1. Erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland, die die Beschränkung des Geltungsbereichs eines Passes und eines Personalausweises rechtfertigen können, werden durch das Auftreten deutscher Hooligans bei internationalen Fußballspielen im Ausland gefährdet (hier: Fußballeuropameisterschaft).

2. Eine Pass- und Personalausweisbeschränkung gegenüber einem "Fußballfan" ist gerechtfertigt, wenn er der Hooliganszene zugehört und zu befürchten steht, er werde im Ausland sich an hooligantypischen Ausschreitungen beteiligen.

3. Eine auf die polizeiliche Generalklausel gestützte Meldeauflage, die den Betroffenen zwingt, sich an bestimmten Tagen und zu bestimmten Zeiten bei der Meldebehörde vorzustellen, kann rechtmäßig sein, um der Gefahr zu begegnen, der Betroffene werde im Ausland - im Rahmen hooligantypischer Ausschreitungen - Körperverletzungen und Sachbeschädigungen begehen.

4. Pass- und Personalausweis beschränkende Regelungen und Meldeauflagen können je nach Sachlage gleichzeitig ergehen.

5. Zum Nachweis der Zugehörigkeit eines "Fußballfans" zur militanten Hooliganszene im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes.

Gründe

Die vom Senat zugelassene Beschwerde hat keinen Erfolg. Der Senat sieht ebenso wenig wie das Verwaltungsgericht einen Anlass, dem Antragsteller den begehrten vorläufigen Rechtsschutz zu gewähren und die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom 30.05.2000 wiederherzustellen bzw. anzuordnen.

Mit der Verfügung vom 30.05.2000 hat die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller die folgenden Anordnungen getroffen:

1. Soweit Sie einen Reisepass besitzen, wird dessen Geltungsbereich dergestalt eingeschränkt, dass eine Ausreise aus der Bundesrepublik Deutschland in die Niederlande und nach Belgien unmittelbar oder über ein Drittland von Donnerstag, 08. Juni 2000, 0.00 Uhr bis Sonntag, 02. Juli 2000, 24.00 Uhr, nicht gestattet ist.

2. Soweit sie einen Reisepass besitzen, haben Sie diesen bis spätestens 05. Juni 2000 der zuständigen Polizeibehörde ... vorzulegen, damit die Passbeschränkung eingetragen werden kann.

Nach dem 02. Juli 2000 können Sie den Pass erneut vorlegen, um den einschränkenden Vermerk wieder löschen zu lassen.

3. Der Geltungsbereich Ihres Personalausweises wird derart eingeschränkt, dass er nicht zum Verlassen des Gebietes der Bundesrepublik Deutschland zum Zwecke der Einreise in die Niederlande und nach Belgien, unmittelbar oder über ein Drittland vom Donnerstag, 08. Juni 2000, 0.00 Uhr, bis Sonntag, 02. Juli 2000, 24.00 Uhr, berechtigt.

4. Sie haben sich wie folgt beim Polizeirevier ... zu melden: An Spieltagen der deutschen Fußballnationalmannschaft jeweils zwischen 4.00 Uhr und 8.00 Uhr morgens, und zusätzlich nachmittags: am Montag, 12. Juni 2000 zwischen 16.00 und 18.00 Uhr, am Samstag, 17. Juni 2000 zwischen 18.30 und 20.30 Uhr, am Dienstag, 20. Juni 2000 zwischen 18.30 und 20.30 Uhr und soweit die deutsche Nationalmannschaft die Folgerunden erreicht, an ihren Spieltagen jeweils zwischen 16.00 und 20.00 Uhr ... .

Sollten Sie sich an den einzelnen Tagen nicht in xxx aufhalten, haben Sie sich zu den genannten Zeiten beim Polizeirevier Ihres Aufenthaltsorts zu melden ...

