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Hessischer VGH · Urteil vom 6. Juli 1995 · Az. 5 UE 1989/94

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    Hessischer VGH

  • Datum:

    6. Juli 1995

  • Aktenzeichen:

    5 UE 1989/94

  • Typ:

    Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2012, 20743

  • Verfahrensgang:

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen Bescheide über Flugsicherungs-An- und Abfluggebühren.

Er ist Eigentümer und Halter eines kleinen Geschäftsreiseflugzeugs mit einer zulässigen Starthöchstmasse von unter 2.000 kg und fliegt dieses Flugzeug teils nach Sichtflugregeln (VFR), teils nach Instrumentenflugregeln (IFR). Mit Bescheid vom 20. November 1990 setzte die Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS) gegenüber dem Kläger Flugsicherungs-An- und Abfluggebühren in Höhe von 24,-- DM und mit Bescheid vom 22. Mai 1991 in Höhe von 36,- DM jeweils für An- und Abflüge auf dem Flughafen Düsseldorf fest.

Die dagegen gerichteten Widersprüche des Klägers vom 28. November 1990 und 7. Juni 1991 wies die BFS mit Widerspruchsbescheiden vom 4. Juli 1991 als unbegründet zurück. Die Heranziehung zu diesen Gebühren erfolge auf der Grundlage der Verordnung über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug - Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung (FlusAAGV). Deren inhaltliche Anwendung sei nicht zu beanstanden. Der Inhalt der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung verstoße auch nicht gegen höherrangiges Recht. Grundlage sei der Gedanke, den Leistungen der Flugsicherung im Bereich "An- und Abflug" an den deutschen Verkehrsflughäfen mit seinerzeit für 1990 geschätzten betriebswirtschaftlichen Kosten von weit über 200 Millionen DM ein Äquivalent der Nutzer dieser Leistung entgegenzusetzen. Die Höhe der Gebühr verstoße nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dem Verordnungsgeber sei ein erheblicher Spielraum in der Ausgestaltung von Steuern, Gebühren und Beiträgen eingeräumt. Die Berücksichtigung des Gewichtsfaktors in § 2 Abs. 1 sowie die Pauschalierung der Gebühr in § 2 Abs. 2 FlusAAGV verstießen nicht gegen die von der höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Gebührengrundsätze. Zwar müsse zum Erreichen eines Wirklichkeitsmaßstabes für die exakte Bemessung der An- und Abfluggebühr der eigentliche Vorteil für den einzelnen Gebührenpflichtigen festgestellt werden. Da dies aber wegen des unverhältnismäßigen beiderseitigen Aufwands für Nutzer und Gebührenerheber so gut wie unmöglich zu praktizieren wäre, sei bei derartigen Voraussetzungen auch die Anwendung eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabes als zulässig anzusehen. Ein Verstoß gegen Art. 2 Grundgesetz - GG - liege nicht vor. Durch die bloße Tatsache der Einführung einer derartigen Gebühr sei das allgemeine Persönlichkeitsrecht des Gebührenschuldners nicht verletzt, da er einen allgemeinen Anspruch, die in der Gebührenverordnung genannten deutschen Verkehrsflughäfen entgeltfrei anfliegen zu können, nicht erheben könne. Auch ein Grundrechtsverstoß gegen Art. 12 bzw. Art. 14 GG sei nicht begründet. Der Kläger vermöge nicht zu erkennen, daß er in seiner Aufzählung verschiedener Kostenarten und der Bildung der Gesamtsumme hieraus unzulässigerweise unterschiedliche Tatbestände miteinander vermische. Ebensowenig, wie die Betriebskosten eines Luftfahrzeugs wegen ihrer Höhe eine Begründung für den Ausschluß von Gebührentatbeständen liefern könnten, seien bereits bestehende Gebührenarten für separate Leistungen geeignet, die Ungesetzlichkeit bzw. Verfassungswidrigkeit der An- und Abfluggebühren zu belegen. Auch verstoße die Einführung der An- und Abfluggebühr nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG. Die behauptete Unverhältnismäßigkeit der Gebühr für Luftfahrzeuge bis zu 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse gegenüber schwereren Luftfahrzeugen sei nicht zu erkennen. Dies ergebe bereits der rechnerische Vergleich von Luftfahrzeugen verschiedener Gewichtsklassen. Wenn eine Gebühr für ein Luftfahrzeug mit über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse derzeit mehr als das sechsfache und für ein Luftfahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von 363 Tonnen (B 747) bei 1.042 DM fast das 14-fache dessen betrage, was für ein Luftfahrzeug der vom Kläger genutzten Art an Gebühren aufgewendet werden müsse, könne nicht davon ausgegangen werden, daß höhere Gewichtsklassen gegenüber niedrigeren unzulässigerweise privilegiert würden. Die zeitlich befristete Befreiung für zivile Luftfahrzeuge des Fluglinienverkehrs bis 51 Sitzplätze sei darin begründet gewesen, daß die sofortige Erhebung von An- und Abfluggebühren für den Regionalluftverkehr, der hauptsächlich Luftfahrzeuge bis 51 Sitzplätze einsetze, zu einer Kostenbelastung geführt hätte, deren unmittelbare Wirkung es zu vermeiden gegolten habe. Eine willkürliche Handlungsweise sei darin nicht zu erkennen, zumal die übrigen Nutzer durch diese Regelungen nicht zusätzlich belastet worden wären.

Mit Schriftsatz vom 26. Juli 1991 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am 31. Juli 1991 - hat der Kläger Klage erhoben.

