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VGH Baden-Württemberg · Beschluss vom 31. August 1993 · Az. 2 S 3000/90

Informationen zum Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2013, 8772

  • Verfahrensgang:

1. Betreibt eine Gemeinde ihre städtischen Kindertagesstätten (Regelkindergärten, Kinderkrippen, Kinderhorte) als einheitliche öffentliche Einrichtung im Sinne von § 9 Abs 1 KAG (KAG BW), ist es nicht ausgeschlossen, für die Inanspruchnahme wesentlich andersartiger Leistungen verschiedener Teile dieser Einrichtung unterschiedliche Gebührensätze festzulegen.

2. Mit dem bundesrechtlichen Äquivalenzprinzip ist eine Staffelung von Gebühren für die Benutzung von Kindertagesstätten aus sozialen Gründen vereinbar.

3. Bei einer Staffelung der Gebührensätze nach sozialen Gesichtspunkten ist der festgesetzte höchste Gebührensatz rechtlich nur dann zu beanstanden, wenn er die durch das Äquivalenzprinzip gebildete Obergrenze überschreitet, weil eine gröbliche Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung besteht (hier verneint bei monatlichen Gebührensätzen von 643,-- DM für den Besuch einer Kinderkrippe und von 331,-- DM für den Besuch der übrigen Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung).

4. Die Festlegung der Gebührensätze für die Benutzung verschiedener Teile einer öffentlichen Einrichtung (hier: Regelkindergärten, Kinderkrippen, sonstige Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung) liegt innerhalb der durch das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, das Willkürverbot (Art 3 Abs 1 GG) und den Kostendeckungsgrundsatz gezogenen Grenzen im pflichtgemäßen Ermessen des Ortsgesetzgebers.

5. Die Entscheidung des Ortsgesetzgebers, Regelkindergärten für die ganz überwiegende Anzahl der Kinder vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Beginn der Schulpflicht in weitaus stärkerem Maß zu subventionieren als Ganztagseinrichtungen, die nur einem verhältnismäßig kleinen Kreis von Benutzern zugute kommen, ist rechtlich grundsätzlich nicht zu beanstanden.

Gründe

I.

Die Antragsteller wenden sich gegen die Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kindertagesstätten vom 26.6.1990.

Nach § 1 Abs. 1 dieser Satzung betreibt die Antragsgegnerin Kindertagesstätten als öffentliche Einrichtung. Kindertagesstätten im Sinne der Satzung sind Kindergärten (Regelkindergärten und Ganztagskindergärten) und Kindertagesheime (Kinderkrippen, Tagheimkindergärten und Kinderhorte). In die städtischen Regelkindergärten werden Kinder vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Beginn der Schulpflicht aufgenommen. Die regelmäßiger Öffnungszeiten sind von 8.00 Uhr bis 11.30 Uhr und von 13.30 Uhr bis 16.00 Uhr. Für berufstätige und alleinerziehende Eltern besteht außerdem die Möglichkeit, flexible Öffnungszeiten (7.30 Uhr bis 12.00 Uhr und 13.00 Uhr bis 16.00 Uhr) oder Zusatzbetreuung in Anspruch zu nehmen (vgl. Nr. 3 der Ordnung für die städtischen Regelkindergärten). In den Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung werden Kinder im Alter von zwei Monaten bis 14 Jahren aufgenommen. Diese Einrichtungen sind an den Werktagen von 6.30 Uhr bis 17.00 Uhr und in Ausnahmefällen bis 17.30 Uhr geöffnet (vgl. Nr. 2 der Ordnung für die städtischen Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung).

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloß am 26.6.1990 eine Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kindertagesstätten. Die Benutzungsgebühren werden in § 2 der Satzung folgendermaßen geregelt:

§ 2

Benutzungsgebühren

1. Für die Inanspruchnahme der Kindertagesstätten werden monatliche Benutzungsgebühren erhoben. Sie sind in voller Höhe zu entrichten, wenn das Kind vor dem 15. des jeweiligen Monats eintritt bzw. nach dem 15. des jeweiligen Monats ausscheidet. Bei Ausscheiden vor dem 15. des jeweiligen Monats bzw. bei Eintritt nach dem 15. des jeweiligen Monats sind 50 % der Gebühr zu entrichten.

2. Für den Besuch der Regelkindergärten wird eine Gebühr von monatlich 55,-- DM erhoben; Inhaber der Berechtigungskarte bezahlen 27,50 DM.

3. Für den Besuch von Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung (Ganztagskindergärten, Tagheimkindergärten, Kinderkrippen und Kinderhorte) werden Gebühren wie folgt erhoben:

Stufe NettoeinkommenGebühr für KrippeDMDM monatlich1 über 5 000,--643,--2 4 001,-- bis 5 000,-500,--3 3 601,-- bis 4 000,-400,--4 3 201,-- bis 3 600,-350,--5 2 801,-- bis 3 200,-300,--6 2 601,-- bis 2 800,-250,--7 2 401,-- bis 2 600,-200,--8 2 201,-- bis 2 400,-150,--9 2 001,-- bis 2 200,--100,--10 1 801,-- bis 2 000,-60,--11 1 601,-- bis 1 800,-40,--12 bis 1 600,--27,50Stufe NettoeinkommenGebühr für Ganztagskindergarten,DMTagheimkindergarten und Hort DM monatlich1 über 3 600,--331,--2 3 201,-- bis 3 600,--280,--3 2 801,-- bis 3 200,--230,--4 2 601,-- bis 2 800,--180,--5 2 401,-- bis 2 600,--140,--6 2 201,-- bis 2 400,--100,--7 2 001,-- bis 2 200,--80,--8 1 801,-- bis 2 000,--60,--9 1 601,-- bis 1 800,--40,--10 bis 1 600,--27,50Zusätzlich wird eine Verpflegungskostenpauschale von mtl. 50,-- DM erhoben.

