Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Gültigkeit der Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten des Gemeindevorstandes der Gemeinde F.
Der Kläger ist als Gemeindevertreter Mitglied der Beklagten. Nach der Kommunalwahl im März 1989 fand am 18. April 1989 die konstituierende Sitzung der Beklagten statt. Unter Tagesordnungspunkt 06 war die Wahl der sieben ehrenamtlichen Beigeordneten des Gemeindevorstandes vorgesehen. Für diese Wahl waren dem Vorsitzenden der Beklagten insgesamt drei Wahlvorschläge schriftlich unterbreitet worden, nämlich ein gemeinsamer Wahlvorschlag der FWG- und der CDU-Fraktion (Wahlvorschlag 1), ferner ein Wahlvorschlag der SPD-Fraktion (Wahlvorschlag 2) und ein solcher der Fraktion "Die Grünen" (Wahlvorschlag 3). Zu der Kommunalwahl waren FWG und CDU getrennt angetreten; auch nach der Wahl gab es keine Koalition von CDU und FWG. Der Vorsitzende der Beklagten ließ die drei Wahlvorschläge zur Wahl zu; die anschließend durchgeführte schriftliche und geheime Wahl erbrachte folgendes Ergebnis: Die insgesamt 31 wahlberechtigten Gemeindevertreter gaben 31 gültige Stimmen ab, von denen 16 Stimmen auf den Wahlvorschlag 1, 12 Stimmen auf den Wahlvorschlag 2 und 3 Stimmen auf den Wahlvorschlag 3 entfielen. Nach Auszählung der Stimmen stellte der Vorsitzende der Beklagten folgende Sitzverteilung fest: Wahlvorschlag 1 (FWG/CDU-Fraktion) 4 Sitze, Wahlvorschlag 2 (SPD-Fraktion) 3 Sitze und Wahlvorschlag 3 (Fraktion "DIE GRÜNEN") O Sitze. Die danach gewählten Bewerber, die Beigeladenen dieses Verfahrens, nahmen die Wahl an; die Ernennungsurkunden wurden ihnen nach ihrer Verpflichtung noch während der konstituierenden Sitzung der Beklagten ausgehändigt.
Mit Schreiben vom 11. Mai 1989, bei der Beklagten am 16. Mai 1989 eingegangen, legte der Kläger gegen die Gültigkeit der Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten Widerspruch ein und führte zur Begründung aus, der Vorsitzende der Beklagten hätte den gemeinsamen Wahlvorschlag der Fraktionen von CDU und FWG nicht zulassen dürfen, da es sich dabei um eine nach den Vorschriften des Hessischen Kommunalwahlgesetzes (KWG) unzulässige Listenverbindung gehandelt habe. Außerdem habe bei der Feststellung des Wahlergebnisses nicht von der in § 22 Abs. 4 KWG enthaltenen Regelung Gebrauch gemacht werden dürfen, da es sich bei der Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten um eine "indirekte" Wahl durch Personen handele, die ihrerseits aufgrund einer vorangegangenen direkten Wahl durch die Bürger gewählt worden seien. Mithin bestehe - im Gegensatz zu der Kommunalwahl - keine Notwendigkeit dafür, daß auf den Wahlvorschlag, für den die absolute Mehrheit der Stimmen abgegeben worden sei, auch die absolute Mehrheit der Sitze in dem gewählten Gremium entfalle. Der Gemeindevorstand solle vielmehr ein Spiegelbild der zahlenmäßigen Stärke der Fraktionen in der Gemeindevertretung wiedergeben. Lasse man bei der Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten sowohl gemeinsame Wahlvorschläge als auch die uneingeschränkte Anwendung des § 22 Abs. 4 KWG zu, führe dies zu mit demokratischen Grundsätzen nicht mehr zu vereinbarenden Ergebnissen. Der gemeinsame Wahlvorschlag habe nämlich ausschließlich das Ziel verfolgt, die Fraktion der Grünen bei der Besetzung der Mitglieder des Gemeindevorstandes auszuschalten.
