Rückforderung überzahlter Kleidungszuschüsse aus der Zollkleiderkasse
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.
3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufigvollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durchSicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden,wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höheleistet.
Der Kläger ist Zollbetriebsinspektor beim Hauptzollamt C und derzeit beim Zollamt B-Stadt eingesetzt. Er wendet sich gegen einen Rückforderungsbescheid der Zollkleiderkasse.
Der Kläger war von 1971 bis 1990 als Angehöriger der Zollverwaltung an der Grenze zur ehemaligen DDR eingesetzt. Danach wurde er zum Hauptzollamt C versetzt. In den Jahren 1997 und 1998, zuletzt vom 24.08. bis zum 15.11.1998, wurde er kurzfristig an das Hauptzollamt D -abgeordnet. Sowohl während des Grenzeinsatzes, als auch während der Zeit, in der er am D eingesetzt wurde, bestand für den Kläger eine Verpflichtung zum Tragen von Dienstkleidung. Mittlerweile verrichtet der Kläger seinen Dienst beim Zollamt B-Stadt, einem sogenannten Binnenzollamt.
Der Kläger war durchgängig bei der Zollkleiderkasse angemeldet. Er bestellte auch nach dem 16.11.1998 noch Dienstkleidung. Für Dienstkleidung wird bei der Zollkleiderkasse ein Verwaltungszuschuss in Höhe von 69 % gewährt. Mit Bescheid vom 14.11.2006 forderte die Zollkleiderkasse einen gewährten Verwaltungszuschuss von insgesamt 922,91 € von dem Kläger zurück. Zur Begründung wird ausgeführt, dass die Mitgliedschaft des Klägers in der Zollkleiderkasse nach Abmeldung durch das Hauptzollamt C am 16.11.1998 beendet gewesen sei. Der Kläger habe danach jedoch noch Dienstkleidung über die Zollkleiderkasse bestellt. Die ab dem 01.01.2003 hierfür gewährten Verwaltungszuschüsse seien zurückzuzahlen.
Gegen diesen Rückforderungsbescheid legte der Kläger Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, die Anmeldung bei der Zollkleiderkasse sei ein begünstigender Verwaltungsakt und könne nicht rückwirkend aufgehoben werden. Zudem habe ihm der Zollamtsleiter in B-Stadt erklärt, er verbleibe in der Zollkleiderkasse, da bei einem Einsatz am Flughafen B-Stadt- Dienstkleidung getragen werden müsse. Er habe daher in dem guten Glauben gehandelt, ihm stünde ein Bezugsrecht zu. Schließlich sei die Dienststelle ständig über den Sachverhalt unterrichtet gewesen und habe eine Abmeldung bei der Zollkleiderkasse versäumt.
Mit Widerspruchsbescheid vom 16.04.2007 wies die Oberfinanzdirektion E den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, bei der An- bzw. Abmeldung bei der Zollkleiderkasse handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt. Die Meldung entfalte keine Außenwirkung und es fehle eine Bekanntgabe gegenüber dem Kläger. Es handele es sich lediglich um eine Mitteilung, die die Zollkleiderkasse über ein Bezugsrecht der Bediensteten in Kenntnis setzen solle. Ein Anspruch zum Bezug von Dienstkleidung entstünde ausschließlich durch die Verwendung des Beamten in einem dienstkleidungspflichtigen Bereich. Dies ergebe sich aus der maßgeblichen Dienstvorschrift (VSF O 9615 Abs. 1). Bei dem Zollamt B-Stadt handele es sich um ein Binnenzollamt, welches nicht dem dienstkleidungspflichtigen Bereich unterfalle. Der Kläger sei daher ab dem 16.11.1998 in keinem dienstkleidungspflichtigen Bereich mehr eingesetzt worden und habe demzufolge auch kein Recht zum Bezug von Dienstkleidung gehabt. Die Dienstvorschriften seien dem Kläger aufgrund seiner langjährigen Dienstzeit auch bekannt gewesen. Zudem obläge es primär dem Bezugsberechtigten, zu prüfen, ob ein Bezugsrecht vorliege (VSF O 9616 Ziff. 8.1). Ferner müsse die Dienstkleidung entsprechend der Dienstkleiderordnung getragen werden. Dies sei nach der Art, der von dem Kläger bestellten Kleidungsstücke nicht möglich. Er habe in den letzten Jahren Socken, Gürtel, Hosen, Schuhe, Handschuhe und Schals bestellt. Erforderliche Oberbekleidung in Form von Hemden, T-Shirts, Jacken oder Anoraks sei nicht bezogen worden. Die Behauptung, der Zollamtsvorsteher habe den Verbleib des Klägers in der Zollkleiderkasse ausdrücklich gewünscht und dieser sei aufgrund eines Einsatzes am Flughafen B-Stadt- notwendig, sei nach Auskunft des Zollamtsvorstehers falsch.
