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Hessischer VGH · Urteil vom 6. Juli 1995 · Az. 5 UE 2872/93

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    Hessischer VGH

  • Datum:

    6. Juli 1995

  • Aktenzeichen:

    5 UE 2872/93

  • Typ:

    Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2012, 20751

  • Verfahrensgang:

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid über Flugsicherungs- An- und Abfluggebühren.

Er ist Halter und Eigentümer eines kleineren Geschäftsreiseflugzeuges mit einem Gewicht von 2.346 kg. Er fliegt überwiegend nach Sichtflugregeln (VFR), teilweise auch nach Instrumentenflugregeln (IFR).

Mit Bescheid vom 25. September 1990 setzte die Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS) gegenüber dem Kläger eine Gebühr in Höhe von 126,-- DM für drei Starts und Landungen auf dem Flughafen Düsseldorf fest. Den dagegen mit Schreiben vom 29. Oktober 1990 erhobenen Widerspruch wies die BFS mit Widerspruchsbescheid vom 28. März 1991 als unbegründet zurück. Die Heranziehung zu diesen Gebühren erfolge auf der Grundlage der Verordnung über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug - Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung - FlusAAGV - vom 28. September 1989, die ihrerseits durch § 32 Abs. 1 Nr. 14 Luftverkehrsgesetz - LuftVG - gedeckt sei. Der Inhalt der Verordnung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. So sei das Äquivalenzprinzip bei der Festlegung des Gebührensatzes beachtet worden. Insbesondere die Berücksichtigung des Gewichtsfaktors in § 2 Abs. 1 sowie die Pauschalierung der Gebühr in Abs. 2 FlusAAGV verstießen nicht gegen die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Gebührengrundsätze. Da wegen des unverhältnismäßigen beiderseitigen Aufwandes für Nutzer und Gebührenerheber die Feststellung eines Wirklichkeitsmaßstabes so gut wie unmöglich zu praktizieren sei, sei auch die Anwendung eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabes zur Ermittlung des wirtschaftlichen Vorteils zulässig. Mit der Berücksichtigung des Faktors "Gewicht des Luftfahrzeuges" in der angewendeten Formel werde für den Bereich des An- und Abflugs auf die von EUROCONTROL bei den Flugsicherungs-Streckengebühren seit längerer Zeit angewandte Berechnungsweise zurückgegriffen. Diese Gebührenformel beziehe durch ihren degressiven Charakter über die Gewichtskomponente sowie eine Basisgebühr sowohl die Wirtschaftlichkeit des Luftfahrzeuges als auch den ereignisbezogenen Vorgang in die Berechnung ein. Wenn dem der Kläger die Dauer seiner Flüge entgegenstelle, so sei dies zurückzuweisen, da die Inanspruchnahme von Leistungen der Flugsicherung beim An- und Abflug völlig unabhängig von der Gesamtdauer des Flugs sei. Die Einführung dieser Gebühr verstoße nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Grundgesetz - GG -. Die Ausnahmen der militärischen Flüge seien nicht willkürlich bestimmt. Durch die Regelungen in der Verordnung seien Tatbestände erfaßt, die nicht bereits durch § 8 Abs. 1 Verwaltungskostengesetz abgedeckt seien. Sie lägen entweder im öffentlichen Interesse oder beruhten auf Vereinbarungen des Bundesministers für Verteidigung mit Militärverwaltungen anderer Staaten. Im übrigen verändere die Herausnahme der militärischen Flüge den durch die An- und Abfluggebühr zu erzielenden Kostendeckungsgrad nur unerheblich und erhöhe die Gebührenbelastung der in Anspruch genommen Nutzer in keiner Weise, da dieser Gebührenausfall nicht auf den Kreis der Gebührenpflichtigen umgelegt werde. Die zeitlich befristete Befreiung für zivile Luftfahrzeuge des Fluglinienverkehrs bis 51 Sitzplätze sei dadurch gerechtfertigt, daß die sofortige Erhebung von An- und Abfluggebühren für den Regionalluftverkehr, der hauptsächlich Luftfahrzeuge bis 51 Sitzplätze einsetze, zu einer Kostenbelastung geführt hätte, deren unmittelbare Wirkung es zu vermeiden gegolten habe. Mit diesen Ausnahmetatbeständen habe der Verordnungsgeber von dem ihm eingeräumten Ermessen in zulässiger Weise Gebrauch gemacht. Eine willkürliche Handlungsweise sei nicht zu erkennen, zumal die übrigen Nutzer durch diese Regelungen nicht zusätzlich belastet würden.

Gegen den ihm am 5. April 1991 zugestellten Widerspruchsbescheid sowie den zugrundeliegenden Gebührenbescheid hat der Kläger mit Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 2. Mai 1991 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am 3. Mai 1991 - Klage erhoben.

Zur Begründung hat er eine Vielzahl von Bedenken gegen die Wirksamkeit der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung angeführt und ein in seinem Auftrag erstelltes Rechtsgutachten von Giemulla "Zur Rechtmäßigkeit der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühr" aus dem August 1991 vorgelegt. Gestützt auf dieses Gutachten ist er der Ansicht, die Flugsicherung sei eine Aufgabe der allgemeinen Gefahrenabwehr, die der Allgemeinheit diene und deren Kosten infolgedessen nicht auf die Halter von Luftfahrzeugen abgewälzt werden dürften. Die An- und Abfluggebühr sei - entgegen ihrer Bezeichnung - keine Gebühr, sondern eine Sonderabgabe, deren Zulässigkeitsvoraussetzungen nicht vorlägen, weil die Halter der Luftfahrzeuge dem mit der Abgabe verfolgten Zweck - der Finanzierung der Flugsicherung - nicht näher stünden als andere Gruppen oder die Allgemeinheit. Auch sei das Verfahren, in dem die Gebührenverordnung zustande gekommen sei, nicht ordnungsgemäß verlaufen. Die Zustimmung des Bundesrates sei wegen Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot nichtig, weil dieser seine Zustimmung zu der Verordnung unzulässigerweise an die Einführung einer anderen Gebühr, der Luftsicherheitsgebühr, gekoppelt habe. Der Bundesrat habe dadurch die Entschließungsfreiheit des Verordnungsgebers in verfassungswidriger Weise durch eine Drohung beeinflußt. Zudem sei das Gebührenerhebungsverfahren rechtswidrig, weil eine zwischenstaatliche private Organisation, nämlich E, ohne Rechtsgrundlage bei der Gebührenerhebung eingeschaltet werde. Dies sei bedenklich, weil nicht zweifelsfrei erkennbar sei, ob nationales oder internationales Recht Anwendung zu finden habe, und außerdem Belange des Datenschutzes verletzt werden könnten. Die in der Verordnung vorgesehene Art der Gebührenbemessung sei ebenfalls rechtswidrig. So sei es unzulässig, Haltern von Luftfahrzeugen, die nur oder überwiegend nach Sichtflugregeln starteten und landeten, die Kosten aufzubürden, die durch die Instrumentenflieger verursacht würden. Gerade die Gruppe der allgemeinen Luftfahrt fliege überwiegend nach Sichtflugregeln und würde deshalb mit Kosten belastet, die nicht von ihr verursacht würden. Die in der Verordnung vorgesehene Grenze von 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse, bis zu der eine niedrige Pauschalgebühr zu zahlen sei, sei willkürlich festgesetzt worden. Immerhin habe der Verordnungsgeber mit Einführung dieser Pauschalgebühr aber zu erkennen gegeben, daß die Belastung der Sichtflieger mit den durch die Instrumentenflieger verursachten Kosten nicht gerechtfertigt sei. Eine Differenzierung zwischen Sicht- und Instrumentenfliegern sei nach dem Wirklichkeitsmaßstab geboten. Es sei nicht verständlich, daß bei der Streckengebühr eine Gebührenbefreiung für Sichtflieger bestehe, dieser Befreiungstatbestand aber nicht für die An- und Abflug-Gebühr übernommen worden sei. Ferner müsse beanstandet werden, daß die durch die Gebührenbefreiung für militärische und Regionalflüge entstandenen Einnahmeausfälle auf die übrigen Gebührenzahler abgewälzt würden. Die Gebührenformel, die die Verordnung zur Berechnung der Gebührenhöhe vorsehe, sei rechtswidrig. Sie bewirke eine degressive Staffelung der Gebühren und belaste damit die schwächste Gruppe der Luftraumnutzer, die allgemeine Luftfahrt, stärker als die wirtschaftlich leistungsfähigeren Halter größerer Fahrzeuge, die zudem auch einen größeren Nutzen aus der erbrachten Leistung zögen. - Wegen des weiteren ausführlichen Vortrags des Klägers wird auf seine Schriftsätze bei den Gerichtsakten Bezug genommen.