5. Soweit Sie Ihrer Verpflichtung zur Vorlage Ihres Passes nicht nachkommen, wird Ihnen hiermit angedroht, dass Ihnen der Reisepass durch den Polizeivollzugsdienst zur Eintragung der Passbeschränkung mittels unmittelbaren Zwangs abgenommen werden kann.

6. ...

Diese Anordnungen, welche die Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO mit formell ordnungsgemäßer Begründung (§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO) für sofort vollziehbar erklärt hat, erweisen sich bei der hier allein möglichen summarischen Überprüfung als rechtlich fehlerfrei; es sind auch keine privaten Interessen des Antragstellers ersichtlich, die es gebieten, ihn dennoch vor ihrer Vollziehung vorerst zu verschonen.

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, finden die Beschränkung des Geltungsbereichs für den Reisepass des Antragstellers und die Auflage, den Pass zur Eintragung der Beschränkung vorzulegen, ihre Rechtsgrundlage in § 8 sowie in § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 des Passgesetzes - PassG (1.) . Soweit die Behörde den Geltungsbereich auch für den Personalausweis des Antragstellers eingeschränkt hat, bietet § 2 Abs. 2 des Personalausweisgesetzes (PAuswG) die erforderliche Ermächtigungsgrundlage (2.). Für die Auflage, sich zu bestimmten Zeiten bei einer deutschen Polizeidienststelle zu melden, ergibt sich aus der polizeilichen Generalklausel in den §§ 1 und 3 PolG die rechtliche Grundlage (3.), für die Androhung des unmittelbaren Zwangs folgt sie aus den §§ 18ff. LVwVfG (4.).

1. Nach § 8 und § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG kann der Geltungsbereich eines Passes eingeschränkt werden, wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passinhaber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet, eine Einziehung des Passes aus einem dieser Gründe jedoch unverhältnismäßig wäre. Diese gesetzlichen Regelungen und damit auch die Maßnahmen, die auf ihrer Grundlage erlassen werden, tangieren zwar das im Rahmen der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 S. 1 GG) gewährleistete Grundrecht der freien Ausreise, doch wird dieses Grundrecht weder durch die gesetzliche Regelung in seinem Wesensgehalt angetastet noch durch die umstrittene Beschränkung des Passes beim Kläger übermäßig eingeschränkt. Die Maßnahme ist zum Schutz erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland erforderlich. Nach den Erkenntnissen, die dem Senat im vorliegenden, nur summarischen Verfahren möglich sind, wären diese Belange bei einer Anwesenheit des Antragstellers in den Niederlanden oder in Belgien während der Fußballeuropameisterschaft im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG gefährdet (vgl. hierzu auch BVerfG, Urt. v. 16.01.1957, BVerfGE 6, 32); dies rechtfertigt ihren Schutz durch die Anordnungen, welche die Antragsgegnerin durch die angefochtene Verfügung getroffen hat.

Die Frage, ob und mit welchem Gewicht durch die Anwesenheit eines deutschen Staatsangehörigen in einem anderen Land Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet werden, unterliegt uneingeschränkt der richterlichen Überprüfung. Nach dem Wortlaut des Gesetzes müssen für die Feststellung einer solchen Gefährdung bestimmte Tatsachen sprechen, die den beiden anderen Tatbestandsmerkmalen des § 7 Abs. 1 Nr. 1 (innere oder äußere Sicherheit) in ihrer Gewichtigkeit zwar nicht gleichstehen, aber jedenfalls nahe kommen (vgl. BVerfGE a.a.O; BVerwG, Urt. v. 29.08.1968, DÖV 1969, 74ff.; Beschlüsse des Senats v. 18.05.1994, DVBl. 1995, 360 und v. 07.06.1995, VBlBW 1996, 71 sowie zuletzt Urt. des Senats v. 26.11.1997 - 1 S 1095/96 -, bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 17.09.1998, Buchholz 402.00 § 7 PassG Nr. 1). Als eine Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschlands im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG können unter besonderen Umständen auch Handlungen gewertet werden, die geeignet sind, dem internationalen Ansehen Deutschlands zu schaden (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 29.08.1968, a.a.O.). Sprechen bestimmte Tatsachen dafür, dass von einem Passinhaber bei seinem Aufenthalt im Ausland derartige Handlungen zu befürchten sind, so rechtfertigt dies als Vorsorgemaßnahme gegenüber einer solchen Gefahr die räumliche Beschränkung des Reisepasses (vgl. Beschl. des Senats v. 07.06.1995, a.a.O.).