Am 31.05.2007 hat der Kläger Klage erhoben. Er vertritt die Auffassung, aufgrund des Umstandes, dass er in der Zollkleiderkasse angemeldet gewesen sei, sei er auch zum Bezug von Dienstkleidung berechtigt gewesen. Die An- und Abmeldung erfolge ausschließlich durch die Dienststelle. Da diese ununterbrochen über seine Einsatzbereiche informiert gewesen sei, wäre es ihre Pflicht gewesen, ihn dort abzumelden, falls keine Berechtigung mehr vorgelegen hätte. Eine rückwirkende Aufhebung der Berechtigung habe er nicht vorsehen können und müssen. Er genieße daher Vertrauensschutz bezüglich der in der Vergangenheit gewährten Zuschüsse. Des Weiteren sei ihm zu keinem Zeitpunkt mitgeteilt worden, dass eine Dienstverrichtung in vollständiger Dienstkleidung in B-Stadt- nicht gefordert würde. Er habe seinen Dienst dort in vollständiger Dienstkleidung verrichtet, ebenso seine Kollegen, soweit er sich erinnere. Zudem verfüge er über eine vollständige Dienstkleidung. Er habe lediglich die Kleidungsstücke bestellt, die hätten ersetzt werden müssen.
Der Kläger beantragt,
den Bescheid der Zollkleiderkasse vom 14.11.2006 sowie den Widerspruchsbescheid vom 16.04.2007 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie trägt vor, der Kläger sei in dem Zeitraum von 2002 bis 2006 nicht zum Bezug von Dienstkleidung über die Zollkleiderkasse berechtigt gewesen, da er in diesem Zeitraum kein Dienstkleidungsträger gewesen sei. Er sei in keinem dienstkleidungspflichtigen Bereich eingesetzt worden. Der Umstand, dass er fälschlicherweise noch immer in der Zollkleiderkasse geführt wurde, sei unbeachtlich. Nach Nr. 3.3 S. 2 der Bestimmungen über die Ausstattung mit Zolldienstkleidung ende die Mitgliedschaft automatisch mit Ablauf der Dienstkleidungsverpflichtung. Die rückwirkende Abmeldung durch die Dienststelle habe daher lediglich deklaratorische Wirkung. Zudem sei allein die Mitgliedschaft in der Zollkleiderkasse nicht konstitutiv für das Bezugsrecht. Entscheidend sei die tatsächliche Eigenschaft als Dienstkleidungsträger, welche hinzutreten müsse. Dies ergebe sich aus Nr. 2 und aus dem Umkehrschluss aus Nr. 4.1 S. 2 der Bestimmungen über die Ausstattung mit Zolldienstkleidung. Nach alledem ist die Beklagte der Ansicht, der Kläger habe den zu unrecht bezogenen Verwaltungszuschuss in Höhe von 922,91 € im Wege eines öffentlich- rechtlichen Erstattungsanspruch zurückzuzahlen. Auf eine etwaige Entreicherung könne sich der Kläger nicht berufen, da er nicht schutzwürdig sei. Er könne sich nicht darauf stützen, seine Dienststelle habe es versäumt, ihn bei der Zollkleiderkasse abzumelden. Dieser Einwand entbinde ihn nicht von der Beachtung der Dienstvorschriften, welche ihm hätten bekannt sein müssen. Zudem würde von einem Beamten, der tagtäglich Recht und Gesetz anwende, erwartet, dass er sich über die erforderlichen Vorschriften informiere und diese anwenden könne. Die Vorschriften stünden sowohl in Papierform in jeder Dienststelle, als auch im Intranet der Dienststelle zur Verfügung. Ferner würde auf der Preisliste der Zollkleiderkasse auf die Vorschriften hingewiesen. Bei jeder Bestellung sei er demnach auf diese Vorschriften hingewiesen worden. Die Beklagte trägt zudem vor, dass es dem Kläger hätte auffallen müssen, dass seine Kollegen in derselben Dienststelle keine Dienstkleidung getragen haben, da sie nicht zu deren Bezug berechtigt gewesen seien.
