflichtete am 15.12.2011 den Magistrat zu berichten, wie hoch die Kosten seien, die bisher für die Landesgartenschau ausgegeben worden seien und wie viel aufgrund rechtlicher Verpflichtungen noch ausgegeben werden müsse. Weiterhin sei darzustellen, welche Infrastrukturprojekte im Rahmen der Landesgartenschau mit Förderprogrammen durchgeführt würden und welche schon länger geplanten und notwendigen Projekte auch ohne Förderung in absehbarer Zeit durchgeführt werden müssten und welche Mehrkosten dadurch entstünden (STV/0464/2011). Einen Antrag, den Magistrat aufzufordern, die geplante Landesgartenschau abzusagen, lehnte die Stadtverordnetenversammlung in derselben Sitzung ab (STV/0473/2011). Außerdem fasste die Stadtverordnetenversammlung den Beschluss:
„Der Magistrat wird gebeten,
1. das genaue und vollständige Verzeichnis aller Bäume und Gehölze, die gefällt werden sollen, mit Ort und dem Grund für die Fällung sowie den Lageplan mit den Standorten der betroffenen Bäume der Öffentlichkeit und den Stadtverordneten vorzustellen,
2. eine Übersicht gesetzlich geschützter Biotope auf dem Gelände der Landesgartenschau zu geben und
3. über die Prüfung der Auswirkungen auf das angrenzende Natura-2000-Gebiet in der Wieseck-Aue (FFH-Verträglichkeitsprüfung) zu berichten.
4. Der Magistrat wird weiterhin aufgefordert, keinesfalls mit den Fäll- und Rodungsarbeiten zu beginnen, bevor das Benehmen mit der UNB hergestellt ist.“ (STV/0574/2011).
In der Sitzung vom 15.12.2011 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin des Weiteren die Haushaltssatzung für das Jahr 2012. Wegen der Einzelheiten hierzu wird auf den von der Antragsgegnerin vorgelegten Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2012 Bezug genommen. Eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde für die genehmigungspflichtigen Teile liegt noch nicht vor.
Mit einer E-Mail vom 03.01.2012 wandte sich der Antragsteller zu 4. an das Rechtsamt der Antragsgegnerin und bat unter Hinweis auf ein mögliches Bürgerbegehren um Information. Am 05.01.2012 fand dann eine Besprechung zu einem möglichen Bürgerbegehren im Rathaus der Antragsgegnerin statt. Wegen der Einzelheiten wird auf den Ordner 6 der Antragsgegnerin Bezug genommen.
Am 11.01.2011 reichten die Antragsteller zu 2. bis 4. einen Antrag auf Bürgerentscheid gemäß § 8 b HGO bei der Antragsgegnerin ein.
Wortlaut und äußere Gestaltung des Bürgerbegehrens ergeben sich aus dem nachstehend abgebildeten Faksimile der Vorderseite der zur Unterschriftensammlung verwandten Listen (ohne Wiedergabe der Vertrauenspersonen und deren Anschrift):
Zur Sammlung von Unterschriften wurden auch Listen verwandt, die einen abweichenden Text zur Begründung ausweisen. Dieser lautet: „ Die Wieseckaue (Bereich zwischen Waldbrunnenweg, Eichgärten- und Ringallee) gilt in A-Stadt als das wichtigste Naherholungsgebiet. Den vorhandenen ökologischen Bestand mit der hohen Artenvielfalt bei schützenswerter Flora und Fauna soll die Stadt nicht verändern und auch keinen der gesunden Bäume fällen, sofern er nicht der Wegeverkehrssicherung geopfert werden muss.
Der aktuelle Schuldenstand ohne Landesgartenschau schränkt die Stadt schon jetzt massiv in ihren freiwilligen sozialen Leistungen ein. Durch die weitere starke Verschuldung für die LGS wird der Kostensenkungsdruck anwachsen und die notwendige soziale Infrastruktur in A-Stadt noch weniger durch die Stadt finanziert werden können.“
Die Antragsgegnerin (Untere Naturschutzbehörde) erteilte der Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH unter dem 12.01.2012 eine naturschutzrechtliche Eingriffsgenehmigung für die vorgesehenen Baumfällarbeiten, und der Landkreis A-Stadt gewährte unter dem 01.02.2012 für die Fällungen, die in Gewässerrandstreifen, im Überschwemmungsgebiet und in Gewässern erforderlich sind, eine wasserrechtliche Genehmigung. Beide Genehmigungen enthalten Nebenbestimmungen, wonach die mit hoher Lärmwirkung verbundenen Spundungsarbeiten nur in der Zeit vom 30. Oktober bis zum 28. Februar zulässig sind und die Baumfällungen und Rodungsarbeiten nur in der Phase vom 1. November bis zum 28. Februar erfolgen dürfen. Wegen der näheren Einzelheiten der Genehmigungsverfahren und der erteilten Genehmigungen wird auf die Ordner 1 und 3 der Antragsgegnerin Bezug genommen.
Mit Beschluss vom 10.02.2012 wies die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin das Bürgerbegehren als unzulässig zurück (STV/0692/2012). Der zu dieser Beschlussfassung vorgelegte Antrag des Magistrats der Antragsgegnerin führte zur Begründung aus, ein Rechtsgutachten des Hessischen Städtetages eingeholt und zusätzlich durch das Rechtsamt eine eigene gutachtliche Stellungnahme erstellt zu haben. Beide Gutachten kämen zu dem Ergebnis, das Bürgerbegehren sei unzulässig. Dieses enthalte zwar 3.573 gültige Unterschriften, sodass das maßgebliche Quorum von 2.866 gültigen Unterschriften eingehalten sei. Das Bürgerbegehren richte sich aber gegen Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung, ohne die Frist des § 8b Abs. 3 S. 1 HGO einzuhalten.
Mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 16.02.2012 legten die Antragsteller hiergegen Widerspruch ein.
Die Antragsteller haben am 10.02.2012 um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Sie tragen vor, die Antragsgegnerin beabsichtige, erste Baumfällungen bereits am 11.02.2012, spätestens aber am 13.02.2012 durchführen zu lassen, wodurch effektiver Rechtsschutz für die Antragsteller vereitelt wäre. Die mit dem Bürgerbegehren gestellten beiden Fragen tangierten die Durchführung der Landesgartenschau als solche nicht, sie behinderten oder torpedierten auch die vorgesehene Art nicht. Das Bürgerbegehren beziehe sich nicht auf irgendwelche Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung zur näheren Ausgestaltung der Landesgartenschau 2014 und auch nicht auf den ursprünglichen Grundsatzbeschluss aus 2005, sich für die Landesgartenschau zu bewerben. Entgegen der in den von der Antragsgegnerin eingeholten Rechtsgutachten zum Ausdruck kommenden Auffassung habe das Bürgerbegehren deswegen auch keinen kassatorischen Charakter. Nach Fragestellung, Begründung und Kostendeckungsvorschlag sei es Ziel des Bürgerbegehrens, die Eingriffe in Natur und Landschaft ökologisch vertretbar zu halten (Baumfällungen/Gewässerufer) und die ökonomischen Auswirkungen auf die Antragsgegnerin so zu gestalten, dass sie nicht zu einem zwangsläufigen wirtschaftlichen Kollaps in der Stadt führten.