Die Antragsgegnerin geht zu Recht davon aus, dass das Auftreten deutscher Hooligans in den Ländern, in denen die Fußballeuropameisterschaft ausgetragen wird, während der Zeit der Spiele das internationale Ansehen der Bundesrepublik Deutschland schädigt. Nach Berichten szenekundiger Beamter handelt es sich bei Hooligans um Personen, die in Gruppen Fußballspiele zum Anlass für gewalttätige Auseinandersetzungen nehmen und dabei auch schwere Straftaten, (z.B. Landfriedensbruch, Delikte gegen Leben, Gesundheit und Eigentum) begehen. Nach der Überzeugung des Senats würden solche Handlungen, die zu den Kategorien des Vandalismus und des Radikalismus gehören, bei einer internationalen Sportveranstaltung, wie der Fußballeuropameisterschaft, auf welche die Augen eines großen Teils der europäischen Bevölkerung gerichtet sind, dem Ansehen der Bundesrepublik Deutschlands in der Staatengemeinschaft erheblichen Schaden zufügen, wenn sie von deutschen Staatsangehörigen begangen würden. Diese Annahme ist umso mehr gerechtfertigt, als es deutsche Staatsangehörige waren, die bei der Fußballweltmeisterschaft 1998 in Frankreich einem französischen Gendarmen schwerste Verletzungen mit dauerhaften Folgeschäden zugefügt haben.

Der Antragsteller gehört zu dem Personenkreis, von dem bei einem Aufenthalt in den Austragungsländern der Fußballeuropameisterschaft während der Dauer der Spiele eine solche Schädigung des Ansehens der Bundesrepublik Deutschland ernsthaft zu befürchten ist. Aus Unterlagen des Polizeireviers Freiburg-Süd geht hervor, dass er seit mehreren Jahren bis in die jüngste Zeit der Szene der Freiburger Hooligans zugeordnet werden muss. So wurde er u. a. im Mai 1992 aus Anlass eines Fußballspiels zwischen dem FC Homburg und dem SC Freiburg als Mitglied der Freiburger Hooligans auffällig. Am 12.02.1994 war er anlässlich des Fußballbundesligaspiels Hamburg SV gegen den SC Freiburg im Bereich des Volksparkstadions in Hamburg an einer Schlägerei rivalisierender Hooligangruppierungen beteiligt. Im April 1995 schlug er im Hauptbahnhof Köln grundlos mit geballter Faust auf zwei jugendliche Kuttenfans von Borussia Mönchen-Gladbach ein und wurde daraufhin festgenommen, wobei er auf dem Weg zur Polizeiwache sowie auf der Polizeiwache selbst gegenüber den eingesetzten Bahnpolizeibeamten erheblichen Widerstand leistete.

