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VG Frankfurt am Main · Urteil vom 25. April 2005 · Az. 9 E 5909/04

Informationen zum Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2012, 26158

  • Verfahrensgang:

Tenor

Die Beklagte wird unter entsprechender Aufhebung des Bescheidesdes Leitenden Sanitätsdienstes beim Grenzschutzamt FlughafenFrankfurt/Main vom 03. Mai 2004 und des Widerspruchsbescheides desGrenzschutzpräsidiums Mitte vom 12. Oktober 2004 verpflichtet, demKläger Heilfürsorge für die künstliche Befruchtung im VerfahrenICSI entsprechend dem Behandlungsplan vom 21. April 2004 durchÜbernahme der für seine Behandlung wie die Behandlung seinerEhefrau entstehenden Kosten im Umfang von 50% zu gewähren.

Die Kosten des Verfahren hat die Beklagte zu tragen.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird fürnotwendig erklärt.

Das Urteil ist im Kostenausspruch vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung inHöhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger vorder Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

Der verheiratete, am ... geborene Kläger ist als Polizeiobermeister im BGS beim Grenzschutzamt Flughafen Frankfurt/Main tätig und begehrt Heilfürsorge zur Durchführung einer künstlichen Befruchtung im Verfahren ICSI. Bei diesem Verfahren sind medizinische Behandlungsmaßnahmen sowohl bei ihm wie auch bei seiner am ... geborenen Ehefrau erforderlich, die ihrerseits als Bundesbeamtin beihilfeberechtigt ist und eine private Krankenversicherung zur Deckung der durch Beihilfeleistungen nicht gedeckten Krankheitskosten abgeschlossen hat.

Beim Kläger und seiner Ehefrau bestand seit längerer Zeit ein Kinderwunsch, zu dessen Realisierung nach fachärztlicher Diagnose Maßnahmen zur künstlichen Befruchtung erforderlich sind. Nach den ärztlichen Untersuchungsergebnissen liegt die Ursache für die Kinderlosigkeit beim Kläger (schweres OAT-Syndrom). Ärztlicherseits wird eine Behandlung im Verfahren der Intrazytoplasmatischen Spermieninjektion (ICSI) für notwendig gehalten. Zur Durchführung der entsprechenden Maßnahmen wurde für den Kläger und seine in die Behandlung ebenfalls einbezogene Ehefrau unter dem 21. April 2004 ein ärztlicher Behandlungsplan erstellt, dessen fachliche Richtigkeit vom Leiter des Ärztlichen und Sicherheitstechnischen Dienstes im Grenzschutzpräsidium Mitte bestätigt wurde. Der Leiter Sanitätsdienst beim Bundesgrenzschutzamt Flughafen Frankfurt/Main sicherte dem Kläger mit Schreiben vom 3. Mai 2005 (Bl. 6 f. d. A.) jedoch nur zu, die Kosten für die Maßnahmen zur künstlichen Befruchtung im Verfahren ICSI insoweit zu übernehmen, wie Behandlungsmaßnahmen beim Kläger selbst erfolgten. Alle weitergehenden Maßnahmen, die bei der Ehefrau des Klägers erforderlich würden, seien von der Kostenübernahme ausgeschlossen. Bei einem seinerzeit geschätzten Kostenumfang von insgesamt etwa 2000,- € sollten so lediglich 51,12 € pro Zyklusfall im Rahmen der Heilfürsorge übernommen werden.

Mit dem gegen diese Entscheidung am 3. Juni 2004 erhobenen Widerspruch machte der Kläger geltend, ausweislich der zur privaten Krankenversicherung ergangenen Rechtsprechung des BGH und der Oberlandesgerichte sei ein privater Krankenversicherer zur vollen Kostenübernahme einschließlich der für den Ehepartner anfallenden Aufwendungen verpflichtet, da nur die Behandlung beider Ehepartner einen Erfolg möglich mache. Gleiches ergebe sich aus der sozialgerichtlichen Rechtsprechung.

Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Oktober 2004 wies das Grenzschutzpräsidium Mitte den Widerspruch des Klägers zurück (Bl. 11-13 d. A.). Nach Erlasslage des Bundesministeriums des Innern sei es ausgeschlossen, Kosten zu übernehmen, die nicht unmittelbar den Heilfürsorgeberechtigten selbst beträfen.