Den von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin in den Jahren von 2005 bis hin zum 01.09.2011 gefassten Beschlüssen zur Landesgartenschau sei nicht zu entnehmen, dass Baumfällungen erforderlich seien. Es handele sich um bloße Grundsatzbeschlüsse, aus denen sich zur Fragestellung des Bürgerbegehrens zu Baumfällungen nichts ergebe. Insbesondere treffe es nicht zu, dass der Vorlage zum Beschluss vom 01.09.2011 Planzeichnungen beigefügt gewesen seien, die vorhandene und neu einzupflanzende Bäume zeigten. Der Anlage zur Beschlussvorlage sei weder der Standort vorhandener Bäume und neu anzupflanzender Bäume zu entnehmen noch der Verlauf neu anzulegender bzw. zu verändernder Wegeführungen, die Baumfällungen eventuell erforderlich machen könnten. Die Beschlüsse könnten deshalb auch keine Sperrwirkung gegenüber dem nunmehr eingereichten Bürgerbegehren entfalten. Bürger seien nicht gehalten, bereits in einem Stadium gegen ein Vorhaben vorzugehen, in dem sich das Für und Wider noch nicht einigermaßen verlässlich beurteilen lasse. Aus dem Schreiben der Bürgermeisterin der Antragsgegnerin vom 15.12.2011 (Ordner 5 der Antragsgegnerin) ergebe sich, dass bis dahin überhaupt keine Informationen zu Standort, Art und genauem Umfang und Grund der Baumfällungen bekannt gegeben worden seien. Unerheblich sei auch, dass die Genehmigungen für Baumfällungen der Landesgartenschau 2014 GmbH erteilt worden seien. Der Antragsgegnerin sei es tatsächlich und rechtlich möglich, die Handlungen und das Vorgehen dieser GmbH zu steuern, weil sie 80 v. H. der Geschäftsanteile dieser GmbH halte.
Die zweite Fragestellung des Bürgerbehrens ziele darauf ab, dass für die Durchführung der Landesgartenschau 2014 weder neue Darlehen aufgenommen noch solche Sicherheiten gestellt würden, für deren Erfüllung neue Schulden gemacht werden müssten. Von der Antragsgegnerin bereits eingegangene Verpflichtungen würden hiervon ersichtlich nicht berührt.
Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 12.05.2010 (STV/3008/2010), mit dem ein Investitionsvolumen von ca. 21,4 Millionen EUR zur Kenntnis genommen worden sei, enthalte keine Aussagen über die Aufnahme etwaiger Verbindlichkeiten und damit über das Entstehen möglicher neuer Schulden für den städtischen Haushalt. Die Übernahme einer Ausfallbürgschaft, die die Stadtverordnetenversammlung am 09.09.2010 beschlossen habe (STV 3222/2010), werde von der Fragestellung des angestrebten Bürgerentscheids nicht berührt, weil es hier nur um die Aufnahme weiterer Verbindlichkeiten bzw. die Stellung weiterer Sicherheiten gehe, für welche die Aufnahme neuer Schulden erforderlich sei. Die Durchführung der Landesgartenschau 2014 werde durch den angestrengten Bürgerentscheid nicht gefährdet. Denn die Landesgartenschau sei in ihrer konkreten Umsetzung jederzeit noch veränderlich und durch Beschlussfassungen der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin auch noch nicht abschließend festgelegt. Vorbereitung und Durchführung der Landesgartenschau 2014 sei nach derzeit geplantem Umfang und geplanter Ausgestaltung mit den zurzeit zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln ohne neue Darlehen zu verwirklichen. Insofern müssten Haushaltsmittel von anderen Bereichen umgeschichtet werden.
Auch bei Annahme der Unzulässigkeit der einen oder der anderen Fragestellung des Bürgergehrens bleibe der restliche Teil des Bürgergehrens zulässig. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs sei hierin keine inhaltliche Veränderung im Sinne einer relativierenden Abschwächung zu sehen, sondern nur eine isolierte Reduzierung der Fragestellung um eine selbstständige Teilfrage. Die eine Fragestellung des Bürgerbegehrens befasse sich mit ökologischen Einschränkungen bei der Ausführung der Landesgartenschau 2014, die andere mit ökonomischen. Beides stehe nicht untrennbar im Zusammenhang.
Wegen der näheren Einzelheiten des Vorbringens der Antragsteller wird auf die Schriftsätze ihrer Bevollmächtigten vom 10.02., 13.02., 15.02., 16.02., 17.02. und 20.02.2012 Bezug genommen.
Die Antragsteller beantragen,
die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung zu verpflichten, vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbehrens bzw. bis zur erfolgten Durchführung des beantragten Bürgerentscheids über die Unterlassung weiterer Baumfällungen im Bereich der Wieseckaue in A-Stadt zur Vorbereitung und Durchführung der geplanten Landesgartenschau 2014 und zur unveränderten Erhaltung der in diesem Bereich vorhandenen Gewässerufer einschließlich ihrer Vegetation sowie zur Unterlassung der Aufnahme neuer Darlehen durch die Antragsgegnerin zum Zwecke der Durchführung der Landesgartenschau 2014 und der Unterlassung der Stellung solcher Sicherheiten in diesem Zusammenhang, für deren Erfüllung neue Schulden von der Antragsgegnerin gemacht werden müssen, es zu unterlassen, im Bereich der Wieseckaue in A-Stadt weitere Bäume zur Vorbereitung und Durchführung der geplanten Landesgartenschau 2014 zu fällen, die in diesem Bereich vorhandenen Gewässerufer einschließlich ihrer Vegetation zu verändern und zum Zwecke der Durchführung der Landesgartenschau 2014 neue Darlehen aufzunehmen oder solche Sicherheiten zu stellen, zu deren Erfüllung die Antragsgegnerin neue Schulden machen müsste,
hilfsweise, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbehrens „Nichtfällung weiterer Bäume im Bereich der Wieseckaue“ (Geltungsbereich des geplanten Bebauungsplans Nr. GI 01/34, Gebiet: „Wieseckaue“) zur Vorbereitung und Durchführung der geplanten Landesgartenschau 2014 und unverändertem Erhalt der vorhandenen Gewässerufer einschließlich ihrer Vegetation in diesem Bereich sowie zur Unterlassung der Aufnahme neuer Darlehen zum Zwecke der Durchführung der Landesgartenschau 2014 durch die Antragsgegnerin und zur Unterlassung von Sicherheiten in diesem Zusammenhang, für deren Erfüllung die Antragsgegnerin neue Schulden machen muss, jegliche Maßnahmen zum Vollzug von Baumfällungen, der Veränderung von vorhandenen Gewässerufern und ihrer Vegetation in dem vorgeschriebenen Bereich sowie zur Aufnahme neuer Darlehen zur Durchführung der Landesgartenschau 2014 unter Stellung von Sicherheiten, für deren Erfüllung neue Schulden gemacht werden, zu untersagen,