Auch aus der neueren Zeit liegen Tatsachen vor, die dafür sprechen, dass der Antragsteller sich auch zwischenzeitlich nicht von der Freiburger Hooliganszene losgesagt hat. So hielt er sich zusammen mit anderen Freiburger Hooligans während der Fußballweltmeisterschaft in Frankreich am 21.06.1998 in Lens auf und wurde dort bei Auseinandersetzungen von Hooligangruppen mit der Polizei in Fotografien, auf denen er eindeutig zu erkennen und zu identifizieren ist, inmitten der Gruppe festgehalten, von der die tätlichen Auseinandersetzungen ausgingen. Am 29.01.2000 besuchte er mit anderen Hooligans ein Freundschaftsspiel des SC Freiburg gegen den FC Basel; als er während der Halbzeit zusammen mit anderen Personen das Dreisamstadion verließ, nahmen ihn Polizeibeamte in vorbeugenden Gewahrsam, um gewalttätige Auseinandersetzungen zwischen rivalisierenden Hooligans zu verhindern. Den unmittelbaren Anlass zu dieser Festnahme bildete nach den Erkenntnissen der Freiburger Polizei die von einem szenekundigen Beamten beobachtete Unterredung mehrerer Personen, zu denen der Antragsteller gehörte, mit einem Basler Hooligan im Stadion, bei der es nach der Einschätzung des Beamten zur Verabredung einer gewalttätigen Auseinandersetzung zwischen Freiburger und Basler Hooligans gekommen sein dürfte. Über das Internet erhielt die Polizei die Information, dass es zu Tätlichkeiten nur deshalb nicht gekommen ist, weil die Freiburger Hooliganszene in der kurzen Zeit nicht mit der erwünschten Anzahl an Teilnehmern mobil gemacht werden konnte. Auf Grund dieser Information bestand jedenfalls für die Annahme, dass eine solche Auseinandersetzung verabredet und geplant war, die erforderliche Gewissheit. Deshalb durfte die Polizei auch davon ausgehen, dass die Angehörigen der Freiburger Hooliganszene, die nach der beobachteten Unterredung mit einem Basler Hooligan während des Fußballspieles das Stadion verlassen hatten, jedenfalls bereit waren, sich an der Organisation und Durchführung der geplanten tätlichen Auseinandersetzung zu beteiligen. Zu dieser Gruppe gehörte der Antragsteller. Entgegen der Auffassung des Antragstellers handelt es sich hierbei nicht lediglich um nicht durch Tatsachen belegte Mutmaßungen, sondern vielmehr um auf Tatsachen gestützte Erkenntnisse, aus denen Schlussfolgerungen gezogen werden durften. Durch jahrelange Beobachtung der Hooliganszene sowie durch die Sachbearbeitung aller Delikte rund um Fußballspiele verfügen szenekundige Beamte über eine umfassende Personenkenntnis und sind in der Lage, Problemfans differenziert zu beurteilen. Es muss daher - zumindest im Verfahren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes - davon ausgegangen werden, dass die szenekundigen Beamten auch differenzieren können, ob es sich bei erhaltenen Informationen - hier Mitteilungen aus der Szene selbst - um einen vagen Hinweis handelt oder nicht. Für ihre Informationsgewinnung greifen sie auch auf die Zentrale Informationsstelle Sportveranstaltungen in Düsseldorf zurück, bei welcher sämtliche Hinweise aus allen Bundesligastandorten zentral gebündelt und von dort wieder an die einzelnen Dienststellen und hier an die szenekundigen Beamten weitergegeben werden. Außerdem stehen sie untereinander in ständigem Kontakt und beobachten die Hooliganszene anlässlich von Fußballspielen. Aus der Bündelung dieser Informationen wird das Erkenntnismaterial gewonnen, dass zur Beurteilung der Gefahrenprognose bei Präventivmaßnahmen zugrunde gelegt wird. Nach diesen Erkenntnissen ist die Konspiration Kennzeichen und Wesen des Hooliganismus; das Verabreden von Auseinandersetzungen oft weit ab von der eigentlichen Veranstaltung gehört zur Szene.