Zur Begründung hat er ausgeführt, die An- und Abfluggebühr sei entgegen ihrer Bezeichnung keine Gebühr, sondern allenfalls eine sogenannte Sonderabgabe, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur in enggesetzten Ausnahmefällen zulässig sei, die hier nicht vorlägen. Die Erhebungskosten der An- und Abfluggebühren seien erheblich höher als die Einnahmen daraus, was zur Verfassungwidrigkeit der Gebühren führe. Auch verletze die Einführung dieser Gebühren das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip. So sei nicht ersichtlich, welche Leistungen die Beklagte ihm, dem Kläger, erbracht habe. Vielmehr habe er bei dem Anflug auf den Flughafen Düsseldorf sämtliche Leistungen selbst durchgeführt. Er könne ohne jedes Problem auf einem Verkehrsflughafen ohne jede Verkehrsleitung auskommen. Diese sei für einen erfahrenen und verantwortungsbewußten Piloten völlig überflüssig, sofern er nach Sichtflugregeln fliege. Der Sichtflug beruhe auf dem Prinzip des "Sehens und Gesehenwerdens". Die Notwendigkeit einer Verkehrsregelung durch die Beklagte sei allein durch die Flüge nach Instrumentenflugregeln bedingt. Die Verkehrsstaffelung werde dort nicht mehr von Piloten, sondern von der Verkehrsleitstelle durchgeführt. Für den Sichtflieger biete die Verkehrsregelung durch die Beklagte daher keinen wie auch immer gearteten oder denkbaren Vorteil, sondern lediglich eine Einschränkung und Belastung. Die fehlende Differenzierung zwischen Sicht- und Instrumentenflügen bei den An- und Abfluggebühren für Luftfahrzeuge über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse führe nicht nur zu einer teilweisen Verfassungswidrigkeit der Gebührenverordnung, sondern zu ihrer völligen Unwirksamkeit. Somit sei auch die Regelung für die Luftfahrzeuge bis 2.000 kg unwirksam. Letztlich handele es sich bei der Erteilung von Freigaben über Funk um generelle polizeiliche Maßnahmen, die die Beklagte im Interesse der Großflugzeuge im Linienverkehr eingerichtet habe. Es werde auch für die Verkehrsregelung auf Straßen keine Gebühr erhoben. Vielmehr müsse diese allgemeine polizeiliche Tätigkeit durch Steuern abgedeckt werden. Sinn und Zweck der gesamten Tätigkeit der Beklagten könne nur die Unfallvermeidung durch Verhinderung von Zusammenstößen von Luftfahrzeugen sein. Die Erhebung von An- und Abfluggebühren verletze auch den Gleichheitsgrundsatz. Luftfahrzeuge unter 2.000 kg zulässigen Abfluggewichts würden unverhältnismäßig hoch in Relation zu der Belastung betroffen, die schwerere Flugzeuge treffe. Dies ergebe sich eindeutig aus den Ausführungen der Beklagten. Wenn sie für eine Boeing 747 lediglich 1.042,-- DM an Gebühren berechne, so bedeute dies eine unverhältnismäßige Begünstigung gegenüber seiner, des Klägers, Belastung. Sein Luftfahrzeug wiege maximal 1500 kg. Wenn er 23,30 DM pro An- und Abflug bezahlen müsse, so bezahle er in Relation zur zitierten Boeing 747 den 14-fachen Betrag bezogen auf das Startgewicht und den 75-fachen Betrag bezogen auf die Passagierzahl. Es bestehe auch kein Grund, Luftfahrzeuge des Fluglinienverkehrs bis zu 51 Sitzplätzen von der Gebühr auszunehmen. Die Gebührenberechnungsformel sei rechtswidrig, da sie insbesondere dem im Gebührenrecht anerkannten sogenannten Wirklichkeitsmaßstab widerspreche. Danach seien Gebühren nach Möglichkeit nach Maß und Wert der real erbrachten Leistungen zu bemessen. Flugsicherungsdienste im An- und Abflugbereich würden aber ständig und vollständig nur vom Instrumentenflugverkehr genutzt. Kaum in Anspruch genommen würden die Leistungen insbesondere vom Sichtflugverkehr. Schließlich dürfe nicht verkannt werden, daß die Beklagte ihn, den Kläger, auch zur Mineralölsteuer heranziehe und damit in ganz erheblichem Maße belaste. Diese sei ursprünglich ausschließlich zur Finanzierung des Straßenbaus eingeführt und demgemäß ausschließlich auf Mineralöle, die zum Betrieb von die Straße nutzenden Kraftfahrzeugen bestimmt waren, erhoben worden. Er, der Kläger, leiste somit einen Beitrag zur Finanzierung des Straßenbaus, den er mit dem Luftfahrzeug niemals nützen könne. Das Argument, daß er "Leistungen", die im allgemeinpolizeilichen Bereich lägen, umsonst erhalten solle, sei demgemäß abwegig. Über die Mineralölsteuer leiste er seinen Beitrag zur Finanzierung der Verkehrswege. Es würden Kosten umgelegt, die lediglich auf unkontrollierter Verschwendungssucht der Beklagten beruhten. So habe die Nachfolgeorganisation der BFS, die Deutsche Flugsicherung GmbH, Kosten in einem Umfang verursacht, die nicht mit ihrer Aufgabe begründet werden könnten.

Der Kläger hat beantragt,

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 22. Mai 1991 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 4. Juli 1991 sowie den Gebührenbescheid der Beklagten vom 22. November 1990 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 4. Juli 1991 aufzuheben.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat die Ausführungen in ihren Widerspruchsbescheiden vertieft. Zusätzlich hat sie erklärt, daß bei der Bemessung der Gebühr berücksichtigt worden sei, daß Luftfahrzeuge unter 2.000 kg in der Regel nach Sichtflugregeln flögen und deshalb nur die Turmkontrolle in Anspruch nähmen. Gerade deshalb sei die niedrige Pauschalgebühr für Kleinflieger (§ 2 Abs. 2 FlusAAGV) in die Gebührenverordnung aufgenommen worden.

Mit Urteil vom 16. Dezember 1993 hat das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main die Klage als unbegründet abgewiesen. Dabei hat es Bezug auf sein Urteil vom 18. August 1993 - III/1 E 891/91 - genommen und dessen Erwägungen zitiert. In diesem Urteil hat das Gericht ausgeführt, die Flugsicherungs-An- und Abflugsgebühren-Verordnung sei nichtig, soweit sie bei der Gebührenbemessung für Flugzeughalter mit Luftfahrzeugen mit einer zulässigen Starthöchstmasse über 2.000 kg nicht zwischen Sicht- und Instrumentenflug unterscheide. Diese Gebührenbemessung verstoße gegen das Äquivalenzprinzip, ansonsten beständen keine Bedenken gegen die Erhebung der An- und Abfluggebühr und den in der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung festgelegten Gebührenmaßstab. Der zitierten Entscheidung könne entnommen werden, daß die Flugsicherung im An- und Abflugbereich keine allgemeine Aufgabe der Gefahrenabwehr sei, deren Kosten durch die Allgemeinheit mittels Steuern zu tragen seien. Die erhobene Gebühr sei keine Sonderabgabe, wie der Kläger meine. Ferner beständen keine ungerechtfertigten Gebührenbefreiungen. Auch der Einwand des Klägers, den Sichtfliegern würde überhaupt keine Leistung erbracht, sei unzutreffend. So sei in der zitierten Entscheidung ausgeführt, daß den Sichtfliegern zumindest die Start- und Landefreigabe, die Platzkontrolle sowie die Staffelung der Flüge im Luftraum als Leistungen erbracht würden. Diese Leistungen rechtfertigten die erhobene Gebühr, zumal der durch die Sichtflieger im Vergleich zu den Instrumentenfliegern verursachte geringere Aufwand durch die Einführung einer geringeren Pauschalgebühr für Luftfahrzeuge mit einer Starthöchstmasse bis 2.000 kg berücksichtigt worden sei. Auch insoweit werde auf die zitierte Entscheidung verwiesen. Für diese Gruppe, zu der der Kläger gehöre, sei das Äquivalenzprinzip nicht verletzt.

Gegen das ihm am 6. April 1994 zugestellte Urteil hat der Kläger mit Schriftsatz vom 29. April 1994 - eingegangen beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main am 2. Mai 1994 - Berufung eingelegt.