hilfsweise, der Antragsgegnerin einstweilen aufzugeben, gegebenenfalls durch entsprechende Einwirkung auf die Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Landesgartenschau 2014 in A-Stadt gem. Vorlage bei der Antragsgegnerin vom 11.01.2012 Maßnahmen, die diesem Bürgerbegehren zuwiderlaufen, insbesondere Baumfällarbeiten, im Bereich des Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplans Nr. GI 01/34 „Wieseckaue“ und Gewässerverlaufsveränderungen vorzunehmen zur Vorbereitung und Durchführung der Landesgartenschau 2014 und zur Durchführung der Landesgartenschau 2014 neue Darlehen aufzunehmen oder solche Sicherheiten zu stellen, für deren Erfüllung die Antragsgegnerin neue Schulden machen müsste,
hilfsweise, vorläufig festzustellen, dass das am 11.01.2012 bei der Antragsgegnerin eingereichte Bürgerbegehren zur Landesgartenschau 2014 (keine weiteren Baumfällung im Bereich der Wieseckaue zur Vorbereitung und Durchführung der geplanten Landesgartenschau 2014 und unveränderter Erhalt der dort vorhandenen Gewässerufer einschließlich ihrer Vegetation sowie Unterbleiben der Aufnahme neuer Darlehen oder Stellung solcher Sicherheiten, für deren Erfüllung neue Schulden gemacht werden müssten zum Zwecke der Durchführung der Landesgartenschau 2014) zulässig ist,
hilfsweise, die Antragsgegnerin im Wege einstweiliger Anordnung vorläufig zu verpflichten, dass bei der Antragsgegnerin am 11.01.2012 eingereichte Bürgerbegehren zur Landesgartenschau 2014 (keine weiteren Baumfällungen im Bereich der Wieseckaue zur Vorbereitung und Durchführung der geplanten Landesgartenschau 2014 und unveränderter Erhalt der dort vorhandenen Gewässer einschließlich ihrer Vegetation sowie Unterbleiben der Aufnahme neuer Darlehen oder Stellung solcher Sicherheiten, für deren Erfüllung neue Schulden gemacht werden müssten, zum Zwecke der Durchführung der Landesgartenschau 2014) für zulässig zu erklären,
hilfsweise, den Beschluss der erkennenden Kammer vom 10.02.2012 bis zur Rechtskraft der Endentscheidung in diesem Eilverfahren aufrechtzuerhalten,
hilfsweise, der Antragsgegnerin einstweilen bis zum rechtskräftigen Abschluss dieses Eilverfahrens aufzugeben, gegebenenfalls durch entsprechende Einwirkung auf die Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH bis zu einer endgültigen Entscheidung des Gerichts Maßnahmen, die dem Bürgerbegehren zuwiderlaufen, insbesondere Baumfällarbeiten, zu unterlassen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Sie ist der Auffassung, der Antrag sei bereits unzulässig, weil er so gefasst sei, wie einer der anerkannt unverständlichen Leitsätze des Europäischen Gerichtshofes. Zudem sei er zu unbestimmt, weil sich mit objektiven Maßstäben nicht feststellen lasse, ob die Antragsgegnerin Bäume zur Vorbereitung der Landesgartenschau, in Vollzug eines Parkpflegwerks, aus Sicherheitsgründen oder aus bloßer Willkür fällen lasse. Unklar sei auch, ob mit dem Verbot der Aufnahme von Darlehen nur zweckgebundene Darlehen gemeint seien oder auch solche, die sie, die Antragsgegnerin, zur allgemeinen Deckung des Haushaltsdefizits aufnehme.
Der Antrag sei auch unbegründet. Nicht sie, die Antragsgegnerin, beabsichtige Fällungen durchzuführen, sondern die Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH aufgrund der ihr vorliegenden Genehmigungen.
Das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil es sich gegen Stadtverordnetenbeschlüsse richte, seit deren Bekanntmachung die Ausschlussfrist von 8 Wochen verstrichen sei. Das Bürgerbegehren richte sich in beiden Teilen insgesamt gegen die Durchführung der Landesgartenschau 2014 und damit gegen den Grundsatzbeschluss zur Verwirklichung der Landesgartenschau vom 08.05.2008. Das ergebe sich durch Auslegung seines Textes im Gesamtzusammenhang. Lese man den ersten Teil des Bürgerbegehrens isoliert, scheine es nur darum zu gehen, dass eine Landesgartenschau zwar stattfinden dürfe, aber nur, wenn dafür keine Bäume gefällt würden. Dass eine Landesgartenschau nicht stattfinden solle, ergebe sich jedoch aus dem Kontext zwischen dem Baumfällverbot und dem Kostendeckungsvorschlag. Der Kostendeckungsvorschlag gehe offenbar davon aus, dass ein beschlossenes Fällverbot die Landesgartenschau insgesamt zu Fall bringe. Daraus folge aber, dass das Bürgerbegehren selbst dann unzulässig sei, wenn es sich ausschließlich gegen Baumfällungen in der Wieseckaue ohne Bezug zur Landesgartenschau richten würde. Denn in diesem Fall sei der Kostendeckungsvorschlag unzureichend, weil er sich nicht mit den Mehrkosten befasse, die aus einem Fällverbot für die Vorbereitung und Durchführung der Landesgartenschau folgten. Ohne neue Kredite ließe sich eine Landesgartenschau nur finanzieren, wenn gar keine Kredite aufgenommen würden. Da das zur Finanzierung des städtischen Haushaltes nicht möglich sei, ließe sich das Bürgerbegehren nur erfüllen, wenn die Landesgartenschau nicht durchgeführt werde. Müsse die Landesgartenschau ohne neue Darlehen finanziert werden, wäre dies nur möglich, wenn sie, die Antragsgegnerin, die Kosten auf andere Weise durch Einsparungen decke. Der Kostendeckungsvorschlag des Bürgerbegehrens verrate nicht, welche Einsparung aus Sicht des Bürgerbegehrens dafür in Betracht kämen. Würde sich also das Bürgerbegehren auch im zweiten Teil nicht gegen die Landesgartenschau insgesamt richten, wäre auch hier der Kostendeckungsvorschlag unzureichend.
Der erste Teil des Bürgerbegehrens richte sich gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 01.09.2011, mit dem der Entwurfsplan zur Landesgartenschau 2014 im Bereich der Wieseckaue beschlossen worden sei. Diesem Beschluss sei eine Anlage beigefügt, aus der der Zustand der Wieseckaue nach Verwirklichung des Konzepts hervorgehe. Diese Anlage enthalte vorhandene und geplante Bäume, sodass sich feststellen lasse, wo Fällungen erforderlich seien. Die Anlage 3 zu dem Beschluss zeige die Bäume, die im Endzustand vorhanden sein würden. Daraus folge zwangsläufig, dass die im Endzustand nicht vorhandenen Bäume gefällt werden müssten.