Bei diesen Erkenntnissen kann es der Senat nicht beanstanden, dass sich die Antragsgegnerin bei der umstrittenen Maßnahme von der Annahme hat leiten lassen, der Antragsteller werde bei der Fußballeuropameisterschaft in Belgien und den Niederlanden zusammen mit anderen Szenenangehörigen in gewaltbereiter Weise aktiv werden und dadurch erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland in der oben dargelegten Weise gefährden. Sie durfte auch dabei von der durch umfangreiche Erfahrungen belegten Tatsache ausgehen, dass Hooligans als grundsätzlich gewaltbereite Gruppierungen in derartigen Fußballereignissen den willkommenen Anlass zu Randalen der oben umschriebenen Art sehen. In der richtigen Einschätzung, dass er dieser Szene angehört und in ihr bis in die jüngste Zeit aktiv gewesen ist, durfte die Behörde den Antragsteller damit in den Kreis von Personen einordnen, der nur durch die hier angegriffenen Maßnahmen davon abgehalten werden kann, sich bei der Fußballeuropameisterschaft in Belgien oder den Niederlanden in einer Weise zu betätigen, die dem internationalen Ansehen der Bundesrepublik Deutschland schweren Schaden zufügt. Die Passbeschränkung, die den Antragsteller für die Zeit der Europameisterschaft an der Ausreise in die veranstaltenden Länder hindert, ist deshalb eine geeignete und zur Abwehr der drohenden Gefahren auch erforderliche Maßnahme. Dass die Behörde mit ihr den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt hätte, lässt sich nicht feststellen. Soweit der Antragsteller meint, die Maßnahme verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil vergleichbare Anordnungen nicht gegenüber allen der Hooliganszene zuzuordnenden Personen ergangen seien, übersieht er, dass die Behörde nicht ermessensfehlerhaft handelt, wenn sie aus einer Gruppe von potentiellen Störern diejenigen herausgreift, bei denen die Gefahr, dass sie mit ihrem Auslandsaufenthalt erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden, besonders signifikant und gravierend ist.

2. Unter den oben dargelegten Voraussetzungen konnte die Antragsgegnerin auch den Personalausweis des Antragstellers in seinem räumlichen Geltungsbereich beschränken. Zwar erfüllt der Personalausweis in erster Linie die Funktion einer Identitätskarte. Über § 2 Abs. 1 Nr. 1 der Verordnung zur Durchführung des Passgesetzes (DVPassG) i. V. mit § 2 Abs. 1 Nr. 2 PassG ist er aber auch als Passersatz zugelassen und kann in dieser Funktion unter den gleichen Voraussetzungen wie der Pass (§ 7 Abs. 1) in seinem Geltungsbereich beschränkt werden (§ 2 Abs. 2 PAuswG i.V. mit § 7 Abs. 2 PassG). Gegen diese Regelung bestehen ebenso wenig wie gegenüber denen zur Beschränkung des Passes verfassungsrechtliche Bedenken. Ihre Anwendung auf den Antragsteller durch die Nr. 3 der Verfügung vom 26.05.2000 erweist sich für den erstrebten Zweck, ihn während der Fußballeuropameisterschaft an der Ausreise in eines der Austragungsländer zu hindern, in der gleichen Weise als ebenso geeignet, erforderlich und verhältnismäßig wie die Beschränkung des Passes.

3. Auch die Meldeauflage, der der Antragsteller mit der Nr. 4 der Verfügung unterworfen wird, wird rechtlich nicht zu beanstanden sein. Wie der Senat bereits früher entschieden hat (Urteil vom 16.11.1999 - 1 S 1315/98 -), kann die Polizeibehörde, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist, eine Meldeauflage erlassen, um von dem Einzelnen und/oder dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht werden. Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) ist in diesem Bereich nicht durch die Regelungen über Pass- und Personalausweisbeschränkungen in den entsprechenden Bundesgesetzen ausgeschlossen. Das Pass- und Personalausweisgesetz bekämpft mit der Möglichkeit der Versagung bzw. Beschränkung der entsprechenden Dokumente - u.a. - die Gefahr, die für die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland durch den Dokumenteninhaber im Ausland entstehen kann. Sonstigen Gefahren (von § 7 Abs. 1 Nrn. 2 bis 9 PassG abgesehen) kann das Bundesrecht nicht wehren; die Meldeauflage hat zum Ziel, zu verhindern, dass der Antragsteller Körperverletzungen und Sachbeschädigungen begeht. Sie dient damit der Abwehr einer polizeilichen Gefahr, die als solche nicht von der Regelung in § 7 PassG erfasst wird, da dort nur bei bestimmten Delikten (vgl. § 7 Abs. 1 Nrn. 3 und 4 PassG) eine Passbeschränkung zulässig ist. Darauf, ob die Verletzung der körperlichen Unversehrtheit oder des Eigentums, der begegnet werden soll, im Ausland oder im Inland einzutreten droht, kommt es nicht an.