4. Sind mehrere Kinder einer Familie in einer Kindertagesstätte untergebracht, wird für das zweite Kind die Gebühr um 50 % ermäßigt. Für das dritte und jedes weitere Kind ist keine Gebühr zu entrichten.

Hat eine Familie mehrere Kinder unter 18 Jahren, ermäßigt sich die Gebühr für den Regelkindergarten für das zweitälteste Kind um 25 %. Für das drittälteste Kind und für die jüngeren Kinder wird keine Gebühr erhoben.

5. In Härtefällen kann eine Ermäßigung der Gebühr beantragt werden, über die das Sozialamt entscheidet.

6. Bei stundenweiser Unterbringung eines Kindes ist die volle Gebühr zu entrichten.

Während der Ferien, bei vorübergehender Schließung und bei längerem Fehlen des Kindes sind Gebühren zu entrichten.

7. Das Nettoeinkommen errechnet sich wie folgt:

Zum Einkommen im Sinne dieser Satzung gehören alle Einkünfte in Geld oder Geldeswert. Vom Einkommen abzusetzen sind:

1. Auf das Einkommen entrichtete Steuern.

2. Pflichtbeiträge zur Sozialversicherung, einschließlich Arbeitslosenversicherung oder nicht nur geringfügige laufende Beiträge zu öffentlichen oder privaten Versicherungen oder ähnlichen Einrichtungen, die hinsichtlich ihrer Zweckbestimmung einem dieser Pflichtbeiträge entsprechen.

Personen, die in eheähnlicher Gemeinschaft leben, werden gebührenmäßig wie Ehegatten erfaßt, wenn beide Partner Eltern des Kindes sind.

Bis zur Vorlage der Einkommensnachweise wird vorläufig der Höchstbetrag erhoben.

Die ausgefertigte Satzung wurde am 7.7.1990 in der S Zeitung öffentlich bekanntgemacht und trat am 1.9.1990 in Kraft (§ 4 Gebührensatzung).

Die Antragsteller sind zwei Ehepaare, deren Kinder das Kindertagesheim der Antragsgegnerin in der B straße besuchen. Mit Bescheiden vom 27.9.1990 zog sie die Antragsgegnerin zu Benutzungsgebühren heran. Über die Widersprüche der Antragsteller gegen diese Bescheide wurde bisher nicht entschieden.

Am 11.12.1990 haben die Antragsteller beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ein Normenkontrollverfahren gegen die Gebührensatzung vom 26.6.1990 eingeleitet.

Während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags beschloß der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 20.10./8.12.1992 folgende Änderung der Satzung:

§ 2

Benutzungsgebühren

2. Für den Besuch der Regelkindergärten wird eine Gebühr erhoben. Die Gebühr ist gestaffelt und richtet sich nach der Anzahl der Kinder unter 18 Jahren in der jeweiligen Familie. Sie beträgt

a) 75,-DM für ein Kind aus einer Familie mit einem Kind unter 18 Jahren,b) 60,-DM für ein Kind aus einer Familie mit zwei Kindern unter 18 Jahren,c) 40,-DM für ein Kind aus einer Familie mit drei Kindern unter 18 Jahren,d) 0,-DM für ein Kind aus einer Familie mit vier oder mehr Kindern unter 18 Jahren.Für Zusatzbetreuung wird ein Zuschlag von 10 % erhoben.

Für Inhaber der Berechtigungskarte wird eine Ermäßigung von 50 % auf die Gebühren gegeben.

4. Sind mehrere Kinder einer Familie in einem Regelkindergarten untergebracht, wird für das zweite Kind die Gebühr um 25 %, für das dritte Kind um 50 % ermäßigt. Für jedes weitere Kind ist keine Gebühr zu entrichten.

Sind mehrere Kinder einer Familie in einer Kindertagesstätte mit Ganztagsbetreuung (Ganztagskindergärten, Kinderkrippen und Kinderhorte) untergebracht, wird für das zweite Kind die Gebühr um 1/3, für das dritte Kind um 2/3 ermäßigt. Für jedes weitere Kind ist keine Gebühr zu entrichten.

Die Satzungsänderung trat am 1.1.1993 in Kraft.