Zudem sei zu beachten, dass die Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH die Fällmaßnahmen im Auftrag des Magistrats und der Umsetzung des Stadtverordnetenbeschlusses vom 01.09.2011 vornehmen wolle. Solche Maßnahmen seien aber nicht bürgerentscheidsfähig, weil sie nicht von der Stadtverordnetenversammlung zu treffen seien. Das folge aus § 8b Abs. 7 HGO, wonach ein Bürgerentscheid die Wirkung eines Stadtverordnetenbeschlusses habe, also auch nur im Kompetenzbereich der Stadtverordnetenversammlung stattfinden könne. Im vorliegenden Fall lasse sich das am 01.09.2011 beschlossene Konzept der Landesgartenschau nicht umsetzen, wenn sich das Bürgerbegehren mit seinem Ziel, keine Baumfällungen in der Wieseckaue zuzulassen, durchsetze. Das bedeute, dass der Beschluss aufgehoben würde und gegenstandslos wäre.
Im Übrigen wäre das Bürgerbegehren selbst dann unzulässig, wenn der erste Teil als zulässig zu betrachten wäre. Denn beide Teile des Bürgerbegehrens hingen untrennbar zusammen. Ein Teil des Bürgerbegehrens könne nicht ohne den anderen für zulässig erklärt werden. Der Inhalt des Bürgerbegehrens würde sich ändern, wenn einer der Teile wegfiele. Nach der Interpretation der Antragsteller solle sich das Begehren ausschließlich gegen gartenschaubedingte Fällungen und Neuverschuldungen richten. Wenn dies zuträfe, wäre ein Bürgerbegehren alleine gegen gartenschaubedingte Fällungen oder allein gegen eine gartenschaubedingte Neuverschuldung eine Relativierung des Anliegens, weder das eine noch das andere zulassen zu wollen.
Träfe die Interpretation des Bürgerbegehrens durch die Antragsteller zu, wäre zudem der Kostendeckungsvorschlag unzureichend. Denn dann hätten sich die Initiatoren Gedanken darüber machen müssen, welche Mehrkosten anfielen, wenn ‚diese‘ Landesgartenschau komplett umgeplant werden müsse. Der Kostendeckungsvorschlag enthalte hierzu keine Angaben. Er schweige auch zu der Frage, aus welchen Bereichen die Mittel zur Landesgartenschau umgeschichtet werden sollen. Zumindest ansatzweise wäre aber mitzuteilen gewesen, auf welche Ausgaben die Antragsgegnerin verzichten solle, um die Landesgartenschau ohne Darlehensfinanzierung zu verwirklichen.
Aber selbst wenn das Bürgerbegehren nicht offensichtlich unzulässig wäre, sei der im vorliegenden Verfahren gestellte Antrag unbegründet, weil der Vollzug der Fällungen wegen übergeordneter öffentlicher Interessen unaufschiebbar notwendig sei, und weil das Bürgerbegehren selbst dann, wenn es als initiatorisch angesehen werden müsste, auch zu einem Zeitpunkt möglich gewesen wäre, zu dem ein einstweiliger Aufschub nicht mit einer Gefährdung des gesamten Projekts verbunden gewesen wäre. Die Unaufschiebbarkeit der Fällungen ergebe sich daraus, dass sie nach den bestandskräftigen Auflagen in den entsprechenden Genehmigungen bis zum 28.02.2012 durchgeführt sein müssten. Eine Verschiebung bis zum 01.11.2012 sei nicht möglich, weil dann die Baumaßnahmen für die Landesgartenschau nicht mehr fristgerecht zur Eröffnung am 26.04.2014 abgeschlossen werden könnten. Ausnahmen von den zeitlichen Vorgaben der Fällgenehmigungen seien derzeit nicht zu erwarten. Im Rahmen der Schwanenteichsanierung sei im November 2010 großflächig Uferbewuchs entfernt worden. In diesen Uferbereichen habe regelmäßig das artenschutzrechtlich streng geschützte Teichhuhn gebrütet. Das Ufergehölz an dem vorgesehenen THM-Platz sei der letzte verbliebene Brutbereich des Teichhuhns am Schwanenteich. Wenn die Arbeiten in diesem Bereich während der Brutsaison des Teichhuhns im März und April durchgeführt würden, sei anzunehmen, dass dort brütende Teichhuhnpaare gestört würden. Das avifaunistische Gutachten zum neuen Teich von 2010 weise nach, dass die beiden Teiche in der Wieseckaue zu den wichtigsten und dichtesten vom Teichhuhn besiedelten Gebieten in Hessen gehörten. Da die Teichhuhnpopulation 2012 den Verlust sämtlicher Fortpflanzungsstätten am Schwanenteich kompensieren müsse, sei davon auszugehen, dass bei einem fehlenden Bruterfolg am neuen Teich durch Störungen der Erhaltungszustand der lokalen Population verschlechtert werde und die ökologische Funktion der Fortpflanzungsstätten im räumlichen Zusammenhang nicht weiter erfüllt sei. Dagegen hätten die Initiatoren des Bürgerbegehrens dieses deutlich früher einreichen können. Dass es Baumfällungen geben solle, sei spätestens seit Anfang Oktober 2011 bekannt gewesen. Dennoch habe man offenkundig zugewartet, um die Änderung von § 8b Abs. 3 HGO durch das Gesetz zur Änderung der HGO und andere Gesetze vom 16.12.2011 mitzunehmen, durch die sich das Unterschriftsquorum für Bürgerbegehren, die nach dem 23.12.2011 eingereicht würden, auf 5 v. H. reduziert habe. Die Vorgehensweise des Bürgerbegehrens lasse sich nur dadurch erklären, dass die Initiatoren bereits jetzt davon ausgingen, eine Landesgartenschau könne wegen der zeitlichen Zwänge zumindest bei einem Erfolg des Bürgerentscheids nicht stattfinden.
Auch wenn die rechtliche Beurteilung des Bürgerbegehrens bei summarischer Betrachtung als offen erscheinen würde, überwöge das öffentliche Interesse an der Durchführung der Landesgartenschau das Interesse der Antragsteller daran, dass der Bürgerentscheid vor den Fällungen stattfinde. Dies gelte umso mehr, als vollendete Tatsachen nur im Hinblick auf den ersten Teil des Bürgerbegehrens eintreten würden, während der zweite Teil des Bürgerbegehrens durch die Fällungen nicht berührt sei. Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Antragsgegnerin wird auf ihre Schriftsätze vom 15.02., 17.02. und 20.02.2012 Bezug genommen.
Die Kammer hat am 10.02.2012 einen sogenannten Schiebebeschluss erlassen, mit dem der Antragsgegnerin einstweilen aufgegeben worden ist, gegebenenfalls durch entsprechende Einwirkung auf die Landesgartenschau A-Stadt GmbH, bis zu einer endgültigen Entscheidung des Gerichts im vorliegenden Eilverfahren Maßnahmen, die dem Bürgerbegehren zuwiderlaufen, insbesondere Baumfällarbeiten, zu unterlassen.
Hinsichtlich der sonstigen Einzelheiten des Sachverhaltes wird auf die von der Antragsgegnerin vorgelegten Ordner 1 (Wasserrechtliches Genehmigungsverfahren, 289 Bl.), Ordner 2 (Vergabeakte Fällarbeiten, 322 Bl.), Ordner 3 (Genehmigungsakte UNB, 169 Bl.), Ordner 4 (Stadtverordnetenvorlagen und –beschlüsse, unpaginiert), Ordner 5 (Informationen zu den Baumfällungen zur Stadtverordnetensitzung am 15.12.2011, unpaginiert), Ordner 6 (Verfahrensunterlagen zum Bürgerbegehren, 48 Bl.), Ordner 7 (Unterlagen der Kämmerei zur Verfügung des Regierungspräsidiums A-Stadt vom 17.11.2011, 43 Bl.) und den Haushaltsplan der Antragsgegnerin für das Haushaltsjahr 2012 verwiesen.