Der Kläger hat beantragt,

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 25. September1990 und ihren Widerspruchsbescheid vom28. März 1991 aufzuheben.Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.Sie hat sich auf die Ausführungen in ihrem Widerspruchsbescheid bezogen. Zusätzlich hat sie ausgeführt, auch die Sichtflieger würden Leistungen der Flugsicherung, nämlich die Start- und Landefreigabe sowie die Platzkontrolle in Anspruch nehmen. Ihre Heranziehung zu der Gebühr sei deshalb gerechtfertigt. Eine Unterscheidung zwischen Sicht- und Instrumentenfliegern sei zwar technisch möglich, dem Verordnungsgeber stehe jedoch bei der Bestimmung des Gebührenmaßstabes ein Ermessen zu, das hier nicht überschritten sei. Die degressive Staffelung der Gebühr sei gerechtfertigt, weil der Aufwand für den Lande- und Startvorgang eines kleineren Flugzeuges dem Aufwand etwa entspreche, der für den Lande- und Startvorgang eines größeren Flugzeuges erbracht werden müsse.

Mit Urteil vom 18. August 1993 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Gebührenbescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, die aufgehobenen Bescheide seien rechtswidrig, da sie nicht auf einer gültigen Rechtsverordnung beruhten. Die Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung sei nichtig, soweit sie bei der Gebührenbemessung für Flugzeughalter mit Luftfahrzeugen mit einer zulässigen Starthöchstmasse über 2.000 kg nicht zwischen Sicht- und Instrumentenflug unterscheide. Diese Gebührenbemessung verstoße gegen das Äquivalenzprinzip. Ansonsten bestünden allerdings gegen die Erhebung der An- und Abfluggebühr und den in der Gebührenverordnung festgelegten Maßstab keine Bedenken.

Gegen das ihrem Bevollmächtigten am 3. September 1993 zugestellte Urteil hat die Beklagte mit Schriftsatz ihres Bevollmächtigten vom 28. September 1993 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am 1. Oktober 1993 - Berufung eingelegt.