Die Antragsteller tragen zur Begründung ihres Normenkontrollantrags vor: Der Elternbeirat sei vor Erlaß der Satzung nicht angehört worden. Der höchste monatliche Gebührensatz von 643,-- DM, der in § 2 Abs. 3 der Satzung für den Besuch einer Krippe vorgesehen sei, übersteige die Obergrenze der Gebührenbemessung. Die monatlichen Gebühren für den Besuch von Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung seien im Vergleich zu den Gebühren für den Besuch der Regelkindergärten unangemessen hoch. Die erhöhten Personalkosten, die bei Einrichtungen mit Ganztagsbetreuung entstünden, rechtfertigten es nicht, für den Besuch einer Krippe elfmal so hohe und für den Besuch der übrigen Ganztagseinrichtungen sechsmal so hohe Gebühren festzusetzen. Die Gebührenregelung verstoße auch in der Fassung der Änderungssatzung gegen den Gleichheitssatz, weil sie für den Besuch von Ganztagseinrichtungen eine Ermäßigung für Familien mit mehreren Kindern unter 18 Jahren nur vorsehe, wenn diese Kinder eine solche Einrichtung besuchten. Für den Besuch der Regelkindergärten führe dagegen jedes weitere Kind unter 18 Jahren - unabhängig davon, ob es die Einrichtung besuche - zu einer Ermäßigung. Der Gleichheitssatz sei daneben auch deshalb verletzt, weil eine Staffelung der Gebühren nach dem Elterneinkommen nur für den Besuch von Ganztagseinrichtungen, nicht jedoch für den Besuch von Regelkindergärten vorgesehen sei. Die Gebührenregelung sei mit Art. 6 Abs. 1 GG, wonach Ehe und Familie unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stünden, nicht vereinbar. Zu beanstanden sei ferner, daß in der Satzung für die Verpflegung unabhängig von den Gebührensätzen eine gesonderte Pauschale erhoben werde. Für die Zeiten, in denen die Kindertagesstätten geschlossen seien, dürften weder Gebühren noch die Verpflegungskostenpauschale erhoben werden.

Die Antragsteller beantragen,

die Satzung der Antragsgegnerin über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kindertagesstätten vom 26.6.1990 i.d.F. der Änderungssatzung vom 20.10./8.12.1992 für ungültig zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Anträge abzuweisen.

Sie trägt vor: Die Regelkindergärten unterschieden sich von den Ganztagseinrichtungen durch die Öffnungszeiten, die Gruppenstärken und insbesondere dadurch, daß in den Regelkindergärten eine Verköstigung nicht stattfinde. Auch innerhalb der Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung seien die Leistungsangebote unterschiedlich. Eine differenzierende Gebührenbemessung sei deshalb geboten. Aus der Gebührenkalkulation ergebe sich, daß der Kostendeckungsgrundsatz nicht verletzt sei. Das voraussichtliche gesamte Gebührenaufkommen eines Jahres liege deutlich unter den Gesamtkosten für den Betrieb der Regelkindergärten und der Ganztagseinrichtungen. Die Staffelung der Gebühren nach dem monatlichen Einkommen der Eltern sei zulässig. Eine Benutzungsgebühr könne auch während der Zeiten erhoben werden, in denen die Kindertagesstätten geschlossen seien. Die Benutzung einer Kindertagesstätte sei in der Belegung eines Kindertagesstättenplatzes zu sehen, da über diesen mit der Anmeldung eines Kindes nicht mehr verfügt werden könne. Die Benutzung beginne deshalb mit der Aufnahme und ende mit dem Austritt eines Kindes.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat sich, ohne einen Antrag zu stellen, am Verfahren beteiligt. Er ist der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin beigetreten.

Bezüglich des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Schriftsätze Bezug genommen.

Dem Senat liegen die Satzung über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die städtischen Kindertagesstätten vom 26.6.1990, die Änderungssatzung vom 20.10./8.12.1992, die Sitzungsvorlage mit der Gebührenkalkulation, die Niederschrift über die öffentliche Sitzung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 26.6.1990, ein Merkblatt für Antragsteller und Inhaber der S Berechtigungskarte, die Sitzungsunterlagen bezüglich der Änderungssatzung sowie die Akten des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg 2 S 1140/87 vor.

II.

Der Senat entscheidet gemäß § 47 Abs. 6 S. 1 VwGO über die Normenkontrollanträge der Antragsteller durch Beschluß, weil er nach Lage des Falles eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

Die Anträge sind sachdienlich dahin auszulegen, daß die Antragsteller lediglich die Nichtigerklärung der Teile der Regelung über die Benutzungsgebühren in § 2 der Gebührensatzung vom 26.6.1990 begehren, die sich auf die Benutzung der Einrichtungen mit Ganztagsbetreuung beziehen. Denn von der Gebührenregelung für die Benutzung der Regelkindergärten werden die Antragsteller nicht betroffen, da ihre Kinder ein Kindertagesheim der Antragsgegnerin und keinen Regelkindergarten besuchen. Bei der Gebührenregelung für die Benutzung der Regelkindergärten, von der die Antragsteller nicht betroffen werden, handelt es sich auch um einen abtrennbaren und selbständigen Teil der unter § 2 der Gebührensatzung zusammengefaßten Vorschrift über die Benutzungsgebühren von Kindertagesstätten (vgl. zum fehlenden Rechtsschutzinteresse bei einem Normenkontrollantrag, der auch solche abtrennbaren Teile einer Norm erfaßt, von denen der Antragsteller nicht betroffen wird, BVerwG, Beschluß vom 4.6.1991, Buchholz 310, § 47 VwGO, Nr. 57).