II.
Das im Wege von Haupt- und Hilfsanträgen gestellte Begehren der Antragsteller ist sinngemäß dahingehend auszulegen (vgl. § 88 VwGO), dass diese eine vorläufige Sicherung der zur Abstimmung in einem Bürgerentscheid gestellten Maßnahmen beantragen, nämlich ein vorläufiges Verbot der Fällung weiterer Bäume in der Wieseckaue und der Veränderung der dort vorhandenen Gewässerufer einschließlich Vegetation zur Vorbereitung und Durchführung der Landesgartenschau 2014 (Frage 1) sowie des Weiteren ein vorläufiges Verbot der Neuverschuldung für Maßnahmen der Landesgartenschau 2014 (Frage 2).
Der so verstandene Antrag ist zulässig, und zwar unabhängig davon, ob in der Hauptsache eine Verpflichtungsklage (vgl. VG Gießen, U. v. 26.09.2008 – 8 K 1365/08.GI –, LKRZ 2008, 459) oder eine Feststellungsklage (vgl. Hess. VGH, U. v. 28.10.1999 – 8 UE 3683/97 –, HSGZ 2000, 143) der einschlägige Rechtsbehelf ist. Denn in beiden Fällen richtet sich der vorläufige Rechtsschutz nach Maßgabe des § 123 VwGO. Unzulässig ist indes die (hilfsweise) beantragte vorläufige Feststellung, das am 11.02.2012 eingereichte Bürgerbegehren sei zulässig, bzw. der (hilfsweise) gestellte Antrag auf vorläufige Verpflichtung der Antragsgegnerin, das eingereichte Bürgerbegehren für zulässig zu erklären. Eine derartige vorläufige Zulassung eines Bürgerentscheids, wenn auch unter dem Vorbehalt der gerichtlichen Überprüfung der getroffenen Entscheidung im Hauptsacheverfahren, würde die Hauptsache unzulässigerweise vorwegnehmen (vgl. VG Frankfurt/M., B. v. 11.02.1997 – 7 G 4/97(V) – HSGZ 1997, 199).
Nach § 123 Abs. 1 S. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert wird.
Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt demgemäß das Bestehen eines Anordnungsgrundes als auch eines Anordnungsanspruchs voraus. Dabei müssen mit Blick auf die weitreichenden Folgen eines stattgebenden gerichtlichen Beschlusses Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch in einem das übliche Maß der Glaubhaftmachung übersteigenden Grad von Offenkundigkeit auf der Hand liegen (vgl. VGH Bad.–Württ., B. v. 27.06.2011 – 1 S 1509/11 –, DVBl. 2011, 1035).
Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, soweit es um die Sicherung der Rechte der Antragsteller zur Durchführung eines Bürgerentscheides in Bezug auf die zweite Frage des Bürgerbegehrens geht (Verbot der Neuverschuldung). Der Antrag ist hier in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang begründet (dazu 2.). Im Übrigen, also in Bezug auf ein vorläufiges Verbot von Baumfällungen und der Veränderung der Gewässerufer, ist der zulässige Antrag der Antragsteller unbegründet (dazu 1.).
Die beiden Fragestellungen des Bürgerbegehrens sind auch nicht untrennbar verknüpft (dazu 3.).
Das Recht der Bürger einer Gemeinde, ein Bürgerbegehren nach Maßgabe des § 8 b HGO durchzuführen, kann grundsätzlich im Wege der einstweiligen Anordnung gesichert werden (Hess. VGH, B. v. 02.06.1995 – 6 TG 1554/95 –, NVwZ 1996, 722), wobei eine Verpflichtung zur Ergreifung zulässiger Maßnahmen zur vorläufigen Sicherung der Durchführung eines nach dem Gegenstand grundsätzlich zulässigen Bürgerbegehrens sich auf das Notwendige zu beschränken hat, damit nicht irreversible Tatsachen geschaffen werden und ein im Hinblick auf die Fragestellung zulässiges Bürgerbegehren nicht von vornherein gegenstandslos wird (vgl. Hess. VGH, B. v. 21.07.1997 – 6 TZ 2487/97 –, HSGZ 1998, 63).
1. Das von den Antragstellern unterstützte Bürgerbegehren, das unstreitig über eine ausreichende Anzahl von Unterstützungsunterschriften verfügt (vgl. § 8 b Abs. 3 S 3 HGO), erweist sich im Hinblick auf die begehrte Abstimmung zu einem Verbot von Baumfällungen und einer Veränderung von Gewässerufern als rechtlich unzulässig. In Bezug auf diese Frage des Bürgerbegehrens steht den Antragstellern deshalb ein sicherungsfähiger Anordnungsanspruch nicht zur Seite.
Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens ergibt sich insoweit aus einer Versäumung der in § 8 b Abs. 3 S. 1 HGO einzuhaltenden Frist für dessen Einreichung. Ein Bürgerbegehren, das sich gegen einen Beschluss der Gemeindevertretung richtet, muss hiernach innerhalb von 8 Wochen nach Bekanntgabe des Beschlusses bei dem Gemeindevorstand eingereicht sein. Nach der bis zu 23.12.2011 geltenden Fassung dieser Vorschrift belief sich diese Frist auf lediglich 6 Wochen. Vorliegend gilt die Frist von 8 Wochen gemäß Art. 17 i. V. m. der Übergangsvorschrift des Art. 15 Abs. 4 des Gesetzes zur Änderung der Hessischen Gemeindeordnung und anderer Gesetze vom 16.12.2011 (GVBl. I S. 786).
a) Die Frage 1 des Bürgerbegehrens richtet sich ihrem Inhalt nach gegen den Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 01.09.2011 (STV/0235/2011). Auszugsweise hat dieser folgenden Wortlaut:
„1. Die Entwurfsplan <gemeint ist: Der Entwurfsplan> zur Landesgartenschau 2014 im Bereich 'Wieseckaue' einschließlich der dargestellten Projekte (Einzelmaßnahmen) werden beschlossen.“
Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin ist mit diesem Beschluss keine Entscheidung über die im Bereich der Wieseckaue zur Vorbereitung und Durchführung der Landesgartenschau 2014 zu fällenden Bäume getroffen worden. Hierzu verhält sich der besagte Beschluss weder ausdrücklich noch konkludent.
Der Ansicht der Antragsgegnerin, aus Anlage 3 zu dem Beschluss vom 01.09.2011 ergebe sich, welche Bäume zu fällen seien, vermag sich das Gericht nicht anzuschließen. Für eine solche Annahme gibt es keine tatsächliche Grundlage.