Die Beklagte wies diesen Widerspruch in ihrer Sitzung vom 11. Mai 1989 als unbegründet zurück. Mit Bescheid vom 19. Juli 1989, dem Kläger am 21. Juli 1989 zugestellt, teilte der Vorsitzende der Beklagten dem Kläger dieses Ergebnis mit und führte zur Begründung aus, ein Verstoß gegen § 10 Abs. 4 KWG liege nicht vor, da es sich bei dem gemeinsamen Wahlvorschlag von CDU und FWG um keine unzulässige Listenverbindung gehandelt habe. Darüber hinaus sei er bei der Feststellung des Wahlergebnisses verpflichtet gewesen, die Bestimmung des § 22 Abs. 4 KWG entsprechend anzuwenden. Der Umkehrschluß aus der im Jahre 1988 erfolgten gesetzlichen Neuregelung des § 55 Abs. 4 HGO führe dazu, daß § 22 Abs. 4 KWG immer dann anzuwenden sei, wenn die Gemeindevertretung durch Wahl mehr als zwei Stellen besetze. Dem Gesetzgeber gehe es nicht darum, daß die Fraktionen der Gemeindevertretung entsprechend ihrer zahlenmäßigen Stärke im Gemeindevorstand repräsentiert sein sollten; dieses Prinzip verfolge allein § 62 Abs. 2 HGO bei der Besetzung von Ausschüssen im Benennungsverfahren. Die in der Gemeindevertretung vorhandenen Stärkeverhältnisse, die sich u. a. in der Zusammenarbeit mehrerer Fraktionen, selbst wenn diese sich lediglich auf eine Kooperation anläßlich von Wahlen beschränke, ausdrücken könnten, sollten sich auch in der Besetzung des Vorstandskollegiums widerspiegeln.
Am 16. August 1989 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er unter Hinweis auf sein bisheriges Vorbringen in erster Linie geltend gemacht hat, daß die Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten rechtswidrig und damit ungültig sei, weil der Vorsitzende der Beklagten bei der Wahl einen gemeinsamen Wahlvorschlag der Fraktionen von CDU und FWG zugelassen habe. Hilfsweise hat er die von dem Vorsitzenden der Beklagten im Anschluß an die Wahl getroffene Feststellung hinsichtlich des Ergebnisses der Wahl der Beigeordneten beanstandet und insbesondere betont, das Bündnis der Fraktionen von FWG und CDU zum Zwecke und für die Dauer der Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten sei faktisch eine Verbindung von Wahlvorschlägen und unterfalle damit dem Verbot des § 10 Abs. 4 KWG; zumindest aber stelle das Verhalten der beiden Fraktionen eine Umgehung des Verbots einer Listenverbindung dar.
Der Kläger hat beantragt,
festzustellen, daß die in der am 18. April 1989 in F, Ortsteil S, stattgefundenen konstituierenden öffentlichen Sitzung der Beklagten durchgeführte Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten rechtswidrig und damit ungültig ist,
hilfsweise,
festzustellen, daß die in der am 18. April 1989 in F, Ortsteil S, stattgefundenen konstituierenden öffentlichen Sitzung der Beklagten getroffene Feststellung des Vorsitzenden der Beklagten hinsichtlich des Ergebnisses der Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten rechtswidrig und damit ungültig ist.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung hat sie auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen.
Mit Urteil vom 11. April 1990 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen heißt es im wesentlichen, die Klage sei als Wahlprüfungsklage gemäß § 55 Abs. 6 HGO zulässig, aber unbegründet. Die Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten sei gültig. Weder Wahlvorgang noch Wahlergebnisfeststellung seien rechtlich zu beanstanden. Der vom Vorsitzenden der Beklagten zur Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten neben zwei anderen Wahlvorschlägen zugelassene gemeinsame Wahlvorschlag von FWG und CDU sei keine unzulässige Listenverbindung mehrerer Parteien oder Wählergruppen im Sinne von § 10 Abs. 4 KWG; es handele sich vielmehr um einen zulässigerweise gemäß § 55 Abs. 3 Satz 1 HGO aus der Mitte der Gemeindevertretung unterbreiteten Wahlvorschlag.
Die Klage könne auch mit dem Hilfsantrag keinen Erfolg haben, da Wahlergebnisfeststellung und Verteilung der Sitze gemäß den jeweils für sie abgegebenen Stimmen auf die einzelnen Wahlvorschläge vom Vorsitzenden der Beklagten in rechtlich nicht zu beanstandender Weise vorgenommen worden seien. Die Anwendung der Mehrheitsklausel des § 22 Abs. 4 KWG mit der Folge, daß der 7. Sitz nicht - wie bei bloßer Anwendung des § 22 Abs. 3 KWG - dem Wahlvorschlag 3, sondern der 6. Sitz "außer der Reihe" dem Wahlvorschlag 1 gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2 1. Halbsatz KWG und alsdann der 7. und letzte Sitz gemäß § 22 Abs. 4 Satz 2 2. Halbsatz, Abs. 3 Satz 3 KWG dem Wahlvorschlag 2 als dem mit dem höchsten Zahlenbruchteil zugeteilt worden sei, so daß auf den Wahlvorschlag 3 kein Sitz entfallen sei, begegne keinen rechtlichen Bedenken. Aus § 55 Abs. 4 Satz 1 HGO folge zwingend, daß in den Fällen, in denen mehr als zwei Stellen nach den Grundsätzen der Verhältniswahl zu besetzen seien - hier gehe es um die Besetzung von sieben Stellen -, die Mehrheitsklausel des § 22 Abs. 4 KWG anzuwenden sei. Dies verstoße auch nicht (in Kombination mit der Zulassung des gemeinsamen Wahlvorschlages von FWG und CDU) gegen Sinn und Zweck der Mehrheitsklausel, gegen Funktionen des Gemeindevorstandes, gegen demokratische Prinzipien oder gegen sonstiges höherrangiges Recht.