Die Änderungssatzung vom 20.10./8.12.1992 wird vom Begehren der Antragsteller nur insoweit erfaßt, als der geänderte § 2 Abs. 4 Sätze 3 und 4 der Satzung eine nur für den Besuch einer Kindertagesstätte mit Ganztagsbetreuung geltende Ermäßigungsregelung enthält (vgl. zur Zulässigkeit der Umstellung eines Normenkontrollantrags auf eine im Laufe des Verfahrens geänderte Rechtsvorschrift, VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschluß vom 3.11.1988 - 1 S 274/87 -).

Mit diesem Inhalt sind die Anträge zulässig.

Die Gebührensatzung der Antragsgegnerin i.d.F. der Änderungssatzung ist eine im Range unter dem Landesrecht stehende Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verb. mit § 5 AGVwGO. Die Antragsteller sind auch antragsbefugt; denn sie haben durch die Anwendung der Satzungsvorschriften, auf die sich bei sachgerechter Auslegung ihre Anträge beziehen, einen Nachteil dadurch erlitten, daß sie zu Gebühren auf Grund dieser Vorschriften herangezogen wurden.

Die Anträge sind jedoch unbegründet. Die Vorschriften über die Erhebung von Gebühren für Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung in § 2 Abs. 3 der Gebührensatzung vom 26.6.1990 und in § 2 Abs. 4 Sätze 3 und 4 der Änderungssatzung vom 20.10./8.12.1992 sind formell und materiell gültig.

Anhaltspunkte für die Annahme, die Gebührensatzung sei unter Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften zustandegekommen, sind nicht ersichtlich. Mit der von den Antragstellern in diesem Zusammenhang allein erhobenen Rüge, der Elternbeirat sei vor Erlaß der Gebührensatzung nicht gehört worden, wird kein Verstoß gegen eine Verfahrensvorschrift geltend gemacht, der die Ungültigkeit der Norm zur Folge hat. Eine Anhörung der bei den Kindergärten gemäß § 5 S. 1 Kindergartengesetz - KGaG - zu bildenden Elternbeiräte vor Erlaß einer Gebührensatzung ist von Gesetzes wegen nicht vorgeschrieben. § 5 S. 2 KGaG bestimmt vielmehr lediglich, daß die Elternbeiräte die Erziehungsarbeit unterstützen und den Kontakt zum Elternhaus herstellen. Soweit in Nr. 5.3 der Richtlinien des Arbeits- und Sozialministeriums über die Bildung und die Aufgaben der Elternbeiräte nach § 5 des KGaG vom 20.1.1983 (GABl. 1983, S. 463) eine Anhörung des Elternbeirats vor der Festsetzung der Elternbeiträge im Rahmen der für den Träger verbindlichen Regelungen vorgesehen ist, handelt es sich um eine bloße Ordnungsvorschrift ohne Gesetzeskraft und nicht um eine wesentliche Verfahrensvorschrift. Ein Verstoß gegen diese Ordnungsvorschrift läßt die Gültigkeit der Norm unberührt (vgl. Schmidt-Aßmann, Die kommunale Rechtsetzung im Gefüge der administrativen Handlungsformen und Rechtsquellen, S. 19).

Auch materiell sind die Satzungsvorschriften über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung von Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie finden die erforderliche Rechtsgrundlage in §§ 2, 9 KAG, wonach die Gemeinden für die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen Benutzungsgebühren auf Grund einer Satzung erheben können.