Das Rechtsamt der Antragsgegnerin führt in seinem Gutachten vom 03.02.2012 hierzu aus: "Aus der Anlage 1 zu der Vorlage geht der Zustand der Wieseckaue nach Verwirklichung der Baumaßnahmen hervor. Sie enthält vorhandene und geplante Bäume, stellt jedoch nicht dar, wo Bäume gefällt werden. Auch die Entwurfserläuterungen (Anlage 2) und die Darstellung der Bauabschnitte (Anlage 3) nehmen zu diesem Thema nicht Stellung" (Bl. 4 des Gutachtens). Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis: "In der beschlossenen Vorlage sind in den Anlagen der Endzustand der Wieseckaue und die Bauabschnitte dargestellt. In ihnen wird zwar nicht kenntlich gemacht, dass Bäume gefällt werden müssen, um den Endzustand zu erreichen. Auch die Vorlage erwähnt diesen Umstand nicht. <…>. Das ändert jedoch nichts an dem objektiven Befund. Der Endzustand lässt sicht nur erreichen, wenn Fällungen vorgenommen werden. Der Beschluss lässt sich also nur verwirklichen, wenn die Fällungen, gegen die sich der erste Teil des Bürgerbegehrens richtet, vollzogen werden. Also beinhaltet der Beschluss auch, dass die Bäume, die dem Endzustand im Wege stehen, gefällt werden. <…> Diese Beschlussfassung ist zwar kein Musterbeispiel für transparentes Verwaltungshandeln, lässt sich aber nicht anders verstehen" (Bl. 7 des Gutachtens).
Dieser Interpretation des Sachverhaltes folgt die Kammer nicht. Die für den Bereich der Wieseckaue vorgesehenen Baumfällungen lassen sich nämlich weder aus dem Text der Beschlussfassung noch aus den dazu vorgelegten Anlagen im Sinne eines Vorher–Nachher–Vergleiches ermitteln. Sie sind deshalb auch nicht Gegenstand dieses Beschlusses, noch werden sie hierdurch impliziert. Baumfällungen sind nach den dem Gericht vorliegenden Unterlagen erstmals in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung vom 15.12.2011 thematisiert worden, nachdem ein im Oktober 2011 hierzu gestellter Antrag aus Zeitgründen nicht behandelt worden war.
Die Frage der Baumfällungen kann auch Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Wenngleich Baumfällungen in der Regel nicht zu den wichtigen Angelegenheiten einer Gemeinde zählen, sondern Bestandteil der laufenden Verwaltung sein dürften, ist dies vorliegend anders. Die öffentliche Resonanz auf die angekündigten Baumfällungen und die Tatsache, dass über 3.500 Bürger der Antragsgegnerin eine Abstimmung hierüber herbeigeführt wissen wollen, haben diese zu einer wichtigen Angelegenheit gemacht, die damit auch Gegenstand für einen Bürgerentscheid sein kann (vgl. Spies, Ute, Bürgerversammlung, Bürgerbegehren, Bürgerentscheid, 1999, S. 200; Frotscher/Knecht, DÖV 2005, 797, 799).
Sofern man die Frage zu den Baumfällungen im Hinblick auf den in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung am 15.12.2011 hierzu getroffenen Beschluss (STV/0574/2011), mit dem der Magistrat der Antragsgegnerin aufgefordert wird, keinesfalls mit den Fäll- und Rodungsarbeiten zu beginnen, bevor das Benehmen mit der Unteren Naturschutzbehörde hergestellt ist, als ein sogenanntes kassatorisches Bürgerbegehren auffasst, weil es sich gegen diesen Beschluss richte, wäre die dann zu beachtende achtwöchige Ausschlussfrist (§ 8 b Abs. 3 S. 1, 2.HS HGO) für dessen Einreichung ebenfalls gewahrt.
b) Hierauf kommt es vorliegend aber nicht an. Denn die zum Gegenstand des Bürgerbegehrens gemachte Frage der Baumfällungen ist untrennbar mit der Frage zum unveränderten Erhalt der Gewässerufer einschließlich ihrer Vegetation verbunden. Dies führt dazu, dass sich das Bürgerbegehren in seinem ersten Teil (Frage 1) insgesamt als unzulässig erweist.
Mit dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung vom 01.09.2011 (STV/0235/2011) ist eine Entscheidung über die Errichtung des sogenannten Palmen-Cafés wie auch der Brücken im Bereich des Schwanenteichs herbeigeführt worden. Das Palmen-Café und die Brücken im Bereich des Schwanenteichs sind Teil der "dargestellten Projekte (Einzelmaßnahmen)", die ausdrücklich benannt werden und die in der Anlage 3 zu der Beschlussvorlage unter "BA 2.1 Brücken" bzw. "BA 2.2 Gebäude" auch namentlich und zeichnerisch aufgeführt sind. Diese Projekte wurden durch die Entscheidung der Stadtverordnetenversammlung vom 01.09.2011 als zu realisierende Einzelmaßnahmen der Landesgartenschau 2014 im Bereich der Wieseckaue beschlossen.
Palmen-Café und Brücken betreffen das von der 1. Fragestellung des Bürgerbegehrens angestrebte Verbot einer Veränderung der Gewässerufer einschließlich der vorhandenen Vegetation, weil sie im Bereich der Gewässerufer gebaut werden sollen und damit auch die dort vorhandene Vegetation verändern. Gerade dies will das Bürgerbegehren verhindern. Insoweit richtet es sich deshalb gegen den Beschluss vom 01.09.2011, hält aber nicht die in Bezug auf diese Beschlussfassung zu beachtende Ausschlussfrist des § 8b Abs. 3 S. 1, 2.HS HGO ein.
Diese Ausschlussfrist gilt immer dann, wenn in einer Angelegenheit, über die gemeindlicherseits bereits entschieden wurde, eine abweichende Sachentscheidung begehrt wird. Dies ist vorliegend der Fall. Der Beschluss vom 01.09.2011 ist auch in öffentlicher Sitzung gefällt worden, sodass die Möglichkeit der Kenntnisnahme der antragsberechtigten Bürger von dem gefassten Beschluss gegeben war.
c) Eine Reduzierung der Fragestellung auf einen zulässigen Teil zu den Baumfällungen unter Streichung des unzulässigen Teils zu den Gewässerufern ist rechtlich nicht möglich. Dem Gericht ist es ebenso wie den Vertrauensleuten des Bürgerbegehrens verwehrt, die zur Abstimmung gestellte Frage inhaltlich zu verändern (vgl. hierzu Hess.VGH, B. v. 17.11.2008 – 8 B 1806/08 –, NVwZ–RR 2009, 442, 444 f.). Ausweislich der Begründung zu dem Bürgerbegehren ist die Fragestellung eindeutig auf den Erhalt der vorhandenen Bäume u n d der vorhandenen Gewässerufer einschließlich ihrer Vegetation gerichtet und kann deshalb nicht einschränkend dahingehend interpretiert werden, auch eine Beschränkung auf die Frage der Baumfällungen wäre von den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens akzeptiert und beantragt worden. Die Begründung zum Bürgerbegehren, die für die Auslegung der zur Abstimmung gestellten Frage mit heranzuziehen ist (vgl. VGH Bad.–Württ., U. v. 06.04.1992 – 1 S 3142/91 –, juris Rdnr. 23, insoweit in DÖV 1992, 839 nicht abgedruckt), führt hierzu wörtlich aus, dass „Beschädigungen der wertvollen Gewässerufer durch einen überdimensionierten Brückenbau oder ein Palmencafe im Röhrichtgürtel darum ebenso unterbleiben <müssen> wie das unnötige, nicht der Verkehrssicherungspflicht geschuldete Fällen von Bäumen“. Durch diese Formulierung wird deutlich, dass beide Komponenten der ersten Frage (Baumfällungen/Gewässerufer) untrennbar miteinander verbunden sind. Eine Neufassung der insoweit einheitlichen Fragestellung durch Beschränkung auf den zulässigen Teil ist rechtlich nicht möglich (vgl. hierzu VGH Bad.–Württ., U. v. 22.06.2009 – 1 S 2865/08 –, VBlBW. 2009, 425, 426 f.; Hess.VGH, B. v. 05.10.2007 – 8 TG 1562/07 –, juris Rdnr. 54 a. E.; VG Düsseldorf, U. v. 02.11.2001 – 1 K 423/01 –, juris Rdnr. 30).
