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VerfGH des Landes Berlin · Urteil vom 21. Oktober 1999 · Az. 42/99

Informationen zum Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2012, 870

  • Verfahrensgang:

1. Die gesetzliche Ermächtigung einer Anstalt des öffentlichen Rechts, im Rahmen eines Vertrages ihre Leitung einer juristischen Person des privaten Rechts zu unterstellen, ist mit dem Demokratieprinzip nur vereinbar, wenn sichergestellt ist, daß die Entscheidung über die Erteilung von Weisungen an die Anstalt Ietztlich in der Hand des Gewährträgers (hier: Land Berlin) verbleibt; die demokratisch legitimierten Vertreter des Gewährträgers müssen die letztentscheidende Einflußmöglichkeit behalten (im Anschluß an BVerfGE 93, 37 ff.).2. Die aus der Verfassung von Berlin herzuleitenden Grundsätze des Gebührenrecbts, namentlich derGleichbehandlungsgrundsatz und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sind auch im Rahmen des Verwaltungsprivatrechts bei der Erhebung privatrechtlicher Entgelte für Leistungen der öffentlichen Verwaltung zu beachten.

Tenor

Art. II § 3 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 des Gesetzes zur Änderung des Berliner Betriebegesetzes, zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe und zur Änderung des Berliner Wassergesetzes vom 17. Mai 1999 (GVBI. S. 183) sind nichtig. Art. II § 3 Abs. 4 Satz 1 des genannten Gesetzes ist hinsichtlich der Worte „zuzüglich 2 Prozentpunkte" nichtig.

Art. I Nr. 1 Buchstabe a) und Art. II § 1 Abs. 1 und 2, § 3 Abs. 1 bis 3 sowie § 6 des vorgenannten Gesetzes sind in der sich aus den Gründen ergebenden Auslegung mit der Verfassung von Berlin vereinbar.

Im übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Das Land Berlin hat den Antragstellern die notwendigen Auslagen zur Hälfte zu erstatten.

Gründe

I.

Die Antragsteller sind Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin. Sie beantragen im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, Art. I und 11 des Gesetzes zur Änderung des Berliner Betriebegesetzes, zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe und zur Änderung des Berliner Wassergesetzes vom 17. Mai 1999 - im folgenden: des Gesetzes - insgesamt oder hilfsweise hinsichtlich einzelner Vorschriften wegen Unvereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin (VvB) für nichtig zu erklären. Dem liegt im wesentlichen folgender Sachverhalt zugrunde:

Das Land Berlin hat zur Wahrnehmung "der öffentlichen Aufgaben der Wasserversorgung Berlins" sowie der Ableitung und Reinigung des in Berlin anfallenden Abwassers die Berliner Wasserbetriebe (BWB) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet. Am 7. Juli 1998 beschloß der Senat von Berlin (im folgenden: Senat), diese Anstalt im Rahmen eines Holding-Modells in einen privatrechtlichen Konzern einzubinden. Dies soll in der Weise erfolgen, daß sich eine Holding-Aktien-gesellschaft mit bis zu 49,9 %. als stiller Gesellschafter am Unternehmen der Anstalt beteiligt, während die restlichen 50,1 % beim Land verbleiben. Die Holding-Aktien-gesellschaft soll ebenfalls mehrheitlich vom Land gehalten werden und durch Vertrag nur eine begrenzte Weisungsbefugnis gegenüber der Anstalt erhalten. Das angegriffene Gesetz soll die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Verwirklichung dieses Modells schaffen. Art. I enthält entsprechende Änderungen des Berliner Betriebegesetzes, Art II mit der Überschrift "Gesetz zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe" enthält spezielle Regelungen zur Umsetzung des genannten Vorhabens. Dabei geht es im wesentlichen um folgende Vorschriften: § 1 ermächtigt die BWB, juristischen Personen des privaten oder des öffentlichen Rechts Beteiligungen als stille Gesellschafter einzuräumen und Unternehmensverträge im Sinne des Aktiengesetzes oder vergleichbare Verträge abzuschließen. Im Rahmen" eines" solchen Vertrages darf jedoch die Leitung der Anstalt einer juristischen Person des privaten Rechts nur unterstellt werden, wenn das Land mehrheitlich an dieser beteiligt ist, der Einfluß des Landes bei der Erteilung von Weisungen gegenüber der Anstalt gewährleistet ist und solche Weisungen den öffentlichen Aufgaben der Anstalt sowie der Anstaltsträgerschaft, Anstaltslast und Gewährträgerhaftung des Landes nicht zuwiderlaufen.

§ 2 modifiziert für die BWB die Vorschriften des Berliner Betriebegesetzes über den Aufsichtsrat u. a. dahin, daß die vom Senat vorgeschlagenen und von der Gewährträgerversammlung bestellten Aufsichtsratsmitglieder jederzeit abberufen werden können.

§ 3 regelt die rechtlichen Maßstäbe für die Tarifgestaltung bei der Wasserversorgung und Entwässerung in folgender Weise: Die den Berliner Tarifkunden anzubietenden Tarife müssen den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit genügen und sind so zu bemessen, daß zumindest die bei wirtschaftlicher Betriebsführung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten gedeckt sind. Dazu gehören insbesondere Entgelte für in Anspruch genommene Fremdlei-stungen, Abschreibungen auf der Basis von Anschaffungs- oder Herstellungswerten, Rückstellungen sowie eine angemessene kalkulatorische Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals. Dieses besteht aus den Teilen des Anlage- und Umlaufvermögens, die dem Betriebszweck dienen, jedoch vermindert um etwa der Anstalt vom Land zinslos zur Verfügung gestellte Vorauszahlungen und Anzahlungen. Als angemessene kalkulatorische Verzinsung gilt gemäß Abs. 4 die durchschnittliche Rendite zehnjähriger deutscher Bundesanleihen in einem Zeitraum von 20 Jahren vor der jeweiligen Kalkulationsperiode zuzüglich 2 Prozentpunkte. Eine darüber hinausgehende Verzinsung gilt auch insoweit als angemessen, als sie auf Maßnahmen beruht; die zu einer dauerhaften Steigerung der betriebswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Anstalt führen. Diese weitergehende Verzinsung ist jedoch nur während eines Zeitraums von drei Jahren nach Durchführung solcher Maßnahmen zulässig; ab dem vierten Jahr sind die dadurch erzielten Kostenvorteile in Form von Entgeltreduzierungen an die Entgeltzahler weiterzugeben.

Nach § 6 sollen die BWB einen angemessenen Gewinn erzielen und sind sie verpflichtet, ihren gesamten Bilanzgewinn an das Land abzuführen.

Die Antragsteller halten die genannten Regelungen für unvereinbar mit den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Demokratie und der Gewaltenteilung, dem Vorbehalt des Gesetzes sowie mit dem Haushaltsverfassungsrecht und dem Rechtsstaatsprinzip.

Sie beantragen festzustellen, daß

I. Art. I und II des Gesetzes mit Art. 2, 3, 10, 77, 85, 87 und 88 der Verfassung von Berlin und dem bei der Landesgesetzgebung zu berücksichtigenden Rechtsstaatsgebot sowie mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dem Grundsatz der Normenklarheit und dem Vorbehalt des Gesetzes unvereinbar und deshalb hinsichtlich der Regelungen zur Privatisierung der BWB und der Regelungen zur künftigen Entgeltberechnung nichtig seien,

II. hilfsweise, daß

1. die §§ 1 bis 3 des Art. II des Gesetzes unvereinbar mit dem Demokratieprinzip gemäß Vorspruch sowie Art. 2 und 3 VvB seien,

2. a) Art. II § 3 des Gesetzes unvereinbar mit Art. 59 VvB sei,    b) Art. II §§ 1 bis 3 unvereinbar mit Art. 92 VvB seien,

3. die §§ 1 bis 3 des Art. II des Gesetzes unvereinbar seien mit Art. 85 ff. VvB.

Der Verfassungsgerichtshof hat dem Abgeordnetenhaus von Berlin (im folgenden: Abgeordnetenhaus) und dem Senat Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Beide Verfassungsorgane halten den Antrag zum Teil für unzulässig und im übrigen für unbegründet.

II.

Der nach Art. 84 Abs. 2 Nr. 2 VvB, § 14 Nr. 4 VerfGHG statthafte Normenkontrollantrag hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

1. Der Normenkontrollantrag ist nur teilweise zulässig. Soweit die Antragsteller mit ihrem Hauptantrag pauschal die Feststellung begehren, Art. I und II des Gesetzes zur Änderung des Berliner Betriebegesetzes, zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe und zur Änderung des Berliner Wassergesetzes vom 17. Mai 1999 seien mit der Verfassung von Berlin unvereinbar, ist ihr Antrag mangels Erfüllung des Begründungserfordernisses des § 21 Abs. 1 Satz 2 VerfGHG unzulässig. Denn die von ihnen im einzelnen vorgebrachten Beanstandungen richten sich - mit Ausnahme der Regelung in Art. I Nr.1 Buchstabe a) des Gesetzes, die derjenigen in Art. II § 6 entspricht - nicht gegen Art. I des Gesetzes. Nur in diesem eingeschränkten Umfang ist mithin Art. I des Gesetzes Prüfungsgegenstand. In einer den Anforderungen des § 21 Abs. 1 Satz 2 VerfGHG genügenden Weise zur Prüfung gestellt sind, wie sich aus der Begründung der Antragsteller ergibt, auch nicht alle Regelungen in Art. II des Gesetzes. Dies gilt namentlich für die §§ 4, 5 und 7 des Gesetzes, die von den Antragstellern nicht angegriffen werden; nach der Zielrichtung des Antrages scheiden überdies die Bestimmungen in § 1 Abs. 3, § 2 Abs. 2, § 3 Abs. 1 und 6 des Gesetzes als Prüfungsgegenstand aus.

