1. Polizeiliche Maßnahmen gegen die Teilnehmer einer öffentlichen Versammlung können grundsätzlich nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes getroffen werden.

Tatbestand

Der Kläger wendet sich gegen einen am 5.11.1994 durchgeführten Polizeieinsatz und gegen eine diesem Einsatz vorangegangene Allgemeinverfügung der Beklagten vom 4.11.1994.

Am 3.11.1994 wurde die Beklagte darüber informiert, dem Landeskriminalamt Baden-Württemberg lägen gesicherte Erkenntnisse darüber vor, daß in rechtsextremistischen Kreisen zur Teilnahme an einer Veranstaltung im Raum Stuttgart aufgerufen werde; Zweck der Veranstaltung sei vermutlich die Gründung einer lockeren Organisation in Form einer "Kameradschaft" zur Verfestigung der rechtsextremistischen Strukturen in Baden-Württemberg. Mit der Begehung von Straftaten, insbesondere mit dem Verbreiten von Propagandamitteln verfassungswidriger Organisationen sei zu rechnen. In Absprache mit dem Beklagten erließ das Amt für öffentliche Ordnung der Beklagten am 4.11.1994 eine Allgemeinverfügung, in der unter Ziff. 1 die Feststellung der Identität aller Personen, die am 5.11.1994 bei Polizeikontrollen an einem Versammlungsort der rechtsextremistischen neonazistischen Szene in Stuttgart-Nord angetroffen werden, sowie die Durchsuchung dieser Personen und der von ihnen mitgeführten Sachen angeordnet wurde. Gemäß Ziff. 2 der Verfügung wurde die sofortige Vollziehung angeordnet.

Am 5.11.1994 nahm der Kläger an einer Veranstaltung in der Gaststätte " ... " in Stuttgart-Weilimdorf teil, bei der der Liedermacher ... singen sollte. Bei dieser Zusammenkunft waren ca. 190 Personen zugegen.

Im Vorfeld dieser Veranstaltung wurden auf dem Hauptbahnhof Stuttgart die Personalien von ..., Bundesvorsitzender der inzwischen verbotenen "Freiheitlichen Arbeiterpartei Deutschlands", und ... ..., einem "amtsbekannten" Rechtsextremisten, festgestellt. Hierbei wurden 15 Nachdrucke des Buches "Mein Kampf" von Adolf Hitler sowie eine Ortsbeschreibung der Gaststätte "... ..." beschlagnahmt. Beide Personen wurden im Verlaufe des Abends vor der Gaststätte "... ..." angetroffen.

Am 5.11.1994 betraten gegen 19.15 Uhr Einsatzkräfte unter der Führung des KHK ... die Gaststätte "... ...", um die Identität der Anwesenden festzustellen und die Versammlungsteilnehmer sowie die von ihnen mitgeführten Sachen zu durchsuchen. Der Einsatzleiter erklärte den Versammlungsteilnehmern, daß auf Weisung und im Auftrag der Landeshauptstadt Stuttgart eine Razzia durchgeführt werde. Diese gründe sich auf § 26 PolG. Es gebe auch eine entsprechende Verfügung der Stadt. Spätestens zu diesem Zeitpunkt übernahm der Kläger als Vertreter des Versammlungsleiters ... ... die Leitung der Versammlung. Er legte sofort gegenüber dem Einsatzleiter Widerspruch ein und behauptete, daß dieser Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung habe. Der Einsatzleiter gab ihm zu verstehen, daß dies nicht der Fall sei und jeder personell überprüft und durchsucht werde und "jegliche Sachen" durchsucht würden. Als der Kläger die polizeilichen Maßnahmen zu verhindern suchte, wies der Einsatzleiter ihn darauf hin, daß er als Erster festgenommen werde, wenn er weiterhin Widerstand leiste. Mit lautstarkem Protest versuchte der Kläger die Feststellungsmaßnahmen weiter zu verhindern. Daraufhin wurde er auf ein entsprechendes Handzeichen des Einsatzleiters festgenommen und aus dem Versammlungsraum verbracht. Hierbei leistete er erheblichen Widerstand. Im Anschluß an diese polizeiliche Maßnahmen wurden andere Versammlungsteilnehmer gewalttätig; unter anderem wurden Polizeibeamte mit Bierflaschen beworfen. Der Leiter des Polizeieinsatzes verfügte daraufhin die Auflösung der Versammlung. Bei der Durchsuchung des Pkws des Liedermachers ... ... wurden ca. 200 Tonträger mit rechtsextremistischen Titeln und verschiedene Bücher und Broschüren sichergestellt. Über den Polizeieinsatz vor und in der Gaststätte wurden Videoaufnahmen gefertigt.