Gegen dieses ihm am 12. Juli 1990 zugestellte Urteil hat der Kläger mit am 13. August 1990, einem Montag, beim Verwaltungsgericht eingegangenem Schriftsatz Berufung eingelegt.
Zur Begründung nimmt er zunächst Bezug auf seinen bisherigen Vortrag. Ergänzend führt er aus, im Falle der Wahl der Beigeordneten durch die Gemeindevertretung sei ein gemeinsamer Wahlvorschlag im Ergebnis nichts anderes als eine Verbindung von Wahlvorschlägen. Hätten CDU und FWG getrennte Wahlvorschläge eingereicht und hätte man insoweit eine Verbindung der beiden Wahlvorschläge zugelassen, so wäre es zu dem gleichen Ergebnis gekommen. Genau dies mache den Unterschied zwischen den direkten Wahlen zur Gemeindevertretung und der Wahl der Beigeordneten durch die Gemeindevertretung aus. Bei der Wahl der Gemeindevertretung durch die Bürger sei das Ergebnis vorher nicht abzusehen. Demgegenüber ließen sich bei der Wahl der Beigeordneten durch die Gemeindevertretung alle erdenklichen Modelle entwickeln, weil das Wahlergebnis für jedermann voraussehbar sei. Es sei realitätsfremd, davon auszugehen, daß es kein imperatives Mandat gebe. Daher müsse man bei der analogen Anwendung des in § 10 Abs. 4 KWG geregelten Verbots der Verbindung von Wahlvorschlägen zu dem Ergebnis kommen, daß im Falle der Wahl der Beigeordneten durch die Gemeindevertretung nicht nur die Verbindung von Wahlvorschlägen, sondern auch ein gemeinsamer Wahlvorschlag unzulässig sei. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts bestehe auch die Notwendigkeit der Anwendung der in § 22 Abs. 4 KWG enthaltenen Mehrheitsklausel nur für die direkten Wahlen der Gemeindevertretung durch die Bürger und nicht für die Wahl der Beigeordneten durch die Gemeindevertretung. Dies gelte umso mehr, wenn mit Hilfe eines gemeinsamen Wahlvorschlags versucht werde, in den Genuß der Mehrheitsklausel zu gelangen.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 11. April 1990 abzuändern und festzustellen, daß die in der am 18. April 1989 in F, Ortsteil S -, stattgefundenen konstituierenden öffentlichen Sitzung der Beklagten durchgeführte Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten rechtswidrig und damit ungültig ist,
hilfsweise,
festzustellen, daß die in der am 18. April 1989 in F, Ortsteil S, stattgefundenen konstituierenden öffentlichen Sitzung der Beklagten getroffene Feststellung des Vorsitzenden der Beklagten hinsichtlich des Ergebnisses der Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten rechtswidrig und damit ungültig ist.
Die Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Zur Begründung bezieht sie sich auf ihr gesamtes erstinstanzliches Vorbringen sowie auf die Gründe des angefochtenen Urteils.
Die beigeladenen ehrenamtlichen Beigeordneten stellen keine Anträge.
Die Verfahrensbeteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet und ihr Einverständnis mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren erklärt.
Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (1 Heftstreifen) sind beigezogen und zum Gegenstand der Beratung gemacht worden; wegen weiterer Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf Bezug genommen.
Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, denn die Verfahrensbeteiligten haben übereinstimmend darauf verzichtet (§ 125 Abs. 1 i.V.m. § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - in der Neufassung vom 19. März 1991 (BGBl. I S. 686)).
Die zulässige Berufung ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht für zulässig gehalten, aber als unbegründet abgewiesen. Von der weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe kann gemäß § 130 b VwGO abgesehen und auf die zutreffenden Ausführungen in dem angefochtenen Urteil (S. 6 Mitte bis S. 15 Ende des ersten Absatzes) Bezug genommen werden.