Entgegen der Auffassung der Antragsteller ist die Regelung der Benutzungsgebühren nicht bereits deshalb rechtlich zu beanstanden, weil die Antragsgegnerin in § 2 ihrer Gebührensatzung zwischen Regelkindergärten, Kinderkrippen sowie den übrigen Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung unterscheidet und für diese drei Bereiche unterschiedliche Gebührensätze vorsieht. Zwar ist davon auszugehen, daß es sich bei den Regelkindergärten, den Kinderkrippen und den sonstigen Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung nicht um jeweils rechtlich selbständige öffentliche Einrichtungen im Sinne von § 9 Abs. 1 KAG handelt. Denn aus § 1 Abs. 1 S. 1 der Gebührensatzung ergibt sich, daß die Antragsgegnerin sämtliche Kindertagesstätten als einheitliche öffentliche Einrichtung betreibt, für deren Benutzung sie Gebühren erhebt. Der Begriff der Kindertagesstätte wird nämlich ersichtlich als Oberbegriff für sämtliche Einrichtungen verstanden, in denen sich Kinder für einen Teil des Tages oder ganztags aufhalten (vgl. § 1 Abs. 1 S. 2 der Gebührensatzung). Die Tatsache, daß es sich bei den von der Antragsgegnerin betriebenen Kindertagesstätten rechtlich um eine einheitliche öffentliche Einrichtung handelt (vgl. auch § 9 Abs. 1 KAG), schließt es aber nicht aus, für die Inanspruchnahme wesentlich andersartiger Leistungen verschiedener Teile dieser Einrichtung unterschiedliche Gebührensätze festzulegen. So verhält es sich hier. Denn Regelkindergärten, Kinderkrippen und die übrigen Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung unterscheiden sich nach den Leistungen, die in ihnen erbracht werden, wesentlich voneinander. Dies rechtfertigt grundsätzlich - auch unter Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes - ihre gebührenrechtliche Aufteilung in einzelne Leistungen mit unterschiedlichen Gebührensätzen (vgl. dazu Dahmen, in Driehaus, KAG, Komm., § 4 Rdnr. 226). Die Regelkindergärten stellen eine Einrichtung zur Pflege und Erziehung von Kindern vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Beginn der Schulpflicht dar (vgl. § 1 KGaG; Nr. 1.1 der Ordnung der Antragsgegnerin für die städtischen Regelkindergärten). Mit ihrer Errichtung kommt die Antragsgegnerin ihrer Verpflichtung nach, darauf hinzuwirken, daß für alle Kinder vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Beginn der Schulpflicht ein Kindergartenplatz zur Verfügung steht (§ 3 KGaG). Als Einrichtung zur Pflege und Erziehung von Kindern dieser Altersgruppe kommt den Regelkindergärten eine Doppelfunktion zu: Einerseits entlasten sie die Eltern bei der Betreuung der Kinder, andererseits haben sie die Kinder in ihrer Gemeinschaftsfähigkeit zu fördern und zu erziehen (vgl. Engel/Hohlfelder, Kindergartenrecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., § 1 KGaG, Rdnr. 2). Demgegenüber tritt bei Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung das erzieherische Moment in den Hintergrund. Besonders deutlich wird dies bei den Kinderkrippen, in die Kinder bereits im Alter von zwei Monaten aufgenommen und bis zum Alter von drei Jahren in wesentlich kleineren Gruppen voll verpflegt werden (vgl. Nrn. 1 und 3 der Ordnung der Antragsgegnerin für die städtischen Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung). Die Kinderkrippen zur Aufnahme von Kleinkindern im Alter von zwei Monaten bis zur Vollendung des dritten Lebensjahrs unterscheiden sich nach dem Leistungsangebot und dem erforderlichen Betreuungsaufwand auch derart von den übrigen Einrichtungen mit Ganztagsbetreuung, daß die entsprechende gebührenrechtliche Differenzierung in § 2 Abs. 3 der Gebührensatzung grundsätzlich nicht zu beanstanden ist.

Die Beschlüsse des Gemeinderats der Antragsgegnerin über die Gebührensätze für die Benutzung von Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung beruhen auf einer einwandfreien Gebührenkalkulation. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats hat der Gemeinderat als zuständiges Rechtsetzungsorgan über die Höhe des Gebührensatzes innerhalb der gesetzlichen Schranken nach pflichtgemäßem Ermessen zu beschließen. Voraussetzung für eine sachgerechte Ermessensausübung ist eine Gebührenkalkulation, aus der die kostendeckende Gebührensatzobergrenze hervorgeht. Sie wird ermittelt, indem die gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung auf die potentiellen Benutzer nach Maßgabe des in der Satzung vorgesehenen Gebührenmaßstabs verteilt werden, wobei der voraussichtliche Umfang der Benutzung bzw. Leistung geschätzt werden muß. Die Gebührensatzobergrenze ist danach das Ergebnis eines Rechenvorgangs, bei dem die voraussichtlichen gebührenfähigen Gesamtkosten durch die Summe der voraussichtlichen maßstabsbezogenen Benutzungs- bzw. Leistungseinheiten geteilt werden. Sollen in der Satzung gestaffelte Gebührensätze festgelegt werden, verlangt der Kostendeckungsgrundsatz nicht, daß für jeden einzelnen Gebührensatz eine kostendeckende Gebührensatzobergrenze ermittelt wird; denn er verpflichtet grundsätzlich nur dazu, die Gebührensätze so zu kalkulieren, daß das in einem bestimmten Rechnungszeitraum zu erwartende (gesamte) Gebührenaufkommen die in diesem Zeitraum zu erwartenden gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung in ihrer Gesamtheit nicht übersteigt (vgl. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschuß vom 7.5.1984 - 2 S 2877/83 -, ESVGH 34, 274 ff.; Normenkontrollbeschluß vom 26.9.1986 - 2 S 472/84 -; Urteil vom 3.11.1987 - 2 S 887/86 -; Normenkontrollbeschluß vom 27.8.1992 - 2 S 909/90 -; Urteil vom 16.2.1989 - 2 S 2279/87 -, BWGZ 1990, 59). Aus der Gebührenkalkulation muß hervorgehen, welches Gebührenaufkommen auf der Grundlage der gestaffelten Gebührensätze in dem Rechnungszeitraum zu erwarten ist und welche gebührenfähigen Kosten diesem gegenüberstehen. Da § 9 Abs. 2 KAG die Gemeinde nicht verpflichtet, vollständige Kostendeckung anzustreben, hat sich der Gemeinderat vor oder bei Beschlußfassung über den Gebührensatz im Wege einer Ermessensentscheidung darauf festzulegen, welche gebührenfähigen Kosten der öffentlichen Einrichtung in den Gebührensatz eingestellt werden sollen. Außerdem ist der Gemeinde bei der Ermittlung der in den Gebührensatz einzustellenden Kostenfaktoren überall dort ein Beurteilungsermessen eingeräumt, wo sich diese Kosten nicht rein rechnerisch, sondern nur im Wege von Schätzungen oder finanzpolitischen Bewertungen ermitteln lassen. Ist dem Gemeinderat vor oder bei Beschlußfassung über den Gebührensatz eine Gebührenkalkulation nicht zur Billigung unterbreitet worden oder ist die unterbreitete Gebührenkalkulation in einem für die Gebührensatzhöhe wesentlichen Punkt mangelhaft, hat dies die Ungültigkeit des Gebührensatzes zur Folge, weil der Gemeinderat das ihm bei Festsetzung der Gebührensätze eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei ausüben konnte (vgl. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschluß vom 7.9.1987 - 2 S 998/86 -; Urteil vom 24.11.1988 - 2 S 1168/88 -).