Mit Schreiben vom 1.12.1994, eingegangen bei der Beklagten am 12.12.1994, legte der Kläger gegenüber dem Polizeieinsatz vom 5.11.1994 Widerspruch ein und beantragte dabei auch, daß ihm die Allgemeinverfügung der Beklagten ausgehändigt werde. Nachdem er im Besitz der Allgemeinverfügung war, legte er gegen diese gegenüber der Beklagten ebenfalls Widerspruch ein. Mit Schreiben vom 16.1.1995 teilte die Beklagte dem Kläger unter Bezugnahme auf die Polizeikontrolle am 5.11.1994 und seinen Widerspruch vom 1.12.1994 mit, daß sich der von ihm angegriffene Bescheid vom 4.11.1994 nach dem Ende der Kontrolle am 5.11.1994 erledigt habe und er zur nachträglichen Klärung der Rechtmäßigkeit des Bescheids die Möglichkeit habe, Fortsetzungsfeststellungsklage zu erheben.

Durch Urteil des Amtsgerichts Stuttgart vom 2.2.1995 wurde der Kläger wegen Landfriedensbruchs im besonders schwerem Fall in Tateinheit mit Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte in einem besonders schweren Fall tateinheitlich mit gefährlicher Körperverletzung zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr verurteilt. Die Berufung des Klägers wurde durch das seit 19.4.1996 rechtskräftige Urteil des Landgerichts Stuttgart verworfen; auf die Berufung der Staatsanwaltschaft wurde der Strafausspruch im Urteil des Amtsgerichts dahin abgeändert, daß der Kläger zu einer Freiheitsstrafe von einem Jahr und vier Monaten verurteilt wurde.

Am 6.2.1995 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben; er hat ausweislich des Sitzungsprotokolls beantragt, "die Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung der Beklagten vom 4.11.1994 und der Verfügung über die Versammlungsauflösung des Beklagten vom 5.11.1994 festzustellen". Die Beklagten haben Klageabweisung beantragt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23.10.1996 als unzulässig abgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, daß der Kläger in bezug auf die Allgemeinverfügung der Beklagten keine Klagebefugnis habe, weil er nicht Adressat der Verfügung gewesen sei, nachdem er nicht im Bereich Stuttgart-Nord angetroffen worden sei. Im Hinblick auf die Auflösung der Versammlung fehle es dem Kläger an dem erforderlichen Feststellungsinteresse.

Gegen das ihm am 28.11.1996 zugestellte Urteil hat der Kläger am 1.12.1996 Berufung eingelegt.

Zur Begründung trägt er vor, das erstinstanzliche Urteil sei schon deshalb fehlerhaft, weil über seine weiteren, mit Schriftsatz vom 10.8.1996 angekündigten Anträge, die sich unter anderem auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der gefertigten Videoaufnahmen erstreckten, nicht entschieden worden sei. Im übrigen habe das Verwaltungsgericht seine Anträge teilweise unzutreffend wiedergegeben. Ihm gehe es um die Feststellung der Rechtswidrigkeit der "Quasi-Auflösung" zu Beginn der Veranstaltung, die zu seiner Festnahme geführt habe, nicht um die spätere Auflösung, bei der er nicht mehr zugegen gewesen sei. Das erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergebe sich aus dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr und der Rehabilitierung. Im Hinblick auf die rechtswidrige Anfertigung des Videofilmes rechtfertige sich das Feststellungsinteresse aus der damit verbundenen Mißachtung des Rechts am eigenen Bild bzw. datenschutzrechtlicher Vorschriften. Sämtliche am 5.11.1994 durchgeführten polizeilichen Maßnahmen seien rechtswidrig gewesen. Auf die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 4.11.1994 habe der Polizeieinsatz schon deshalb nicht gestützt werden können, weil diese Verfügung nur zu einem Einsatz an einem Versammlungsort in Stuttgart-Nord ermächtigt habe, nicht aber zu einem Einsatz in dem gänzlich anderen Stadtteil Stuttgart-Weilimdorf. Aber auch die §§ 26ff. PolG dürften nicht als Rechtsgrundlage herangezogen werden. Hier seien allein die Regelungen des Versammlungsgesetzes einschlägig, so daß ein Rückgriff auf das Polizeirecht ausscheide. Das Versammlungsgesetz sehe eine Polizeirazzia nicht vor. Überdies habe es sich nicht um eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes gehandelt, sondern um eine kulturelle Veranstaltung, zu der ein bestimmter Kreis von Gästen eingeladen worden sei. Eine nicht-öffentliche Versammlung genieße wegen des geringeren Gefahrenpotentials verstärkten Grundrechtsschutz; durch den Polizeieinsatz sei rechtswidrigerweise in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit, Kunstfreiheit und auf Unverletzlichkeit der Wohnung eingegriffen worden. Die Polizei hätte sich auf Vor- und Nachkontrollen am Zugang des Lokals beschränken müssen, um das von ihr angegebene Ziel der Verhinderung "massiver Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung" zu erreichen. In Wirklichkeit sei es den Beklagten aber darum gegangen, die politisch mißliebige Veranstaltung zu verhindern.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. Oktober 1996 - 16K 2216/95 - zu ändern und festzustellen, daß1. die Allgemeinverfügung der Beklagten zu 2 vom 4.11.1994 rechtswidriggewesen ist, soweit ihre Anordnung den Einsatz in der Gaststätte "..." in Stuttgart-Weilimdorf betrifft,2. der Polizeieinsatz des Beklagten zu 1 vom 5.11.1994 von Beginn derVeranstaltung bis zu seiner Festnahme - einschließlich der bis zudieser Zeit gefertigten Videoaufnahmen - rechtswidrig gewesen ist.Die Beklagten beantragen,

die Berufung zurückzuweisen.