Zur Begründung führt er aus, das angegriffene Urteil setze sich nicht mit den von ihm vorgebrachten Gründen auseinander. Die angefochtene Gebührenverordnung unterscheide bei Flugzeugen mit einer Starthöchstmasse von unter 2.000 kg nicht zwischen Anflügen nach Instrumentenflugregeln und nach Sichtflugregeln. Verkannt werde hierbei insbesondere die Tatsache, daß entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts die Beklagte Sichtfliegern beim Anflug auf Verkehrsflughäfen keinerlei Leistungen erbringe. Im Sichtflug bestimme der Flugzeugführer weitgehend selbst, von wo aus und wie er den Verkehrsflughafen anfliege. Über Funk erhalte er Verbote beinhaltende Anweisungen, die ihn daran hinderten, den Anflug normal durchzuführen. Der Sichtflieger bedürfe keinerlei Freigaben, da er hierüber selbst zu entscheiden habe. Die sogenannten Freigaben auf Verkehrsflughäfen höben lediglich zugunsten des Instrumentenverkehrs eingerichtete Verbote auf. Das Kontrollsystem diene allein dem Schutz der Instrumentenflieger. Somit werde Sichtfliegern durch die Bodenkontrolle keinerlei Leistung erbracht. Die Gebührenformel sei ferner insoweit rechtswidrig, als sie an das höchstzulässige Startgewicht der Luftfahrzeuge gebunden sei. In Verkennung der tatsächlichen Gegebenheiten sei das Verwaltungsgericht der Auffassung, es bestände ein Zusammenhang zwischen dem höchstzulässigen Startgewicht und den im Flugzeug vorhandenen Sitzplätzen. Eine solche Relation sei tatsächlich nicht gegeben, wie er an einigen Beispielen darlege. Unzutreffend sei es auch, daß es der Beklagten nicht zuzumuten wäre, die Sitzplatzzahl der das System nutzenden Luftfahrzeuge festzustellen. Sie könne dies ohne weiteres ermitteln. Das Verwaltungsgericht habe den Aspekt der allgemeinen Polizeihoheit und Ausübung von Polizeigewalt im vorliegenden Fall nicht berücksichtigt. Die von der Beklagten vorgenommenen Handlungen lägen im Bereich einer klassischen polizeilichen Aufgabe, die die Bundesanstalt für Flugsicherung als Beliehene ausübe. Kosten für polizeiliche Aufgaben seien aber durch das allgemeine Steueraufkommen abgedeckt. Auch der erkennende Senat verkenne in seinem Beschluß vom 17. Januar 1995, daß die Flugsicherung dem Sichtflieger keinerlei Leistungen erbringe. Die Staffelung geschehe ausschließlich und allein im Interesse der Instrumentenflieger. Fehlerhaft sei die Ansicht, wonach die Leistung für den jeweiligen Flug, nämlich Sicherung der Anflugphase für Instrumentenflug und Sichtflug, gleich sei. Für die Sicherheit des Luftfahrzeuges sei allein der Luftfahrzeugführer zuständig. Der Gesetzgeber habe als selbstverständlich unterstellt, daß nur die zur Verfolgung des jeweiligen Zwecks nach vernünftiger Beurteilung erforderlichen Kosten einer Verteilung zugrundegelegt werden sollten. Keinesfalls solle ungerechtfertigte Verschwendungssucht durch Gebühren auf die Nutzer umgelegt werden dürfen. Die Beklagte verschwende jedoch in unzulässiger weise die ihr zufließenden Geldmittel.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 16. Dezember 1993 nach seinem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger erhalte sehr wohl von der Beklagten für den Start von einem kontrollierten deutschen Verkehrsflughafen eine Leistung, für die eine Gebühr berechnet werden könne. Für sein Luftfahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von weniger als 2 Tonnen werde eine Pauschalgebühr berechnet, die vom Verordnungsgeber nicht willkürlich festgelegt, sondern genau berechnet worden sei. Sie orientiere sich an der Gebührenformel. Vor deren Erlaß hätten Untersuchungen ergeben, daß die in Deutschland zugelassenen Kleinflugzeuge mit weniger als 2 Tonnen zulässiger Starthöchstmasse im Durchschnitt eine Starthöchstmasse von 1,2 Tonnen aufwiesen. Von diesem Gewichtsfaktor ausgehend sei anhand der Gebührenformel die Einheitsgebühr berechnet worden. In einem zweiten Schritt sei berücksichtigt worden, daß von Luftraumnutzern, die Luftfahrzeuge dieser Gewichtsklasse flögen, ohnehin regelmäßig nur die Flugplatzkontrolle in Anspruch genommen werde, nicht jedoch die Anflugkontrolle. Aus diesem Grund seien nur 40 % der für diese Kategorie von Luftfahrzeugen geschätzten Dienstleistungseinheiten in die Kostenrechnung einbezogen worden. Schon aus diesen Gründen sei bei der Einheitsgebühr eine Unterscheidung zwischen Flügen nach Sicht- und solchen nach Instrumentenflugregeln nicht erforderlich. Zugunsten der Halter von Kleinflugzeugen sei bei der Gebührenkalkulation grundsätzlich von einem Flug nach Sichtflugregeln ausgegangen worden. Es sei nicht richtig, daß dem Kläger keine Leistung erbracht werde. Über jedem der gebührenpflichtigen Verkehrsflughäfen befinde sich eine Kontrollzone. Bereits der Einflug in die Kontrollzone bedürfe einer Flugverkehrskontrollfreigabe. Herrsche innerhalb der Kontrollzone zu viel Verkehr, könne dem Sichtflieger der Einflug zum gegenwärtigen Zeitpunkt von der Beklagten verweigert werden. Bereits an dieser Stelle würden ihm auf einem kontrollierten Verkehrsflughafen erstmals Leistungen erbracht. Es sei richtig, daß die Notwendigkeit einer Flugverkehrskontrolle sich erst mit dem Aufkommen des Instrumentenflugverkehrs ergeben habe. Sie, die Beklagte, habe jedoch den Auftrag, den gesamten Luftverkehr sicher, flüssig und geordnet durchzuführen. Ein Sichtflieger könne in Deutschland überall gebührenfrei an- und abfliegen außer auf den von der Beklagten kontrollierten Verkehrsflughäfen. Dort begebe sich der Sichtflieger in unmittelbare räumliche Nähe zu Instrumentenflügen und sei schon deshalb nicht mehr selbst in der Lage, nur aufgrund von Verkehrsinformationen seinen An- und Abflug eigenverantwortlich durchzuführen. Die Leistungen, die dem Sichtflieger erbracht würden, seien somit mindestens Flugverkehrskontrollfreigaben beim Einflug in die Kontrollzone, bei der Landung, beim Anrollen und beim Start, Verkehrsinformationen, Bewegungslenkung auf den Rollfeldern der Verkehrsflughäfen und die Erteilung einer Flugberatung. Bei der Berechnung der Gebühren für das jeweils folgende Kalenderjahr werde das zu erwartende Flugbewegungsaufkommen geschätzt. Selbst wenn diese Kalkulation aufgrund einer nicht vorhersehbaren Entwicklung des Flugbewegungsaufkommens fehlerhaft sein sollte, entstehe den Nutzern hieraus langfristig kein Nachteil. Habe die Beklagte zu wenig Flugbewegungen kalkuliert und einen Gewinn erwirtschaftet, komme dies den Nutzern im jeweils übernächsten Kalenderjahr wieder zugute. Die Ausführungen des Klägers, die Gebührenformel sei rechtswidrig, weil sie an das höchstzulässige Startgewicht gebunden sei, seien verwunderlich. Es sei nicht erkennbar, weshalb Fragen zur Gebührenformel bei einem Luftfahrer, dem regelmäßig nur die Einheitsgebühr berechnet werde, streitgegenständlich sein sollten. Dennoch solle dargelegt werden, daß die Zahl der Sitzplätze schon deshalb zur Berechnung nicht praktikabel sei, weil es zahlreiche Frachtflugzeuge sowie Flugzeuge in gemischter Ausführung für Passagiere und Fracht gebe. Auch Luftfahrzeuge, die binnen kurzer Zeit von der Passagier- in eine Frachtversion umgerüstet werden könnten, seien häufig. Zudem sei die Einrichtung und Ausstattung eines Luftfahrzeuges Sache des jeweiligen Betreibers. Nur beispielhaft sei angeführt, daß die Boeing 747 allein bei der Lufthansa in ihren verschiedenen Ausführungen zwischen 258 und 388 Sitzplätzen aufweise. Bei Japan-Airlines werde dasselbe Muster mit bis zu 568 Sitzplätzen bestuhlt. Schon daran zeige sich, daß die Anknüpfung an die Sitzplatzzahl nicht geeignet sei, einen gerechteren Gebührenmaßstab zu erzielen.

Die Beteiligten haben sich schriftsätzlich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

Im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des Verwaltungsvorgangs der Beklagten (1 Hefter) verwiesen. Diese sind insgesamt Gegenstand der Beratung gewesen.

 

Gründe

Die Berufung des Klägers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht für unbegründet angesehen.

Die angefochtenen Gebührenbescheide vom 20. November 1990 und vom 22. Mai 1991 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 4. Juli 1991 sind rechtmäßig.