Die Kammer hat den Rechtstreit mit Beschluss vom 08.01.2009 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichts- und Behördenakten.
Die zulässige Klage ist unbegründet.
Der Bescheid der Beklagten vom 14.11.2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16.04.2007 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Zu Recht hat die Beklagte von dem Kläger einen überzahlten Verwaltungszuschuss der Zollkleiderkasse zurückgefordert.
Ermächtigungsgrundlage für die Rückforderung ist der gewohnheitsrechtlich anerkannte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch, der seinen Niederschlag in zahlreichen gesetzlichen Regelungen gefunden hat. Sofern - wie vorliegend - keine spezialgesetzliche Vorschrift anwendbar ist, kann eine Rückforderung rechtsgrundlos gewährter Leistungen direkt aufgrund des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs, einem "eigenständigen Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts" (so BVerwG, Urt. v. 12.03.1985, Az.: 7 C 48/82, BVerwGE 71, 85 ff), geltend gemacht werden. Voraussetzung hierfür ist, dass eine Leistung ohne Rechtsgrund erfolgt ist.
Dies ist vorliegend der Fall: Die Beklagte leistete rechtsgrundlos einen Verwaltungszuschuss in Höhe von insgesamt 922,91 € für den Zeitraum 2002-2006 an den Kläger. Dieser Zuschuss wurde dem Kläger für von ihm bei der Zollkleiderkasse bestellte Dienstkleidung aufgrund der Dienstvorschrift VSF O 96 16 Ziff. 7.2 gewährt.
Als Rechtsgrund für den geleisteten Zuschuss kommt zunächst nicht die Anmeldung des Klägers bei der Zollkleiderkasse in Betracht.
Entgegen der Rechtsauffassung der Prozessbevollmächtigten des Klägers handelt es sich hierbei nicht um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG, der einen Rechtsgrund für die geleistete Zahlung darstellen könnte.
Ein Verwaltungsakt gegenüber dem Kläger liegt schon deshalb nicht vor, weil die Anmeldung bei der Zollkleiderkasse dem Kläger zu keiner Zeit bekanntgegeben wurde. In den maßgeblichen Vorschriften, den "Bestimmungen über die Zolldienstkleidung" vom 21.09.1998 (Vorschriftensammlung Bundesfinanzverwaltung VSF 09616) ist eine Bekanntgabe der Anmeldung an den Beamten nicht vorgesehen, nach Ziff. 3.1. erfolgt lediglich eine interne Mitteilung der Zolldienststelle an die Zollkleiderkasse. Auch im vorliegenden Fall wurde die Anmeldung dem Kläger nicht bekannt gegeben. Ein Verwaltungsakt gegenüber dem Kläger liegt ferner auch deshalb nicht vor, weil in der Meldung der Zolldienststelle an die Zollkleiderkasse keine Regelung i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG enthalten ist. Eine Regelung liegt dann vor, wenn eine unmittelbare, für den Betroffenen verbindliche, Festlegung von Rechten und Pflichten oder eines Rechtsstatus erfolgt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10.A., Rn. 47 m.w.N.).