2. Der Normenkontrollantrag ist nur mit Blick auf Art. II § 3 Abs. 4 des Gesetzes begründet.

a) Art. 11 § 1 Abs. 1 und 2 sowie § 2 Abs. 1 des Gesetzes sind bei verfassungskonformer Auslegung mit dem Demokratieprinzip vereinbar; in diesem Zusammenhang sind auch weder der Gesetzesvorbehalt des Art. 59 Abs. 1 VvB noch Art. 77 Abs. 1 Satz 1 VvB und Art. 92, 93 Abs. 2 VvB verletzt.

aa) Das Demokratieprinzip ist im Grundgesetz und in der Verfassung von Berlin als eines der grundlegenden Strukturprinzipien des Staates festgelegt. Wesentlicher Ausdruck dieses Prinzips ist, daß alle Staatsgewalt vom Volk ausgeht, vom Volk in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt wird (Art. 20 Abs. 2 GG). Diese Grundentscheidung ist nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich. Für Berlin ist sie landesverfassungsrechtlich im Vorspruch sowie in Art. 2 und 3 Abs. 1 VvB verankert.

aaa) Ausgehend vom Volk als Träger und Inhaber der Staatsgewalt folgt aus dem Demokratieprinzip nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, daß die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die Ausübung staatlicher Befugnisse einer Legitimation bedürfen, die sich auf das Volk selbst zurückführen läßt (BVerfGE 93,37 <66 ff. > m. w. N.). Die dazu in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und in der Literatur entwickelten unterschiedlichen Formen der institutionellen, funktionellen, sachlich-inhaltlichen und der personellen Legitimation haben Bedeutung nicht je für sich, sondern nur in ihrem Zusammenwirken; notwendig ist ein bestimmtes "Legitimationsniveau", das bei den verschiedenen Erscheinungsformen von Staatsgewalt unterschiedlich ausgestaltet sein kann (vgl. BVerwGE 106, 64 <74> m. w. N). Im Bereich der Verwaltung ist die Ausübung von Staatsgewalt demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung der Amtsträger - personelle Legitimation vermittelnd - auf das Staatsvolk zurückführen läßt und die Amtsträger im Auftrag und nach Weisung der Regierung - ohne Bindung an die Willensentschließung einer außerhalb parlamentarischer Verantwortung stehenden Stelle - handeln können (sachlich-inhaltliche Legitimation; vgl. BVerfGE 93, 37<67>).

bbb) Uneingeschränkte personelle Legitimation besitzt ein Amtswalter dann, wenn er verfassungsgemäß sein Amt im Wege der Wahl durch das Volk oder das Parlament oder dadurch erhalten hat, daß er durch einen seinerseits personell legitimierten, unter Verantwortung gegenüber dem Parlament handelnden Amtsträger oder mit dessen Zustimmung bestellt worden ist (ununterbrochene Legitimationskette; BVerfGE 93, 37 <67>). Sieht das Gesetz ein Gremium als Kreationsorgan eines Amtsträgers vor, das nur teilweise aus personell legitimierten Amtsträgern zusammengesetzt ist, so erhält der zu bestellende Amtsträger volle demokratische Legitimation für sein Amt dadurch, daß die die Entscheidung tragende Mehrheit sich ihrerseits aus einer Mehrheit demokratisch legitimierter und parlamentarisch verantwortlich handelnder Mitglieder des Kreationsorgans ergibt. Die Zusammensetzung entscheidungsbefugter Kollegialorgane fordert nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mithin nicht, daß alle an der Entscheidung Beteiligten über individuelle demokratische Legitimation verfügen müssen (anders noch u. a. NRW VerfGH, Urteil vom 15. September 1986 - VerfGH 17/85 - NVwZ 1987, 211, 212). Entscheidend ist vielmehr, daß nicht nur die Mehrheit der Mitglieder demokratisch legitimiert ist, sondern überdies die konkrete Entscheidung von einer Mehrheit der so legitimierten Mitglieder getragen wird ("Prinzip der doppelten Mehrheit"; BVerfGE, 93, 37 <72> m. w. N.). Die Frage hinreichender personeller Legitimation stellt sich dabei nicht nur bei der Bestellung der Amtswalter; sie erstreckt sich vielmehr auch darauf, in welchem Umfang Kollegialorgane, die sich nur zum Teil aus demokratisch legitimierten Mitgliedern zusammensetzen, an Entscheidungen mitwirken können, die sich als Ausübung staatlicher Gewalt darstellen. Auch insofern muß sichergestellt werden, daß die Entscheidungen jeweils von einer Mehrheit der uneingeschränkt demokratisch legitimierten Mitglieder getragen werden (vgl. BVerfGE 93, 37 <78> zu personalvertretungsrechtlichen Einigungsstellen).

Die neben der personellen Legitimation erforderliche sachlich-inhaltliche Legitimation wird im Bereich der Exekutive vorrangig durch Gesetzesbindung sowie durch demokratisch verantwortete Aufsicht über die Einhaltung dieser Bindung vermittelt (vgl. BVerwGE 106, 64 <81>).

ccc) Als Ausübung von Staatsgewalt, die der zuvor behandelten demokratischen Legitimation bedarf, stellt sich alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar (BVerfGE 93, 37 <68>). Erfaßt werden damit sowohl Entscheidungen, die unmittelbar nach außen wirken, als auch solche, die durch einen anderen Verwaltungsträger um-gesetzt werden müssen, sofern dieser dazu rechtlich verpflichtet ist (vgl. BVerwGE 106, 64 <76>). Entscheidungscharakter kommt überdies der Wahrnehmung von Mitentscheidungsbefugnissen zu; dazu gehört namentlich die Erteilung von Weisungen, wenn ein anderer Verwaltungsträger bei der Ausübung seiner Entscheidungsbefugnisse von ihnen rechtlich abhängig ist.

bb) Zu Recht nehmen die Antragsteller an, die vorgesehene Teilprivatisierung der BWB unterliege den dargelegten, vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Kriterien demokratischer Legitimation, die auch landesverfassungsrechtlich Geltung beanspruchen. Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben - wie hier im Bereich der Wasserversorgung und der Abwasserbeseitigung - ist selbst dann Ausübung staatlicher Gewalt, wenn sie durch öffentlich-rechtlich organisierte selbständige Einrichtungen des Staates wahrgenommen wird (vgl. NRW VerfGH, Urteil vom 15. September 1986 - VerfGH 17/85 - a. a. O., S. 212 zu kommunalen Sparkassen; HessStGH, Urteil vom 30. April 1986 - P.St. 1023 - DVBI. 1986, 936, 937). Die Teilprivatisierung berührt die Rechtsform der BWB als Anstalt öffentlichen Rechts nicht; als Teil der mittelbaren Staatsverwaltung ist ihre Verwaltungstätigkeit -unabhängig davon, ob sie privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich ausgeübt wird - dem Demokratieprinzip unterworfen. Dies gilt auch, soweit den BWB mit der Wasserversorgung und der Abwasserbeseitigung lediglich einzelne wasserwirtschaftliche Aufgaben übertragen sind. Zwar können die sich aus dem Demokratieprinzip ergebenden Anforderungen an das erforderliche Legitimationsniveau bei den verschiedenen Erscheinungsformen von Staatsgewalt im allgemeinen und der vollziehenden Gewalt im besonderen unterschiedlich ausgestaltet sein (BVerfGE 93, 37 <67>). Soweit es - wie hier bei der Einräumung von Entscheidungsbefugnissen - um die Erfüllung des Amtsauftrages geht, muß die Ausübung staatlicher Herrschaft gegenüber den Bürgern jedoch stets der Letztentscheidung der demokratisch legitimierten Amtsträger vorbehalten sein (BVerfGE 93, 37 <70>). Bei verfassungskonformer Auslegung tragen die Regelungen in Art. II § 1 Abs. 1 und 2, § 2 Abs. 1 des Gesetzes dem Gebot demokratischer Legitimation ausreichend Rechnung.

aaa) Die rein kapitalmäßige Beteiligung privaten Kapitals an einer Anstalt öffentlichen Rechts wirft keine spezifisch verfassungsrechtlichen Probleme auf. Der Begriff der Anstalt öffentlichen Rechts ist aus organisatorischer Sicht weder verfassungsrechtlich noch verwaltungsrechtlich in einer bestimmten Richtung abschließend determiniert. Eine verfassungsrechtliche Bestandsgarantie für bestimmte Anstalten bzw. für eine bestimmte organisatorische Anstaltsausgestaltung besteht nicht (vgl. Wolf/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Auflage 1987; § 98 Rdnr. 6 und 41). Es ist vielmehr Aufgabe des die Anstalt errichtenden Verwaltungsträgers (Anstaltsträgers), die Organisation und die Aufgaben der Anstalt zu bestimmen. Im Rahmen der ihm zustehenden Organisationsgewalt kann er auch - durch Gesetz oder auf der Grundlage eines Gesetzes - die Möglichkeit einer kapitalmäßigen Beteiligung von Privatpersonen eröffnen (vgl. zur Beteiligung Privater bereits § 5 Reichsbankgesetz vom 30. April 1924 [RGBI. II/1924, 235 ff] sowie § 4 Abs. 1 des Gesetzes über die Deutsche Siedlungs- und Landesrentenbank vom 11. Juli 1989 [BGBl. I S. 1421]). Da die Leitungsmacht und damit die Ausübung staatlicher Gewalt allein bei den geschäftsführenden Organen der Anstalt öffentlichen Rechts verbleiben, wird durch die rein kapitalmäßige Beteiligung Privater das Demokratieprinzip nicht berührt. Dies gilt selbst für die Möglichkeit, eine privatrechtliche Gesellschaft als (typischer) stiller Gesellschafter an einer Anstalt öffentlichen Rechts zu beteiligen, da damit keinerlei mitunternehmerische Entscheidungsbefugnisse verbunden sind (vgl. Bezzenberger/Schuster, Die öffentliche Anstalt als abhängiges Konzernunternehmen, ZGR 1996, 481, 487 ff.; O., Schmidt, Das DSL-Bank-Modell, Privatisierung eines öffentlichen Unternehmens bei fortbestehenden öffentlichen Interessen, 1992, S. 49, 162). Art. II § 1 Abs.1 1. Alt. des Gesetzes ist daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