Die Bescheide sind - anders als teilweise vorgetragen - nicht von der zwischenstaatlichen Einrichtung EUROCONTROL, sondern von der Bundesanstalt für Flugsicherung (BFS) erlassen worden. Das ergibt sich zum einen bereits aus der äußeren Form der Bescheide. Diese tragen sowohl auf dem Deckblatt als auch auf dem Blatt mit der Auflistung der jeweils abgerechneten Flüge den Kopf der BFS. Auch die Rechtsmittelbelehrung bezieht sich auf die Einlegung des Widerspruchs bei der BFS. Anhaltspunkte für eine Zuordnung der Bescheide zu der zwischenstaatlichen Einrichtung EUROCONTROL sind von der äußeren Form her nicht gegeben. Damit entspricht die Form der in § 5 der Verordnung über die Erhebung von Gebühren für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug - Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren- Verordnung (FlusAAGV) in der hier maßgebenden ursprünglichen Fassung vom 28. September 1989 (BGBl. I S. 1809) getroffenen Regelung, wonach die BFS die Kosten erhebt. Der Verordnungsgeber, der nach der Ermächtigungsgrundlage des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61, geändert durch Art. 4 des Gesetzes vom 2. Februar 1984, BGBl. II S. 69) auch die Möglichkeit hatte, die Kosten durch EUROCONTROL erheben zu lassen, hat sich für die Erhebung durch die BFS entschieden. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend dargelegt hat, berechnet EUROCONTROL zwar die Höhe der jeweiligen Gebühr aufgrund der Gebührenvorschrift des § 2 FlusAAGV und versendet die Bescheide mit der Post. Bei der Berechnung diente jedoch EUROCONTROL der BFS nur als eine Art Rechenzentrum, das aufgrund der von der BFS übermittelten Daten ausschließlich zu einem von vornherein feststehenden Rechenergebnis kommen kann. Dies ist in verschiedenen öffentlichen Bereichen (z.B. kommunale Gebietsrechenzentren) üblich und nicht zu beanstanden. Auch die Versendung der Bescheide durch EUROCONTROL aus Belgien macht diese nicht rechtswidrig. Auch das hat das Verwaltungsgericht bereits im einzelnen dargelegt.

Ermächtigungsgrundlage für den hier streitigen Gebührenbescheid ist die Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung in ihrer ursprünglichen Fassung vom 28. September 1989. Diese findet als untergesetzliche Norm eine ausreichende gesetzliche Grundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 2 bis 4 LuftVG in der hier maßgebenden, zuletzt durch das Gesetz vom 2. Februar 1984 (a.a.O.) geänderten Fassung (vgl. zur heute maßgebenden Ermächtigungsgrundlage: § 32 Abs. 4 Nr. 6 LuftVG in der Fassung des 10. Änderungsgesetzes vom 23. Juli 1992, BGBl. I S. 1370). Danach erließ der Bundesminister für Verkehr im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und mit Zustimmung des Bundesrates die zur Durchführung des Luftverkehrsgesetzes notwendigen Rechtsverordnungen über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung. Die Verordnung hatte die gebührenpflichtigen Tatbestände zu bestimmen und konnte dafür feste Sätze oder Rahmensätze vorsehen. Die Gebührensätze waren so zu bemessen, daß der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wurde; bei begünstigenden Amtshandlungen konnte daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden. In der Rechtsverordnung konnte nach der gesetzlichen Regelung festgelegt werden, daß die Kosten von der BFS oder von EUROCONTROL erhoben wurden.

Mit diesen gesetzlichen Ermächtigungsvorschriften hat sich der Gesetzgeber im Rahmen der Vorschriften des Grundgesetzes gehalten.

Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers für den Luftverkehr ergibt sich aus Art. 73 Nr. 6 Grundgesetz - GG - (siehe auch: Art. 87d GG zur Luftverkehrsverwaltung). Diese Kompetenz beschränkt sich nicht auf materielle Regelungen über den Luftverkehr, sondern erstreckt sich auch auf Regelungen zur Gebührenerhebung als Annex zur materiellen Zuständigkeit (BVerwG, Urteil vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188, 192 = NVwZ 1994, 1102 = DVBl. 1994, 1155 = UPR 1994, 358 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7, zur "Luftsicherheitsgebühr"). In der Verfassung ist nämlich das Gebührenrecht nicht als eigenständige Sachmaterie geregelt, sondern als Bestandteil des jeweiligen materiellen Regelungsbereichs vorausgesetzt.

§ 32 Abs. 1 Nr. 14 LuftVG hält sich auch im Rahmen der Finanzverfassungsvorschriften der Art. 105 ff. GG. Diese schließen die Deckung von Verwaltungsaufwand durch Gebühren nicht aus, wie etwa Art. 80 Abs. 2 GG zeigt (BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 193). Es handelt sich bei den Flugsicherungs-An- und Abfluggebühren nicht, wie teilweise vorgebracht worden ist, um einen verdeckten Steuertatbestand. Eine Steuer gilt allgemein als eine Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellt und die von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. § 3 Abs. 1 Abgabenordnung 1977). Hier sollen die An- und Abfluggebühren ausdrücklich eine Leistung abgelten, die der Bundesgesetzgeber in der Flugsicherung als Amtshandlung sieht. Gerade das aber ist Wesen einer Gebühr. Unter Gebühren werden im allgemeinen öffentlich- rechtliche Geldleistungen verstanden, die aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahmen auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 f; BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 200). Das Grundgesetz selbst kennt keinen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, so daß dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum verbleibt. Außer dem - bereits erörterten - Verbot der Erhebung einer verdeckten Steuer gilt auch ein Verbot der Einführung einer verdeckten, die verfassungsrechtlichen Grenzen überschreitenden Sonderabgabe (vgl. BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95,188, 200 m.w.N.). Das Vorliegen einer Gebühr ist allerdings nicht bereits zu verneinen, wenn die gebührenpflichtige Leistung auch oder sogar in erster Linie aus Gründen des öffentlichen Wohls erfolgt (vgl. BVerwG, ebenda). Da staatliches Handeln grundsätzlich einen Bezug zum öffentlichen Wohl hat, hindert es die Erhebung einer Gebühr nicht, wenn die gebührenpflichtige Amtshandlung auch öffentliche Interessen verfolgt. Die Leistungen der Flugsicherung im Rahmen der Sicherung der An- und Abflugphase (Start und Landung, Sicherung des Luftraums und "Platzkontrolle") dienen auch dem öffentlichen Wohl, indem sie den Schutz der Allgemeinheit vor den Gefahren des Luftverkehrs verbessern. Daraus kann jedoch nicht etwa der Schluß gezogen werden, diese Leistungen in der Flugsicherung seien nicht mehr individuell zurechenbar. Vielmehr bedeutet die Flugsicherung für die Halter der Luftfahrzeuge eine Minderung des durch das konkrete Betreiben hervorgerufenen Gefährdungsrisikos. Dadurch wird die Leistung ausreichend individualisiert, um den Begriff der Gebühr zu erfüllen. Auch die Annahme einer verdeckten Sonderabgabe scheidet somit aus.

Als gesetzliche Ermächtigungsgrundlage entspricht § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 LuftVG auch den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 GG für Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen aufstellt. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hat der Bundesgesetzgeber selbst bestimmt (vgl. die Ausführungen zur "Luftsicherheitsgebühr" in: BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 197 f., m.w.N.). Inhalt ist die Ermächtigung des Verordnungsgebers, Gebührentatbestände, -sätze und ähnliches für die Inanspruchnahme von Diensten der Flugsicherung festzusetzen. Der erkennbare Zweck liegt in der Erhebung dieser Gebühren für die Amtshandlung im Rahmen der Flugsicherung. Auch das Ausmaß der Ermächtigung ist ausreichend bestimmt. Der Gesetzgeber hat die gebührenpflichtige Amtshandlung und Maßstäbe zur Gebührenhöhe - Kostendeckungsprinzip, Äquivalenzprinzip - vorgegeben. Somit ist insgesamt für den Verordnungsgeber der gesetzgeberische Wille erkennbar. Ergänzend hat er auch die §§ 3 ff. Verwaltungskostengesetz (VwKostG) zu beachten. Soweit der Gesetzgeber den Kostenschuldner nicht selbst festgelegt hat, ist dies unschädlich, da von vornherein im Rahmen der Gebühren nur der "Nutznießer" der Amtshandlung der Flugsicherung, also der Halter bzw. Eigentümer des Luftfahrzeugs, in Betracht kommt.