Ergänzend und im Hinblick auf den Vortrag des Klägers im Berufungsverfahren ist auf folgende Gesichtspunkte hinzuweisen:
Gemäß § 39 Abs. 3 der Hessischen Gemeindeordnung - HGO - i.d.F. vom 1. April 1981 (GVBl. I S. 66) werden die ehrenamtlichen Beigeordneten für die Wahlzeit der Gemeindevertretung gewählt, wobei § 55 Abs. 1 Satz 2 HGO bestimmt, daß die Stellen von ehrenamtlichen Beigeordneten gleichartige Stellen im Sinne von § 55 Abs. 1 Satz 1 HGO sind. Mithin ist die Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten in einem Wahlgang nach den Grundsätzen der Verhältniswahl durchzuführen. Nach § 55 Abs. 4 HGO werden - soweit nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählt wird - auf das Wahlverfahren die Vorschriften des Hessischen Kommunalwahlgesetzes - KWG - i.d.F. vom 1. März 1981 (GVBl. I S. 109), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. August 1988 (GVBl. I S. 235), mit der Maßgabe entsprechend angewandt, daß § 22 Abs. 4 KWG (nur dann) keine Anwendung findet, wenn (lediglich) zwei Stellen zu besetzen sind. Gemäß § 55 Abs. 3 Satz 1 HGO wird schriftlich und geheim aufgrund von "Wahlvorschlägen aus der Mitte der Gemeindevertretung" gewählt.
Der gemeinsame Wahlvorschlag der FWG- und der CDU-Fraktion ist zulässig; es handelt sich um kein unzulässiges Wahlbündnis in der Form der Verbindung von mehreren Wahlvorschlägen (Listenverbindung) gemäß § 10 Abs. 4 KWG (vgl. Schlempp, Kommentar zur HGO, Stand: März 1990, § 29 Anm. XXII; § 55 Anm. III; Schneider/ Jordan, Hessische Gemeindeordnung, Stand: Februar 1989, § 55 Anm. 3.3; VG Frankfurt am Main, Urteil vom 26.05.1965 - V/2 53/65 - Hess. VGRspr. 1965, S. 99). Die vom Kläger vertretene Ansicht, bei der Wahl der ehrenamtlichen Beigeordneten durch die Gemeindevertretung sei ein gemeinsamer Wahlvorschlag einer Verbindung von Wahlvorschlägen gleichzustellen und deswegen müsse aufgrund einer analogen Anwendung des in § 10 Abs. 4 KWG geregelten Verbots der Listenverbindung auch ein gemeinsamer Wahlvorschlag unzulässig sein, trifft nicht zu. Zwischen einer Listenverbindung und einem gemeinsamen Wahlvorschlag bestehen erhebliche inhaltliche Unterschiede; Normzweck und Interessenlage sind nicht vergleichbar. Bei einem gemeinsamen Wahlvorschlag wählen die Wähler unmittelbar die Kandidaten; die Reihenfolge, in der die Wahlkandidaten je nach der Zahl der für den Wahlvorschlag abgegebenen Stimmen gewählt sind, wird durch den Wahlvorschlag von vornherein festgelegt. Die Wähler wissen, welchen Kandidaten in welcher Reihenfolge sie ihre Stimme geben. Die Grundsätze der Unmittelbarkeit und Klarheit der Wahl werden daher gewahrt. Demgegenüber ist bei der Listenverbindung für den Wähler während des Wahlvorganges nicht ohne weiteres klar, welchem Bewerber welcher Liste die Stimme letztlich zugute kommt und wer die Chance auf ein Mandat hat, da hier getrennte Wahlvorschläge durch zwei oder mehr Parteien bzw. Wählergruppen aufgestellt und eingereicht werden, die der Wahlleitung gegenüber gleichzeitig mit der Einreichung in gleichlautenden Erklärungen für die Wahl mit der Maßgabe als verbunden erklärt werden, daß bei der Stimmauszählung die verbundenen Wahlvorschläge wie ein Vorschlag behandelt werden (Schlempp, a.a.O., § 29 Anm. XXII.). Die Aufteilung des Mandats erfolgt jedoch in einem weiteren Aufteilungsverfahren zwischen den beteiligten Parteien (Schlempp, a.a.O.). Gegen die vom Kläger erstrebte analoge Anwendung des in § 10 Abs. 4 KWG enthaltenen Verbots spricht schließlich auch die Regelung in § 55 Abs. 2 HGO, wonach unter bestimmten Voraussetzungen bei Wahlen, die nach den Grundsätzen der Verhältniswahl vorzunehmen sind, über einen einheitlichen Wahlvorschlag aller Gemeindevertreter (Einheitsliste) abzustimmen ist. Auch bei der Einheitsliste handelt es sich der Sache nach um einen gemeinsamen Wahlvorschlag, wobei der einzige Unterschied zu einem Wahlvorschlag im Sinne des vorliegenden Falles darin besteht, daß sich bei der Einheitsliste alle Gemeindevertreter auf eine Liste einigen und nicht nur ein Bündnis von bestimmten Fraktionen oder Gemeindevertretern vorliegt.