Gemessen an diesen Anforderungen ist der Beschluß des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 26.6.1990 über die Gebührensätze für die Benutzung von Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung fehlerfrei zustandegekommen. Das gleiche gilt für die Änderungssatzung vom 20.10./8.12.1992, soweit sie in § 2 Abs. 4 Sätze 3 und 4 eine Ermäßigungsregelung vorsieht, die sich ausschließlich auf Ganztagseinrichtungen bezieht.

Nach der Niederschrift über die öffentliche Verhandlung vom 26.6.1990 ist dem Gemeinderat der Antragsgegnerin die Gebührenkalkulation in der Sitzungsvorlage des Sozialamts unterbreitet und erörtert worden. Diese Gebührenkalkulation hat sich der Gemeinderat zu eigen gemacht und auf ihrer Grundlage die ermessensfehlerfreie Entscheidung getroffen, die gebührenfähigen Verwaltungskosten - mit Ausnahme der Verpflegungskosten - nicht in den Gebührensatz einzustellen. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Gebührenkalkulation unter Rückgriff auf die entsprechenden Kostenansätze im Verwaltungshaushalt des Jahres 1990 (vgl. hierzu Scholz, BWGZ 1989, 239, 244) für die städtischen Kindertagesstätten nach Abzug der Landeszuschüsse gebührenfähige Personalkosten in Höhe von insgesamt 8 267 700,-- DM ermittelt. Das voraussichtliche Aufkommen an Benutzungsgebühren und an der Verpflegungskostenpauschale wurde für dieses Haushaltsjahr auf der Grundlage der nach dem Nettoeinkommen gestaffelten Gebührensätze mit insgesamt 1 494 549,-- DM und ohne Berücksichtigung der Gebührenstaffelung mit insgesamt 2 268 612,-- DM veranschlagt. Angesichts dieser Zahlen kann von einer Verletzung des Kostendeckungsgrundsatzes, der als Veranschlagungsmaxime lediglich Anforderungen an die Zielsetzung der Gebührenerhebung stellt, nicht die Rede sein. Sie belegen vielmehr, daß das in einem Haushaltsjahr insgesamt zu erwartende Gebührenaufkommen die in diesem Zeitraum zu erwartenden gebührenfähigen Personalkosten der städtischen Kindertagesstätten in ihrer Gesamtheit deutlich unterschreitet. Gleiches würde auch gelten, wenn man für die Beurteilung der Frage, ob die Gebührensätze so kalkuliert sind, daß der Kostendeckungsgrundsatz gewahrt ist, nicht auf die gesamte öffentliche Einrichtung abstellt, sondern die Kinderkrippen und die übrigen Ganztagseinrichtungen gesondert betrachtet. Das voraussichtliche Gebührenaufkommen für den Besuch der Krippe beträgt nach der Gebührenkalkulation der Antragsgegnerin auf der Grundlage der gestaffelten Gebührensätze lediglich 59 418,-- DM (ohne Staffelung: 270 060,-- DM) und für den Besuch der übrigen Ganztagseinrichtungen 337 431,-- DM (ohne Staffelung: 857 952,-- DM). Dem stehen - nach Abzug der Landeszuschüsse - gebührenfähige Personalkosten in Höhe von 2 607 600,-- DM gegenüber, so daß auch bei einer getrennten Betrachtungsweise von einer Gebührenkalkulation, die zu einer Kostenüberdeckung führt, nicht die Rede sein kann.