bbb) Verfassungsrechtliche Probleme im Hinblick auf das Gebot demokratischer Legitimation können erst dort entstehen, wo einer privatrechtlichen Gesellschaft - wie in Art. II § 1 Abs. 1 2. Alt. des Gesetzes vorgesehen - im Wege einer atypischen stillen Beteiligung mitunternehmerische Rechte eingeräumt werden (vgl. Baumbach/Hopt, Handelsgesetzbuch, Kommentar, 29. Aufl. 1995, § 230 Rn. 3). Soweit derartige Rechte - etwa in Form von Zustimmungs- oder Widerspruchsrechten - die Anstalt öffentlichem Rechts nicht daran hindern, die ihr gesetzlich zugewiesenen öffentlichen Aufgaben eigenverantwortlich zu erfüllen, ist dies verfassungsrechtlich jedoch nicht zu beanstanden. In diesem Sinne ist Art. II § 1 Abs. 1 2. Alt. des Gesetzes einer Auslegung zugänglich, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt, denn die konkrete Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte kann vertraglich im Hinblick auf das Erfordernis hinreichender demokratischer Legitimation eingeschränkt werden. Das Gesetz sieht in diesem Zusammenhang ausdrücklich vor, daß der Abschluß entsprechender Verträge nach Art. II § 1 Abs. 3 des Gesetzes der Zustimmung der Gewährträgerversammlung der BWB bedarf, der nach § 13 Abs. 1 BerlBG i. V. m. Art. II § 2 Abs. 2 des Gesetzes ausschließlich Vertreter des Landes Berlin angehören, die in ihrer Entscheidung der parlamentarischen Verantwortung unterliegen. Zur Sicherung einer effektiven Wahrnehmung dieser Verantwortung ist es jedoch erforderlich, daß über die in Art. II § 1 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes vorgeschriebene Veröffentlichung des Abschlusses der Verträge im Amtsblatt für Berlin hinaus allen Mitgliedern des Abgeordnetenhauses die Möglichkeit eingeräumt wird, Einsicht in die Verträge zu nehmen. Die parlamentarische Kontrolle darf durch die Vertragsgestaltung - etwa durch umfangreiche Geheimhaltungsklauseln - nicht behindert werden. Darüber hinaus muß die Einhaltung der Verträge in vollem Umfang der in Art. II § 7 Satz 1 des Gesetzes vorgesehenen Rechtsaufsicht der für die Ver- und Ent-sorgungsbetriebe zuständigen Senatsverwaltung unterliegen. Nur wenn die oben dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen demokratischer Legitimation gewahrt und die vorgenannten Bedingungen zur Gewährleistung effektiver parlamentarischer Verantwortung im Vertrag selbst sichergestellt sind, ist der Abschluß eines atypischen stillen Gesellschaftsvertrages zulässig. Mit diesem Normgehalt ist Art. II § 1 Abs. 1 2. Alt. des Gesetzes mit der Verfassung vereinbar.

ccc) Die in Art. II § 1 Abs. 2 des Gesetzes enthaltene Ermächtigung der BWB, im Rahmen eines Unternehmensvertrages ihre Leitung der Weisungsbefugnis einer juristischen Person des privaten Rechts zu unterstellen, ist ebenfalls mit dem Demokratieprinzip vereinbar. Die dargelegten Maßstäbe demokratischer Legitimation werden - bei verfassungskonformer Auslegung der Vorschrift - nicht verletzt.

(1) Nach Art. II § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3 des Gesetzes darf die Leitung der BWB im Rahmen eines Unternehmensvertrages einer juristischen Person des privaten Rechts nur unterstellt werden, wenn das Land Berlin mehrheitlich an dieser beteiligt ist und der Einfluß des Landes Berlin bei der Erteilung von Weisungen gewährleistet ist. Weisungen, die gegenüber den BWB unter dieser Voraussetzung ergehen, dürfen den öffentlichen Aufgaben der BWB sowie der Anstaltsträgerschaft, Anstaltslast und Gewährträgerhaftung des Landes Berlin nicht zuwiderlaufen; sie haben Vorrang vor entgegenstehenden Beschlüssen des Aufsichtsrats der BWB.

Eine uneingeschränkte Einräumung von Leitungsmacht einer juristischen Person des privaten Rechts, die dem Gebot demokratischer Legitimation widerspräche, ist nach dem Wortlaut der gesetzlichen Regelung ausgeschlossen. Art. II § 1 Abs. 2 Sätze 2 und 3 des Gesetzes enthält vielmehr ausdrücklich Bedingungen, unter denen der Abschluß eines Unternehmensvertrages zulässig ist; die Einhaltung dieser Bedingungen muß im Vertrag selbst sichergestellt sein. Der Begriff „Einfluß" ist dabei auslegungsbedürftig; er könnte - im Sinne der Antragsteller - auch einen (herabgesetzten) Grad an Einflußnahme beinhalten, der mit dem Gebot demokratischer Legitimation nicht vereinbar wäre. Den zugrunde liegenden Gesetzesmaterialien, insbesondere der Begründung der Gesetzesvorlage, ist jedoch zu entnehmen, daß der Gesetzgeber mit dieser Bedingung gerade eine dem Demokratieprinzip genügende demokratische Legitimation des Handelns der BWB sicherstellen wollte. Der Einfluß des Landes Berlin bei der Erteilung von Weisungen ist danach nur dann gewährleistet, wenn die Entscheidung über die Erteilung von Weisungen an die Anstalt letztlich in der Hand des Gewährträgers (Land Berlin) verbleibt; die demokratisch legitimierten Vertreter des Landes Berlin müssen die letztentscheidende Einflußmöglichkeit behalten.

Nach den Gesetzesmaterialien soll dies dadurch sichergestellt werden, daß ein Weisungsausschuß des Aufsichtsrats der BWB Holding AG, in dem die vom Land Berlin entsandten Mitglieder die Mehrheit haben, allen Weisungen zuzustimmen hat. Ein derartiger Zustimmungsbeschluß soll nach der Gesetzesbegründung nur dann ergehen können, wenn die Vertreter des Landes Berlin zustimmen (AbgDrs. 13/3367, S. 6). Der Gesetzgeber ist danach offensichtlich davon ausgegangen, daß eine Weisungsbefugnis unternehmensvertraglich nur dann eingeräumt werden darf, wenn sichergestellt ist, daß die mehrheitlich vom Land Berlin entsandten Vertreter der Entscheidung über die Erteilung von Weisungen die verfassungsrechtlich notwendige personelle Legitimation vermitteln. Dies ist sowohl bei einer einvernehmlich herbeizuführenden Zustimmung des Weisungsausschusses möglich, die aufgrund der Mehrheitsverhältnisse auch von der Mehrheit der demokratisch legitimierten Ausschußmitglieder getragen wird, als auch bei einer Entscheidung mit Stimmenmehrheit, soweit verfahrensrechtlich sichergestellt ist, daß - im Sinne des zuvor genannten Prinzips der doppelten Mehrheit - die Entscheidung auf einer Mehrheit der Stimmen der Vertreter des Landes Berlin beruht. Ob und wie dies unternehmensvertraglich - insbesondere im Hinblick auf die Bestimmungen des Aktiengesetzes - umzusetzen ist (vgl. dazu Neumann/Rux, Einbindung öffentlich- rechtlicher Einrichtungen in einen privatrechtlichen Konzern?, DVBI. 1996, 1659, 1661 f. unter Hinweis auf die Entscheidung des LAG vom 27. Oktober 1995 - 6 TaBV 1/95; s. zur vertraglichen Gestaltung im Rahmen des Berliner Banken-Modells auch Bezzenberger/Schuster, a. a. O., S. 496), ist eine Frage einfachen Rechts, die vorliegend, soweit es um die verfassungsrechtliche Überprüfung des Gesetzes geht, nicht entschieden zu werden braucht. Denn Art. II § 1 Abs. 2 des Gesetzes richtet sich - entsprechend der Kompetenz des Landes - nur an die BWB als Anstalt öffentlichen Rechts. Ob und inwieweit die nach dem zugrunde liegenden Teilprivatisierungsmodell als Vertragspartner vorgesehene BWB Holding Amtsgericht entsprechende vertragliche Bindungen eingeht, wird gesetzlich nicht geregelt, sondern liegt allein in der Entscheidungsfreiheit ihres Vorstands im Rahmen der diesem aktienrechtlich eingeräumten Gestaltungsmöglichkeiten. Grundlage entsprechender Bindungen der BWB Holding AG kann mithin nur der Unternehmensvertrag selbst sein, nicht aber die gesetzliche Regelung. Im Rahmen des vorliegenden Normenkontrollantrages ist somit allein entscheidend, daß das nach der Gesetzesbegründung vorgesehene Holding-Modell (einschließlich der Errichtung eines mehrheitlich aus Vertretern, des Landes Berlin zusammengesetzten Weisungsausschusses) grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, der Entscheidung über die Erteilung von Weisungen und damit der Ausübung von Leitungsmacht die notwendige demokratische Legitimation zu vermitteln.

(2) Der Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Vorschriften belegt ebenfalls, dass der Gesetzgeber die Einflußnahme des Landes Berlin bei der Erteilung von Weisungen im Hinblick auf die erforderliche personelle Legitimation sicherstellen wollte. Nach Art. II § 1 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes bedarf der Abschluß eines Unternehmensvertrages der Zustimmung der Gewährträgerversammlung der BWB; dieser gehören - wie dargelegt - ausschließlich Vertreter des Landes Berlin an, die aufgrund ihres öffentlichen Amtes zu parlamentarisch verantwortlicher Entscheidung verpflichtet sind. Zudem werden nach Art. II § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes die gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 des Berliner Betriebegesetzes zu bestellenden Mitglieder des Aufsichtsrats der BWB vom Senat vorgeschlagen und von der Gewährträgerversammlung bestellt, diese kann die von ihr bestellten Mitglieder jederzeit abberufen, wobei sie die Weisungen des Landes zu befolgen hat (Art. II § 2 Abs. 1 Sätze 3 und 4). Auch insofern gilt darüber hinaus, daß die Effektivität der bei verfassungskonformer Auslegung aus dem Demokratieprinzip folgenden Bindungen dadurch sichergestellt sein muß, daß allen Mitgliedern des Abgeordnetenhauses - über die in Art. II §1 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes vorgesehene, Veröffentlichung hinaus - die Möglichkeit eingeräumt werden muß, zur Ausübung ihrer parlamentarischen Kontrollfunktion in die entsprechenden Beherrschungsverträge Einsicht zu nehmen.

Art. II § 1 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes enthält zudem inhaltliche Bindungen, die - im Sinne sachlich-inhaltlicher Legitimation - gewährleisten, daß Weisungen nur unter Berücksichtigung der öffentlichen Aufgaben der BWB sowie der Anstaltsträgerschaft, Anstaltslast und Gewährträgerhaftung des Landes Berlin ergehen können. Ergänzt wird diese Bindung an die einschlägigen öffentlich-rechtlichen Vorgaben durch die in Art. II § 7 Satz 1 des Gesetzes vorgesehene Rechtsaufsicht der zuständigen Senatsverwaltung, die sich in vollem Umfang auch auf die Einhaltung der in Art. II § 1 Abs. 2 Satz 1 vorgesehenen Unternehmensverträge erstrecken muß.