§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 LuftVG widerspricht auch nicht den Grundsätzen des Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz erlaubt es, daß der Gesetzgeber aus sachlichen Gründen eine Gebührenquelle schafft und dadurch eine bestimmte Personengruppe belastet (vgl. BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 202 m.w.N.). Derartige sachliche Gründe liegen hier vor. Die Flugsicherung - auch die An- und Abflugphase - erfordert aus Sicherheitsgründen bestimmte Leistungen, die in dem fraglichen Zeitraum die BFS erbracht hat. Deren Kosten beziehen sich auf den Luftverkehr, dem sie durch die Gebührenentscheidung des Gesetzgebers auch zugewiesen werden. Zwar haben auch andere Personenkreise, wie etwa die in den betreffenden Einflugsschneisen lebenden Menschen, Vorteile von der Flugsicherung. Dies hindert den Gesetzgeber aber nicht daran, eine Unterscheidung danach zu treffen, welcher Personenkreis diesen Vorteilen näher steht, und die Kosten aus dem durch das allgemeine Steueraufkommen zu finanzierenden Aufwand herauszunehmen.

Es verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß Verkehrssicherheitsmaßnahmen im Straßen- und Eisenbahnverkehr im wesentlichen aus Steuermitteln finanziert werden. Zwar sieht der Gesetzgeber auch den Luftverkehr als im öffentlichen Interesse liegend an. Das verpflichtet ihn aber nicht, den von ihm als erforderlich angesehenen Sicherheitsstandard als Teil einer aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu finanzierenden verkehrsmäßigen "Grundversorgung" anzusehen (BVerwG, a.a.O., BVerwGE 95, 188, 203 f.). Gerade in Bezug auf den erforderlichen Aufwand und die Kosten im Bereich der Flugsicherung werden die erheblichen Unterschiede zu den übrigen Verkehrssystemen deutlich.

Die aufgrund der Ermächtigung des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 und Satz 4 LuftVG erlassene Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung hält sich im Rahmen dieser Ermächtigung und ist nach Ansicht des Senats auch im übrigen nicht zu beanstanden.

Die Verordnung ist formell ordnungsgemäß vom Bundesminister für Verkehr im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft und mit Zustimmung des Bundesrats erlassen worden. Sie unterscheidet in der hier zu beurteilenden Fassung vom 28. September 1989 zwischen Luftfahrzeugen mit einer zulässigen Starthöchstmasse von mehr als 2.000 kg, für die die Gebühr für eine Inanspruchnahme der Flugsicherung bei An- und Abflug nach der Berechnungsformel des § 2 Abs. 1 FlusAAGV) berechnet wird, und Luftfahrzeugen mit einer zulässigen Starthöchstmasse bis 2.000 kg, für die ab 1. Juli 1990 eine Einheitsgebühr von 12,-- DM und ab 1. Juli 1991 von 23,30 DM festgesetzt worden ist.

Zu überprüfen ist im Rahmen des vorliegenden Verfahrens die gesamte Gebührenregelung des § 2 FlusAAGV, obwohl der Kläger nur den Gebührentatbestand nach der Pauschalregelung des § 2 Abs. 2 FlusAAGV) verwirklicht hat. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, daß eventuelle rechtliche Mängel, die zur Unwirksamkeit der in der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung festgelegten Berechnungsweise der Gebühr für Luftfahrzeuge über 2.000 kg Starthöchstmasse führen würden, ohne Einfluß auf die Wirksamkeit der Festlegung der Einheitsgebühr in § 2 Abs. 2 FlusAAGV) Luftfahrzeuge bis 2.000 kg blieben. So leuchtet bereits ein, daß das Bestehenbleiben allein einer Flugsicherungs-An- und Abfluggebühr für diese Gruppe der kleinen Luftfahrzeuge bei Wegfall der Gebührenpflicht für die überwiegende Zahl der Luftfahrzeuge nicht dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG entsprechen kann. Des weiteren basieren beide Gebührenbemessungen auf einer einheitlichen Kalkulation, so daß die Unwirksamkeit der einen Gebührenbemessung sich auf diese Kalkulation und damit bei einer Neuregelung auch auf die Höhe der Einheitsgebühr auswirken könnte (vgl. zu einer ähnlichen Fallgestaltung: Beschluß des Senats vom 12. Oktober 1993 - 5 TH 1869/93 -, HSGZ 1994, 64 = ZKF 1994, 109).

Materiell hält der Senat die Gebührenberechnungsformel des § 2 Abs. 1 FlusAAGV) für rechtmäßig. Nach dieser Formel berechnet sich die Gebühr - wie bei den Flugsicherungs-Streckengebühren durch eine Vervielfältigung des Gebührensatzes (t) mit dem jeweiligen Gewichtsfaktor des Luftfahrzeuges (p). Das Verwaltungsgericht hat bereits im einzelnen die Bestimmung des Gebührensatzes durch den Verordnungsgeber dargestellt. Dieser hat die Gesamtkosten der Flugsicherung bei der An- und Abflugphase durch die Zahl der gewichteten An- und Abflüge geteilt (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 4 ff.). Somit gelangt er zu der gemäß 5 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 4 LuftVG vorgeschriebenen Deckung der Gesamtkosten der Flugsicherung in diesem Bereich. Soweit erkennbar, hat der Verordnungsgeber bei der Kalkulation der umzulegenden Kosten keine nicht umlegungsfähigen Kosten einbezogen. Es sind - wie aus den Materialien zu entnehmen ist - bei der Kalkulation die Kosten für die von Gebühren befreiten Flüge nicht einbezogen worden. Dies ist ausdrücklich auf Seite 7 der BR-Drucksache 173/89 unter 3.3 ausgeführt. Es ergibt sich nichts anderes aus der Kosten- und Einnahmeaufstellung unter 3.4 auf Seite 7 oder aus der Berechnung auf Seite 10 der BR-Drucksache 173/89. In der tabellarischen Aufstellung sind nicht nur die Kosten für die mit Gebühren belasteten zivilen Flüge, sondern auch die Kosten für die befreiten Flüge erfaßt. Diese Gesamtkosten wurden bei der Gebührenkalkulation jedoch auf die Gesamtdienstleistungseinheiten für alle Flüge einschließlich der befreiten Flüge umgelegt, so daß die Gebührenkalkulation für den einzelnen Flug in sich stimmig ist. Der durch die Gebührenbefreiung verursachte Gebührenausfall fällt dadurch jedoch nicht den nichtbefreiten Gebührenpflichtigen zur Last. Vielmehr ist an gleicher Stelle in der BR-Drucksache 173/89, Seite 7, ausgeführt, daß über einen Ausgleich der durch die Gebührenbefreiungen verursachten voraussichtlichen Mindereinnahmen von der Bundesregierung zu einem späteren Zeitpunkt zu befinden sein wird.

Da somit die Pflichtigen nicht den durch die Befreiungen verursachten Gebührenausfall zu tragen haben, geht auch der Angriff des Klägers, der sich insbesondere gegen die bis zum 30. Juni 1992 geltende Befreiung für den zivilen Fluglinienverkehr bis 51 Sitzplätze wendet und daraus die Rechtswidrigkeit der Gebührenverordnung herleitet, ins Leere.