Zur Begründung führt sie aus, das Verwaltungsgericht sei bei seiner Entscheidung von unzutreffenden Annahmen ausgegangen. Ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip bei den Festlegungen der Gebührenbemessungen der An- und Abflüge nach der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung liege nicht vor. So sei die Feststellung des Gerichts, im Bereich des An- und Abfluges würden ungefähr 60 % der Verwaltungskosten durch den Instrumentenflug verursacht und nur die restlichen Kosten durch den Sichtflug, falsch. Diese Annahme ergebe sich nicht aus der in diesem Zusammenhang zitierten Bundesratsdrucksache 173/89, Seite 10. Richtig sei vielmehr, daß in der Gebührenverordnung für die Sichtflieger mit Luftfahrzeugen unter zwei Tonnen Starthöchstmasse - und nur für diese - bei der Berücksichtigung der für die An- und Abflüge maßgeblichen Anzahl von Dienstleistungseinheiten ein Wert von 40 % angesetzt werde. Daraus könne, was das Verwaltungsgericht wohl gemeint habe, die Schlußfolgerung gezogen werden, daß im Bereich des An- und Abflugs 60 % der durch die Flugsicherung erbrachten Dienstleistung auf die Anflugkontrolle und 40 % auf die Platzkontrolle entfielen. Mit einer Kostenverursachung bei Sicht- und Instrumentenflügen habe dies jedoch nichts zu tun. Unzutreffend sei die zweite Annahme des Gerichts, daß die Anflugkontrolle lediglich den Instrumentenfliegern diene, während die Sichtflieger lediglich Leistungen der Platzkontrolle in Anspruch nähmen. Es gebe zahlreiche Fälle, in denen nach Sichtflugregeln fliegende Piloten in Kontrollzonen einflögen und von der Anflugkontrollstelle gestaffelt würden. Das seien zum Beispiel die Sonder-VFR-Flüge, die bei entsprechenden Witterungsbedingungen, besonders in den Übergangsjahreszeiten, die Regel sein könnten. Diese würden von der Anflugkontrollstelle nach den festgelegten Staffelungskriterien gestaffelt. Das richte sich nach den in § 28 Luftverkehrsordnung festgelegten Sichtminima für VFR-Flüge. Außerdem gelte dies auch für VFR-Flüge bei Nacht im kontrollierten Luftraum und die kontrollierten VFR-Flüge. Auch diese erhielten Dienstleistungen der Anflugkontrollstellen. Diese Hinweise zeigten, daß Sichtflieger sehr wohl Dienstleistungen der Anflugkontrolle in Anspruch nähmen. Durch die An- und Abfluggebühren werde sowohl der Aufwand für die Platz- als auch die Anflugkontrolle abgedeckt. Da die Sichtflieger auch die Anflugkontrollstelle in Anspruch nähmen, stelle sich die Frage, warum der Verordnungsgeber diese Tatsache bei der Gebührenbemessung nur bei den Luftfahrzeugen mit einer zulässigen Starthöchstmasse von weniger als zwei Tonnen nicht berücksichtigt habe. Diese Frage stelle sich auch insofern, als diese Luftfahrzeuge durchaus auch nach Instrumentenregeln flögen. Der Verordnungsgeber habe bei seinen Festlegungen in der Gebührenverordnung einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab angelegt. Dazu sei festzustellen, daß ein Sonder-VFR-Flug bei der statistischen Auswertung der Flugbewegungen ebenso ein Sichtflug wie ein kontrollierter VFR-Flug bleibe. Gleiches gelte für den VFR-Flug bei Nacht im kontrollierten Luftraum, der bezüglich der Koordination grundsätzlich wie ein IFR-Flug behandelt werden müsse. So sei die Beklagte durchaus in der Lage, zwischen Sicht- und Instrumentenfliegern zu unterscheiden. Sie sei jedoch nicht in der Lage zu erkennen, welchen Aufwand der einzelne Flug bei der Beklagten tatsächlich verursacht habe. Wenn eine Messung der tatsächlichen Inanspruchnahme technisch nicht möglich oder nur mit einem unverhältnismäßig hohem Aufwand zu erreichen sei, müsse der Verordnungsgeber seine Festlegungen unter Berücksichtigung eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabes treffen können. Dabei seien Typisierungen und Pauschalierungen erlaubt. Wenn das Verwaltungsgericht die Differenzierung bei 2.000 kg für nicht ausreichend und, um der jeweiligen Inanspruchnahme von Flugsicherungsleistungen durch den Sicht- und Instrumentenflieger gerecht zu werden, eine Unterscheidung zwischen Sicht- und Instrumentenflug bei der Gebührenbemessung nach dem Wirklichkeitsmaßstab für geboten halte, fordere es in Wahrheit vom Verordnungsgeber die Anwendung eines anderen Wahrscheinlichkeitsmaßstabes. Dieser sei aber nicht wirklichkeitsnäher als derjenige, der in der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung bis zum Inkrafttreten der Zweiten Änderungsverordnung zum 1. Januar 1994 angelegt worden sei. Im Ergebnis setze das Gericht sein Ermessen an die Stelle des dem Verordnungsgeber eingeräumten Ermessens. Des weiteren komme hinzu, daß gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 FlusAAGV der Abflug die maßgebende Zähleinheit für die Gebührenberechnung sei. Folge man dem Verwaltungsgericht, bleibe die Frage offen, was in den Fällen geschehen solle, in denen der Abflug nach Sichtflugregeln, der Anflug nach Instrumentenflugregeln durchgeführt werde. Gleiches gelte, wenn ein Abflug nach Sichtflugregeln erfolge, nach dem Start jedoch ein Flugregelwechsel durchgeführt werde und dadurch bei der Flugsicherung ein Mehraufwand entstehe. Der vom Verwaltungsgerichts für "richtiger" erachtete Wirklichkeitsmaßstab bringe demnach größte Schwierigkeiten mit sich und sei wenig praktikabel. Aus gutem Grund habe der Verordnungsgeber in der amtlichen Begründung nur auf Erfahrungswerte bei der Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung abgestellt und nicht darauf, nach welchen Flugregeln der einzelne Flug durchgeführt werde. Dabei sei die Festlegung der 2.000 kg-Grenze sachgerecht. Die inzwischen durch die Zweite Änderungsverordnung eingeführte Änderung des Gebührenmaßstabs gehe allein auf Drängen der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH zurück, die angesichts der Vielzahl der gleichgelagerten Fälle eine jahrelange Rechtsunsicherheit mit allen damit verbundenen eventuellen finanziellen Konsequenzen nicht habe in Kauf nehmen wollen.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Frankfurt amMain vom 18. August 1993 aufzuheben und die Klageabzuweisen.Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts. Die Sitzungsvertreter der Beklagten hätten in einer längeren Diskussion in der Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht eingeräumt, daß auch nach ihren Erfahrungen die Kostenverteilung 40 zu 60 auf Sicht- und Instrumentenflug zutreffe. Die Sichtflieger würden statistisch nach Gewichtsklassen nicht gesondert erfaßt, sondern nur die Gesamtzahl der Sichtflugbewegungen. Verläßliche Aussagen über den prozentualen Anteil der Gruppe über zwei Tonnen an den Gesamtbewegungen nach Sichtflugregeln könnten nicht gemacht werden. Mit zunehmender Größe des Fluggeräts nehme in der Gruppe über zwei Tonnen der Anteil der Sichtflugbewegungen ab. Inzwischen habe der Bundesminister für Verkehr, ohne daß er dazu durch eine rechtskräftige Entscheidung verpflichtet gewesen wäre, den im Urteil vorgegebenen Wirklichkeitsmaßstab übernommen. Dies hätte er nicht getan, wenn der Maßstab sachlich nicht zutreffen würde. So werde ab 1. Januar 1994 bei der Gebührenbemessung zwischen aufwendigem Instrumentenflug und weniger aufwendigem Sichtflug unterschieden, um dem Äquivalenzprinzip zu genügen. Die von der Beklagten in der Berufungsbegründung vorgetragenen Ausnahmefälle, in denen Sichtflieger im Gegensatz zur Annahme des Verwaltungsgerichts doch Leistungen der Anflugkontrolle neben der Platzkontrolle in Anspruch nähmen, könnten die Entscheidung, welcher Verteilungsmaßstab anzuwenden sei, nicht beeinflussen, da der Verordnungsgeber sich nicht an Ausnahmefällen, sondern am Regelfall zu orientieren habe. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts sei allerdings insofern zu beanstanden, als es seine, des Klägers, weiteren Ausführungen gegen die Rechtmäßigkeit der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung zurückgewiesen habe. Auf diese Ausführungen werde Bezug genommen. Das Verwaltungsgericht und der Senat in seinem Beschluß vom 17. Januar 1995 hätten nicht gesehen, daß im Rahmen der Gebührenkalkulation der Beklagten, wie sie in der BR-Drucks. 173/89 auf Seite 10 dargelegt sei, die Gebührenbefreiungen gerade nicht abgesetzt worden seien. Soweit das Bundesverwaltungsgericht inzwischen Teile der auch hier entscheidungserheblichen Rechtsfragen im Zusammenhang mit der Luftsicherheitsgebühr entschieden habe, werde auf die gegen dieses Urteil beim Bundesverfassungsgericht anhängige Verfassungsbeschwerde verwiesen. Diese hat der Kläger in einer Ablichtung ebenso vorgelegt wie ein in seinem Auftrag erstelltes Gutachten von Jarras "Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Flugsicherungsgebühren im An- und Abflugbereich".

Im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (drei Bände), die vom Kläger vorgelegten Rechtsgutachten sowie einen Hefter mit Unterlagen der Beklagten verwiesen. Diese Vorgänge sind insgesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Gründe

Die Berufung der Beklagten ist zulässig und auch begründet, denn das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht für begründet angesehen.

Der angefochtene Gebührenbescheid vom 25. September 1990 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 28. März 1991 ist rechtmäßig.