(3) Insgesamt läßt sich der angegriffenen Regelung in Art. II § 1 Abs. 2 des Gesetzes mithin ein Normgehalt entnehmen, der sowohl den Kriterien personeller als auch sachlich-inhaltlicher Legitimation entspricht. Der Einfluß des Landes Berlin bei der Erteilung von Weisungen ist nur dann gewährleistet, wenn im Rahmen der konkreten vertraglichen Ausgestaltung des Unternehmensvertrages das erforderliche Maß an demokratischer Legitimation der Entscheidung erreicht wird. Dies setzt voraus, dass sich der Weisungsausschuß als Kollegialorgan, das verbindlich über die der Anstalt öffentlichen Rechts zu erteilenden Weisungen entscheidet, mehrheitlich aus Vertretern des Landes Berlin zusammensetzt, die ihrerseits parlamentarisch verantwortlich handeln (vgl. zu letzterem BVerfGE 93, 37 <68>). Darüber hinaus muß die Entscheidung über die Erteilung von Weisungen mehrheitlich von den so legitimierten Mitgliedern des Weisungsausschusses getragen werden. Nur wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, darf die Leitung der BWB vertraglich einer juristischen Person des privaten Rechts unterstellt und ein derartiger Vertrag abgeschlossen werden. In dieser Auslegung ist die Vorschrift mit der Verfassung vereinbar und entspricht der Intention des Gesetzgebers, den demokratisch legitimierten Vertretern des Landes Berlin die letztentscheidende Einflussmöglichkeit zu erhalten.

cc) Weitergehende Regelungen mußte der Gesetzgeber, insbesondere was die konkrete Ausgestaltung des Holding-Modells und die Gewährleistung des Einflusses des Landes Berlin bei der Erteilung von Weisungen betrifft, nicht treffen. Die angegriffene Regelung ist weder zu unbestimmt noch bedarf die konkrete Form der Einflußnahme des Landes Berlin bei der Erteilung von Weisungen einer gesetzlichen Regelung. Nach Art. 59 Abs. 1 VvB müssen die für alle verbindlichen Gebote und Verbote auf Gesetz beruhen. Die Vorschrift enthält für den Bereich der Verfassung von Berlin den vom Bundesverfassungsgericht für den Bereich des Grundgesetzes, das eine Art. 59 Abs. 1 VvB vergleichbare Regelung nicht kennt; entwickelten und von ihm zuweilen als "Wesentlichkeitstheorie" bezeichneten Grundsatz, daß im Verhältnis zwischen Staat und Bürger alle wesentlichen Entscheidungen vom Gesetzgeber, also normativ, zu treffen sind (Beschluß vom 6. Dezember 1994 - VerfGH 65/93 - LVerfGE 1, 131 <136> zu Art. 45 Abs. 1 VvB a. F.). Der Abschluß eines Unternehmensvertrages (Vertrag über eine einheitliche Leitung), der der BWB Holding AG ein Weisungsrecht vermittelt, betrifft zwar eine organisatorische Entscheidung von weitreichender - insbesondere finanzieller - Bedeutung. Auch wenn er in diesem Sinne wesentlich sein mag, wird damit keine Entscheidung von unmittelbarer rechtlicher Bedeutung für das Verhältnis des Landes Berlin zu seinen Bürgern getroffen. Die vertragliche Einräumung eines Weisungsrechts und dessen konkrete Ausgestaltung begründen keine für alle verbindlichen Gebote und Verbote; sie werden daher vom Gesetzesvorbehalt des Art. 59 Abs. 1 VvB nicht erfaßt. Ein allgemeiner Parlamentsvorbehalt kann der Verfassung von Berlin darüber hinaus nicht entnommen werden; das Abgeordnetenhaus besitzt daher kein generelles Mitwirkungsrecht bei grundlegenden Entscheidungen der Regierung (vgl. dazu Beschluß vom 6. Dezember 1994 - VerfGH 69/93 - a. a. O., S. 136 ff.).

dd) Art. II § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes, der die Bestellung der Aufsichtsratsmitglieder der BWB auf Vorschlag des Senats durch die Gewährträgerversammlung vorsieht, widerspricht ebenfalls nicht dem Demokratiegebot. Der Wortlaut der Vorschrift gibt keinen Anlaß zu verfassungsrechtlichen Bedenken. Soweit die Antragsteller die konkrete Ausgestaltung des Vorschlagsrechts im Rahmen eines Interessenwahrungsvertrages zwischen dem Land Berlin als Anstaltsträger der BWB und der BWB Holding Amtsgericht rügen, ist diese vertragliche Regelung nicht Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollantrages. Im übrigen sind derartige Vorschlagsrechte, sofern der legitimierten Instanz - hier dem Senat von Berlin - eine Auswahl unter mindestens zwei Vorgeschlagenen und ein Zurückweisungs- oder Ergänzungsrecht verbleibt, von der Rechtsprechung grundsätzlich als zulässig angesehen worden (vgl. BVerfGE 26, 186 <196f.>; 27, 312 <320 f.> zur Ernennung von ehrenamtlichen Richtern).

ee) Auch Art. 77 Abs. 1 Satz 1 VvB, nach dem alle Einstellungen, Versetzungen und Entlassungen im öffentlichen Dienst durch den Senat erfolgen, wird durch die angegriffenen Regelungen nicht verletzt. Dabei kann offenbleiben, ob zum öffentlichen Dienst auch die Landesbeamten gehören, die zu einer landesunmittelbaren Anstalt des öffentlichen Rechts in einem Beamtenverhältnis stehen (in diesem Sinne: Pfennig/Neumann, Verfassung von Berlin, 2. Aufl. 1987, Art. 61 Rdnr. 3; a. A. Zivier, Verfassung und Verwaltung von Berlin, 3. Aufl. 1998, S. 283 Anm. 77.1.1). Denn die dem Senat landesverfassungsrechtlich zugewiesene Kompetenz wird durch die angegriffenen Regelungen in Art. II § 1 Abs.1 und 2, § 2 Abs. 1 des Gesetzes nicht umgangen, da die Letztentscheidungskompetenz der Vertreter des Landes Berlin bei verfassungskonformer Auslegung der Vorschriften gewährleistet bleibt.

ff) Art. 92 VvB wird entgegen der Ansicht der Antragsteller durch Bestimmungen des hier zu beurteilenden Gesetzes nicht berührt. Diese Vorschrift verhält sich zu Eigenbetrieben und beinhaltet den verfassungsrechtlichen Rechtssatz, daß deren Organisation, Verwaltung, Wirtschaftsführung und Rechnungswesen durch Gesetz zu regeln sind. Da es sich bei den BWB jedoch nicht um einen (nichtrechtsfähigen) Eigenbetrieb, sondern um eine (rechtsfähige) Anstalt des öffentlichen Rechts handelt, ist Art. 92 VvB im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Daß das Gesetz über die Eigenbetriebe des Landes Berlin in der Fassung vom 22. Dezember 1988 (GVBI. S. 117) durch Art. II des Eigenbetriebsreformgesetzes vom 9. Juli 1993 (GVBI. S. 319) mit Wirkung vom 1. Januar 1994 aufgehoben worden ist, ändert hieran nichts. An seine Stelle ist nunmehr das Gesetz über die Eigenbetriebe des Landes Berlin vom 13. Juli 1999 (GVBI. S. 374) getreten. Angesichts dessen ist kein Raum für die Annahme, Art. 92 VvB habe mit seinem auf Eigenbetriebe ausgerichteten Inhalt jegliche Bedeutung verloren und müsse deshalb auf die Anstalten des öffentlichen Rechts entsprechend angewandt werden, die - wie die BWB - aus Eigenbetrieben hervorgegangen seien.

gg) Auch Art. 93 Abs. 2 VvB, wonach die Veräußerung von Vermögensgegenständen des Landes durch Gesetz geregelt wird, ist durch das hier zu beurteilende Gesetz nicht verletzt. Denn dieses Gesetz enthält die von der Verfassung geforderte gesetzliche Regelung. Der Zweck der Vorschrift, dem Abgeordnetenhaus ein gewisses Aufsichtsrecht über das Vermögen des Landes zu sichern (vgl. Pfennig/Neumann, a. a. O., Art. 82 Rdnr. 1), wird durch die Regelungsdichte dieses Gesetzes bei der im vorliegenden Urteil für geboten erachteten verfassungskonformen Auslegung erfüllt.

b) Gegen Art. I Nr. 1 Buchstabe a) und Art. II § 3 Abs. 2 bis 4 sowie § 6 des Gesetzes bestehen lediglich mit Blick auf den in Art. II § 3 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes vorgesehenen Zuschlag von 2 Prozentpunkten und die in Art. II § 3 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 des Gesetzes enthaltene sog. Effizienzsteigerungsklausel durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken; nur insoweit ist die mit dem Normenkontrollantrag begehrte Nichtigkeitsfeststellung begründet.

aa) Zutreffend gehen die· Antragsteller davon aus, daß die aus der Verfassung von Berlin herzuleitenden Grundsätze des Gebührenrechts, namentlich der Gleichbehandlungsgrundsatz und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, auch bei privatrechtlichen Entgelten zu beachten sind. Entgegen ihrer Ansicht genügt jedoch lediglich die Regelung in Art. II § 3 Abs. 4 des Gesetzes nicht in vollem Umfang den sich daraus ergebenden verfassungsrechtlichen Anforderungen.

aaa) Nach Art. II § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes muß die künftige Tarifgestaltung bei der Wasserversorgung und der Entwässerung den Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit genügen. Satz 2 der Vorschrift bestimmt darüber hinaus, daß die Tarife so zu bemessen sind, daß zumindest die Kosten gedeckt sind. Der Gesetzgeber hat die Tarife der BWB mithin, obwohl sie nicht aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften als Gebühr, sondern im Rahmen eines privatrechtlich ausgestalteten Benutzungsverhältnisses als privatrechtliches Entgelt erhoben werden, den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit unterstellt, zugleich hat er das Kostendeckungsprinzip als Minimum festgeschrieben (AbgDrs. 13/3367, S. 7).

Mit seinem Inhalt trägt Art II § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes den Grundsätzen des sog. Verwaltungsprivatrechts Rechnung (vgI. zum Begriff des Verwaltungsprivatrechts allgemein Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, 10. Aufl. 1994, § 23 Rdnr. 29). Danach unterliegt die Verwaltung auch dann, wenn sie die ihr öffentlich-rechtlich zugewiesenen Aufgaben der Daseinsvorsorge im Rahmen eines privatrechtlich ausgestalteten Leistungsverhältnisses wahrnimmt, den Bindungen des öffentlichen Rechts. Sie muß damit nicht nur die Grundrechte, insbesondere den Gleichheitssatz, sondern auch die grundlegenden Prinzipien öffentlicher Finanzgebarung beachten (st. Rspr. des BGH, vgl. BGHZ 91, 84 <96 f.>; ferner Urteile vom 6. Februar 1985 - VIII ZR 61/84 - NJW 1985, 3013, 3014, und 10. Oktober 1991 - 111 ZR 100/90 - NJW 1992, 171, 173, jeweils m. w. N.; Ossenbühl, Öffentliches Recht und Privatrecht in der Leistungsverwaltung, DVBI. 1974, 541, 543). Die von den BWB erhobenen Entgelte müssen sich verfassungsrechtlich mithin am Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 10 Abs. 1 VvB und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen.