Mit seiner am 5. November 2004 erhobenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter und beruft sich unter Vertiefung seines Vorbringens im Widerspruchsverfahren auf die zu § 27a SGB V ergangene Rechtsprechung des BSG.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Leiters des Sanitätsdienstes des Bundesgrenzschutzamtes Flughafen Frankfurt/Main vom 03. Mai 2004 und des Widerspruchsbescheides des Grenzschutzpräsidiums Mitte vom 12. Oktober 2004 zu verpflichten, dem Kläger die Kostenübernahme für Maßnahmen zur künstlichen Befruchtung nach der Methode ICSI entsprechend § 27a SGB V zur Hälfte zu bewilligen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich auf die "Richtlinien des Bundesausschusses der Ärzte und Krankenkassen über ärztliche Maßnahmen zur Befruchtung (Richtlinien über künstliche Befruchtung)". Danach könnten Kosten nur übernommen werden, soweit sie der jeweils behandelten Person konkret zuzuordnen seien. Der Bundesminister des Innern habe durch Erlass die entsprechende Anwendung dieser Richtlinie angeordnet. Zudem sei in den als Verwaltungsvorschrift erlassenen Heilfürsorgevorschriften für den BGS (HfVBGS) bestimmt, dass Heilfürsorge als Sachleistung gewährt werde. Auch daraus folge, dass eine Übernahme von Behandlungskosten des Ehepartners eines Heilfürsorgeberechtigten nicht möglich sei.

Ein Heftstreifen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ist zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Auf ihren Inhalt wie den der Gerichtsakte wird zur Ergänzung des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Gründe

Die zulässige Klage hat Erfolg, da dem Kläger ein Anspruch auf Heilfürsorge in dem aus dem Klageantrag ersichtlichen Umfang zusteht und die insoweit eine Leistungsgewährung ablehnenden Bescheide der Beklagten rechtswidrig sind (§ 113 Abs. 1 S. 1, Abs. 5 VwGO).

Dem Kläger steht als Polizeivollzugsbeamter im Bundesgrenzschutz nach § 70 Abs. 2 BBesG Anspruch auf Heilfürsorge zu. Sie ist vom Dienstherrn auf seine Kosten zu gewähren, für den Beamten also unentgeltlich. Zugleich ergibt sich aus der Einordnung der Heilfürsorge in das BBesG, dass es sich nicht um eine Fürsorgeleistung im Sinne des § 79 BBG, sondern um eine sonstige Besoldungsleistung handelt, auch wenn sie nicht ausdrücklich in § 1 BBesG aufgeführt ist (Massner in Schwegmann/Summer, § 70 BBesG Rn. 8). Der Rechtsanspruch der Polizeivollzugsbeamten auf Heilfürsorge hat die Gewährung einer vollständigen ärztlichen Versorgung für den Beamten durch den Dienstherrn zum Inhalt, wobei sich die näheren Einzelheiten zu den Leistungsvoraussetzungen und den Einzelleistungen der Regelung in § 70 Abs. 2 BBesG nicht entnehmen lassen.

Bislang wurde die Anwendung des § 70 Abs. 2 BBesG durch Verwaltungsvorschriften, hier die HfVBGS konkretisiert und ausgestaltet. Als Ermächtigung dient dem Bundesministerium des Innern als oberster Dienstbehörde die Regelung in § 71 Abs. 1 S. 1 BBesG. Danach erlässt der Bundesminister des Innern allgemeine Verwaltungsvorschriften, die sich auf den Bereich des Bundes erstrecken. Die Regelung enthält damit nur eine Zuständigkeitsbestimmung, wie sich auch aus den nachfolgenden Bestimmungen in § 71 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 BBesG ergibt. Eine Ermächtigung, Inhalt und Umfang der den Beamten nach § 70 Abs. 2 BBesG zu gewährenden Heilfürsorge durch Verwaltungsvorschrift anstelle eines Gesetzes oder einer auf Gesetz beruhenden Rechtsverordnung zu regeln, enthält § 71 Abs. 1 S. 1 BBesG dagegen nicht, insbesondere wenn man insoweit zumindest mittelbar an die in Art. 80 Abs. 1 GG genannten Anforderungen für die Delegation zum Erlass von Rechtsverordnungen im Bereich des Bundes anknüpft.