Der Meldung bei der Zollkleiderkasse kommt ausschließlich deklaratorische Bedeutung und damit kein Regelungsgehalt zu. Dies ergibt sich zum einen bereits aus dem Wortlaut der maßgeblichen Vorschriften, hier aus Ziff. 3.3 der Bestimmungen über die Ausstattung mit Zolldienstkleidung. Darin heißt es, die Mitgliedschaft in der Zollkleiderkasse beginne mit der Dienstkleidungspflicht, lediglich in dem - hier nicht einschlägigen - Fall der Teilnahme an einer Schulung in waffenloser Selbstverteidigung (Ziff. 3.2.3) beginnt sie mit der Anmeldung. Dieser eindeutige Wortlaut knüpft also die Mitgliedschaft nicht an die Meldung, sondern an die Dienstkleidungspflicht. Konsequenterweise wird dann auch in S. 2 der Vorschrift für das Ende der Mitgliedschaft in der Zollkleiderkasse im Regelfall an den Ablauf der Dienstkleidungspflicht und nicht an die Abmeldung angeknüpft. Der Wortlaut ist eindeutig: Die Vorschrift unterscheidet zwischen der Meldung, die nur in besonderen Fällen die Mitgliedschaft begründen oder beenden kann, und der im Regelfall erfolgenden Mitgliedschaft kraft Dienstkleidungspflicht.
Aber auch aus Sinn und Zweck der maßgeblichen Regelung, hier also Ziff. 3.3 der Bestimmungen über die Ausstattung mit Zolldienstkleidung, folgt die lediglich deklaratorische Wirkung der Anmeldung. Dieser kommt nämlich lediglich die Funktion zu, den täglichen Ablauf von Bestellungen der Bediensteten bei der Zollkleiderkasse zu erleichtern. Es wäre kaum realisierbar, wenn die Zollkleiderkasse bei jeder Bestellung die Dienstkleidungsträgereigenschaft des einzelnen Bediensteten überprüfen müsste. Um ein solches langwieriges und fehlerbehaftetes Überprüfungsverfahren zu vermeiden, erfolgen An- und Abmeldung. Diese sollen jedoch lediglich den praktischen Ablauf erleichtern, sind aber nicht konstitutiv für einen Anspruch des einzelnen Bediensteten. Zusammenfassend handelt es sich damit bei der Meldung des Klägers an die Zollkleiderkasse nicht um einen Verwaltungsakt, der ihm gegenüber erlassen worden wäre und einen Rechtsgrund für das Bezugsrecht darstellen könnte. In Ermangelung einer Regelung handelt es sich aber auch nicht um einen Verwaltungsakt der Zolldienststelle gegenüber der Zollkleiderkasse, ganz abgesehen davon, dass es dann auch an einer Außenwirkung fehlen dürfte. Die Anmeldung bzw. Abmeldung ist eine reine Wissenserklärung ohne Regelungsgehalt und damit auch kein Rechtsgrund für den dem Kläger gewährten Verwaltungszuschuss.
Ein Bezugsrecht hätte damit der Kläger nur dann gehabt, wenn er materiell im fraglichen Zeitraum dienstkleidungspflichtig gewesen wäre, da nur die Dienstkleidungspflicht zum Bezug von Dienstkleidung berechtigt. Dies war jedoch nicht der Fall. Wer Dienstkleidungsträger ist, ist in Ziff. 1 der "Bestimmungen über die Zolldienstkleidung" vom 20.06.2001 (VSF 09615) abschließend geregelt. Da der Kläger ab dem 16.11.1998 ausschließlich für die Abfertigung im Binnenzoll beim Hauptzollamt Gießen, Zollamt B-Stadt eingesetzt wurde, hatte er keine Dienstkleidung mehr zu tragen, da er nicht mehr in der Grenzabfertigung tätig war.