Die von der Antragsgegnerin getroffene Gefahrenprognose begegnet im Rahmen des Verfahrens auf vorläufigen Rechtsschutz keinen Bedenken. Der Antragsteller dürfte der Freiburger Hooliganszene angehören. Es ist auch zu befürchten, dass er ohne die beschränkende Maßnahme (diese insoweit hier isoliert gesehen) im Rahmen hooligantypischer Vorkommnisse an Sachbeschädigungen und Körperverletzungen beteiligt sein dürfte. Insoweit kann auf das oben (Nr. 1) ausgeführte Bezug genommen werden.

Die Meldeauflage durfte von der Antragsgegnerin auch für erforderlich angesehen werden. Zwar ist der Antragsteller rechtlich durch die verfügte Pass- und Personalausweisbeschränkung gehindert, in die Niederlande und nach Belgien einzureisen. Um die von der Antragsgegnerin als Polizeibehörde bekämpften Körperverletzungen und Sachbeschädigungen im Rahmen der dort befürchteten Auseinandersetzungen zu verhindern, bedarf es an sich nicht zusätzlich einer Meldeauflage, sofern sicher ist, dass der Antragsteller sich an die Beschränkung seines Passes und seines Personalausweises hält. Angesichts der von der Antragsgegnerin bekämpften Gefahr erscheint es jedoch zulässig zur Sicherstellung, dass der Antragsteller im Zusammenhang mit den Spielen der deutschen Nationalmannschaft bei der Fußballeuropameisterschaft keine Straftaten begeht, ihm gegenüber eine Meldeauflage zu erlassen. Schließlich ist die Meldeauflage nicht unverhältnismäßig. Sie betrifft nur die Tage, an denen die deutsche Fußballnationalmannschaft ihre Spiele austrägt.

Soweit der Antragsteller-Vertreter durch die Meldeauflage seine verfassungsrechtlich garantierte Freizügigkeit eingeschränkt sieht, kann ihm der Senat nicht folgen. Dadurch, dass er sich an höchstens sechs Tagen zu bestimmten Zeiträumen auf einem Polizeirevier melden muss, wird seine Freizügigkeit innerhalb der Bundesrepublik Deutschland nicht unverhältnismäßig tangiert. Dies umso weniger, als er sich bei jedem deutschen Polizeirevier melden kann, in dessen Bezirk er sich gerade aufhält, wobei nur die Verpflichtung besteht, diesen voraussichtlichen Aufenthaltsort spätestens einen Tag vor dem Spiel bekannt zu geben.

4. Die Androhung des unmittelbaren Zwangs bezüglich der Vorlage des Passes mit der Verpflichtung, die Beschränkung eintragen zu lassen (Nr. 5 der Verfügung), ist nicht fehlerhaft, da die Grundverfügung (Nrn. 1, 2 der Verfügung) unter Anordnung des Sofortvollzugs ergangen ist und die Anwendung unmittelbaren Zwangs, unter zuvor ergehender Androhung, das adäquate Vollstreckungsmittel darstellt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 14 Abs. 3, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG in Verbindung mit § 5 ZPO.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.