Der Bescheid ist - anders als teilweise vorgetragen - nicht von der zwischenstaatlichen Einrichtung E, sondern von der Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS) erlassen worden. Das ergibt sich zum einen bereits aus der äußeren Form des Bescheides.

Dieser trägt sowohl auf dem Deckblatt als auch auf dem Blatt mit der Auflistung der jeweils abgerechneten Flüge den Kopf der BFS. Auch die Rechtsmittelbelehrung bezieht sich auf die Einlegung des Widerspruchs bei der BFS. Anhaltspunkte für eine Zuordnung der Bescheide zu der zwischenstaatlichen Einrichtung EUROCONTROL sind von der äußeren Form her nicht gegeben. Damit entspricht die Form der in § 5 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug - Flugsicherungs-An-und Abflug-Gebühren-Verordnung (FlusAAGV) - in der hier maßgebenden ursprünglichen Fassung vom 28. September 1989 (BGBl. I S. 1809) getroffenen Regelung, wonach die BFS die Kosten erhebt. Der Verordnungsgeber, der nach der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61, geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 2. Februar 1984, BGBl. II S. 69) auch die Möglichkeit hatte, die Kosten durch EUROCONTROL erheben zu lassen, hat sich für die Erhebung durch die BFS entschieden. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend dargelegt hat, berechnet E zwar die Höhe der jeweiligen Gebühr aufgrund der Gebührenformel des § 2 FlusAAGV und versendet die Bescheide mit der Post. Bei der Berechnung diente jedoch E der BFS nur als eine Art Rechenzentrum, das aufgrund der von der BFS übermittelten Daten ausschließlich zu einem von vornherein feststehenden Rechenergebnis kommen kann. Dies ist in verschiedenen öffentlichen Bereichen (z.B. kommunale Gebietsrechenzentren) üblich und nicht zu beanstanden. Auch die Versendung der Bescheide durch E aus Belgien macht diese nicht rechtswidrig. Auch das hat das Verwaltungsgericht bereits im einzelnen dargelegt.

Soweit der Kläger die Einschaltung von E deshalb für rechtswidrig hält, weil nicht erkennbar sei, ob nationales oder internationales Recht Anwendung finde, greift dieser Einwand ebenfalls nicht durch. Aus der Flugsicherungs-An- und Abflug- Gebühren-Verordnung und dem zugrundeliegenden § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 LuftVG ist eindeutig erkennbar, daß die deutsche Rechtsordnung Anwendung findet und die Gebührenbescheide durch die BFS erlassen werden. Internationale Rechtssätze, die Anwendung finden könnten, sind nicht erkennbar.

Ermächtigungsgrundlage für den hier streitigen Gebührenbescheid ist die Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung in ihrer ursprünglichen Fassung vom 28. September 1989. Diese findet als untergesetzliche Norm eine ausreichende gesetzliche Grundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 2 bis 4 LuftVG in der hier maßgebenden, zuletzt durch das Gesetz vom 2. Februar 1984 (a.a.O.) geänderten Fassung (vgl. zur heute maßgebenden Ermächtigungsgrundlage: § 32 Abs. 4 Nr. 6 LuftVG in der Fassung des 10. Änderungsgesetzes vom 23. Juli 1992, BGBl. I S. 1370). Danach erließ der Bundesminister für Verkehr im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes notwendigen Rechtsverordnungen über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung. Die Verordnung hatte die gebührenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen und konnte dafür feste Sätze oder Rahmensätze vorsehen. Die Gebührensätze waren so zu bemessen, daß der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wurde; bei begünstigenden Amtshandlungen konnte daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden. In der Rechtsverordnung konnte nach der gesetzlichen Regelung festgelegt werden, daß die Kosten von der BFS oder von E L erhoben wurden.

Mit diesen gesetzlichen Ermächtigungsvorschriften hat sich der Gesetzgeber im Rahmen der Vorschriften des Grundgesetzes gehalten.

Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers für den Luftverkehr ergibt sich aus Art. 73 Nr. 6 Grundgesetz - GG - (siehe auch: Art. 87d GG zur Luftverkehrsverwaltung). Diese Kompetenz beschränkt sich nicht auf materielle Regelungen über den Luftverkehr, sondern erstreckt sich auch auf Regelungen zur Gebührenerhebung als Annex zur materiellen Zuständigkeit (BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 192 = NVwZ 1994, 1102 = DVBl. 1994, 1155 = UPR 1994, 358 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7, zur "Luftsicherheitsgebühr"). In der Verfassung ist nämlich das Gebührenrecht nicht als eigenständige Sachmaterie geregelt, sondern als Bestandteil des jeweiligen materiellen Regelungsbereichs vorausgesetzt.

§ 32 Abs. 1 Nr. 14 LuftVG hält sich auch im Rahmen der Finanzverfassungsvorschriften der Art. 105 ff. GG. Diese schließen die Deckung von Verwaltungsaufwand durch Gebühren nicht aus, wie etwa Art. 80 Abs. 2 GG zeigt (BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 193). Es handelt sich bei den Flugsicherungs-An- und Abfluggebühren nicht, wie teilweise vorgebracht worden ist, um einen verdeckten Steuertatbestand. Eine Steuer gilt allgemein als eine Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellt und die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. § 3 Abs. 1 Abgabenordnung 1977). Hier sollen die An- und Abfluggebühren ausdrücklich eine Leistung abgelten, die der Bundesgesetzgeber in der Flugsicherung als Amtshandlung sieht. Gerade das aber ist Wesen einer Gebühr. Unter Gebühren werden im allgemeinen öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 f; BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 200). Das Grundgesetz selbst kennt keinen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, so daß dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum verbleibt. Außer dem - bereits erörterten - Verbot der Erhebung einer verdeckten Steuer gilt auch ein Verbot der Einführung einer verdeckten, die verfassungsrechtlichen Grenzen überschreitenden Sonderabgabe (vgl. BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95,188, 200 m.w.N.). Das Vorliegen einer Gebühr ist allerdings nicht bereits zu verneinen, wenn die gebührenpflichtige Leistung auch oder sogar in erster Linie aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgt (vgl. BVerwG, ebenda). Da staatliches Handeln grundsätzlich einen Bezug zum öffentlichen Wohl hat, hindert es die Erhebung einer Gebühr nicht, wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung auch öffentliche Interessen verfolgt. Die Leistungen der Flugsicherung im Rahmen der Sicherung der An- und Abflugphase (Start und Landung, Sicherung des Luftraums und "Platzkontrolle") dienen auch dem öffentlichen Wohl, indem sie den Schutz der Allgemeinheit vor den Gefahren des Luftverkehrs verbessern. Daraus kann jedoch nicht etwa der Schluß gezogen werden, diese Leistungen in der Flugsicherung seien nicht mehr individuell zurechenbar. Vielmehr bedeutet die Flugsicherung für die Halter der Luftfahrzeuge eine Minderung des durch das konkrete Betreiben hervorgerufenen Gefährdungsrisikos. Dadurch wird die Leistung ausreichend individualisiert, um den Begriff der Gebühr zu erfüllen. Auch die Annahme einer verdeckten Sonderabgabe scheidet somit aus.