Dagegen ist das Kostendeckungsprinzip als ein weiteres Prinzip öffentlicher Finanzgebarung (vgl. BGH NJW 1992, 171, 173) vorliegend nicht Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung. Der gebührenrechtliche Grundsatz, daß die Gebühr nur zur Deckung der Kosten des Verwaltungsaufwands, nicht aber zur Erzielung von Überschüssen erhoben werden darf, folgt weder aus Verfassungsrecht noch aus dem Wesen der Gebühr, sondern gilt nur nach Maßgabe einfachen Rechts (BVerfGE 97, 332 <345> und BVerwGE 12, 162 <167>; 13, 214 <222>; a. A. Jans, KStZ 1991, 74, 75; Zimmermann, DVBI. 1989, 901, 905). Für den Bereich des Landes Berlin ist das Kostendeckungsprinzip in § 8 Abs. 2 des Gesetzes über Gebühren und Beiträge vom 22. Mai 1957 (GVBI. S. 516), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. April 1996 (GVBI. S. 126), verankert. Diese Vorschrift gilt nach Art. II § 3 Abs. 6 des Gesetzes jedoch nicht für die Kalkulation der von den BWB zu erhebenden Entgelte. In seiner Ausprägung als Kostenüberschreitungsverbot bindet das Kostendeckungsprinzip die Tarifgestaltung der BWB mithin nicht. Lediglich das Kostendeckungsgebot ist nach Art. II § 3 Abs. 1 Satz 1 des angegriffenen Gesetzes bei der Bemessung der Tarife zu beachten (vgl. zu den beiden Alternativen des Kostendeckungsprinzips Dahmen, in: Driehaus [Hrsg.l, Kommunalabgabenrecht I, Komm., § 6 Rdnr. 26 f.). Auch ein höherer als kostendeckender Tarif kann mithin rechtlich, insbesondere verfassungsrechtlich, zulässig sein; die Grenze liegt in der Beachtung von Gleichbehandlungsgrundsatz und Äquivalenzprinzip. Weder die Verfassung von Berlin noch das Grundgesetz enthalten einen eigenständigen Gebührenbegriff, aus dem sich unmittelbar Kriterien für die Verfassungsmäßigkeit von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ableiten ließen (vgl. zum GG: BVerfGE 97, 332 <344 f.>). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verfügt der Gebührengesetzgeber innerhalb seiner jeweiligen Regelungskompetenz vielmehr über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichem Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will (BVerfGE 97, 332 <345> m. w. N.; vgl. auch BVerwGE 95, 188 <200>). Aus der Zweckbestimmung der Gebühr, Einnahmen zu erzielen, um speziell die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, ergibt sich keine verfassungsrechtlich begründete Begrenzung der Gebührenhöhe durch die tatsächlichen Kosten der staatlichen Leistung. Der Gleichbehandlungsgrundsatz, der in Art. 10 Abs. 1 VvB in gleicher Weise wie in Art. 3 Abs. 1 GG gewährleistet wird (Beschluß vom 20. August 1997 - VerfGH 9/97 - LVerfGE 7, .11 <14>), steht weder einer Unterdeckung noch einer Überdeckung der Kosten durch die Gebühren von vornherein entgegen (BVerfGE 97, 332 <345>; 50, 217 <226>). Er verbietet jedoch, Gebühren für staatliche Leistungen völlig unabhängig von den (tatsächlichen) Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festzusetzen; die Verknüpfung zwischen den Kosten und der Gebührenhöhe muß sachgerecht sein (BVerfGE 85, 337 <346> m. w. N.). Dadurch unterscheiden sich Gebühren von den Steuern und Sonderabgaben, die in erster Linie dem Finanzbedarf des Staates dienen und in keinem Zusammenhang mit einer konkreten Gegenleistung an den Abgabenschuldner stehen (vgl. BVerfGE 20, 257 <269>). Aus dem Äquivalenzprinzip, das eine gebührenrechtliche Ausprägung· des Verfassungsgrundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist, (vgl. BVerwG, Beschluß vom 19. September 1983 - 8 B 117.82 - KStZ 1984, 11 <12>), folgt zudem, daß die dem Einzelnen auferlegte Gebühr nicht außer Verhältnis zu den mit der Gebührenregelung verfolgten, verfassungsrechtlich zulässigen Zwecken stehen darf (BVerfGE 50, 217 <227>; 85, 337 <346>; BVerwGE 26, 305 <308>).

Die dargelegten verfassungsrechtlichen Grenzen einer Gebührenerhebung sind, - im Rahmen des Verwaltungsprivatrechts - auch bei der Erhebung privatrechtlicher Entgelte zu beachten. Dies stellt - wie bereits gesagt - Art. II § 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes für die Tarife der BWB ausdrücklich klar. Da nach dieser Vorschrift die Tarife den Grundsätzen der Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit genügen müssen und es vorliegend nicht um die verfassungsrechtliche Prüfung eines konkret bezifferten Tarifs für die Wasserversorgung oder Entwässerung geht, läßt sich ein Verfassungsverstoß nur feststellen, wenn aufgrund der gesetzlichen Kalkulationsgrundlagen in Art: II § 3 Abs. 2 bis 4 des Gesetzes ersichtlich ist, dass eine sachgerechte Verknüpfung zwischen den Kosten und der Höhe des zu erhebenden Entgelts nicht gewährleistet ist bzw. wenn das danach ermittelte Entgelt notwendig außer Verhältnis zu den mit der Entgeltregelung verfolgten Zwecken steht. Soweit die Antragsteller die angeblichen Entgelterhöhungspotentiale vornehmlich im Hinblick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz beanstanden, ist dabei zu beachten, daß dieser allein das Verhältnis zwischen Entgelt und der von der öffentlichem Hand angebotenen Leistung betrifft. Der Vorwurf, aufgrund der gesetzlichen Kalkulationsvorschriften würden die Entgelte der BWB die tatsächlich entstehenden Kosten in einem willkürlich festgelegten Ausmaß überschreiten und damit den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzen, geht daher fehl. Denn das Verhältnis von Kosten und Gebühr betrifft nicht das bundesrechtliche Äquivalenzprinzip, sondern den einfach-rechtlichen, Kostendeckungsgrundsatz, der hier gerade nicht gilt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 8. Dezember 1986 - 8 B 74.86 - KStZ 1987, 72, 73).

bbb) Die Kalkulationsgrundlagen in Art. II § 3 Abs. 2 bis 4 des Gesetzes halten den dargelegten verfassungsrechtlichen Anforderungen nur hinsichtlich des Zuschlags von 2 Prozentpunkten (Art II § 3·, Abs. 4 Satz 1) und der sog. Effizienzsteigerungsklausel (Art. II § 3 Abs. 4 Sätze 2 bis 4) nicht stand.

(1) Soweit die Antragsteller aus den Regelungen in Art. I Nr.1 Buchstabe a) und Art. II § 3 Abs. 2 bis 4 sowie § 6 des Gesetzes schließen, daß zusätzlich zur Verzinsung des eingebrachten Kapitals künftig bei der Kalkulation der Entgelte die Einstellung eines allgemeinen Unternehmensgewinns gesetzlich gefordert oder zumindest zugelassen werde, kann ihr Antrag keinen Erfolg haben. Die gleichlautende Regelung in Art. I Nr;,1 Buchstabe a) und Art. II § 6 des Gesetzes, nach der die BWB einen angemessenen Gewinn erzielen sollen und verpflichtet sind, ihren gesamten Bilanzgewinn an das Land Berlin abzuführen, bezieht sich nicht auf die abschließend in Art. II § 3 des Gesetzes geregelte Kalkulation der von den BWB künftig zu erhebenden Entgelte. Dies ergibt sich aus Art. II § 4 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes. Danach ist die Genehmigung der in Art. II § 3 Abs. 1 Satz 1 genannten Tarife zu erteilen, wenn die in § 3 genannten Anforderungen erfüllt sind. Gegenstand der Tarifgenehmigung kann mithin nur die Frage sein, ob die gesetzlichen Kalkulationsgrundlagen des § 3 eingehalten sind; ein zusätzlicher Gewinnaufschlag kann von der Genehmigungsbehörde unter Hinweis auf Art. II § 6 des Gesetzes nicht gefordert werden. Dies wird in der Gesetzesbegründung zu Art. II § 6 ausdrücklich klargestellt (AbgDrs. 13/3367, S. 7). Die Sollvorschrift des Art. II § 6 berechtigt die BWB also nicht, gegenüber den Berliner Tarifkunden von den in Art. II § 3 Abs. 1 Satz 1 genannten Grundsätzen der Gleichbehandlung und der Verhältnismäßigkeit abzuweichen. Aus der Regelung in Art. II § 3 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes, nach der die Tarife so zu bemessen sind, daß zumindest die - im folgenden definierten - Kosten gedeckt sind, folgt nichts anderes. Denn die Grundsätze der Gleichbehandlung und Verhältnismäßigkeit stehen - wie dargelegt - einer Überdeckung der Kosten nicht von vornherein entgegen, sondern lassen dem Gesetzgeber innerhalb gewisser Grenzen einen Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum.

(2) Zu den nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten gehört dagegen nach Art. II § 3 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes eine angemessene kalkulatorische Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals. Nach der Legaldefinition in Art. II § 3 Abs. 3 besteht das betriebsnotwendige Kapital aus dem betriebsnotwendigen Vermögen, vermindert um etwa den BWB vom Land Berlin zinslos zur Verfügung gestellte Vorauszahlungen und Anzahlungen. Das betriebsnotwendige Vermögen setzt sich zusammen aus den Teilen des Anlage- und Umlaufvermögens, die dem Betriebszweck dienen. Entgegen der Ansicht der Antragsteller begegnet die Bemessungsgrundlage für die kalkulatorische Verzinsung in Art. II § 3 Abs. 3 des Gesetzes keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.