Ebenso wie das Verwaltungsgericht geht auch der Senat davon aus, daß die Einbeziehung des Gewichts bei der Gebührenbemessung nicht zu beanstanden ist. Wie bereits oben ausgeführt, kennt das Grundgesetz keinen eigenen verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff, aus dem sich Maßstäbe für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der Gebührenbemessungen, -sätze oder -höhen ergeben könnten. Dem gebührensetzenden Verordnungsgeber bleibt also ein weiter Ermessensspielraum bei der Wahl des Gebührenmaßstabs, ohne daß er gerade den zweckmäßigsten oder vernünftigsten wählen müßte (vgl. BVerfG, a.a.O., S. 225 ff.). § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG, auf den Nr. 14 Bezug nimmt, legt als Bemessungsgrundsatz zugrunde, daß Bedeutung, wirtschaftlicher Wert oder sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden können. Diesen Anforderungen genügt die Berücksichtigung der zulässigen Starthöchstmasse im Rahmen der Gebührenbemessung. Zwar ließe sich vorbringen, daß der Wert der einzelnen Amtshandlung bei der Flugsicherung vom Gewicht des Luftfahrzeugs unabhängig ist. Die Bedeutung und der wirtschaftliche Nutzen für den Halter ist jedoch bei Luftfahrzeugen mit einer größeren zulässigen Starthöchstmasse offensichtlich größer als bei kleineren Luftfahrzeugen. Diese Motivation des Verordnungsgebers geht auch aus den Materialien eindeutig hervor (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 11). Ob es sich bei dem vom Verordnungsgeber gewählten Maßstab um den sachdienlichsten oder wirklichkeitsnächsten handelt, hat der Senat nicht zu beurteilen. Deshalb ist auch ohne Bedeutung, ob es weitere Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe gäbe, die ebenfalls geeignet wären, die Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen zu bewerten, wie etwa - was im Rahmen der Diskussion über die entsprechend formulierte Gebührenberechnungsformel für die Flugsicherungs-Streckengebühren erörtert worden ist - eine Bemessung anhand der tatsächlichen Zahl der Sitzplätze oder der maximalen Sitzplatzkapazität des jeweiligen Flugzeugs. Die Berücksichtigung der zulässigen Starthöchstmasse ist jedenfalls nicht ungeeignet und hält sich damit im Rahmen des weiten Ermessensspielraums des Verordnungsgebers.

Auch die Bestimmung des Gewichtsfaktors in der Gebührenformel über eine Wurzelfunktion, die zu einer degressiven Wirkung beider Berechnung der Gebühr führt, liegt im Rahmen des geschilderten Ermessens des Verordnungsgebers. So ist er davon ausgegangen, daß eine fast 14-fach höhere Gebühr für ein Luftfahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von 362,9 t (Boeing 747) als für ein Luftfahrzeug mit einer zulässigen Starthöchstmasse von knapp über 2 t ausreichend den wirtschaftlichen Nutzen und die Bedeutung für die jeweiligen Halter der Luftfahrzeuge widerspiegelt (BR-Drucks. 173/89, S. 11). Damit hat er sich im Rahmender Grundsätze des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG gehalten und das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip beachtet, das fordert, daß die mit der Gebührenregelung verfolgten Zwecke nicht völlig außer Verhältnis zu den auferlegten Gebühren stehen (BVerfG a.a.O., S. 227). Allerdings ist es in diesem Zusammenhang mißverständlich, wenn das Verwaltungsgericht ausführt, Maßstab der Gebührenbemessung nach § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 14 in Verbindung mit Nr. 13 Satz 4 LuftVG sei f ü r d i e e i n z e l n e G e b ü h r das Kostendeckungsprinzip und nur daneben könne der wirtschaftliche Vorteil durch die Amtshandlung für den Gebührenschuldner berücksichtigt werden. Ein derartiges "spezielles" Kostendeckungsprinzip ist in der genannten Vorschrift des Luftverkehrsgesetzes nicht enthalten. Das Kostendeckungsprinzip verlangt nämlich nicht etwa die Deckung der Kosten der einzelnen Amtshandlung durch die dafür zu leistende Gebühr.

Abzustellen ist insofern vielmehr auf die Gesamtheit der Aufwendungen und das gesamte Gebührenaufkommen (vgl. Gerhardt, Verwaltungskostenrecht, Stand: Dezember 1993, § 3 VwKostG Rdnr. 5 m.w.N.). Für die Bemessung des Verhältnisses der einzelnen Gebührenstufen zueinander gibt daher dieses Prinzip nichts her. Die weiteren Kriterien des § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG sind dagegen Ausprägungen des Äquivalenzprinzips (vgl. entsprechend, allerdings klarer formuliert: § 3 VwKostG) und in der Tat bei der Beurteilung der Bemessung der einzelnen Gebührenstufen untereinander maßgebend. Wenn dabei der Verordnungsgeber das Verhältnis von Wert der Amtshandlung und wirtschaftlichem Nutzen so bestimmt, daß die Gebühr nicht proportional zum Gewicht, sondern abgemildert steigt, läßt sich das - in der hier gewählten Form - nicht nur nicht beanstanden; vielmehr dürfte eine Steigerung der einzelnen Gebühren proportional zur Steigerung der zulässigen Starthöchstmasse für besonders schwere Luftfahrzeuge kaum noch den Anforderungen des Äquivalenzprinzips entsprechen.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts ist die Gebührenbemessung in der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung auch nicht deshalb rechtswidrig, weil für Luftfahrzeuge von mehr als 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse nicht zwischen Sicht- und Instrumentenfliegern (gemeint sind: -flüge) unterschieden wird. Dies verstößt weder - wie es das Verwaltungsgericht angenommen hat - gegen das Äquivalenzprinzip noch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, der hier wohl eher einschlägig sein dürfte.

Nicht zu überzeugen vermag der Vortrag des Klägers, Sichtflüge erhielten im Gegensatz zu Instrumentenflüge überhaupt keine Leistung der Flugsicherung im Bereich des An- und Abflugs. Bereits das Verwaltungsgericht hat insofern richtig dargelegt, daß Sichtflüge unter anderem Start- und Landefreigabe, Platzkontrolle und Staffelung der Luftfahrzeuge im Luftraum als Leistungen der Flugsicherung erhalten. Wenn der Kläger demgegenüber meint, dies sei nur auf die Einführung des Instrumentenflugverkehrs zurückzuführen, so ist das zwar - wie auch die Beklagte erklärt hat - richtig, ändert aber an dem Vorliegen der Leistungen der Flugsicherung nichts. Die Notwendigkeit bestimmter Verkehrsleitungen und -Sicherungen entsteht in der Regel erst mit einer gewissen quantitativen oder auch qualitativen Entwicklung dieser Verkehrsart. Das gilt auch für den Luftverkehr.

Das Verwaltungsgericht geht davon aus, im Bereich des An- und Abfluges würden ca. 60 % der Aufwendungen für die Flugsicherung durch Instrumentenflüge und nur die restlichen Kosten durch Sichtflüge verursacht, und folgert dies aus Verlautbarungen des Verordnungsgebers im Rahmen des Entstehungsverfahrens der Verordnung (BR-Drucks. 173/89, S. 10). Diese Schlußfolgerung ergibt sich aber - wie die Beklagte zu Recht vorträgt - aus diesen Materialien nicht. Dort ist vielmehr ausgeführt, daß Luftfahrzeuge mit einer zulässigen Starthöchstmasse von bis zu 2.000 kg in der Regel nur die Flugplatzkontrolle (Turmkontrolle) und nicht die An- und Abflug-Radarkontrolle in Anspruch nehmen. Um dieser geringeren Inanspruchnahme zu entsprechen, hat der Verordnungsgeber bei den Luftfahrzeugen dieser Gewichtsklasse nur 40 % der Dienstleistungseinheiten, die er gewöhnlich zugrundelegt, in die Berechnung einbezogen. Diese Einbeziehung von nur 40 % der Dienstleistungseinheiten durch den Verordnungsgeber berücksichtigt für diese Gewichtsklasse pauschal sowohl die geringere Inanspruchnahme als auch, daß diese nur "in der Regel" vorliegt. Die Schlußfolgerung, Sichtflüge verursachten 40 %, Instrumentenflüge 60 % der Aufwendungen der An- und Abflugsicherung (einschließlich Platzkontrolle), läßt sich daraus jedoch nicht ziehen. Allerdings ist dem Verwaltungsgericht insofern zuzustimmen, als davon auszugehen ist, daß Sichtflüge in der Regel konkrete Dienstleistungen der Flugsicherung weniger in Anspruch nehmen als Instrumentenflüge. Daß dieser Unterschied in der Gebührenbemessung jedoch nur durch die Pauschalgebühr für Luftfahrzeuge mit zulässiger Starthöchstmasse von bis zu 2.000 kg Berücksichtigung findet, ist rechtlich nicht zu beanstanden.