Unerheblich ist, dass das Bürgerbegehren in diesem Zusammenhang die Unterschriften nicht mit identischen Listen gesammelt hat, sondern auch Listen zum Einsatz kamen, deren Begründungsteil die Ausführungen zum Palmen-Café und den Brückenbauten nicht enthält (Bl. 245, 250 bis 252 der GA). Denn entscheidend ist die zur Abstimmung gestellte Frage, die auf allen bei der Antragsgegnerin eingereichten Listen gleich lautet. Hiernach sollen aber der Antragsgegnerin bei einem erfolgreichen Bürgerentscheid die Baumfällungen und eine Veränderung der Gewässerufer untersagt sein.
2. Hinsichtlich der 2. Frage: „Sind Sie dafür, dass die Stadt A-Stadt zum Zweck der Durchführung der LGS weder neue Darlehen aufnehmen noch solche Sicherheiten stellen darf, für deren Erfüllung neue Schulden gemacht werden müssten?“ ist das Bürgerbegehren hingegen zulässig. Insoweit handelt es sich nach Auffassung der Kammer um ein sogenanntes initiatorisches Bürgerbegehren. Aber selbst wenn man die zweite Frage des Bürgerbegehrens als kassatorisch verstehen wollte, weil sie sich dagegen richte, dass die Stadtverordnetenversammlung am 15.12.2011 im Rahmen der Haushaltsberatungen einen Antrag abgelehnt hat, die Kosten der Landesgartenschau durch Einsparungen von anderen Haushaltsmitteln zu decken, würde das Begehren die Ausschlussfrist des § 8b Abs. 3 S. 1, 2.HS HGO wahren, wie das Gutachten des Rechtsamts der Antragsgegnerin zutreffend ausführt (Bl. 15).
a) Mit Ausnahme der Entscheidung vom 09.09.2010 (STV/3222/2012), mit der (nur) das Geben einer Bürgschaft für die Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH in Höhe von 9 Millionen EUR beschlossen wurde, hat die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin nach den dem Gericht vorliegenden Unterlagen bislang weder ausdrücklich noch konkludent über die Aufnahme von Krediten oder die Stellung von Sicherheiten zur Vorbereitung und Durchführung der Landesgartenschau 2014 beschlossen. Der Beschluss vom 12.05.2010 (STV/3008/2010), mit dem der Gesamtkostenplan zur Landesgartenschau 2014 mit Investitionen im Bereich „Wieseckaue“, im Bereich „Lahnaue“ und „Korridore“ in Höhe von ca. 21,4 Millionen Euro und die Kosten für den Durchführungshaushalt sowie die „internen Kosten“ zur Kenntnis genommen und die Investitionskosten zur Landesgartenschau 2014 als gedeckeltes Budget in einem maximalen Volumen von 21,4 Millionen Euro festgelegt wurden, enthält keine Vorgaben zur konkreten Finanzierung der beschlossenen Investitionen und Maßnahmen. Insbesondere verhält sich der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung auch nicht dazu, dass die Finanzierung durch Kreditaufnahme erfolgen soll. Entsprechendes gilt für die Entscheidung vom 01.09.2011 (STV/0235/2011), mit der unter Ziffer 2. die "Investitionskosten zur Landesgartenschau 2014 gemäß des Änderungs- bzw. Ergänzungsantrages des Stadtverordnetenbeschlusses STV/3008/2010 vom 12.05.2010" beschlossen wurden.
Nach § 103 Abs. 1 HGO dürfen Kredite nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden. Die Aufnahme eines Kredites ist mithin immer zweckgebunden, weshalb auch eine Zuordnung zu der jeweiligen Investition – hier also für Maßnahmen der Landesgartenschau – grundsätzlich möglich ist. Gemäß § 103 Abs. 1 S. 2 HGO entscheidet die Gemeindevertretung über die Aufnahme des Kredits und die Kreditbedingungen. Im Falle einer Übertragung der Entscheidungskompetenz kann sie diese wieder an sich ziehen.
b) Die Entscheidungen über eine Kreditaufnahme bzw. Nichtaufnahme können auch Gegenstand eines Bürgerentscheids sein. Insbesondere steht die Vorschrift des § 8 b Abs. 2 Nr. 4 HGO dem nicht entgegen. Hiernach findet ein Bürgerentscheid über die Haushaltssatzung nicht statt, ist also unzulässig. Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift sind aber nur die Regelungen in der Haushaltssatzung von einem Bürgerentscheid ausgenommen.
Die in der Haushaltssatzung über die Kreditermächtigung zu treffende Regelung (§ 94 Abs. 2 Nr. 1 b HGO), also die Festlegung des Gesamtbetrags der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen, ermächtigt die Antragsgegnerin vorliegend für das Haushaltsjahr 2012 zu einer Kreditaufnahme in Höhe von 22.323.230,-- EUR. Diese Kreditermächtigung ist indes nicht Gegenstand des vorliegenden Bürgerbegehrens. Durch den angestrebten Bürgerentscheid sollen weder der Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen noch der Gesamtbetrag der Kredite verändert werden.
§ 8 b Abs. 2 Nr. 4 HGO will verhindern, dass die Stadtverordneten in ihrer Kompetenz eingeschränkt werden, über die Politik des Magistrats insgesamt, wie sie im Haushaltsplan im Ganzen zum Ausdruck kommt, abzustimmen (vgl. dazu Ritgen, NVwZ 2000, 129, 135; ders., Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 196 ff.; siehe auch Schmidt/Kneip, HGO, 2. Aufl. 2008, § 8 b Rdnr. 10). Unzulässig ist deshalb nur ein Bürgerbegehren, das auf die Änderung des Haushalts abzielt, also unmittelbar Regelungen der Haushaltssatzung zum Gegenstand hat (Spies, a.a.O., S. 216 f.). Dies ist im vorliegenden Fall nicht gegeben. Hiervon gehen auch die von der Antragsgegnerin eingeholten Rechtsgutachten aus.