Die in § 2 Abs. 3 der Gebührensatzung festgelegten Gebührensätze für die Benutzung von Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung stehen auch mit dem Äquivalenzprinzip in Einklang. Dieses gilt mangels einer speziellen landesrechtlichen Regelung für Benutzungsgebühren im Sinne des § 9 KAG nur in seiner bundesrechtlichen Ausprägung. Als Ausfluß des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit besagt das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, daß zwischen der Gebühr und der von der Gemeinde erbrachten Leistung kein Mißverhältnis bestehen darf. Es fordert in Verbindung mit dem Gleichheitsgrundsatz nur, daß die Benutzungsgebühr im allgemeinen nach dem Umfang der Benutzung bemessen wird, so daß bei etwa gleicher Inanspruchnahme der gemeindlichen Einrichtung etwa gleich hohe Gebühren und bei unterschiedlicher Benutzung diesen Unterschieden in etwa angemessene Gebühren gezahlt werden. Eine Gebührenbemessungsregelung verstößt erst dann gegen das Äquivalenzprinzip, wenn deren Anwendung zu einer gröblichen Störung des Ausgleichsverhältnisses zwischen der Gebühr und dem Wert der Leistung für den Empfänger führt (BVerwG, Urteil vom 16.9.1981, DÖV 1982, 154, 155). In den durch das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip und den Gleichheitsgrundsatz gezogenen Grenzen ist es dem Satzungsgeber nicht verwehrt, mit einer Gebührenregelung neben der Erzielung von Einnahmen zum Zweck der vollständigen oder teilweisen Kostendeckung noch weitere Zwecke zu verfolgen (BVerfG, Beschluß vom 6.2.1979, BVerfGE 50, 217, 227). Bei einer Staffelung der Gebührensätze nach sozialen Gesichtspunkten ist allerdings darauf zu achten, daß der höchste Gebührensatz sich innerhalb der durch das Äquivalenzprinzip gesetzten Obergrenze der Gebührenbemessung hält (vgl. Scholz, BWGZ 1989, 239, 249).

Die aus dem Äquivalenzprinzip folgende Obergrenze der Gebührenbemessung wird durch die in § 2 Abs. 3 der Gebührensatzung festgelegten monatlichen Gebühren für den Besuch einer Kinderkrippe oder der anderen Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung nicht überschritten. Zwischen den höchsten monatlichen Gebührensätzen für den Besuch einer Kinderkrippe (643,-- DM) und für den Besuch der übrigen Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung (331,-- DM) und der von der Gemeinde erbrachten Leistung besteht kein Mißverhältnis. Eine gröbliche Störung des Ausgleichsverhältnisses könnte etwa dann angenommen werden, wenn die nach der Gebührensatzung zu zahlenden Benutzungsgebühren erheblich über dem Entgelt eines vergleichbaren privaten Dienstleistungsunternehmens lägen, das zur Sicherung seiner Existenz neben der Kostendeckung auf eine maßvolle Gewinnerzielung angewiesen wäre (VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschluß vom 7.5.1984, aaO). Ein privater Kindergartenträger, der zur Sicherung seiner Existenz auf eine maßvolle Gewinnerzielung angewiesen wäre, könnte eine quantitativ wie qualitativ gleichwertige Kinderbetreuung keinesfalls zu niedrigeren Entgelten anbieten, als sie in der Gebührensatzung der Antragsgegnerin für den Besuch der Kinderkrippen und der übrigen Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung festgesetzt sind. Denn das auf dieser Satzung beruhende Gebührenaufkommen deckt nach den Berechnungen der Antragsgegnerin bei weitem nicht die gebührenfähigen Kindertagesstättenkosten. Da auch bei einem privaten Kindergartenträger für quantitativ und qualitativ gleichwertige Leistungen kaum wesentlich geringere Kosten anfielen, müßte dieser, um wenigstens eine Kostendeckung zu erreichen, wesentlich höhere Entgelte als die Antragsgegnerin verlangen.

Entgegen der Ansicht der Antragsteller liegt ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz nicht darin, daß nach § 2 Abs. 3 der Gebührensatzung die höchsten Gebührensätze für den Besuch von Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung um ein Vielfaches höher sind, als die Gebühren für den Besuch der Regelkindergärten. Die Antragsgegnerin war rechtlich nicht gehalten, für die Benutzung ihrer Ganztagseinrichtungen nur in dem Maße höhere Gebühren festzusetzen, in dem im Vergleich zu den Regelkindergärten erhöhte Kosten anfallen. Aus dem Normenkontrollbeschluß des Senats vom 7.5.1984 läßt sich eine solche Begrenzung der Gebühren für die Benutzung von Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung nicht entnehmen. Denn anders als in der Fallgestaltung, die dieser Entscheidung zugrundelag, unterscheiden sich die Regelkindergärten der Antragsgegnerin in ihren Leistungen wesentlich von den Ganztagseinrichtungen, insbesondere den Kinderkrippen und Horten, wie der Senat oben bereits ausgeführt hat. Wird ein und dieselbe öffentliche Einrichtung lediglich in zeitlich unterschiedlichem Maß in Anspruch genommen, können die auf den Gleichheitsgrundsatz zurückzuführenden Prinzipien der Kostenproportionalität und der Leistungsproportionalität der Bemessung unterschiedlicher Benutzungsgebühren Grenzen setzen. Die Gebührenbemessung für die Benutzung unterschiedlicher Teile einer öffentlichen Einrichtungen mit wesentlich anderen Leistungsangeboten unterliegt im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz derartigen Beschränkungen jedoch nicht. Vielmehr steht innerhalb der durch das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, das Willkürverbot (Art. 3 Abs. 1 GG) und den Kostendeckungsgrundsatz gezogenen Grenzen die Festlegung der Gebührensätze im pflichtgemäßen Ermessen des Ortsgesetzgebers. Die durch das Willkürverbot gezogenen Grenzen seiner Entscheidungsfreiheit überschreitet der Ortsgesetzgeber erst dann, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache einleuchtender Grund für eine Differenzierung nicht finden läßt, wie der Senat in seinem Normenkontrollbeschluß vom 7.5.1984 ausdrücklich festgehalten hat.