So ist bereits dargelegt worden, daß verfassungsrechtlich kein Gebührenbegriff vorgegeben ist und insofern Grenzen allein in Art. 3 Abs. 1 GG und dem Äquivalenzprinzip bestehen (BVerfG, a.a.O., S. 227). Das Verwaltungsgericht hat an die Rechtsprechung des Senats zu § 10 Abs. 3 des Hessischen Kommunalabgabengesetzes - HessKAG - angeknüpft (Urteil vom 17. Dezember 1980 - V OE 129/78 -, HSGZ 1981, 283, 284 f.) und aus diesem für Benutzungsgebühren geltenden "Grundsatz der leistungsgerechten Gebührenbemessung" abgeleitet, der Verordnungsgeber habe hier einen "Wirklichkeitsmaßstab" zur Verfügung gehabt und diesen zu Unrecht nicht angewandt. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden.

Zum einen normiert § 10 Abs. 3 HessKAG ein einfachgesetzliches Erfordernis für Benutzungsgebühren auf Landesrechtsebene, dem die Entsprechung auf der hier maßgebenden Bundesebene fehlt (vgl. Beschluß des Senats vom 14. Dezember 1994 - 5 N 1980/93 -, NVwZ 1995, 406, 407 = HSGZ 1995, 65). Art. 3 Abs. 1 GG und auch das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip sind weniger streng.

Zum anderen ist der Maßstab, den das Verwaltungsgericht zugrundelegen möchte - eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen -, ebenso ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab wie der vom Verordnungsgeber gewählte. Allein eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen läßt noch nicht den eigentlichen Grad der Inanspruchnahme der Flugsicherungsdienstleistungen zum Gebührenmaßstab werden, denn auch die einzelnen Sichtflüge - wie auch die einzelnen Instrumentenflüge - benötigen im Umfang unterschiedliche Dienstleistungen der Flugsicherung, die abhängig sind von Flugaufkommen, Wetter, den jeweiligen Verhältnissen auf den einzelnen Flughäfen und weiteren Umständen.

Der Verordnungsgeber hat in der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren- Verordnung vom 28. September 1989 eine Regelung getroffen, in der er die Flüge der Luftfahrzeuge bis zu 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse pauschal als Sichtflüge eingestuft und sie deshalb mit einer reduzierten Pauschalgebühr belegt hat; die Luftfahrzeuge über dieser Gewichtsgrenze hat er mit der nach der Gebührenformel zu berechnenden Gebühr belegt, in der der Unterschied zwischen Sicht- und Instrumentenflug keine Rolle spielt.

Damit besteht in der Klasse über 2.000 kg hinsichtlich der Gebührenbemessung eine Gleichbehandlung der Sichtflieger mit den Instrumentenfliegern, obwohl ein Sichtflug in der Regel weniger konkrete Dienstleistung seitens der Flugsicherung verlangt. Der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verbietet sowohl die Ungleichbehandlung gleicher Sachverhalte, wie auch die Gleichbehandlung verschiedener Sachverhalte (vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl., Art. 3 Rdnr. 5 ff m.w.N.). Allerdings ist dabei nicht jegliche Ungleich- bzw. Gleichbehandlung verboten. Vielmehr bedeutet Art. 3 Abs. 1 GG im Kern ein "Willkürverbot". Der Gesetzgeber - hier der Verordnungsgeber braucht im konkreten Fall nicht die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen, vielmehr genügt ein sachlich vertretbarer Grund für seine Lösung. Der Normgeber hat also eine sehr weite Gestaltungsfreiheit (vgl. z.B. BVerfG, Beschluß vom 26. März 1980 - 1 BvR 121, 122/76 -, BVerfGE 54, 11,26 m.w.N.; Jarass/Pieroth, a.a.O., Rdnr. 11 m.w.N.). Nur die Einhaltung dieser Grenze ist unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG zu prüfen.

Bei der hier zu beurteilenden Gebührenregelung ist dabei folgendes zu berücksichtigen:

Die-eigentlichen Kosten der Einrichtungen der Flugsicherung im An- und Abflugbereich (Turm- und Radarkontrolle) bestehen grundsätzlich in gleichem Umfang, gleichgültig ob der einzelne Flug ein Sichtflug oder ein Instrumentenflug ist oder überhaupt nicht stattfindet. Sieht man die Leistung für den jeweiligen Flug in der Gewährleistung der Sicherung der An- und Abflugphase, ist auch sie letztlich für Sicht- und Instrumentenflüge gleich. Auch der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den jeweiligen Flug bemißt sich nicht danach, ob er Sicht- oder Instrumentenflug ist. Insoweit hat der Verordnungsgeber vielmehr das oben erörterte Kriterium der zulässigen Starthöchstmasse eingeführt. Unterschiede zwischen Sicht- und Instrumentenflügen bestehen nur darin, in welchem Umfang die Flugsicherung im konkreten Fall jeweils Dienstleistungen erbringen muß. Derartige Unterschiede bestehen aber, wenn auch in der Regel im geringeren Umfang, innerhalb der Gruppen der Sicht- und der Instrumentenflüge ebenfalls. Die Beklagte hat dargelegt, welche unterschiedlichen Dienstleistungen auch Sichtflüge durch die Anflugkontrolle unter bestimmten Umständen - besondere Verkehrsverhältnisse, Nachtflüge, schlechte Sichtverhältnisse u.ä. - erhalten und daß jeweils weitere Differenzierungen insofern denkbar sind, als die erbrachten Dienstleistungen je nach Verkehrsflughafen erheblich unterschiedlich sind. Legt man all das zu Grunde, so war der Verordnungsgeber nicht durch Art. 3 Abs. 1 GG gezwungen, über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse eine besondere Differenzierung zwischen Sicht- und Instrumentenflügen bei der Gebührenbemessung einzuführen. Er hat eine pauschale Berücksichtigung insofern gewählt, als er die Gruppe bis 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse pauschal geringer belastet hat. Die Wahl der Grenze von 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse ist dabei ebenfalls nicht willkürlich, auch wenn es - was unstreitig ist über diese Grenze hinaus noch in den untersten Gewichtsklassen eine nicht unerhebliche Zahl von Sichtflügen gibt. Der Verordnungsgeber konnte allerdings davon ausgehen, daß über der Grenze von 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse die Zahl der Luftfahrzeuge, die über Instrumentenflugausrüstungen verfügen, erheblich zunimmt. Da von Verfassungs wegen auch die Verfolgung weiterer Zwecke neben der Gebührenerzielung zulässig ist (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979, a.a.O., S. 226), konnte auch Berücksichtigung finden, daß - wie von der Beklagten vorgetragen mit der Gleichbehandlung von Sicht- und Instrumentenflügen Luftfahrzeugführer nicht dazu verleitet werden, aus Kostengründen und zu Lasten der Sicherheit auf den von der Verordnung erfaßten Verkehrsflughäfen Sicht- statt möglicher Instrumentenflüge zu wählen. Des weiteren ist zu beachten, daß in § 1 Abs. 2 FlusAAGV als Zähleinheit der jeweilige Abflug gewählt worden ist. Dies ist im Rahmen einer sachgerechten Vereinfachung nicht zu beanstanden. Eine Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen bringt aber zusätzlich das Problem - wie die Beklagte zu Recht vorgebracht hat -, daß der Wechsel von Sicht- und Instrumentenflug zwischen Abflug und Anflug nur berücksichtigt werden kann, wenn eine weitere Aufschlüsselung der Gebührenbemessung nach An- und Abflügen getrennt erfolgen würde. Dies ergäbe jedoch weiteren Verwaltungsaufwand. Zwar gilt in der heutigen Fassung der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung (gültig seit der Zweiten Verordnung zur Änderung der FlusAAGV) vom 14. Dezember 1993, BGBl. I S. 2093), die für Flugzeuge über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse zwischen Sicht- und Instrumentenflügen differenziert, weiterhin der Abflug als Zähleinheit. Dies zeigt jedoch, daß auch nach der heutigen Rechtslage eine genaue Differenzierung nach der Art des jeweiligen Fluges nicht erfolgt.