Auch die Feststellung des Wahlergebnisses ist rechtmäßig. Sie ist nicht deswegen fehlerhaft, weil von der in § 22 Abs. 4 KWG normierten Mehrheitsklausel Gebrauch gemacht worden ist. Die Sitzverteilung bestimmt sich nach § 22 Abs. 3 und Abs. 4 KWG; insbesondere ist die Anwendung des § 22 Abs. 4 KWG nicht auf Kommunalwahlen beschränkt, sondern stellt eine auch bei indirekten Wahlen zulässige Ergänzung zu der in Abs. 3 dieser Vorschrift enthaltenen Regelung dar (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 8. Mai 1984 - II OE 57/82 -; Urteil vom 27. Mai 1988 - 6 UE 3410/86 - S. 10 ff.; Schneider/Jordan, a.a.O., § 55 Anm. 3.5). Zwar sind gegen die uneingeschränkte Anwendung des Sitzverteilungsverfahrens nach § 22 Abs. 4 KWG in der Literatur (vgl. Borchmann, Hessische Städte- und Gemeindezeitung 1981, 266) mit der Begründung Bedenken erhoben worden, dies berge die Gefahr von Manipulationen in sich; der erkennende Senat hat sich jedoch in seinem o. g. Urteil vom 27. Mai 1988 für die uneingeschränkte Anwendung des § 22 Abs. 4 auch bei mittelbaren Wahlen ausgesprochen; wegen der weiteren Begründung kann auf die ausführlichen Darlegungen in jenem Urteil Bezug genommen werden. Hinzu kommt, daß der Gesetzgeber durch das Wahlrechtsänderungsgesetz vom 16. Juni 1988 (GVBl. I S. 235) Mißbräuchen dadurch entgegengewirkt hat, daß § 22 Abs. 4 KWG dann keine Anwendung findet, wenn lediglich zwei Stellen zu besetzen sind. Daraus folgt im Umkehrschluß, daß der Gesetzgeber, dem die Bedenken gegen die uneingeschränkte Anwendung des § 22 Abs. 4 KWG bekannt waren, mit Ausnahme des in § 55 Abs. 4 Satz 1 HGO geregelten Sonderfalles von der Zulässigkeit des Sitzverteilungsverfahrens nach § 22 Abs. 4 KWG in allen übrigen Fällen ausgegangen ist. Die dagegen vom Kläger vorgetragenen Bedenken, insbesondere sein Einwand, daß durch eine Verbindung von gemeinsamem Wahlvorschlag und Mehrheitsklausel ein gesetzliches Verbot umgangen werde, greifen nicht durch. Insoweit kann auf die Ausführungen in dem angefochtenen Urteil (S. 14 bis S. 15 oben) verwiesen werden.
Der Kläger kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, der Gemeindevorstand müsse ein Spiegelbild der in der Gemeindevertretung repräsentierten Parteien und Zusammenschlüsse darstellen. Der Gemeindevorstand ist gemäß § 9 Abs. 2 HGO das ausführende Verwaltungsorgan der Gemeinde. Eine gesetzliche Regelung, wonach sich der Gemeindevorstand nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen zusammenzusetzen hätte (wie dies für Ausschüsse in § 62 Abs. 2 Satz 1 HGO unter besonderen Voraussetzungen vorgesehen ist), findet sich für den Gemeindevorstand nicht. Dies ist im übrigen auch sinnvoll, da der Gemeindevorstand (u. a.) die Beschlüsse - der Mehrheit - der Gemeindevertretung umzusetzen hat.
Schließlich kann der Kläger auch aus dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes nichts in Bezug auf die Fehlerhaftigkeit des festgestellten Wahlergebnisses herleiten, da es keinen Anspruch einer Fraktion in der Gemeindevertretung auf Repräsentanz in einem anderen Organ der Gemeinde gibt.