Das beklagte Land ist der Ansicht, daß der Einsatz vom 5.11.1994 rechtmäßig erfolgt ist. Durch die polizeilichen Maßnahmen sei die Allgemeinverfügung der Beklagten vollzogen worden; das Einsatzgebiet sei auch von der Verfügung umfaßt gewesen. Der Begriff "Stuttgart Nord" erstrecke sich geographisch gesehen auf den gesamten nördlichen Stuttgarter Raum. Im übrigen hätte es zur Durchführung der polizeilichen Maßnahmen der Allgemeinverfügung nicht bedurft; sie hätten auch im Rahmen der Parallelzuständigkeit vom Polizeivollzugsdienst angeordnet werden können. Ziel des polizeilichen Einsatzes sei nicht, wie vom Kläger behauptet, die Verhinderung bzw. die Auflösung der Versammlung gewesen. Bei störungsfreiem Ablauf der Kontrollmaßnahmen hätte einer Weiterführung der Veranstaltung im Anschluß nichts im Wege gestanden. Die Videoaufzeichnungen am Veranstaltungsort seien gemäß § 12a Abs. 1 VersammlG zu Recht erfolgt, da tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme gerechtfertigt hätten, daß von der Versammlung eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ausgehe.

Die beklagte Stadt führt unter Hinweis auf ihr erstinstanzliches Vorbringen aus, daß die Allgemeinverfügung rechtmäßig gewesen sei, da aufgrund der Mitteilung der LPD II Stuttgart habe davon ausgegangen werden müssen, daß im Rahmen der Veranstaltung Straftaten gemäß den §§ 86, 86a, 90a und 130 StGB begangen würden. Außerdem hätten Informationen vorgelegen, wonach im Rahmen der Versammlung eine neue rechtsextremistische Vereinigung gegründet werden sollte. Es habe nicht ausgeschlossen werden können, daß aus der Versammlung heraus unmittelbar weitere Straftaten begangen würden.

Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Stuttgart, die einschlägigen Verwaltungsakten der Beklagten, die den Kläger betreffenden Strafakten sowie die beim Einsatz vom 5.11.1994 gefertigten Videoaufzeichnungen vor. Auf sie und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen; sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Gründe

Die zulässige Berufung des Klägers hat Erfolg.

Gegenstand des Berufungsverfahrens ist zum einen die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung der Beklagten vom 4.11.1994, soweit ihre Anordnung den Einsatz in der Gaststätte "... ..." in Stuttgart-Weilimdorf betrifft, und zum anderen die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Polizeieinsatzes des Beklagten vom 5.11.1994 von Beginn der Veranstaltung bis zur Festnahme des Klägers, einschließlich der bis zu dieser Zeit gefertigten Videoaufnahmen. Nicht vom Klage- und Berufungsverfahren erfaßt ist hingegen die formelle Auflösung der Versammlung, nachdem diese einen gewalttätigen Verlauf genommen hatte. Der Kläger hat insoweit seine erstinstanzlichen Klageanträge im Berufungsverfahren konkretisiert und präzisiert, ohne daß eine Klageänderung vorliegt. Aber selbst wenn entgegen der hier vertretenen Auffassung von einer Klageänderung ausgegangen werden müßte, so wäre diese zulässig, da die übrigen Beteiligten sich rügelos hierauf eingelassen haben (§ 91 VwGO).

Die vom Kläger beantragten Feststellungsbegehren sind zulässig (1.) und begründet (2.).

1. Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung der Beklagten vom 4.11.1994 und des Polizeieinsatzes des Beklagten vom 5.11.1994 gerichteten Klagen sind, nachdem sich die angegriffenen Verwaltungsakte bereits zuvor durch Zeitablauf erledigt hatten, in entsprechender Anwendung von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als Fortsetzungsfeststellungsklagen statthaft (1.1). Soweit der Kläger die bis zu seiner Festnahme gefertigten Videoaufnahmen beanstandet, ist die allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO die statthafte Klageart. Das Filmen der Teilnehmer einer Versammlung stellt mangels Regelungswirkung keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 LVwVfG dar, sondern einen Realakt, der, wenn er sich wie hier erledigt hat, Gegenstand einer Feststellungsklage sein kann (1.2).