Insgesamt liegt daher eine gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßende willkürliche Gleichbehandlung nicht darin, daß der Verordnungsgeber für Luftfahrzeuge über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse keine Differenzierung getroffen hat. Soweit eingewandt worden ist, daß im Rahmen der Flugsicherungs-Streckengebühren Sichtflüge keiner Gebührenpflicht unterliegen, führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Vielmehr sind die Verhältnisse zwischen beiden Gebührenarten ersichtlich unterschiedlich, da im Rahmen des Flugsicherungs-Streckensystems für Sichtflüge in der Regel keine Dienstleistungen erbracht werden. Im übrigen könnte eine - in ihrer Berechtigung angezweifelte - Gebührenbefreiung im Rahmen einer anderen Gebührenregelung wohl nicht zur Rechtswidrigkeit der vorliegenden Gebührenregelung führen, in der eine vergleichbare Gebührenbefreiung nicht vorhanden ist. Ob die Differenzierung nach Sicht- und Instrumentenflügen - wie sie sich nunmehr seit der Zweiten Verordnung zur Änderung der Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung vom 14. Dezember 1993 in § 2 Abs. 1 Satz 4 FlusAAGV) findet - eine zweckmäßigere oder gerechtere Lösung darstellt, hat der Senat nicht zu entscheiden. Der dem Verordnungsgeber bei der Ausgestaltung von Gebührenregelungen zukommende weite Entscheidungsspielraum ist durch die ursprüngliche Fassung nicht verletzt. Der Verordnungsgeber hat sich vielmehr an den ihm vorgegebenen Kriterien des § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG - Bedeutung, wirtschaftlicher Wert, sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner - orientiert.

Auch das vom Verwaltungsgericht herangezogene verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn) ist nicht verletzt. Es verlangt, daß die Gebühr nicht in einem Mißverhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf (vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Februar 1979, a.a.O., S. 227; BVerwG, Urteil vom 16. September 1981 - 8 C 48.81 -, DÖV 1982, 154, 155 und Urteil vom 15. Juli 1988 - 7 C 5.87 -, BVerwGE 80, 36, 39). Das bedeutet aber nicht, daß - wovon wohl das Verwaltungsgericht im Anschluß an § 10 Abs. 3 HessKAG ausgegangen ist - jeweils der wirklichkeitsnächste Bemessungsmaßstab zu wählen ist, wobei offenbleiben kann, ob die Differenzierung zwischen Sicht- und Instrumentenflügen gemessen an den vom Gesetzgeber vorgegebenen Bemessungskriterien des § 32 Abs. 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG überhaupt wirklichkeitsnäher ist. Ausgeschlossen ist vielmehr nur ein Mißverhältnis. Ein derartiges Mißverhältnis besteht aber durch die Gleichbehandlung von Sicht- und Instrumentenflügen bei der Gebührenbemessung für Luftfahrzeuge über 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse nach dem oben zu Art. 3 Abs. 1 GG Ausgeführten nicht. Gerade die durch § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 4 LuftVG festgelegten Kriterien für die Gebührenbemessung - Bedeutung, wirtschaftlicher Wert oder sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner - weisen darauf hin, daß eine an ihnen orientierte Gebührenbemessung kein Mißverhältnis von Gebühr und Leistung erbringt.

Auch die pauschale Festsetzung der Gebühr für Luftfahrzeuge bis zu 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse läßt sich nicht beanstanden (§ 2 Abs. 2 FlusAAGV) Die vom Verordnungsgeber in seiner Begründung so bezeichnete "Einheitsgebühr" hat er errechnet, indem er zunächst den Gebührensatz mit der Anzahl der auf die An- und Abflüge mit Luftfahrzeugen dieser Gewichtsklasse entfallenden Dienstleistungseinheiten multipliziert und das Produkt durch die jeweils geschätzte Anzahl der An- und Abflüge mit diesen Luftfahrzeugen geteilt hat (vgl. BR-Drucks. 173/89, S. 12, Punkt 3.4 zu § 2 Abs. 2). Er ist dabei davon ausgegangen, daß die größte Zahl der Flüge in dieser Gewichtsklasse nur die Flugplatzkontrolle (Turmkontrolle) und nicht die An- und Abflug-Radarkontrolle in Anspruch nimmt, und hat deshalb - wie oben bereits dargelegt - innerhalb seiner Berechnung die Dienstleistungseinheiten auf 40 % der ansonsten angesetzten Zahl reduziert. Eine Benachteiligung der Sichtflüge in dieser Gruppe der Luftfahrzeuge bis 2.000 kg zulässiger Starthöchstmasse gegenüber den Instrumentenflügen scheidet demnach bereits deshalb aus. Die Festsetzung der Gebühren innerhalb dieser Gruppe als Einheitsgebühr ist aus Erwägungen der Praktikabilität angesichts der geringen Unterschiede, die sich zwischen verschieden schweren Luftfahrzeugen bei Anwendung der Berechnungsformel des § 2 Abs. 1 FlusAAGV) ergeben würden, gerechtfertigt.

Zusätzlich meint der Kläger eine Verfassungswidrigkeit der ihm gegenüber festgesetzten Gebühren daraus herleiten zu können, daß deren Erhebungskosten höher seien als die Einnahmen. Auch wenn dies für den Fall der gegen den Kläger festgesetzten relativ geringen Pauschalgebühren stimmen sollte - die Beklagte hat eingeräumt, daß dies in Einzelfällen gegeben sein könnte -, folgt daraus keine Rechtswidrigkeit oder gar Verfassungswidrigkeit der Gebührenerhebung, da für den Vergleich der Einnahmen mit den Erhebungskosten nicht auf den Einzelfall abzustellen ist. Im Regelfall - mehrere Flüge in einem Gebührenbescheid zusammengefaßt - gilt der vom Kläger vorgebrachte Überhang der Erhebungskosten nicht. Für die Gesamteinnahmen und Gesamterhebungskosten hat auch er ihn nicht behauptet.

Soweit der Kläger weiterhin aus der Zahlung von Mineralölsteuer die Rechtswidrigkeit der Erhebung einer Flugsicherungs-An- und Abfluggebühr folgern will, läßt sich diese Argumentation nur schwer nachvollziehen. Diese Steuer, mit der der Staat seine allgemeinen Einnahmen finanziert, steht einer Erhebung von Gebühren für andere konkrete Leistungen nicht im weg.

Da somit sowohl die gesetzliche Grundlage für die Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebühren-Verordnung als auch die Verordnung selbst nicht zu beanstanden sind, verfügen die vom Kläger angegriffenen Gebührenbescheide der BFS über eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Einwendungen gegen die Berechnung der Gebühren hat der Kläger nicht vorgebracht.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 10, 711 Zivilprozeßordnung.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen. Zwar ist eine Differenzierung zwischen Sicht- und Instrumentenflügen seit der Zweiten Änderungsverordnung vom 14. Dezember 1993 geltendes Recht. Die grundsätzliche Bedeutung des Rechtsstreits ergibt sich jedoch daraus, daß die weiteren Angriffe des Klägers gegen die Einführung einer An-und Abfluggebührenpflicht überhaupt auch gegenüber dem gegenwärtigen Rechtszustand gelten.

Beschluß

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 60,-- DM festgesetzt.

Gründe

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 Gerichtskostengesetz - GKG-.

Dieser Beschluß ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

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