Die Ermittlung der höchsten Gebührensätze für die Benutzung der Kinderkrippen und der übrigen Ganztagseinrichtungen beruht ausweislich der Gebührenkalkulation auf sachgerechten Erwägungen. Denn die Antragsgegnerin hat diese Gebührensätze ermittelt, indem sie zum Gebührensatz für den Besuch der Regelkindergärten die Personalmehrkosten hinzugerechnet hat, die wegen eines erhöhten Personalbedarfs (z.B. Stellen für Frühdienst, Wirtschafterinnen und Küchenhilfen) und wegen kleinerer Gruppenstärken ausschließlich bei Ganztagseinrichtungen anfallen. Daß das Ergebnis dieser Berechnungsmethode im Ergebnis zu einer wesentlich stärkeren Subventionierung der Regelkindergärten führt, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Vielmehr bewegt sich der Gemeinderat der Antragsgegnerin noch innerhalb der oben genannten Grenzen, wenn er sich dazu entschließt, die Regelkindergärten für die ganz überwiegende Anzahl der Kinder vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Beginn der Schulpflicht in weitaus stärkerem Maß zu subventionieren als die Ganztagseinrichtungen, die einem verhältnismäßig kleinen Kreis von Benutzern zugute kommen, primär der Entlastung der Familien - auch während der Mittagszeit - dienen und bei denen es sich um freiwillige Leistungen der Gemeinde handelt. Im übrigen kommt die verstärkte Subventionierung der Regelkindergärten den Benutzern der Ganztagseinrichtungen insofern zugute, als die Antragsgegnerin auch bei der Bemessung der Gebühren für die Ganztagseinrichtungen von der - ermäßigten - Gebühr für die Regelkindergärten (55,-- DM) ausgegangen ist und lediglich diese um die spezifischen Mehrkosten der Ganztagseinrichtungen erhöht hat.

Ferner ist nicht zu beanstanden, daß nach § 2 Abs. 3 der Gebührensatzung die Gebühren für den Besuch von Kindertagesstätten mit Ganztagsbetreuung nach den Einkommensverhältnissen der Eltern gestaffelt werden. Das gleiche gilt bezüglich der in § 2 Abs. 4 Sätze 3 und 4 der Änderungssatzung vorgesehenen Ermäßigungsregelung für die Betreuung mehrerer Kinder einer Familie. Die Gebührenstaffelung nach dem Einkommen und die Ermäßigungsregelung beruhen nicht auf einem entsprechend geringeren Leistungsangebot, sondern rechtfertigen sich aus sozialen Gründen; die Antragsgegnerin wollte mit diesen Regelungen die Belastung finanziell schwächerer und kinderreicher Familien in erträglichen Grenzen halten. In der obergerichtlichen Rechtsprechung wird zwar auf Grund landesrechtlicher Regelungen des Grundsatzes der speziellen Entgeltlichkeit, wonach Benutzungsgebühren ausschließlich nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen sind, die Auffassung vertreten, daß soziale Gesichtspunkte bei der Bemessung der Kindergartengebühren unberücksichtigt bleiben müßten (Hess. VGH, Beschluß vom 28.9.1976, NJW 1977, 452; OVG Lüneburg, Urteil vom 13.3.1980, OVGE 35, 455). Der Landesgesetzgeber von Baden-Württemberg hat demgegenüber davon abgesehen, das den Gemeinden bei der Bemessung der Benutzungsgebühren eingeräumte Ermessen so weitgehend einzuschränken. Das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, das der Gebührenbemessung lediglich eine Obergrenze setzt, hinderte den Landesgesetzgeber nicht, gemäß § 6 KGaG die Träger der Kindergärten zu ermächtigen, die Elternbeiträge so zu bemessen, daß der wirtschaftlichen Belastung durch den Kindergartenbesuch sowie der Zahl der Kinder in der Familie angemessen Rechnung getragen wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Normenkontrollbeschluß vom 7.5.1984, aaO; vgl. auch § 90 Abs. 1 S. 2 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes - KJHG - vom 26.6.1990).

Auch mit ihrer Rüge, Kindergartengebühren und Verpflegungspauschale dürften nicht während der Schließungszeiten der Kindertagesstätten erhoben werden, können die Antragsteller nicht durchdringen. Es ist mit dem Wesen der Gebühr als öffentlichrechtlichem Entgelt für die tatsächliche Benutzung einer öffentlichen Einrichtung zu vereinbaren, wenn die Benutzung in der Anmeldung eines Kindes und der damit verbundenen Belegung eines Kindertagesstättenplatzes gesehen wird. Hinsichtlich der Sachkostenpauschale in Höhe von monatlich 50,-- DM geht die Rüge der Antragsteller bereits deshalb fehl, weil sich der Gebührenkalkulation entnehmen läßt, daß die nicht bestrittenen monatlichen Sachkosten für die Verpflegung eines Kindes in Höhe von 75,-- DM lediglich für neun Monate angesetzt wurden. Denn drei Monate für Ferien und Fehlzeiten sind in der Gebührenkalkulation von vornherein unberücksichtigt geblieben. Die für neun Monate anfallenden Verpflegungskosten werden lediglich monatlich erhoben.

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