Eine Dienstkleidungspflicht entstand auch nicht aufgrund individueller Anordnung eines Vorgesetzten. Zum einen hat es, anders als dies der Kläger zunächst im Widerspruchsverfahren behauptet hat, eine solche Anordnung nicht gegeben. Dass der Amtsleiter des Zollamts B-Stadt gesagt haben soll, der Kläger verbleibe in der Kleiderkasse, weil am Flughafen B Dienstkleidung getragen werden müsse, hat der Amtsleiter ausdrücklich verneint (vgl. die Stellungnahme vom 26.02.2007, Bl. 47 der Behördenakte). Vielmehr wurde es den Beamten freigestellt, ein Diensthemd zu tragen, allerdings nur dann, wenn sie noch im Besitz eines solchen waren. Damit wurde eine ausdrückliche Verpflichtung nicht ausgesprochen. Zum anderen kann aber eine solche Anweisung nur durch die zuständige Oberfinanzdirektion erfolgen (Abs. 1 f der Bestimmungen über die Zolldienstkleidung). Eine entsprechende Anweisung durch den Zollamtsvorsteher wäre demnach gar nicht möglich gewesen. Der Kläger wurde folglich weder in einem dienstkleidungspflichtigen Bereich eingesetzt, noch wurde er ausdrücklich durch eine Einzelanweisung zum Tragen von Dienstkleidung verpflichtet. Mangels Dienstkleidungsträgereigenschaft hatte der Kläger kein Bezugsrecht für Dienstkleidung, so dass ein Rechtsgrund für dien Verwaltungszuschuss nicht ersichtlich ist und dieser damit zurückzufordern war.
Der Kläger kann sich gegenüber der Rückforderungsanspruch auch nicht auf Vertrauensschutz berufen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 12.03.1985, a.a.O.) entfällt öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch, wenn das private Vertrauensschutzinteresse das öffentliche Interesse an der Wiederherstellung einer dem Gesetz entsprechenden Vermögenslage überwiegt. In der Konsequenz führt dies dazu, dass sich der Empfänger einer rechtsgrundlosen Leistung nicht nur dann nicht auf eine Entreicherung berufen kann, wenn er die Rechtsgrundlosigkeit kannte, sondern auch bei grobfahrlässiger Unkenntnis zur Erstattung verpflichtet ist. Die grob fahrlässige Unkenntnis vom Fehlen des Rechtsgrundes einer Leistung, so das Bundesverwaltungsgericht, verdient keinen Vertrauensschutz.
Dies ist gegenüber dem zivilrechtlichen Anspruch aus ungerechtfertigter Bereicherung (§§ 812 ff BGB) eine Schlechterstellung des Verpflichteten, die das Bundesverwaltungsgericht jedoch mit einer Analogie zu den ausdrücklich geregelten Erstattungsansprüchen (z.B. § 12 Abs. 2 BBesG, § 52 Abs. 2 BeamtVG, § 48 Abs. 2 VwVfG) begründet. Wenn schon bei diesen grobe Fahrlässigkeit genüge, dann erst recht bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch.
Vorliegend hat der Kläger zumindest grob fahrlässig verkannt, dass ihm kein Bezugsrecht für vergünstigte Dienstkleidung zustand.