Die Ausgestaltung der Heilfürsorge durch bloße Verwaltungsvorschrift entspricht nicht den gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Anforderungen. Handelt es sich bei der Heilfürsorge um Besoldung, folgt unmittelbar aus § 2 Abs. 1 BBesG die Notwendigkeit, entsprechende Besoldungsleistungen durch Gesetz zu regeln, und zwar sowohl hinsichtlich der jeweiligen Leistungsvoraussetzungen wie des Leistungsumfangs oder möglicher Einschränkungen, Ausschlusstatbestände. Zu beachten ist ferner § 2 Abs. 2 BBesG, wonach ein Beamter auch durch Zusicherungen, Vereinbarungen oder Vergleiche keine höhere Besoldung erhalten darf, als gesetzlich vorgesehen. Dieses Gebot lässt sich nur verwirklichen, wenn die Leistungshöhe gesetzlich feststeht oder doch wenigstens der Rahmen für mögliche nach Ermessen zu gewährende Leistungen gesetzlich eindeutig bestimmt ist. Daran fehlt es, da Art und Umfang der nach § 70 Abs. 2 BBesG zu gewährenden Heilfürsorge gesetzlich überhaupt nicht näher geregelt ist. Folglich besteht zur Zeit eine Regelungslücke.

In dieser Auslegung sieht sich die Kammer durch die neuere Rechtsprechung des BVerwG bestätigt. Danach bedarf auch die Gewährung von Fürsorgeleistungen zur Krankenfürsorge einer gesetzlichen oder auf Gesetz beruhenden Regelung (U. v. 17.06.2004 - 2 C 50.02 - DVBl. 2004, 1420 = Buchholz § 79 BBG Nr. 123). Durch diese neue Rechtsprechung ist zugleich überholt, dass die bisherige Gewährung von unentgeltlicher truppenärztlicher Versorgung an Soldaten nach Maßgabe der § 70 Abs. 2 BBesG vergleichbaren Regelung in § 69 Abs. 2 BBesG nicht beanstandet wurde, obwohl auch insoweit eine Leistungsausgestaltung lediglich in der Form von Verwaltungsvorschriften erfolgt war (BVerwG U. v. 27.11.2003 - 2 C 38.02 - E 119, 265 ff.). Die gegen eine Ausgestaltung von Fürsorgeleistungen im Bereich der Krankenfürsorge vom BVerwG hinsichtlich der Regelungsform erhobenen Einwände sind für den Bereich der Ausgestaltung gesetzlich vorgesehener Leistungen, bei denen es sich zudem um Besoldung, nicht um Fürsorge handelt, von einer noch höheren Bedeutung. Insoweit kommt eine Regelung durch allein von der Exekutive verantwortete interne Regelungen ohne Rechtsnormcharakter nicht in Betracht.

Die normative Regelungslücke wird hier nicht auf andere Weise wirksam geschlossen. Die HfVBGS wurden vom Bundesministerium des Innern ohne Beachtung des der Personalvertretung nach § 75 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG zustehenden Mitbestimmungsrechts in Fragen der internen Lohn- und Entgeltgestaltung erlassen. Die Leistungen der Heilfürsorge unterfallen als derzeit gesetzlich nicht näher geregelte Entgelte der Mitbestimmung, da diese sämtliche gesetzlich oder tariflich nicht abschließend geregelten Entgeltleistungen für Beschäftigte erfasst (BVerwG B. v. 9.12.1998 - 6 P 6.97 - E 108, 135 = PersR 1969, 265, 268 ff.). Ein Mitbestimmungsverfahren entsprechend den Anforderungen der §§ 69 ff. BPersVG hat vor Erlass der HfVBGS und der sie konkretisierenden Erlasse des Bundesministeriums des Innern jedenfalls nicht stattgefunden.