Als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage entspricht § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 LuftVG auch den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 GG für Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen aufstellt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hat der Bundesgesetzgeber selbst bestimmt (vgl. die Ausführungen zur "Luftsicherheitsgebühr" in: BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 197 f., m.w.N.). Inhalt ist die Ermächtigung des Verordnungsgebers, Gebührentatbestände, - sätze und ähnliches für die Inanspruchnahme von Diensten der Flugsicherung festzusetzen. Der erkennbare Zweck liegt in der Erhebung dieser Gebühren für die Amtshandlung im Rahmen der Flugsicherung. Auch das Ausmaß der Ermächtigung ist ausreichend bestimmt. Der Gesetzgeber hat die gebührenpflichtige Amtshandlung und Maßstäbe zur Gebührenhöhe - Kostendeckungsprinzip, Äquivalenzprinzip - vorgegeben. Somit ist insgesamt für den Verordnungsgeber der gesetzgeberische Wille erkennbar. Ergänzend hat er auch die §§ 3 ff. Verwaltungskostengesetz (VwKostG) zu beachten. Soweit der Gesetzgeber den Kostenschuldner nicht selbst festgelegt hat, ist dies unschädlich, da von vornherein im Rahmen der Gebühren nur der "Nutznießer" der Amtshandlung der Flugsicherung, also der Halter bzw. Eigentümer des Luftfahrzeugs, in Betracht kommt.

§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 LuftVG widerspricht auch nicht den Grundsätzen des Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz erlaubt es, daß der Gesetzgeber aus sachlichen Gründen eine Gebührenquelle schafft und dadurch eine bestimmte Personengruppe belastet (vgl. BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 202 m.w.N.). Derartige sachliche Gründe liegen hier vor. Die Flugsicherung - auch die An- und Abflugphase - erfordert aus Sicherheitsgründen bestimmte Leistungen, die in dem fraglichen Zeitraum die BFS erbracht hat. Deren Kosten beziehen sich auf den Luftverkehr, dem sie durch die Gebührenentscheidung des Gesetzgebers auch zugewiesen werden. Zwar haben auch andere Personenkreise, wie etwa die in den betreffenden Einflugsschneisen lebenden Menschen, Vorteile von der Flugsicherung. Dies hindert den Gesetzgeber aber nicht daran, eine Unterscheidung danach zu treffen, welcher Personenkreis diesen Vorteilen näher steht, und die Kosten aus dem durch das allgemeine Steueraufkommen zu finanzierenden Aufwand herauszunehmen.

Es verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß Verkehrssicherheitsmaßnahmen im Straßen- und Eisenbahnverkehr im wesentlichen aus Steuermitteln finanziert werden. Zwar sieht der Gesetzgeber auch den Luftverkehr als im öffentlichen Interesse liegend an. Das verpflichtet ihn aber nicht, den von ihm als erforderlich angesehenen Sicherheitsstandard als Teil einer aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden verkehrsmäßigen "Grundversorgung" anzusehen (BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 203 f.). Gerade in Bezug auf den erforderlichen Aufwand und die Kosten im Bereich der Flugsicherung werden die erheblichen Unterschiede zu den übrigen Verkehrssystemen deutlich.

Die aufgrund der Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 LuftVG erlassene Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren- Verordnung hält sich im Rahmen dieser Ermächtigung und ist nach Ansicht des Senats auch im übrigen nicht zu beanstanden.

Die Verordnung ist formell ordnungsgemäß vom Bundesminister für Verkehr im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und mit Zustimmung des Bundesrats erlassen worden. Entgegen der Ansicht des Klägers ist die Zustimmung des Bundesrates auch nicht unwirksam. Der Kläger folgert dies daraus, daß der Bundesrat seine Zustimmung mit dem Verlangen nach Erhebung einer Luftsicherheitsgebühr verbunden und damit den Verordnungsgeber erpreßt habe. Diese Argumentation greift aus verschiedenen Gründen nicht durch. So ist zum einen nicht erkennbar, warum diese "Verknüpfung" der Zustimmung die Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung betreffen sollte, da sie ja seitens des Verordnungsgebers bereits vorlag. Allenfalls - wenn man der Argumentation des Klägers folgte - käme ein Einfluß auf die sogenannte Luftsicherheitsgebühr in Betracht, die seit dem 1. Juli 1990 aufgrund der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung vom 8. Juni 1990 (BGBl. I S. 1020) - Nr. 23 des Abschnitts VIII der Anlage (Gebührenverzeichnis) - erhoben wird. Von dieser Inkonsequenz in der Argumentation abgesehen ist zum anderen eine unzulässige Einflußnahme des Bundesrates nicht erkennbar, denn dessen Aufgabe ist es gerade, bei seiner Mitwirkung beim Zustandekommen von Rechtsnormen die Länderinteressen in den Entscheidungsprozeß einzubringen. Dies hat der Bundesrat getan, indem er gleichzeitig mit seiner Zustimmung zur Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung eine Entschließung beschlossen hat, in der er davon ausgeht, daß die Bundesregierung auf der Grundlage einer entsprechenden Zusage des Bundesministers für Verkehr von dem Initiativrecht nach § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG Gebrauch macht und gemeinsam mit der An- und Abfluggebühr eine Luftsicherheitsgebühr einführt (vgl. BR-Drucks. 173/89, Anlage zum Beschluß S. 4).

Materiell hält der Senat die Gebührenberechnungsformel des § 2 Abs. 1 FlusAAGV für rechtmäßig. Nach dieser Formel berechnet sich die Gebühr - wie bei den Flugsicherungs-Streckengebühren - durch eine Vervielfältigung des Gebührensatzes (t) mit dem jeweiligen Gewichtsfaktor des Luftfahrzeuges (p). Das Verwaltungsgericht hat bereits im einzelnen die Bestimmung des Gebührensatzes durch den Verordnungsgeber dargestellt. Dieser hat die Gesamtkosten der Flugsicherung bei der An- und Abflugphase durch die Zahl der gewichteten An- und Abflüge geteilt (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 4 ff.). Somit gelangt er zu der gemäß § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 4 LuftVG vorgeschriebenen Deckung der Gesamtkosten der Flugsicherung in diesem Bereich. Soweit erkennbar, hat der Verordnungsgeber bei der Kalkulation der umzulegenden Kosten keine nichtumlegungsfähigen Kosten einbezogen. Es sind - wie aus den Materialien zu entnehmen ist - bei der Kalkulation die Kosten für die von Gebühren befreiten Flüge nicht einbezogen worden. Dies ist ausdrücklich auf Seite 7 der BR-Drucksache 173/89 unter 3.3 ausgeführt. Entgegen der Ansicht des Klägers ergibt sich nichts anderes aus der Kosten- und Einnahmeaufstellung unter 3.4 auf Seite 7 oder aus der Berechnung auf Seite 10 der BR-Drucksache 173/89. In der tabellarischen Aufstellung sind, wie der Kläger zu Recht ausführt, nicht nur die Kosten für die mit Gebühren belasteten zivilen Flüge, sondern auch die Kosten für die befreiten Flüge erfaßt. Diese Gesamtkosten wurden bei der Gebührenkalkulation jedoch auf die Gesamtdienstleistungseinheiten für alle Flüge einschließlich der befreiten Flüge umgelegt, so daß die Gebührenkalkulation für den einzelnen Flug in sich stimmig ist. Der durch die Gebührenbefreiung verursachte Gebührenausfall fällt dadurch jedoch nicht den nichtbefreiten Gebührenpflichtigen zur Last. Vielmehr ist an gleicher Stelle in der BR-Drucksache 173/89, Seite 7 ausgeführt, daß über einen Ausgleich der durch die Gebührenbefreiungen verursachten voraussichtlichen Mindereinnahmen von der Bundesregierung zu einem späteren Zeitpunkt zu befinden sein wird.