1.1 Eines Vorverfahrens bedurfte es nicht (BVerwGE 26, 161 (166)). Die Fortsetzungsfeststellungsklagen sind auch nicht verfristet; der Kläger hat am 6.2.1995 innerhalb der offenen Jahresfrist des § 58 VwGO (vgl. dazu Senatsurt. v. 15.10.1997 - 1 S 2555/96) rechtzeitig Klage erhoben.

Dem Kläger fehlt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch im Hinblick auf die angegriffene Allgemeinverfügung nicht die erforderliche Klagebefugnis. Nach den Vorstellungen der Beklagten sollte auch er Adressat der Allgemeinverfügung sein; ihm - ebenso wie den anderen Versammlungsteilnehmern - gegenüber sollte sie anläßlich des Polizeieinsatzes des Beklagten am 5.11.1994 vollstreckt werden.

Der Kläger hat hinsichtlich beider Klageanträge ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung.

Im Hinblick auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung vom 4.11.1994 ergibt sich das berechtigte Interesse aus der Wiederholungsgefahr. Der Kläger hat dargelegt, daß er auch in Zukunft im Raum Stuttgart an ähnlichen Veranstaltungen teilnehmen möchte. Es besteht auch nach Auffassung des Senats die hinreichend bestimmte Gefahr, daß die Beklagte aufgrund vorliegender Erfahrungsberichte von anderen Polizeidienststellen bei Veranstaltungen rechtsextremistischer Gruppen erneut Identitätsfeststellungen und Durchsuchungen durch Allgemeinverfügung anordnen wird, um der Begehung von Straftaten, insbesondere der Verbreitung von Propagandamaterial verfassungswidriger Organisationen (§ 86 StGB) vorzubeugen.

Soweit das Feststellungsbegehren des Klägers den Polizeieinsatz des Beklagten am 5.11.1994 zum Gegenstand hat, hat er ein berechtigtes Rehabilitationsinteresse. Das Interesse an einer Rehabilitierung ist nach einer erledigten polizeirechtlichen Maßnahme dann als berechtigt anzuerkennen, wenn mit ihr ein Eingriff in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen verbunden und sie geeignet war, das Ansehen des Betroffenen in der Öffentlichkeit herabzusetzen (vgl. Senatsurt. v. 5.2.1986 - 1 S 2073/85 -, VBlBW 1986, 308). Es muß im Einzelfall ein berechtigtes Schutzbedürfnis gegenüber abträglichen Nachwirkungen eines Verwaltungshandelns vorhanden sein, denen durch eine gerichtliche Sachentscheidung wirksam begegnet werden kann (vgl. BVerwGE 61, 164 (166)). Wegen des Grundrechtsbezugs der einzelnen polizeilichen Maßnahmen (Verletzung des Persönlichkeitsrechts, Art. 2 GG, und Verletzung der Versammlungsfreiheit, Art. 8 GG) hat der Kläger ein berechtigtes Schutzbedürfnis gegen die ihm anhaftenden Nachwirkungen der polizeilichen Maßnahme vom 5.11.1994. Vor dem Hintergrund des verfassungsrechtlich garantierten Anspruchs auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 GG müssen die behaupteten Grundrechtsverletzungen auch nach Erledigung der Maßnahmen gerichtlich überprüfbar bleiben (vgl. BVerwGE 61, 164ff.).

1.2 Soweit sich der Kläger mit der allgemeinen Feststellungsklage gegen die Fertigung von Videoaufnahmen durch die Polizei wendet, liegen die rechtlichen Voraussetzungen für die Erhebung einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO vor. Ein feststellungsfähiges konkretes Rechtsverhältnis ergibt sich daraus, daß er im geltend gemachten Zeitraum von den Videoaufnahmen erfaßt wurde. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht entgegen, daß es sich nicht um ein noch bestehendes, sondern um ein in der Vergangenheit liegendes Rechtsverhältnis handelt. Es ist anerkannt, daß auch vergangene Rechtsverhältnisse einer Feststellungsklage zugänglich sein können, wenn hierfür ein berechtigtes Interesse besteht (vgl. zuletzt Senatsurt. v. 15.10.1997 - 1 S 2555/96). Davon ist hier auszugehen, da das Filmen von Versammlungsteilnehmern ohne deren Einwilligung einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit, aber auch in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG) bedeuten kann (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 11. Aufl., § 12a RdNr. 2).

2. Die Feststellungsbegehren des Klägers sind auch begründet; denn sowohl die Allgemeinverfügung der Beklagten vom 4.11.1994 (2.1) als auch der Polizeieinsatz des Beklagten vom 5.11.1994 von Beginn der Veranstaltung bis zur Festnahme des Klägers (2.2) sowie die in dieser Zeit gefertigten Videoaufnahmen (2.3) waren rechtswidrig.