Die Beteiligung gewerkschaftlicher Spitzenorganisationen nach § 94 BBG macht die Beachtung des Mitbestimmungsverfahrens als Wirksamkeitserfordernis für interne Entgeltgestaltungsmaßnahmen nicht entbehrlich. Zwar ist für Verwaltungsanordnungen in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG vorgesehen, dass eine Personalratsbeteiligung unterbleibt, wenn eine Beteiligung gewerkschaftlicher Spitzenorganisationen nach § 94 BBG stattfindet. Obwohl die HfVBGS als eine Verwaltungsanordnung in sozialen Angelegenheiten einzustufen ist und folglich § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG unterfällt, führt die Einschlägigkeit dieser Regelung nicht zum Wegfall des parallel eintretenden Mitbestimmungsrechts aus § 74 Abs. 3 Nr. 4 BPersVG, wie sich aus der jüngeren Rechtsprechung des BVerwG zum Nebeneinander von Mitwirkungs- und Mitbestimmungsrechten ergibt (BVerwG B. v. 19.5.2003 - 6 P 16.02 - PersV 2003, 339 ff.; 24.4.2002 - 6 P 3.01 - E 116, 216, 218 f.; Fischer/Goeres in Fürst, GKÖD, § 75 BPersVG Rn. 7; Lorenzen in Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber § 78 BPersVG Rn. 16; Rehak in Lorenzen u. a. § 75 BPersVG Rn. 107). Somit hätte eine rechtlich verbindliche Regelung zur Heilfürsorge trotz fehlender gesetzlicher Regelung zumindest die Beachtung des Zustimmungserfordernisses nach § 69 Abs. 1 BPersVG vorausgesetzt, wenn nicht sogar nur eine Regelung in Gestalt einer normativ wirkenden Dienstvereinbarung als notwendig anzusehen wäre.

Eine Lücke in einem gesetzlich oder auf gesetzlicher Grundlage durch sonstige Rechtsnorm zu regelnden Bereich kann nur durch Lücken füllende analoge Anwendung anderer das Problem erfassenden Vorschriften ausgefüllt werden. Die Vorschriften zur Gewährung von Beihilfen können allerdings nicht herangezogen werden, da dieses System der Krankenfürsorge nur Teilleistungen aus Anlass von krankheitsbedingten Aufwendungen vorsieht und keine Vollversorgung beansprucht noch in der Sache darstellt.

Im Unterschied dazu enthalten die Vorschriften des SGB V zur Ausgestaltung der gesetzlichen Krankenversicherung als Teil der gesetzlichen Sozialversicherung ein Konzept, das vom Grundsatz her auf eine umfassende Krankenfürsorge angelegt ist. Damit sind die für diesen Bereich erlassenen Bestimmungen geeignet, als Vorbild und Maßstab für die Heilfürsorgeleistungen zu dienen, solange und soweit keine eigene normative Ausgestaltung dieses Bereichs geschaffen worden ist. Dementsprechend wird in der Kommentarliteratur die Auffassung vertreten, die Leistungen der Heilfürsorge seien auf das Niveau der gesetzlichen Krankenversicherung begrenzt (Massner a.a.O.).

§ 27a SGB V enthält genaue Regelungen zu den Voraussetzungen und zum Umfang von Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherung für medizinische Maßnahmen zur Herbeiführung einer Schwangerschaft durch künstliche Befruchtung. Diese Regelung ist mangels wirksamer Heilfürsorgebestimmungen auch hier anzuwenden. Dies steht im Übrigen in grundsätzlicher Übereinstimmung mit dem Ansatz der HfVBGS selbst, da diese einen Leistungsumfang vorsehen, der dem Niveau der gesetzlich geregelten Krankenversicherung entspricht.

Zu § 27a SGB V vertritt das BSG in gefestigter Rechtsprechung die Auffassung, dass der Anspruch auf Leistungen bei künstlicher Befruchtung beiden Ehegatten zusteht, und zwar für Leistungen an beide Ehepartner auch dann, wenn nur ein Ehepartner Mitglied der gesetzlichen Krankenversicherung ist (BSG U. 7.1.2005 - B 1 KR 93/03 B - juris; 3.4.2001 - B 1 KR 22/00 R - juris; 3.4.2001 - - B 1 KR 40/00 R - juris). Das gilt nach der Auffassung des BSG selbst dann, wenn ein Ehepartner privat krankenversichert ist. Auch kommt es nicht darauf an, ob oder in welchem Ausmaß ärztliche Behandlungsmaßnahmen zur Herbeiführung einer Schwangerschaft durch das jeweils bei einer Krankenkasse versicherte Mitglied verursacht, veranlasst sind.