Wie das Gutachten des Rechtsamtes der Antragsgegnerin (Bl. 6) zutreffend ausführt, richtet sich das vorliegende Bürgerbegehren ersichtlich zwar gegen ein wesentliches Projekt des Magistrats, das sich auch im Haushaltsplan ablesen lässt, betrifft aber im Ergebnis gleichwohl nur einen kleinen Ausschnitt der finanzwirksamen Aktivitäten der Antragsgegnerin. Durch das Bürgerbegehren soll die Antragsgegnerin gezwungen werden, Kreditermächtigungen, die bislang durch die Aufsichtsbehörde auch noch nicht genehmigt sind, nicht für Maßnahmen der Landesgartenschau in Anspruch zu nehmen.
c) Die Auslegung der Antragsgegnerin, der zweite Teil des Bürgerbegehrens lasse sich nur so verstehen, dass die Landesgartenschau 2014 nicht stattfinden solle, weil für diese zwangsläufig Darlehen aufgenommen und damit Schulden gemacht werden müssten, teilt die Kammer nicht. Warum dies zwangsläufig so sein soll, hat die Antragsgegnerin nicht überzeugend dargelegt. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass für ungedeckte Verbindlichkeiten, die seitens der Landesgartenschaugesellschaft GmbH begründet werden sollten, bereits eine Ausfallbürgschaft in Höhe von 9 Millionen EUR besteht. Diese kann gegebenenfalls auch in Anspruch genommen werden, da sie von der Fragestellung des Bürgerbegehrens nicht erfasst wird. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass für das verbleibende und von der Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin für die Landesgartenschau beschlossene Investitionsvolumen bis zur Höhe von 21,4 Millionen EUR, das – wie sich aus den vorgelegten Unterlagen ergibt – in Teilen bereits finanziert ist, eine abschließende Finanzierung durch vorhandene Mittel oder Einsparungen an anderer Stelle nicht möglich sein sollte. Abgesehen davon könnten auch zwar bislang geplante, aber noch nicht durch die Stadtverordnetenversammlung zur Umsetzung beschlossene Maßnahmen für die Landesgartenschau in Wegfall kommen. Die Antragsgegnerin ist nicht verpflichtet, das beschlossene Investitionsvolumen von 21,4 Millionen EUR auszuschöpfen. Der Beschluss vom 12.05.2010 (STV/300/2010) führt vielmehr unter 2.3. aus: “Werden städtische Maßnahmen nicht durchgeführt, verringert sich das gedeckelte Budget gem. Punkt 2.1. um die für diese Maßnahme veranschlagten Kosten.“ Das Vorbringen der Antragsteller, die Antragsgegnerin habe in jüngster Vergangenheit wegen ihrer Finanzsituation in Teilen bereits auf ehedem geplante Investitionen und Maßnahmen im Zusammenhang mit der Landesgartenschau verzichtet, ist deshalb nicht abwegig.
Zudem weist der Haushaltsplan 2012 der Antragsgegnerin, der für Investitionen zugunsten der Landesgartenschau 2014 Maßnahmen in einem finanziellen Gesamtumfang von 8.685.000,-- EUR enthält, auch Investitionen für Maßnahmen aus, die nicht in einem unmittelbaren Zusammenhang zur Landesgartenschau 2014 stehen (z.B. Umgestaltung Bahnhofsvorplatz i. H. v. 2.750.000,-- EUR) und die auch nicht in der Vorlage des Magistrats zum Beschluss über die Festlegung des Investitionshaushalts zur Landesgartenschau 2014 in Höhe von 21,4 Millionen EUR vom 12.05.2010 (STV/3008/2010) aufgeführt sind.
Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich zugleich, dass der vom Bürgerbegehren gemachte Kostendeckungsvorschlag hinsichtlich der zweiten Fragestellung ausreichend ist.
3. Aus der Unzulässigkeit des ersten Teils des Bürgerbegehrens folgt schließlich nicht, dass das Bürgerbegehren insgesamt, also auch hinsichtlich der zweiten Frage unzulässig ist. Denn die beiden Fragestellungen des Bürgerbegehrens hängen nicht untrennbar zusammen. Zwar haben die Unterzeichner des Bürgerbegehrens mit ihrer Unterschrift sich beide Fragestellungen zu eigen gemacht. Die beiden zur Abstimmung zu stellenden Fragen betreffen aber völlig unterschiedliche Regelungsbereiche. Frage 2 kann ohne die nach Auffassung der beschließenden Kammer unzulässige Frage 1 zur Abstimmung gestellt werden, weil sie auch ohne diese Fragestellung für sich allein noch sinnvoll bleibt und dem mutmaßlichen Willen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens entspricht. Frage 1 und Frage 2 des Bürgerbegehrens hätten völlig losgelöst voneinander jeweils selbstständig zur Abstimmung gestellt werden können, woraus sich ergibt, dass auch eine Reduzierung des Begehrens auf eine Frage, die allein zulässig ist, möglich sein muss. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sind die beiden Fragen nicht miteinander untrennbar verschränkt, sondern werden kumulativ, aber unabhängig voneinander zur Abstimmung gestellt.
Aus Gründen eines effektiven Rechtsschutzes erachtet es die Kammer für geboten, der Antragsgegnerin aufzugeben, ggf. durch entsprechende Einwirkung auf die Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH, bis einschließlich Donnerstag, den 23.02.2012 Maßnahmen zu unterlassen, die dem von dem Bürgerbegehren angestrebten Verbot von Baumfällungen und von Veränderungen der Gewässerufer (Frage 1 des Bürgerbegehrens) zuwiderlaufen. Das Fällen der Bäume würde einen irreversiblen Zustand herbeiführen. Unter Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten sieht es die Kammer deshalb als notwendig an, den Antragstellern eine, wenn auch kurze, so doch zugleich ausreichende Zeit für die Einlegung einer Beschwerde zu geben, in der die Antragsgegnerin, bzw. die in ihrem Auftrag handelnde Landesgartenschau A-Stadt 2014 GmbH noch gehindert ist, in Bezug auf die erste Frage des Bürgerbegehrens unumkehrbare Zustände herbeizuführen. Ein längerer Zeitraum – wie von den Antragstellern beantragt – kommt nicht in Betracht, weil die Antragsteller schon früher um Eilrechtschutz hätten nachsuchen können. Andererseits hätte auch die Antragsgegnerin frühzeitig eine Schutzschrift hinterlegen können – das Gutachten ihres Rechtsamtes stammt vom 03.02.2012.
Die Antragsteller haben auch einen für den Erlass der einstweiligen Anordnung erforderlichen Anordnungsgrund dargelegt. Abgesehen davon, dass selbst einem zulässigen Bürgerbegehren von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung zukommt, hat die Antragsgegnerin durch die Ablehnung der Zulassung des Bürgerbegehrens zum Ausdruck gebracht, dass sie dies für unzulässig und damit in rechtlicher Hinsicht für unbeachtlich hält. Ohne Erlass einer einstweiligen Anordnung gibt es für die Antragsgegnerin deshalb keine Gründe, von einer Aufnahme von Krediten in Bezug auf die Landesgartenschau 2014 abzusehen.
Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO und entspricht dem Maß des wechselseitigen Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52, 53 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, der für Verwaltungsstreitverfahren in Bezug auf ein Bürgerbegehren den Auffangwert in Höhe von 5.000,-- EUR vorsieht, der im Hinblick auf den vorläufigen Charakter der Entscheidung zu halbieren war.