Den Antragstellern ist zwar einzuräumen. daß durch die gesetzlich vorgeschriebene Einbeziehung des Umlaufvermögens und damit die Erweiterung der für die kalkulatorische Verzinsung maßgeblichen Bemessungsgrundlage eine höhere Verzinsung zu erwarten sein wird. Der Gesetzgeber hat damit jedoch nicht die Grenzen des ihm gebührenrechtlich zustehenden Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums verletzt. Dies wäre nur dann der Fall, wenn es nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen, die der Gesetzgeber nach Art. II § 3, Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes der Ermittlung der ansatzfähigen Kosten zugrundegelegt hat, zwingend wäre, die kalkulatorische Verzinsung allein auf der Grundlage des Anlagevermögens zu errechnen, so daß die vom Gesetzgeber verwandte Bemessungsgrundlage als willkürlich angesehen werden müßte. Dies läßt sich nicht feststellen. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht setzt sich der vorliegend vom Gesetzgeber verwandte Begriff des „betriebsnotwendigen Vermögens" vielmehr sowohl aus den Teilen des Anlagevermögens als auch des Umlaufvermögens zusammen, die dem Betriebszweck dienen; das „betriebsnotwendige Kapital" als Bemessungsgrundlage für die Berechnung kalkulatorischer Zinsen erfaßt das Anlage- und Umlaufvermögen (vgl. Gabler, Wirtschaftslexikon, 13. Aufl. 1995", Stichworte: betriebsnotwendiges Vermögen, kalkulatorische Zinsen). Auch im öffentlichen Preisrecht umfaßt das betriebsnotwendige Vermögen nach der Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 (BAnz. Nr. 244), zuletzt geändert durch Verordnung vom 13. Juni 1989 (BGBl. I S. 1094), auf die in der Gesetzesbegründung zu Art. II § 3 Abs. 3 ausdrücklich Bezug genommen wird (AbgDrs. 13/3367, S. 7), die Teile des Anlage- und Umlaufvermögens, die dem Betriebszweck dienen (Leitsatz Nr. 44 Abs. 2 Satz 1, Anlage zur Verordnung). Zum jetzigen Zeitpunkt ist jedenfalls nicht ersichtlich, daß die betriebswirtschaftlich anerkannte und vom Gesetzgeber allein vorgeschriebene Einbeziehung der Teile des Umlaufvermögens, die dem Betriebszweck dienen, notwendig zu einer gleichheitswidrigen Erhöhung der künftig von den BWB zu erhebenden Entgelte führt. Ebensowenig kann bisher eine Unverhältnismäßigkeit zwischen dem Entgelt und den mit seiner Erhebung verfolgten verfassungsrechtlich zulässigen Zwecken angenommen werden.

Dies gilt überdies, soweit die Antragsteller beanstanden, Art. II § 3 Abs. 3 des Gesetzes erfasse in verfassungswidriger Weise sämtliche Vermögenswerte, auch soweit es sich um bereits durch die Entgeltzahler aufgebrachtes Kapital handele. Es trifft zwar zu, daß nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Eigenkapitalzinsen sachgerecht nur von einem Herstellungs- und Anschaffungsaufwand berechnet werden dürfen, der um das Aufkommen aus Entwässerungsbeiträgen und diesen gleichstehenden Leistungen der Benutzer vermindert worden ist (BVerwG, Beschluß vom 19. September 1983 - 8 B 117.82 - a. a. O., S. 12; vgl. auch Brüning, Der zulässige Rahmen für den Ansatz kalkulatorischer Kosten, KStZ 1990, 41, 45). Die Regelung in Art. II § 3 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes ist jedoch einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich, die diesen Anforderungen Rechnung trägt. Nach dem Wortlaut der Vorschrift besteht das betriebsnotwendige Kapital aus dem betriebsnotwendigen Vermögen, „vermindert um etwa den Berliner Wasserbetrieben vom Land Berlin zinslos zur Verfügung gestellte Vorauszahlungen und Anzahlungen". Soweit das Aufkommen aus Entwässerungsbeiträgen und diesen gleichstehenden Leistungen nicht ohnehin unter diese Zahlungen zu subsumieren ist, schließt der Wortlaut der Regelung jedenfalls eine verfassungsrechtlich gebotene Einbeziehung weiterer Positionen in das sog. Abzugskapital nicht aus. Maßgeblich bleibt insofern der in Art. II § 3 Abs. 2 Satz 1 enthaltene Grundsatz, daß bei der Tarifbemessung nur die bei wirtschaftlicher Betriebsführung nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten gedeckt werden müssen. Der Senat wird in Art. II § 5 Nr. 1 des Gesetzes ermächtigt, in diesem Rahmen Vorschriften über die nähere Bestimmung der in § 3 Abs. 2 bis 4 genannten Kriterien durch Rechtsverordnung zu erlassen. Die Verordnung über die Tarife der Berliner Wasserbetriebe (Wassertarifverordnung) vom 14. Juni 1999 (GVBl. S. 343), die in unmittelbarer zeitlicher Nähe zum Gesetz erlassen worden ist und deshalb als Indiz für den Willen des Gesetzgebers bei der Auslegung durchaus herangezogen werden kann, sieht in Anlage 1 zu § 2 ausdrücklich vor, daß geleistete Anzahlungen für Sachanlagen vom Anlagevermögen abzuziehen sind. Desweiteren gehören nach der Verordnung u. a. Baukostenzuschüsse und erhaltene Anzahlungen auf Bestellungen aus Kundenentgelten zum Abzugskapital, das das betriebsnotwendige Vermögen vermindert. Damit wird das Aufkommen aus Entwässerungsbeiträgen und diesen gleichstehenden Leistungen der Benutzer grundsätzlich als Abzugskapital im Rahmen des Art. II § 3 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes erfaßt.

Die Annahme der Antragsteller, Art. II § 3 des Gesetzes erlaube zusätzlich die Einstellung von Fremdkapitalzinsen in die Kalkulation, ist ebenfalls nicht zwingend. Die Aufzählung der im einzelnen ansatzfähigen Kosten in Art. II § 3 Abs. 2 ist nach der Begründung der Gesetzesvorlage zwar nicht abschließend (AbgDrs. 13/3367, S. 7). Mit der Einbeziehung einer angemessenen kalkulatorischen Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals und der Festlegung eines entsprechenden Zinssatzes in Art. II § 3 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes ist der Gesetzgeber jedoch offensichtlich von einem einheitlichen Zinssatz ausgegangen. Grundsätzlich kann die Kapitalverzinsung in Form eines gespaltenen Zinssatzes für das Eigenkapital (kalkulatorisch) und Fremdkapital (effektiv) oder auch in Form eines einheitlichen kalkulatorischen Zinssatzes für das gesamte betriebsnotwendige Kapital in Ansatz gebracht werden (Schulte, in: Driehaus [Hrsg.], Kommunalabgabenrecht I; Komm., § 6 Rdnr. 184; Gabler, Wirtschaftslexikon, Stichwort: kalkulatorische Zinsen). Letzteres liegt der gesetzgeberischen Regelung zugrunde; Fremdkapitalzinsen sind mithin bereits in der kalkulatorischen Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals enthalten und keine zusätzlichen Kosten.

(3) Als angemessene kalkulatorische Verzinsung gilt nach Art II § 3 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes die durchschnittliche Rendite zehnjähriger deutscher Bundesanleihen in einem Zeitraum von 20 Jahren, die der jeweiligen Kalkulationsperiode vorausgehen, zuzüglich 2 Prozentpunkte. Diese Vorschrift ist zwar nicht hinsichtlich der vom Gesetzgeber gewählten Basis für die Berechnung kalkulatorischer Zinsen, wohl aber hinsichtlich der insoweit vorgesehenen Erhöhung um 2 Prozentpunkte verfassungsrechtlich zu beanstanden.

Grundsätzlich begegnet die Einbeziehung einer angemessenen kalkulatorischen Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals in die Entgeltkalkulation keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Kalkulatorische Zinsen auf das Eigenkapital, das der Betreiber für die Herstellung oder Erweiterung eines Betriebes einsetzt, können nämlich grundsätzlich als Kosten für die Bereitstellung des betriebsnotwendigen Kapitals und damit als Kosten des Betriebes verstanden werden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 19. September 1983, a. a. O., S. 11). Die von Art. 10 Abs. 1 VvB geforderte sachliche Rechtfertigung dafür, die Entgeltzahler mit diesen Kosten zu belasten, kann zum einen darin gesehen werden, daß die Bindung des Eigenkapitals in dem Betrieb den Betreiber daran hindert, sein Kapital anderweit rentierlich zu verwenden. Sie kann zum anderen auch darin gesehen werden, daß den Nutzern der betrieblichen Einrichtung mit deren Zurverfügungstellung eine besondere Leistung gewährt wird, die ihnen einen wirtschaftlichen Vorteil vermittelt.

Die kalkulatorische Verzinsung muß sich jedoch nicht nur dem Grunde, sondern auch der Höhe nach sachlich aus diesen Gesichtspunkten rechtfertigen lassen. Das ist bei der in Art. II § 3 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes enthaltenen Regelung nicht in vollem Umfang der Fall.

Nicht zu beanstanden ist insoweit das Abstellen auf die langfristigen Durchschnittsverhältnisse am Kapitalmarkt. Die Festlegung eines Zeitraums von 20 Jahren vor der jeweiligen Kalkulationsperiode hält sich im Rahmen des dem Gesetzgeber gebührenrechtlich zustehenden Gestaltungsspielraum und kann weder als willkürlich noch als unverhältnismäßig angesehen werden. Als Bezugsgröße für die Ermittlung der durchschnittlichen Renditen in diesem Zeitraum erscheint - entsprechend dem Vortrag der Antragsteller - allein das Anlagevolumen der ausgegebenen deutschen Bundesanleihen mit einer Laufzeit von zehn Jahren sachgerecht, nicht aber die Anzahl der im einzelnen aufgelegten Anleihen.

Hinsichtlich des darüber hinausgehenden Zuschlags von 2 Prozentpunkten hat der Gesetzgeber jedoch die verfassungsrechtlich vorgegebenen Grenzen überschritten.

Der Gesetzesbegründung läßt sich zur sachlichen Rechtfertigung dieses Zuschlags nichts entnehmen. Abgeordnetenhaus und Senat haben allerdings im vorliegenden Verfahren vorgetragen, dieser Zuschlag beruhe auf einer betriebswirtschaftlich korrekten Ermittlung der tatsächlichen Kapitalkosten einer Investitionsentscheidung ra-tional handelnder Unternehmer durch Berechnung einer Prämie für das bewertungsrelevante Risiko des individuellen Unternehmens nach dem sog. Kapitalmarktpreisbildungsmodell. Die diesem Modell zugrunde liegende Betrachtungsweise sei auch für die Ermittlung von Kapitalkosten öffentlicher Kapitaleigner sachgerecht, weil auch diese zu sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung verpflichtet seien. Das in § 7 Abs. 1 LHO enthaltene Gebot sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung ändert jedoch nichts daran, daß die Haushaltsmittel der öffentlichen Hand ihrer Natur nach nicht dazu bestimmt sind, durch erwerbswirtschaftlichen Einsatz höchstmöglichen Gewinn einzubringen. Außerdem ist nicht ohne weiteres ersichtlich, welches unternehmerische Risiko durch den Zuschlag von zwei Prozentpunkten abgegolten werden soll. Die Heranziehung von Risiken aus dem sog. Umlandgeschäft und aus Geschäften der Tochtergesellschaften der Anstalt für die in Art. II § 3 des Gesetzes allein geregelte Kalkulation der für die Berliner Tarifkunden geltenden Tarife der Wasserversorgung und Entwässerung wäre jedenfalls von vornherein sachfremd.