Diese Grundsätze lassen sich ohne Weiteres auf die Gewährung von Heilfürsorge übertragen, sodass es nicht darauf ankommt, an welcher Person der beiden Ehegatten medizinische Behandlungsmaßnahmen überhaupt oder in einem bestimmten Umfang nötig sind, da die Leistungsgewährung danach nicht eingeschränkt ist. Die Frage der Verursachung einer Kinderlosigkeit kann nach der Auffassung des BSG nur dann eine Rolle spielen, wenn mehrere gesetzliche Krankenversicherungen dem Grunde nach zur Leistung verpflichtet sind, weil sich dann die Frage stellt, welche Kasse für welche Aufwendungen aufzukommen hat. Das BSG hat es jedoch ausdrücklich abgelehnt, die insoweit angestellten Erwägungen auf die Konstellation zu übertragen, bei der nur einer der Ehegatten gesetzlich krankenversichert ist. Eine Beschränkung seines Anspruchs gegen die gesetzliche Krankenversicherung auf umfassende und beide Ehepartner erfassende Maßnahmen zur künstlichen Befruchtung hat das BSG insoweit gerade abgelehnt.

Die entsprechende Frage stellt sich auch hier nicht, da die Gewährung von Heilfürsorge mit der Gewährung von Beihilfen an die Ehefrau des Klägers nichts zu tun hat, handelt es doch um zwei völlig verschiedene Systeme, schon vom Leistungsgrund her. Der Kläger ist sozialversicherungsrechtlich einem gesetzlich Versicherten mit Anspruch auf volle Krankenleistung vergleichbar, während seine Ehefrau einer privat Versicherten Person entspricht. Gerade für diese Konstellation hat das BSG jedoch keine irgendwie geartete Kürzung des Leistungsumfangs der gesetzlichen Krankenversicherung bei Maßnahmen zur Herbeiführung einer Schwangerschaft für möglich erachtet. Die Kammer sieht keinen Anlass, von dieser rechtlichen Beurteilung bei der Übertragung der sozialversicherungsrechtlichen Grundsätze in das Heilfürsorgesystem abzuweichen, zumal die Rechtsprechung der ordentlichen Gerichte bis hin zum BGH bei der Auslegung von Versicherungsbedingungen privater Krankenversicherer eine dem BSG entsprechende Auslegung vornimmt. Auf die vom Kläger in das Verfahren eingeführte zivilrechtliche Rechtsprechung wird Bezug genommen.

Die Beklagte kann ihre in den angefochtenen Bescheiden verfügte Leistungseinschränkung deshalb nicht mit Bezug auf den Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 2. März 2004 (Bl. 27 f. Behördenakte) rechtfertigen. Voraussetzung dafür wäre, dass die Beklagte zur Ausgestaltung von Heilfürsorgeleistungen durch Verwaltungsvorschrift berechtigt wäre und im Zuge derartiger Regelungen zugleich auch vom Leistungsniveau der gesetzlichen Krankenversicherung Abstand nehmen dürfte. Ein solches Verfahren ist jedoch weder mit § 70 Abs. 2 BBesG i. V. m. § 2 Abs. 1, 2 BBesG noch mit der zur Lückenfüllung gebotenen Ausrichtung der Heilfürsorge am Niveau der gesetzlichen Krankenversicherung vereinbar. Es kommt daher nicht darauf an, ob die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften am leistungseinschränkenden Erlass vom 2. März 2004 überhaupt beteiligt waren. Ohne diesen Erlass würde sich nämlich unmittelbar aus den HfVBGS selbst ergeben, dass die Leistungsvoraussetzungen und der Leistungsumfang bei Maßnahmen der künstlichen Befruchtung entsprechend § 27a SGB V zu gewähren wären (Ziff. 1.4 Unterabs. 6 HfVBGS).

Die Erfüllung der sonstigen in § 27a SGB V genannten Voraussetzungen ist hier nicht streitig. Da der Kläger in der mündlichen Verhandlung durch die Präzisierung seines Antrags zudem zu erkennen gegeben hat, dass er auch nur den Leistungsumfang beansprucht, den § 27a Abs. 3 S. 3 SGB V vorsieht, hat die Klage in vollem Umfang Erfolg.

Da die Beklagte unterliegt, hat sie gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Verfahrenskosten zu tragen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Berufung sind nicht ersichtlich (§ 124 Abs. 2 VwGO), Insbesondere kommt der Entscheidung keine grundsätzliche Bedeutung zu, da die HfVBGS wie die Beihilfevorschriften des Bundes in naher Zukunft durch eine gesetzliche Regelung der Krankenfürsorge für Beamte abzulösen sind. Erst die Neuregelung wird dann ggf. Anlass geben, die ggf. eigenständigen Vorschriften zur möglichen Leistungsgewährung bei Maßnahmen zur Herbeiführung einer Schwangerschaft einer obergerichtlichen Klärung zuzuführen.

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