Ebenso wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, daß die Einbeziehung des Gewichts bei der Gebührenbemessung nicht zu beanstanden ist. Wie bereits oben ausgeführt, kennt das Grundgesetz keinen eigenen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, aus dem sich Maßstäbe für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Gebührenbemessungen,- sätze oder -höhen ergeben könnten. Dem gebührensetzenden Verordnungsgeber bleibt also ein weiter Ermessensspielraum bei der Wahl des Gebührenmaßstabs, ohne daß er gerade den zweckmäßigsten oder vernünftigsten wählen müßte (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 225 ff.). § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG, auf den Nr. 14 Bezug nimmt, legt als Bemessungsgrundsatz zugrunde, daß Bedeutung, wirtschaftlicher Wert oder sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden können. Diesen Anforderungen genügt die Berücksichtigung der zulässigen Starthöchstmasse im Rahmen der Gebührenbemessung.

Zwar ließe sich vorbringen, daß der Wert der einzelnen Amtshandlung bei der Flugsicherung vom Gewicht des Luftfahrzeugs unabhängig ist. Die Bedeutung und der wirtschaftliche Nutzen für den Halter ist jedoch bei Luftfahrzeugen mit einer größeren zulässigen Starthöchstmasse offensichtlich größer als bei kleineren Luftfahrzeugen. Diese Motivation des Verordnungsgebers geht auch aus den Materialien eindeutig hervor (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 11). Ob es sich bei dem vom Verordnungsgeber gewählten Maßstab um den sachdienlichsten oder wirklichkeitsnächsten handelt, hat der Senat nicht zu beurteilen. Deshalb ist auch ohne Bedeutung, ob es weitere Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe gäbe, die ebenfalls geeignet wären, die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen zu bewerten, wie etwa - was im Rahmen der Diskussion über die entsprechend formulierte Gebührenberechnungsformel für die Flugsicherungs-Streckengebühren erörtert worden ist - eine Bemessung anhand der tatsächlichen Zahl der Sitzplätze oder der maximalen Sitzplatzkapazität des jeweiligen Flugzeugs. Die Berücksichtigung der zulässigen Starthöchstmasse ist jedenfalls nicht ungeeignet und hält sich damit im Rahmen des weiten Ermessensspielraums des Verordnungsgebers.

Auch die Bestimmung des Gewichtsfaktors in der Gebührenformel über eine Wurzelfunktion, die zu einer degressiven Wirkung bei der Berechnung der Gebühr führt, liegt im Rahmen des geschilderten Ermessens des Verordnungsgebers. So ist er davon ausgegangen, daß eine fast 14-fach höhere Gebühr für ein Luftfahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von 362,9 t (Boeing 747) als für ein Luftfahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von knapp über 2 t ausreichend den wirtschaftlichen Nutzen und die Bedeutung für die jeweiligen Halter der Luftfahrzeuge widerspiegelt (BR-Drucks. 173/89, S. 11). Damit hat er sich im Rahmen der Grundsätze des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG gehalten und das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip beachtet, das fordert, daß die mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecke nicht völlig außer Verhältnis zu den auferlegten Gebühren stehen (BVerfG, a.a.O., S. 227). Allerdings ist es in diesem Zusammenhang mißverständlich, wenn das Verwaltungsgericht ausführt, Maßstab der Gebührenbemessung nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 4 LuftVG sei  f ü r  d i e  e i n z e l - n e  G e b ü h r  das Kostendeckungsprinzip und nur daneben könne der wirtschaftliche Vorteil durch die Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden. Ein derartiges "spezielles" Kostendeckungsprinzip ist jedoch in der genannten Vorschrift des Luftverkehrsgesetzes nicht enthalten (so auch Jarass in dem vom Kläger vorgelegten Gutachten, S. 29). Das Kostendeckungsprinzip verlangt nämlich nicht etwa die Deckung der Kosten der einzelnen Amtshandlung durch die dafür zu leistende Gebühr. Abzustellen ist insofern vielmehr auf die Gesamtheit der Aufwendungen und das gesamte Gebührenaufkommen (vgl. Gerhardt, Verwaltungskostenrecht, Stand: Dezember 1993, § 3 VwKostG Rdnr. 5 m.w.N.). Für die Bemessung des Verhältnisses der einzelnen Gebührenstufen zueinander gibt daher dieses Prinzip nichts her. Die weiteren Kriterien des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG sind dagegen Ausprägungen des Äquivalenzprinzips (vgl. entsprechend, allerdings klarer formuliert: § 3 VwKostG) und in der Tat bei der Beurteilung der Bemessung der einzelnen Gebührenstufen untereinander maßgebend. Wenn dabei der Verordnungsgeber das Verhältnis von Wert der Amtshandlung und wirtschaftlichem Nutzen so bestimmt, daß die Gebühr nicht proportional zum Gewicht, sondern abgemildert steigt, läßt sich das - in der hier gewählten Form - nicht nur nicht beanstanden; vielmehr dürfte eine Steigerung der einzelnen Gebühren proportional zur Steigerung der zulässigen Starthöchstmasse für besonders schwere Luftfahrzeuge kaum noch den Anforderungen des Äquivalenzprinzips entsprechen.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist die Gebührenbemessung in der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung auch nicht deshalb rechtswidrig, weil für Luftfahrzeuge von mehr als 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse nicht zwischen Sicht- und Instrumentenfliegern (gemeint sind: -flüge) unterschieden wird. Dies verstößt weder - wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat - gegen das Äquivalenzprinzip noch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, der hier wohl eher einschlägig sein dürfte.