2.1 Die Allgemeinverfügung vom 4.11.1994, mit der die Beklagte unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die Feststellung der Identität aller Personen, die am 5.11.1994 bei Polizeikontrollen an einem Versammlungsort der rechtsextremistischen neonazistischen Szene in "Stuttgart-Nord" angetroffen werden, sowie die Durchsuchung dieser Personen und der von ihnen mitgeführten Sachen angeordnet hat, ist bereits wegen fehlender Bestimmtheit rechtswidrig gewesen. Die Verfügung läßt nicht erkennen, daß mit dem Begriff "Stuttgart-Nord" der - geographisch gesehen - gesamte nördliche Stuttgarter Raum, zu dem nach Darlegung der Beklagten auch Stuttgart-Weilimdorf zählen soll, erfaßt werden sollte. Das Erfordernis hinreichender Bestimmtheit (vgl. § 37 Abs. 1 LVwVfG) ist nur gewahrt, wenn aus der getroffenen Regelung und sonstigen für die Betroffenen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen klar und eindeutig ist, welche Anordnungen sie zu befolgen oder zu dulden haben: Auch für die mit dem Vollzug betrauten Behörden muß klar erkennbar sein, mit welchem Regelungsinhalt sie die Anordnung etwaigen Vollstreckungsmaßnahmen zugrunde zu legen haben. Dazu gehört auch die Klarheit, welcher räumliche Bereich von den polizeilichen Maßnahmen erfaßt werden sollte. Da es in Stuttgart, wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, einen eigenen Stadtteil "Stuttgart-Nord" gibt, durfte nach dem insoweit maßgeblichen Empfängerhorizont die hier streitige Allgemeinverfügung so verstanden werden, daß sie sich nur auf Personen erstreckte, die am 5.11.1994 bei Polizeikontrollen an einem Versammlungsort der rechtsextremistischen neonazistischen Szene in diesem Stadtteil, zu dem der Teilort Weilimdorf nicht gehört, angetroffen wurden. Die unpräzise Umschreibung des Bereichs, der nach den Vorstellungen der Beklagten von der Verfügung erfaßt sein sollte, geht zu Lasten der Behörde, so daß die gegen die beklagte Stadt gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage bereits aus diesem Grunde Erfolg hat.

2.2 Auch die gegen den Beklagten gerichtete Klage ist begründet. Die "Razzia" in der Gaststätte "... ..." konnte - auch über § 60 Abs. 3 PolG - nicht auf Ermächtigungsgrundlagen des Polizeigesetzes gestützt werden, weil die Versammlung, in deren Rahmen eingeschritten wurde, unter dem besonderen Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG stand und deshalb ein Polizeieinsatz grundsätzlich nur unter den engen Voraussetzungen des Versammlungsgesetzes erfolgen konnte.

Nach der herkömmlichen Definition handelt es sich bei Razzien um Sammelkontrollen, die durch planmäßig vorbereitete überraschende Absperrung einer bestimmten Örtlichkeit ermöglicht werden und darauf abzielen, die Identität eines größeren Personenkreises zu überprüfen. An die Identitätsfeststellung können sich Folgemaßnahmen, wie die Durchsuchung der aufgegriffenen Personen sowie der von ihnen mitgeführten Sachen anschließen (vgl. dazu auch Zeitler, VBlBW 1992, 328ff. sowie Wolf/Stephan, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 4. Aufl., 1995, § 26 RdNr. 15). Die Razzia kann sowohl der Strafverfolgung als auch präventiv-polizeilichen Zwecken dienen. Dient sie - wie hier - präventiv-polizeilichen Zwecken, so ergibt sich im Hinblick auf die Bestimmung der erforderlichen Rechtsgrundlage folgendes:

Die Razzia als solche ist im Polizeigesetz für Baden-Württemberg nicht geregelt. Eingriffsgrundlagen finden sich im Polizeigesetz jedoch für Einzelmaßnahmen als Bestandteil einer Razzia, nämlich unter anderem in § 26 Abs. 1 Nrn. 2 und 3 PolG für die Personenfeststellung, in § 26 Abs. 2 PolG für das Anhalten und Festhalten des Betroffenen, in § 29 Abs. 1 Nrn. 4 und 5 PolG für die Durchsuchung von Personen und in § 30 Nrn. 4 und 5 PolG für die Durchsuchung von Sachen. Diese polizeilichen Maßnahmen kann der Polizeivollzugsdienst, worauf der Beklagte zu Recht hinweist, grundsätzlich auch in eigener Zuständigkeit ergreifen (§ 60 Abs. 3 PolG) und unter den in diesen Vorschriften genannten Voraussetzungen schon im Vorfeld einer Veranstaltung durchführen, um der Begehung von Straftaten, insbesondere dem Verbreiten von Propagandamitteln verfassungswidriger Organisationen vorzubeugen.