Die Einbeziehung des in Rede stehenden Zuschlags in die durch Benutzungsentgelte zu deckenden Kosten einer öffentlichen Einrichtung, die - wie hier - eine lebensnotwendige Staatsaufgabe im Bereich der Daseinsvorsorge erfüllt, muß sich der Höhe nach durch eine Betrachtungsweise rechtfertigen lassen, die die spezifisch erwerbswirtschaftlichen Kalkulationsmaximen der Privatwirtschaft nicht unbesehen übernimmt, sondern dem öffentlichen Auftrag der Gemeinwirtschaftlichkeit Rechnung trägt (vgl. dazu Gawel, in: VerwArch. 90 <1999>, S. 442 ff.). Zwar liegt eine Besonderheit des vorliegenden Falles darin, daß der Staat hier erwerbswirtschaftlich tätige Unternehmen und deren Kapital an der öffentlichen Einrichtung beteiligen will. Ob diese Besonderheit ausreicht, eine gesteigerte Einbeziehung erwerbswirtschaftlicher Gesichtspunkte in die Beurteilung der Sachgerechtigkeit der Verknüpfung zwischen Kosten und Gebührenhöhe zu rechtfertigen, ist im Verfassungsgerichtshof jedoch umstritten geblieben, so daß eine Mehrheit nicht festgestellt werden konnte (vgl. § 11 Abs. 2 VerfGHG).

Vier Mitglieder des Gerichtshofs meinen insoweit: Wenn die Verfassung von Berlin - mit den im einzelnen erörterten Einschränkungen - eine Teilprivatisierung selbst mit Blick auf so lebensnotwendige Aufgaben der Daseinsvorsorge erlaube, wie sie den BWB oblägen, sei damit sozusagen zwangsläufig die Konsequenz verbunden, daß in die Beurteilung jener Sachgerechtigkeit nach Maßgabe des Umfangs der Inanspruch-nahme des Kapitals erwerbswirtschaftlich tätiger Unternehmen auch der für solche Unternehmen typische Zweck der Gewinnerzielung einzubeziehen sei. Nach Auffassung von vier anderen Mitgliedern des Gerichtshofs ändert die genannte Heranziehung erwerbswirtschaftlich tätiger Unternehmen nichts daran, daß die hier damit bezweckte allgemeine, Haushaltsentlastung nicht durch einen „Gewinnaufschlag" zu Lasten der Benutzer der öffentlichen Einrichtung finanziert werden dürfe, der zudem zumindest teilweise wiederum dem allgemeinen Landeshaushalt zugute komme. Denn die damit erstrebte Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates stehe in keinem Zusammenhang mit den tatsächlichen Kosten der konkreten entgeltpflichtigen Leistung an den jeweiligen Benutzer der Einrichtung und sei daher nach anderen verfassungsrechtlichen Kriterien zu bemessenden Steuern vorbehalten.

Der abschließenden Entscheidung dieser grundsätzlichen Frage bedarf es im vorliegenden Fall nicht. Denn der Verfassungsgerichtshof kommt im Ergebnis jedenfalls aus einem anderen Grund zu dem Schluß, daß der Zuschlag von 2 Prozentpunkten vorliegend nicht gerechtfertigt ist. Hinzu kommt insoweit nämlich, daß die in Art. II § 3 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes festgelegte Höhe der "angemessenen kalkulatorischen Verzinsung" einschließlich jenes Zuschlags unabhängig davon gilt, ob, wann, und in welchem Umfang die BWB von der ihnen nach Art. II § 1 erteilten Ermächtigung zur Teilprivatisierung Gebrauch machen. Ein bestimmtes Teilprivatisierungsmodell, etwa das einer wirtschaftlich nahezu gleichgewichtigen Trägerschaft von öffentlichen und privaten Kapitaleignern, ist im Gesetz ebenfalls nicht festgeschrieben. Demgegenüber schreibt Art. II § 3 Abs. 1 Satz 2 den Ansatz des in Abs. 4 Satz 1 unwiderleglich als angemessen fingierten Zuschlags von 2 Prozentpunkten auch dann vor, wenn die Teilprivatisierung ganz unterbleibt, in geringerem oder größerem Ausmaß als derzeit vorgesehen stattfindet oder später ganz oder teilweise wieder rückgängig gemacht wird. Diese undifferenzierte Regelung schließt eine sachliche Rechtfertigung durch einen Gewinnerzielungszweck nach Maßgabe des Umfangs der Inanspruchnahme des Kapitals erwerbswirtschaftlich tätiger Unternehmen, wie sie vier Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs - wie dargelegt - für grundsätzlich verfassungsrechtlich möglich halten, vorliegend jedenfalls aus. Es überschritte die Grenzen verfassungskonformer Auslegung, die normative Verbindlichkeit dieser Regelung an die dem Gesetz nicht zu entnehmende Bedingung zu knüpfen, daß die Teilprivatisierung tatsächlich in einem näher zu bestimmenden Umfang erfolgt.

Damit scheidet eine tragfähige sachliche Rechtfertigung für den vorgeschriebenen Ansatz eines Zuschlags von 2 Prozentpunkten aus. Art. II § 3 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes verstößt hinsichtlich dieses Zuschlages gegen Art. 10 Abs. 1 VvB.

(4) Auch Art. II § 3 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 des Gesetzes sind mangels Vereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin nichtig. Diese Vorschriften verstoßen gegen das rechtsstaatliche Gebot hinreichender Normenklarheit. Sie sind auch weder vom Wortlaut noch vom Sinn und Zweck der Regelung her einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich, die den oben dargelegten gebührenrechtlichen Anforderungen entspricht.

Das Rechtsstaatsprinzip, zu dem sich die Verfassung von Berlin im Vorspruch sowie nach ihrer Gesamtkonzeption bekennt (Beschluß vom 15. Juni 1993 - VerfGH 18/92 - LVerfGE 1, 81 <83>), enthält als einen wesentlichen Bestandteil das Gebot hinreichender Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen. Der Gesetzgeber muß Gesetzestatbestände zwar nicht mit stets genau erfaßbaren Maßstäben umschreiben, er ist jedoch gehalten, Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. zum Vorstehenden: BVerfGE 59, 104 <114> m. w. N.). Unklare, mißverständliche oder widersprüchliche Vorschriften verstoßen gegen das Rechtsstaatsprinzip.

Nach diesen Maßstäben begegnet die sog. Effizienzsteigerungsklausel in Art. II § 3 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 des Gesetzes durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach ihrem Wortlaut, der an die in Satz 1 dieser Vorschrift geregelte Höhe der kalkulatorischen Verzinsung des betriebsnotwendigen Kapitals anknüpft, soll eine weitergehende Verzinsung auch insoweit angemessen sein, als sie auf Maßnahmen beruht, die zu einer dauerhaften Steigerung der betriebswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der BWB, insbesondere durch Anwendung neuer Technologien, Einsparungen oder Effizienzsteigerung oder in sonstiger Weise, führen (Satz 2). Diese weitergehende Verzinsung ist nur während eines Zeitraums von drei Jahren, beginnend ab dem Jahr, das nach Durchführung der Maßnahmen beginnt, zulässig (Satz 3); ab dem vierten Jahr sind die durch derartige Maßnahmen erzielten Vorteile in Form von Entgeltreduzierungen an die Entgeltzahler weiterzugeben (Satz 4). Die schon sprachlich mißglückte Regelung; die in den Kommunalabgabengesetzen anderer Bundesländer keine Entsprechung findet, läßt völlig offen, in welchem Bezug die beispielhaft aufgeführten Maßnahmen einer dauerhaften Steigerung der betriebswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu dem Ansatz kalkulatorischer Zinsen stehen. Mit der kalkulatorischen Verzinsung des für die Errichtung und den Betrieb der Einrichtung eingesetzten betriebsnotwendigen Kapitals haben derartige Maßnahmen nichts zu tun. Unklar bleibt auch, wann die Voraussetzungen der Vorschrift überhaupt vorliegen, wann mithin von einer dauerhaften Steigerung der betriebswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der BWB ausgegangen werden kann, und in welcher Höhe dies zu einer weitergehenden „Verzinsung" führen kann. Dem Gesetzgeber ist es aus rechtsstaatlicher Sicht zwar nicht verwehrt, Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe bei der Abfassung von Gesetzestatbeständen zu verwenden, die rechtliche Bedeutung einer Regelung muß sich jedoch zumindest im Wege normaler juristischer Auslegung ermitteln lassen. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Aus der Entstehungsgeschichte der Effizienzsteigerungsklausel, insbesondere der Gesetzesbegründung, läßt sich insoweit nichts herleiten. Auch die zeitnah erlassene und - wie dargelegt - grundsätzlich als Auslegungshilfe verwertbare Wassertarifverordnung ist nicht geeignet, die Unklarheiten und Widersprüche der gesetzlichen Regelung in einer mit der Verfassung vereinbaren Weise auszuräumen. Unter Zugrundelegung des § 5 der Verordnung könnte die in Frage stehende Regelung zwar dahingehend verstanden werden, der sog. Effizienzsteigerungszins beruhe auf einer Verringerung der realen Kosten, die innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren nach dem Beginn entsprechender Maßnahmen nicht an die Entgeltzahler weitergegeben werden muß, sondern - in Höhe des eingesparten Betrages - als fiktive Kostenposition in Form einer erhöhten Verzinsung in die Entgeltkalkulation eingestellt werden kann. Mit diesem Inhalt, der es der Anstalt erlauben würde, reale Kostensenkungen mit dem Ziel einer entsprechenden Gewinnerwartung völlig außer acht zu lassen bzw. als kalkulatorische Kosten weiterhin anzusetzen, widerspräche die Bestimmung jedoch den vorgenannten verfassungsrechtlichen Anforderungen der Gebühren- bzw. Entgeltgestaltung. Denn mit einem entsprechenden Werteverzehr des in der Anstalt gebundenen Eigenkapitals läßt sich dieser Kostenansatz ebensowenig rechtfertigen wie mit der Erwägung, bei einer anderweitigen Verwendung des eingesetzten Kapitals wäre, selbst unter Berücksichtigung erwerbswirtschaftlicher Gesichtspunkte, eine gleich hohe Rendite zu erzielen. Vielmehr werden die Entgeltzahler durch die gesetzliche Regelung in jeweils drei Kalkulationsperioden mit Kosten belastet, die tatsächlich nicht mehr als Kosten der von ihnen benutzten öffentlichen Einrichtung anfallen und letztlich als Rationalisierungsgewinne dem Land Berlin und den privaten Investoren zufließen. Eine sachgerechte Verknüpfung zwischen den Kosten der staatlichen Leistung und dem dafür erhobenen Entgelt ist insoweit nicht mehr gegeben.