Das Verwaltungsgericht geht davon aus, im Bereich des An- und Abfluges würden ca. 60 % der Aufwendungen für die Flugsicherung durch Instrumentenflüge und nur die restlichen Kosten durch Sichtflüge verursacht, und folgert dies aus Verlautbarungen des Verordnungsgebers im Rahmen des Entstehungsverfahrens der Verordnung (BR-Drucks. 173/89, S. 10). Diese Schlußfolgerung ergibt sich aber - wie die Beklagte zu Recht vorträgt - aus diesen Materialien nicht. Dort ist vielmehr ausgeführt, daß Luftfahrzeuge mit einer zulässigen Starthöchstmasse von bis zu 2.000 kg in der Regel nur die Flugplatzkontrolle (Turmkontrolle) und nicht die An- und Abflug-Radarkontrolle in Anspruch nehmen. Um dieser geringeren Inanspruchnahme zu entsprechen, hat der Verordnungsgeber bei den Luftfahrzeugen dieser Gewichtsklasse nur 40 % der Dienstleistungseinheiten, die er gewöhnlich zugrundelegt, in die Berechnung einbezogen. Diese Einbeziehung von nur 40 % der Dienstleistungseinheiten durch den Verordnungsgeber berücksichtigt für diese Gewichtsklasse pauschal sowohl die geringere Inanspruchnahme als auch, daß diese nur "in der Regel" vorliegt. Die Schlußfolgerung, Sichtflüge verursachten 40 %, Instrumentenflüge 60 % der Aufwendungen der An- und Abflugsicherung (einschließlich Platzkontrolle), läßt sich daraus jedoch nicht ziehen. Allerdings ist dem Verwaltungsgericht insofern zuzustimmen, als davon auszugehen ist, daß Sichtflüge in der Regel konkrete Dienstleistungen der Flugsicherung weniger in Anspruch nehmen als Instrumentenflüge. Daß dieser Unterschied in der Gebührenbemessung jedoch nur durch die Pauschalgebühr für Luftfahrzeuge mit zulässiger Starthöchstmasse von bis zu 2.000 kg Berücksichtigung findet, ist rechtlich nicht zu beanstanden.

So ist bereits dargelegt worden, daß verfassungsrechtlich kein Gebührenbegriff vorgegeben ist und insofern Grenzen allein in Art. 3 Abs. 1 GG und dem Äquivalenzprinzip bestehen (BVerfG, a.a.O., S. 227). Das Verwaltungsgericht hat an die Rechtsprechung des Senats zu § 10 Abs. 3 des Hessischen Kommunalabgabengesetzes - HessKAG - angeknüpft (Urteil vom 17. Dezember 1980 - V OE 129/78 -, HSGZ 1981, 283, 284 f.) und aus diesem für Benutzungsgebühren geltenden "Grundsatz der leistungsgerechten Gebührenbemessung" abgeleitet, der Verordnungsgeber habe hier einen "Wirklichkeitsmaßstab" zur Verfügung gehabt und diesen zu Unrecht nicht angewandt. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden.

Zum einen normiert § 10 Abs. 3 HessKAG ein einfachgesetzliches Erfordernis für Benutzungsgebühren auf Landesrechtsebene, dem die Entsprechung auf der hier maßgebenden Bundesebene fehlt (vgl. Beschluß des Senats vom 14. Dezember 1994 - 5 N 1980/93 -, NVwZ 1995, 406, 407 = HSGZ 1995, 65). Art. 3 Abs. 1 GG und auch das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip sind weniger streng.

Zum anderen ist der Maßstab, den das Verwaltungsgericht zugrundelegen möchte - eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen -, ebenso ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab wie der vom Verordnungsgeber gewählte. Allein eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen läßt noch nicht den eigentlichen Grad der Inanspruchnahme der Flugsicherungsdienstleistungen zum Gebührenmaßstab werden, denn auch die einzelnen Sichtflüge - wie auch die einzelnen Instrumentenflüge - benötigen im Umfang unterschiedliche Dienstleistungen der Flugsicherung, die abhängig sind von Flugaufkommen, Wetter, den jeweiligen Verhältnissen auf den einzelnen Flughäfen und weiteren Umständen.

Der Verordnungsgeber hat in der Flugsicherungs-An- und Abflug- Gebühren-Verordnung vom 28. September 1989 eine Regelung getroffen, in der er die Flüge der Luftfahrzeuge bis zu 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse pauschal als Sichtflüge eingestuft und sie deshalb mit einer reduzierten Pauschalgebühr belegt hat; die Luftfahrzeuge über dieser Gewichtsgrenze hat er mit der nach der Gebührenformel zu berechnenden Gebühr belegt, in der der Unterschied zwischen Sicht- und Instrumentenflug keine Rolle spielt.

Damit besteht in der Klasse über 2.000 kg hinsichtlich der Gebührenbemessung eine Gleichbehandlung der Sichtflieger mit den Instrumentenfliegern, obwohl ein Sichtflug in der Regel weniger konkrete Dienstleistung seitens der Flugsicherung verlangt. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet sowohl die Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte, wie auch die Gleichbehandlung verschiedener Sachverhalte (vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 3 Rdnr. 5 ff m.w.N.). Allerdings ist dabei nicht jegliche Ungleich- bzw. Gleichbehandlung verboten. Vielmehr bedeutet Art. 3 Abs. 1 GG im Kern ein "Willkürverbot". Der Gesetzgeber - hier der Verordnungsgeber - braucht im konkreten Fall nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen, vielmehr genügt ein sachlich vertretbarer Grund für seine Lösung. Der Normgeber hat also eine sehr weite Gestaltungsfreiheit (vgl. z.B. BVerfG, Beschluß vom 26. März 1980 - 1 BvR 121, 122/76 -, BVerfGE 54, 11,26 m.w.N.; Jarass/Pieroth, a.a.O., Rdnr. 11 m.w.N.). Nur die Einhaltung dieser Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG zu prüfen.

Bei der hier zu beurteilenden Gebührenregelung ist dabei folgendes zu berücksichtigen:

Die eigentlichen Kosten der Einrichtungen der Flugsicherung im An- und Abflugbereich (Turm- und Radarkontrolle) bestehen grundsätzlich in gleichem Umfang, gleichgültig ob der einzelne Flug ein Sichtflug oder ein Instrumentenflug ist oder überhaupt nicht stattfindet. Sieht man die Leistung für den jeweiligen Flug in der Gewährleistung der Sicherung der An- und Abflugphase, ist auch sie letztlich für Sicht- und Instrumentenflüge gleich. Auch der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den jeweiligen Flug bemißt sich nicht danach, ob er Sicht- oder Instrumentenflug ist. Insoweit hat der Verordnungsgeber vielmehr das oben erörterte Kriterium der zulässigen Starthöchstmasse eingeführt. Unterschiede zwischen Sicht- und Instrumentenflügen bestehen nur darin, in welchem Umfang die Flugsicherung im konkreten Fall jeweils Dienstleistungen erbringen muß. Derartige Unterschiede bestehen aber, wenn auch in der Regel im geringeren Umfang, innerhalb der Gruppen der Sicht- und der Instrumentenflüge ebenfalls. Die Beklagte hat dargelegt, welche unterschiedlichen Dienstleistungen auch Sichtflüge durch die Anflugkontrolle unter bestimmten Umständen - besondere Verkehrsverhältnisse, Nachtflüge, schlechte Sichtverhältnisse u.ä. - erhalten. Auch hat sie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegt, daß jeweils weitere Differenzierungen insofern denkbar sind, als die erbrachten Dienstleistungen je nach Verkehrsflughafen erheblich unterschiedlich sind. Legt man all das zu Grunde, so war der Verordnungsgeber nicht durch Art. 3 Abs. 1 GG gezwungen, über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse eine besondere Differenzierung zwischen Sicht- und Instrumentenflügen bei der Gebührenbemessung einzuführen. Er hat eine pauschale Berücksichtigung insofern gewählt, als er die Gruppe bis 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse pauschal geringer belastet hat. Die Wahl der Grenze von 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse ist dabei ebenfalls nicht willkürlich, auch wenn es - was unstreitig ist - über diese Grenze hinaus noch in den untersten Gewichtsklassen eine nicht unerhebliche Zahl von Sichtflügen gibt. Der Verordnungsgeber konnte allerdings davon ausgehen, daß über der Grenze von 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse die Zahl der Luftfahrzeuge, die über Instrumentenflugausrüstungen verfügen, erheblich zunimmt. Da von Verfassungs wegen auch die Verfolgung weiterer Zwecke neben der Gebührenerzielung zulässig ist (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979, a.a.O., S. 226), konnte auch Berücksichtigung finden, daß - wie von der Beklagten vorgetragen - mit der Gleichbehandlung von Sicht- und Instrumentenflügen Luftfahrzeugführer nicht dazu verleitet werden, aus Kostengründen und zu Lasten der Sicherheit auf den von der Verordnung erfaßten Verkehrsflughäfen Sicht- statt möglicher Instrumentenflüge zu wählen. Des weiteren ist zu beachten, daß in § 1 Abs. 2 FlusAAGV als Zähleinheit der jeweilige Abflug gewählt worden ist. Dies ist im Rahmen einer sachgerechten Vereinfachung nicht zu beanstanden. Eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen bringt aber zusätzlich das Problem - wie die Beklagte zu Recht vorgebracht hat -, daß der Wechsel von Sicht- und Instrumentenflug zwischen Abflug und Anflug nur berücksichtigt werden kann, wenn eine weitere Aufschlüsselung der Gebührenbemessung nach An- und Abflügen getrennt erfolgen würde. Dies ergäbe jedoch weiteren Verwaltungsaufwand. Der Kläger hat insofern zu Recht vorgebracht, daß in der heutigen Fassung der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung (gültig seit der Zweiten Verordnung zur Änderung der FlusAAGV vom 14. Dezember 1993, BGBl. I S. 2093), die für Flugzeuge über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse zwischen Sicht- und Instrumentenflügen differenziert, weiterhin der Abflug als Zähleinheit gilt. Dies zeigt jedoch, daß auch nach der heutigen Rechtslage eine genaue Differenzierung nach der Art des jeweiligen Fluges nicht erfolgt.

Insgesamt liegt daher eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende willkürliche Gleichbehandlung nicht darin, daß der Verordnungsgeber für Luftfahrzeuge über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse keine Differenzierung getroffen hat. Soweit der Kläger sich darauf bezieht, daß im Rahmen der Flugsicherungs-Streckengebühren Sichtflüge keiner Gebührenpflicht unterliegen, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Vielmehr sind die Verhältnisse zwischen beiden Gebührenarten ersichtlich unterschiedlich, da im Rahmen des Flugsicherungs-Streckensystems für Sichtflüge in der Regel keine Dienstleistungen erbracht werden. Im übrigen könnte eine - in ihrer Berechtigung angezweifelte - Gebührenbefreiung im Rahmen einer anderen Gebührenregelung wohl nicht zur Rechtswidrigkeit der vorliegenden Gebührenregelung führen, in der eine vergleichbare Gebührenbefreiung nicht vorhanden ist. Ob die Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen - wie sie sich nunmehr seit der Zweiten Verordnung zur Änderung der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung vom 14. Dezember 1993 in § 2 Abs. 1 Satz 4 FlusAAGV findet - eine zweckmäßigere oder gerechtere Lösung darstellt, hat der Senat nicht zu entscheiden. Der dem Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung von Gebührenregelungen zukommende weite Entscheidungsspielraum ist durch die ursprüngliche Fassung nicht verletzt. Der Verordnungsgeber hat sich vielmehr an den ihm vorgegebenen Kriterien des § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG - Bedeutung, wirtschaftlicher Wert, sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner - orientiert.

Auch das vom Verwaltungsgericht herangezogene verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn) ist nicht verletzt. Es verlangt, daß die Gebühr nicht in einem Mißverhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979, a.a.O., S. 227; BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 48.81 -, DÖV 1982, 154, 155 und Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, BVerwGE 80, 36, 39). Das bedeutet aber nicht, daß - wovon wohl das Verwaltungsgericht im Anschluß an § 10 Abs. 3 HessKAG ausgegangen ist - jeweils der wirklichkeitsnächste Bemessungsmaßstab zu wählen ist, wobei offenbleiben kann, ob die vom Kläger angestrebte Differenzierung gemessen an den vom Gesetzgeber vorgegebenen Bemessungskriterien des § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG überhaupt wirklichkeitsnäher ist. Ausgeschlossen ist vielmehr nur ein Mißverhältnis. Ein derartiges Mißverhältnis besteht aber durch die Gleichbehandlung von Sicht- und Instrumentenflügen bei der Gebührenbemessung für Luftfahrzeuge über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse nach dem oben zu Art. 3 Abs. 1 GG Ausgeführten nicht. Gerade die durch § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG festgelegten Kriterien für die Gebührenbemessung - Bedeutung, wirtschaftlicher Wert oder sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner - weisen darauf hin, daß eine an ihnen orientierte Gebührenbemessung kein Mißverhältnis von Gebühr und Leistung erbringt.

Da somit sowohl die gesetzliche Grundlage für die Flugsicherungs- An- und Abflug-Gebühren-Verordnung als auch die Verordnung selbst nicht zu beanstanden sind, verfügt der vom Kläger angegriffene Gebührenbescheid der BFS über eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Einwendungen gegen die Berechnung der Gebühren hat der Kläger nicht vorgebracht.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozeßordnung.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Zwar ist die vom Kläger begehrte Differenzierung zwischen Sicht- und Instrumentenflügen seit der Zweiten Änderungsverordnung vom 14. Dezember 1993 geltendes Recht. Die grundsätzliche Bedeutung des Rechtsstreits ergibt sich jedoch daraus, daß die weiteren Angriffe des Klägers gegen die Einführung einer An- und Abfluggebührenpflicht überhaupt auch gegenüber dem gegenwärtigen Rechtszustand gelten.

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