Dies konnte im vorliegenden Fall jedoch nicht auf der Grundlage des baden-württembergischen Polizeigesetzes geschehen, da die Veranstaltung, an welcher der Kläger zum Zeitpunkt der Anordnung und Durchführung der polizeilichen Maßnahmen teilnahm, eine Versammlung im Sinne des § 1 VersammlG war, die bis dahin weder verboten (vgl. § 5 VersammlG) noch aufgelöst worden war (§ 13 VersammlG), und damit unter dem besonderen Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG stehend nur unter den Voraussetzungen des Versammlungsgesetzes der Gegenstand von polizeilichen Maßnahmen sein durfte (vgl. dazu auch Wolf/Stephan, a.a.O., § 26 RdNr. 15).

Der Kläger war, was die Beklagten nicht in Abrede stellen, Teilnehmer einer öffentlichen Versammlung in geschlossenen Räumen. Der Versammlungsbegriff ist im Versammlungsgesetz nicht definiert. Es besteht aber Einigkeit in Literatur und Rechtsprechung darüber, daß eine öffentliche Versammlung eine Zusammenkunft einer zahlenmäßig nicht bestimmten Mehrheit von Menschen an einem gemeinsamen Ort zu einem gemeinsamen Zweck ist, bei der öffentliche Angelegenheiten gemeinsam erörtert, beraten und kundgegeben werden (vgl. Senatsbeschl. v. 27.5.1994 - 1 S 1397/94 -, VBlBW 1995, 14). Diese Voraussetzungen treffen auf die Veranstaltung, an der der Kläger am 5.11.1994 teilgenommen hat, zu.

Der Teilnehmerkreis der Veranstaltung war von vornherein weder nach bestimmten Kriterien festgelegt noch nach solchen Gesichtspunkten begrenzt worden. Die Zusammenkunft war vielmehr öffentlich. Wesentliche Voraussetzung hierfür ist, daß jeder, der von einer solchen Zusammenkunft Kenntnis erhält, die Möglichkeit hat, an dieser teilzunehmen. Dies war hier der Fall. Nachdem Art, Zeit und Ort der Veranstaltung über Telefonaktionen angekündigt worden waren, ohne daß dabei durch gezielte Einladungen der Teilnehmerkreis beschränkt worden wäre, hatte der Veranstalter es nicht in der Hand, zu bestimmen, wer von der Veranstaltung in Weilimdorf erfuhr und an ihr teilnahm. Auch hatten die Teilnehmer keine besonderen Integrationsmerkmale, die sie nach außen zu einem geschlossenen Kreis hätten werden lassen. Es sind auch sonst keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, daß die Teilnehmer einzeln eingeladen worden wären, und daß nur bestimmte Personen Zugang zu der Veranstaltung erhalten sollten. Das Merkmal der Öffentlichkeit entfällt auch nicht deshalb, weil Eintrittskarten ausgegeben und Eintrittsgelder erhoben worden sind (vgl. Ketteler, DÖV 1990, 954).

Gegen das Vorliegen einer Versammlung spricht schließlich nicht, daß der Liedermacher ... ... vor den Teilnehmern singen sollte. Zwar stellen reine Unterhaltungsveranstaltungen in aller Regel keine Versammlungen im Sinne des Versammlungsgesetzes dar. Im vorliegenden Fall muß jedoch davon ausgegangen werden, daß die politischen Lieder des Liedermachers in eine öffentliche Veranstaltung eingebunden waren, die dem verbindenden Zweck diente, in einer öffentlichen Angelegenheit Stellung zu beziehen (vgl. Senatsbeschl. v. 27.5.1994, a.a.O.). Für den politischen Bezug spricht ferner, daß am Veranstaltungsort der Bundesvorsitzende der inzwischen verbotenen "Freiheitlichen Arbeiterpartei Deutschlands", ... ..., sowie ... ... angetroffen wurden, Personen also, bei deren Überprüfung am Stuttgarter Hauptbahnhof 15 Nachdrucke des Buches "Mein Kampf" von Adolf Hitler beschlagnahmt worden waren, die offensichtlich zum Vertrieb anläßlich der Veranstaltung vorgesehen waren. Außerdem waren bei der Durchsuchung des Pkws des Liedermachers ... ... ca. 200 Tonträger mit rechtsextremistischen Titeln und verschiedene Bücher und Broschüren sichergestellt worden, die ebenfalls darauf schließen lassen, daß die Teilnehmer zu einer öffentlichen Veranstaltung zusammengekommen waren, in der es zumindest auch um die Erörterung von politischen Angelegenheiten ging.

Unerheblich für die Qualifizierung als Versammlung ist, ob die Veranstaltung, zu der die Teilnehmer in der Gaststätte zusammengekommen waren, schon begonnen hatte, als die Polizei mit den umstrittenen Maßnahmen einschritt. Zwar erfaßt das Regelungswerk des Versammlungsgesetzes eine Zusammenkunft nicht schon quasi vor der "Haustür", sondern erst, wenn sie zugleich der im Versammlungsgesetz vorgesehenen Ordnungsgewalt eines Versammlungsleiters unterliegt (vgl. dazu auch BVerwG, DÖV 1989, 1038 sowie Wolf/Stephan, a.a.O., § 4 RdNr. 38). Gerade das war aber beim Beginn des umstrittenen polizeilichen Einsatzes in der Gaststätte "... ..." der Fall.