Die vorgesehene vollständige Einbehaltung von Rationalisierungsgewinnen für die Dauer von jeweils drei Jahren weicht jedenfalls von der vom Gleichheitsgrundsatz geforderten sachgemäßen Verknüpfung zwischen dem für die Leistung erbrachten Aufwand und dem dafür verlangten Entgelt in einem Ausmaß ab, das zur Erreichung des nach der Gesetzesbegründung mit der Regelung allein verfolgten Zwecks, den BWB einen Anreiz zur dauerhaften Steigerung ihrer betriebswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu geben, nicht erforderlich ist. Die zusätzlich aus dem Tarifaufkommen zu erzielenden Gewinne fließen nicht etwa zweckgebunden an die Anstalt, um ihr im Interesse der Entgeltzahler weitere Rationalisierungen zu ermöglichen, sondern können ohne jede gesetzliche Vorgabe an den Landeshaushalt und die privaten Investoren ausgeschüttet werden. Damit sichern sie letztlich neben der in die Entgeltkalkulation eingestellten kalkulatorischen Verzinsung des eingebrachten Kapitals eine allgemeine Gewinnerwartung und dienen allein der Einnahmeerzielung.

Dies läßt sich insbesondere nicht mit dem Hinweis darauf rechtfertigen, daß mit einer Gebühren- bzw. hier Entgeltregelung auch weitergehende Zwecke, etwa einer begrenzten Verhaltenssteuerung in bestimmten Tätigkeitsbereichen, verfolgt werden können (vgl. BVerfGE 97, 332 <345> m. w. N.). Denn der mit der in Frage stehenden Regelung verfolgte Zweck, den BWB einen Anreiz zur dauerhaften Steigerung ihrer betriebswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu geben, stellt keinen in diesem Zusammenhang beachtlichen Zweck dar. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BerlBG sind die BWB ohnehin verpflichtet, ihre Aufgaben mit dem Ziel einer kostengünstigen, kunden- und umweltfreundlichen Leistungserbringung durchzuführen. Die gesetzmäßige Ausübung dieser Verwaltungstätigkeit, deren Kosten durch die zu erhebenden Entgelte bereits gedeckt sind, sicherzustellen, kann nicht Aufgabe einer Entgeltregelung sein. Denn im Rechtsstaat ist die vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht gebunden, ohne daß sie die Beachtung dieser Bindungen von finanziellen Sonderleistungen der Bürger abhängig machen darf. So liegen die Dinge aber hier. Der Effizienzsteigerungszins stellt im Ergebnis nichts anderes als eine von den Berliner Tarifkunden aufzubringende Prämie für die Erfüllung ohnehin bestehender gesetzlicher Verpflichtungen der Anstalt dar.

Die Antragsteller haben zudem in ihrem Schriftsatz vom 30. August 1999 substantiiert dargelegt, daß die Kumulation der in Art. II § 3 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes vorgesehenen allgemeinen kalkulatorischen Verzinsung und der für Rationalisierungsinvestitionen anzusetzenden Abschreibungen mit dem Effizienzsteigerungszins in dem gesetzlich vorgeschriebenen Zeitraum von drei Jahren zu erheblich höheren Entgelten führen kann, ohne daß dieser Erhöhung eine nennenswerte Entgeltreduzierung in den Folgejahren gegenüberstehen muß. Die gegenteilige Auffassung des Senats, Art. II § 3 Abs. 4 Satz 2 des Gesetzes könne verfassungskonform dahin interpretiert werden, daß die dauerhafte Steige rung der betriebswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Anstalt nur dann anzunehmen sei, wenn bei einer Saldierung Von Rationalisierungsmaßnahmen und den dadurch verursachten kalkulatorischen Kosten eine sofortige Verminderung der betriebswirtschaftlich ansatzfähigen Kosten eintrete, findet im Wortlaut der Norm . keinen Anhaltspunkt und bestätigt letztlich das oben gewonnene Ergebnis, daß die Vorschrift rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht genügt. Eine entsprechende Auslegung wäre zudem nicht vereinbar mit der Regelung in § 5 der Wassertarifverordnung, die davon ausgeht, daß die dauerhafte Steigerung der betriebswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit nur für die betrieblichen Kosten im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung nachzuweisen ist, zu denen die kalkulatorischen Kosten nicht gehören. Auch der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und ihr genannter Sinn und Zweck lassen eine der Vorstellung des Senats entsprechende Deutung, die sich nicht auf die in der Verordnung allein genannten betrieblichen Kosten beschränkt, nicht zu. Denn die Frage, ob eine dauerhafte Steigerung der betriebswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit vorliegt, kann sachgerecht nicht davon abhängig gemacht werden, ob zufälligerweise im ersten Jahr nach Durchführung einer entsprechenden Maßnahme dadurch ausgelöste kalkulatorische Kosten die Einsparung betrieblicher Kosten über- oder unterschreiten.

(5) Nach Art. II § 3 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes gehören zu den ansatzfähigen Kosten auch Rückstellungen. Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn (kalkulatorische) Rückstellungen für Ausgaben, die erst in Zukunft in noch nicht bekannter Höhe entstehen, sind aus betriebswirtschaftlicher Sicht grundsätzlich ansatzfähig (vgl. BayVGH, Urteile vom 3. März 1993 - 4 B 92.1878 - BayVBI. 1993, 528, 529, und 15. März 1995 - 4 N 94/235 - NVwZ-RR 1996, 224, 225). Dies gilt allerdings für öffentliche Einrichtungen nur, soweit es sich um Rückstellungen für kalkulatorische Einzelwagnisse handelt, die nicht versichert oder nicht versicherbar sind, während sich der Ansatz eines allgemeinen Unternehmerrisikos insoweit verbietet (Schulte, a. a. O., § 6 Rdnr. 149 ff m. w. N.). Das Gesetz enthält zwar keine ausdrückliche Festlegung auf derartige kalkulatorische Einzelwagnisse, es ist in diesem Sinne aber einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich. Die von den Antragstellern vorgenommene (weitergehende) Auslegung ist jedenfalls nicht zwingend. Sie widerspricht auch der Regelung in § 1 Abs. 3 S. 3 und 4 der - wie bereits ausgeführt- als Indiz für den gesetzgeberischen Willen verwertbaren Wassertarifverordnung, die lediglich nicht versicherbare oder nicht versicherte Einzelwagnisse als kalkulatorische Kosten anerkennt. bb) Aus Anlaß des zu beurteilenden Sachverhalts bedarf es keiner Entscheidung, ob die teilweise Unvereinbarkeit der gesetzlichen Kalkulationsgrundlage in Art. II § 3 Abs. 4 des Gesetzes mit den an sie zustellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen die Annahme rechtfertigt, es handele sich bei dem Nutzungsentgelt insoweit, als es auf dieser Grundlage ermittelt wird, in Wahrheit teilweise um eine unter Verstoß gegen Art. 87 Abs. 1 VvB angeordnete (verdeckte) Steuer, oder ob dieses Entgelt selbst in dem in Rede stehenden Umfang seinen gebührenrechtlichen Charakter behält (vgl. in diesem Sinne BVerwGE 13, 214 <222>) und mithin auch insoweit nicht als verdeckte Steuer zu qualifizieren ist. Denn selbst wenn ersteres anzunehmen sein sollte, bestätigte dies allenfalls das bereits zuvor begründete Ergebnis, daß Art. II § 3 Abs. 4 des Gesetzes einer verfassungsrechtlichen Überprüfung teilweise nicht standhält.

cc) Schließlich kann die Teilprivatisierung der BWB nicht als eine (verfassungswidrige) verdeckte Kreditaufnahme angesehen werden.

Nach Art. 87 Abs. 1 VvB dürfen Anleihen nicht ohne gesetzliche Grundlage aufgenommen werden. Der Begriff der Anleihe entspricht inhaltlich dem Begriff "Kredit", wie er in Art. 87 Abs. 2 VvB und Art. 115 Abs. 1 GG verwendet wird (Beschluß vom 8. April 1997 - VerfGH 78/96 - LVerfGE 6, 66 <77> = NVwZ-RR 1997, 506). Unter der Aufnahme von Krediten ist die Beschaffung von Geldmitteln zu verstehen, die zurückgezahlt werden müssen. Auf die Art Und Weise und die rechtliche Ausgestaltung der Kreditaufnahme kommt es für die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ermächtigung nicht an. Eine Kreditaufnahme liegt vor, wenn dem Staat unmittelbar oder mittelbar Geldleistungen zugewandt werden, die er zurückzahlen und in der Regel auch verzinsen muß, die mithin Finanzschulden begründen (vgl. zum Vorstehenden Beschluß vom 8. April 1997 - VerfGH 78/96 - a. a. O.).

Die Begründung einer stillen Beteiligung stellt in diesem Sinne keine (verdeckte) Kreditaufnahme dar. Die gesetzliche Regelung bietet dafür keinen Anhaltspunkt. Aber auch eine vertragliche Umsetzung, wie sie in der Gesetzesbegründung bereits angesprochen ist, läßt eine Kreditaufnahme des Landes Berlin nicht erkennen. Durch die beabsichtigte Beteiligung einer Holding AG, die vom Land Berlin und privaten Investoren getragen wird, fließen dem Land zwar Geldmittel zur Entlastung des Haushalts zu. Zur Refinanzierung des von privaten Investoren dafür eingesetzten Kapitals sollen jedoch keine öffentlichen Haushaltsmittel, sondern die von den Berliner Tarifkunden zu entrichtenden Entgelte für die Inanspruchnahme der Wasserver- und -entsorgung verwendet werden. Diese Art der Refinanzierung kann weder unmittelbar noch mittelbar als eine Rückzahlung des Landes Berlin angesehen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 33, 34 VerfGHG.

Dieses Urteil ist unanfechtbar.

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