Der Kläger durfte insbesondere nicht darauf vertrauen, dass er allein aufgrund der versäumten Abmeldung einen Anspruch auf Dienstkleidung habe. Dem Staat obliegen gegenüber den Beamten besondere Fürsorgepflichten, im Gegenzug kann der Staat von den Beamten jedoch auch ein gegenüber normalen Arbeitnehmern gesteigertes Maß an verantwortungsvoller Zusammenarbeit erwarten. Der Beamte ist im Dienste des Staates an Recht und Gesetz gebunden. Man kann und darf von einem Zollbeamten, der täglich Vorschriften anwendet und umsetzt, verlangen, dass er sich auch mit den ihn persönlich betreffenden Vorschriften auseinandersetzt. Dem Kläger musste bekannt sein, dass es Vorschriften bezüglich des Rechts zum Bezug von Dienstkleidung gab, denn er wurde auf die "Bestimmungen über die Zolldienstkleidung" und die "Dienstkleidungsordnung" wurde ausdrücklich auf Seite 1 der Preisliste der Zollkleiderkasse bei jeder Bestellung hingewiesen. Auf Seite 1 der Preisliste findet man zudem der Hinweis, dass die Bestellung "als Dienstkleidungsträger" erfolgen müsse. Dies hätte den Kläger zumindest dazu anregen müssen, sich mit den maßgeblichen Vorschriften vertraut zu machen, zumal ihm die Vorschriften an seiner Dienststelle sowohl in Papierform, als auch im Intranet zur Verfügung standen. Dies kann von einem Zollbeamten, der bereits seit über 30 Jahren im Dienst ist, auch verlangt werden. Hätte der Kläger diese Nachforschungen angestellt, so wären ihm mindestens Zweifel gekommen, die dann Anlass gegeben hätten, bei seinen Vorgesetzten nachzufragen.
Soweit sich der Kläger darauf beruft, dass ihm jährlich eine Mitteilung über die Bezugsberechtigung zugesandt worden sei, welche für ihn den Schluss nahegelegt habe, er sei zum Bezug von Dienstkleidung berechtigt, so ist dem zu entgegnen, dass es sich hierbei um einen automatisierten Systemausdruck handelt, also eine Mitteilung, die automatisch an alle in der Kartei der Zollkleiderkasse als Mitglieder geführten Bediensteten versandt wird. Diese Mitteilung spricht sogar gegen den Kläger, da sie einen ausdrücklichen Hinweis enthält, dass die dort getroffenen Angaben von ihm zu prüfen und gegebenenfalls zu berichtigen seien. Er hätte demnach die Zollkleiderkasse oder seine Dienststelle von diesem Missstand in Kenntnis setzen müssen.
Darüber hinaus hätte dem Kläger auch auffallen müssen, dass seine Kollegen in der Dienststelle ihren Dienst zumindest teilweise in zivil verrichteten. Dies hätte den Schluss nahe gelegt, dass in der Dienststelle keine Verpflichtung zum Tragen von Dienstkleidung besteht und die Kollegen auch nicht zum Bezug von Dienstkleidung berechtigt sind. Dies stützt ebenfalls die oben bereits ausgeführte Versagung des Vertrauensschutzes seitens des Klägers.
Die hier geschilderten Umstände des Einzelfalls begründen auch den Vorwurf grober Fahrlässigkeit, da der Kläger die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer acht gelassen und dadurch grob fahrlässig die Überzahlung verursacht hat. Aufgrund der mehrfachen Hinweise auf den jeweiligen Formularen und dem Umstand, dass eine ausdrückliche Verpflichtung zum Tragen von Dienstkleidung nicht bestanden hat, hätte es sich für den Kläger ohne weiteres aufdrängen müssen, dass er keinen Anspruch auf den Zuschuss hatte. Da der Kläger sich diesen Anzeichen verschlossen hat und nicht einmal die naheliegendsten Nachforschungen angestellt hat, hat er auch grob fahrlässig gehandelt.
Zusammenfassend war die Beklagte damit berechtigt, den Betrag durch Bescheid vom 14.11.2006 von dem Kläger zurückzufordern, so dass sich Bescheid und der ihn bestätigende Widerspruchsbescheid als rechtmäßig erweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.
Beschluss
Der Streitwert beträgt 922,91 €.
Gründe Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.