War damit die Veranstaltung bereits eine öffentliche Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes, so konnten die nach deren Beginn im Versammlungsraum eingeleiteten polizeilichen Maßnahmen nicht auf das Polizeigesetz, sondern allein auf das Versammlungsgesetz gestützt werden, das mit spezialgesetzlichen Ermächtigungen für ein solches Einschreiten Vorrang vor dem allgemeinen Polizeirecht hat. Bei versammlungsspezifischen Gefahren, die im Zusammenhang mit erlaubten Versammlungen in geschlossenen Räumen entstehen, sind die Voraussetzungen für das polizeiliche Einschreiten und dessen Umfang in § 13 VersammlG speziell und abschließend geregelt (ebenso OVG Bremen, Urt. v. 4.11.1986, NVwZ 1987, 235; vgl. auch Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 11. Aufl., § 13 RdNr. 3). Auf das allgemeine Polizeirecht können polizeiliche Maßnahmen innerhalb von Versammlungen nur gestützt werden, wenn und soweit es darum geht, Gefahren zu bekämpfen, die nicht spezifisch in der Versammlung und deren Ablauf ihre Ursache haben; sofern mit solchen Maßnahmen (mittelbar) Einschränkungen des Versammlungsrechts verbunden sind, dürfen sie allenfalls eine zwangsläufige Nebenfolge, nie jedoch (auch nur teilweise) ihr eigentlicher Zweck sein (vgl. auch Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 RdNr. 4).

Die umstrittene Razzia hatte unmittelbar die Versammlung zum Gegenstand, die zu diesem Zeitpunkt weder nach § 5 VersammlG verboten noch nach § 13 VersammlG aufgelöst war, also unter dem Schutz der verfassungsrechtlich (Art. 8 Abs. 1 GG) garantierten Versammlungsfreiheit stand. Sie sollte, wovon die Beklagten nach ihren Ausführungen selbst ausgegangen sind, Straftaten im Sinne der §§ 86, 86a, 90a und 130 StGB verhindern, die im Rahmen der Veranstaltung befürchtet wurden, und galt damit der Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren.

Entgegen der Ansicht des Beklagten finden die während der Razzia angeordneten und durchgeführten Maßnahmen aber auch im Versammlungsgesetz, vor allem in dem einschlägigen § 13 dieses Gesetzes keine rechtliche Grundlage.

§ 13 VersammlG ermächtigt die Polizei in Absatz 1 Satz 2 zu Eingriffsmaßnahmen, die sich gegenüber der in Satz 1 vorgesehenen und an bestimmte Voraussetzungen (Nr. 1 bis 4) gebundenen Auflösung als ein zur Abwehr konkreter Gefahren ebenso geeignetes, aber weniger einschneidendes Mittel darstellen. Die Unterbrechung der Versammlung ist in § 13 Abs. 1 Satz 2 VersammlG nur als eines der möglichen Mittel ausdrücklich genannt; auch andere Formen des polizeilichen Einschreitens, die sich zur Abwehr der Gefahren eignen, sind damit grundsätzlich möglich. Alle anstelle einer Auflösung getroffenen Maßnahmen sind jedoch an den Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 VersammlG zu messen. Keine dieser Voraussetzung lag bei dem hier umstrittenen Vorgehen des Polizeivollzugsdienstes vor.

Daß das Vorgehen Personen gegolten hätte, die Waffen oder sonstige gefährliche Gegenstände (§ 2 Abs. 3 VersammlG) mit sich führten (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 VersammlG), wird vom Beklagten nicht geltend gemacht. Ebensowenig diente der Einsatz bei seinem Beginn und mit den hier umstrittenen Maßnahmen der Abwehr eines gewalttätigen oder aufrührerischen Verlaufs der Versammlung oder von Gefahren für das Leben und die Gesundheit ihrer Teilnehmer (§ 13 Abs. 1 Nr. 2 VersammlG). Das ist unstreitig und bedarf deshalb keiner weiteren Ausführungen.

Aber auch § 13 Abs. 1 N. 4 VersammlG trägt den Einsatz rechtlich nicht. Verstöße gegen die Strafgesetze rechtfertigen ein Vorgehen nach der ersten Alternative dieser Vorschrift innerhalb der Versammlung nur, wenn sie "durch deren Verlauf" begangen worden sind. Strafbare Handlungen, die bei Gelegenheit der Versammlung begangen oder befürchtet werden, kommen als Grund für ein auf diese Vorschrift gestütztes Einschreiten nach ihrem eindeutigen Wortlaut nicht in Betracht. Ein strafrechtlicher Verstoß im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 4 1. Alternative VersammlG lag jedoch nicht vor, als der Polizeivollzugsdienst die hier umstrittenen Maßnahmen anordnete und durchführte.

Gleiches gilt für die Ermächtigungsgrundlage des § 13 Abs. 1 Nr. 4 2. Alternative VersammlG. Nach ihr reicht es aus, wenn in der Versammlung zu versammlungsbedingten Straftaten aufgefordert oder angereizt wird und der Leiter dies nicht unverzüglich unterbindet. Es ist weder vom Beklagten geltend gemacht worden noch aus anderen Anhaltspunkten ersichtlich, daß einzelne Versammlungsteilnehmer in dem Zeitpunkt, als die Razzia begann, also vor dem Beginn der Veranstaltung zu Straftaten, etwa dem befürchteten Verbreiten verbotener Schriften und Tonträger während der Versammlung aufgefordert oder angereizt hätten (vgl. zu den Begriffen Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 13 RdNr. 29).

Für eine erweiternde Auslegung der Ermächtigungsgrundlage des § 13 Abs. 1 Nr. 4 VersammlG bietet schon der Wortlaut der dort getroffenen Regelungen keine Möglichkeit. Sie verbietet sich aber auch vor dem Hintergrund des Art. 8 Abs. 1 GG. Im Lichte der verfassungsrechtlich garantierten, durch einen Gesetzesvorbehalt nicht eingeschränkten Versammlungsfreiheit in geschlossenen Räumen stellen sich die gesetzlichen Eingriffsermächtigungen des § 13 VersammlG als verfassungsimmanente Schranken der grundrechtlichen Gewährleistung dar; schon deshalb sind sie einer erweiternden Auslegung nicht zugänglich (vgl. zu den Grenzen für die gesetzliche Einschränkung der Versammlungsfreiheit auch BVerfGE 69, 315ff.).

Der Senat sieht sich, um Mißverständnissen zu begegnen, zu dem Hinweis veranlaßt, daß ein polizeiliches Vorgehen gegen einzelne Teilnehmer der Veranstaltung, wie es hier aufgrund der Allgemeinverfügung der Beklagten vorgesehen war, nicht schlechthin ausgeschlossen war. Rechtlich gehindert war der Polizeivollzugsdienst nur, die angeordneten Maßnahmen in den Räumen durchzuführen, in denen die Veranstaltung als Versammlung im Sinne des Versammlungsgesetzes den besonderen Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG genoß. Außerhalb der Versammlung, wo dieser Schutz nicht besteht, wären sie unter den Voraussetzungen der oben genannten Vorschriften des Polizeigesetzes wohl möglich gewesen. Der Senat hat allerdings in diesem Verfahren, in dem es allein um die Rechtmäßigkeit der Razzia innerhalb des Versammlungsraums ging, nicht darüber zu befinden, ob die Voraussetzungen des Polizeigesetzes für Personenfeststellungen sowie für die Durchsuchung von Personen und Sachen außerhalb des Versammlungsraums vorlagen.

2.3 Die Klage hat auch Erfolg, soweit mit ihr die Feststellung begehrt wird, daß die Anfertigung von Videoaufnahmen zur Dokumentation der polizeilichen Razzia und zur Identifikation der Versammlungsteilnehmer bis zur Festnahme des Klägers rechtswidrig gewesen ist. Die Bild- und Tonaufnahmen teilen das Schicksal der Maßnahmen, die sie dokumentieren; sie sind ebensowenig wie diese durch eine spezielle Ermächtigung des Versammlungsgesetzes gedeckt.

Etwas anderes läßt sich auch aus § 12a VersammlG nicht herleiten. Bild- und Tonaufnahmen dürfen von der Polizei bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur gemacht werden, wenn auch die Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 13 VersammlG vorliegen. Das ergibt sich zwar nicht aus dem Wortlaut des § 12a VersammlG, jedoch aus einer verfassungskonformen Reduktion der Vorschrift, die für eine am Grundrecht der Versammlungsfreiheit orientierten Anwendung dessen geboten ist, wozu sie ermächtigt. Ohne diese Einschränkung würde § 12a VersammlG der Polizei Bild- und Tonaufnahmen auch in oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen erlauben, die ordnungsgemäß verlaufen und damit keinerlei Anlaß zu einem polizeilichen Einschreiten geben. Eine so weit gehende Ermächtigung wäre mit dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG, den solche Versammlungen uneingeschränkt genießen, nicht zu vereinbaren (vgl. dazu auch Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O., § 12a RdNr. 7). Da während des hier umstrittenen Zeitraums, der sich vom Beginn der Versammlung bis zur Festnahme des Klägers erstreckt, ein Auflösungsgrund im Sinne des § 13 VersammlG nicht vorlag, waren auch die umstrittenen Videoaufnahmen nicht zulässig.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.