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VGH Baden-Württemberg · Beschluss vom 29. Dezember 1989 · Az. 10 S 2252/89

Informationen zum Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2013, 7230

  • Verfahrensgang:

1. Eine Gemeinde darf einen Ersatzanspruch, den sie daraus herleitet, daß ihr ein Grundstückseigentümer im Rahmen eines öffentlich-rechtlich ausgestalteten Kanalnutzungsverhältnisses einen Schaden zugefügt hat, ohne gesetzliche Ermächtigung nicht durch Leistungsbescheid geltend machen.

Gründe

Die Entscheidung ergeht nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluß. Der Senat hält die Berufung der Beklagten einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich (vgl. Art. 2 § 5 Abs. 1 S. 1 und 3 EntlastG).

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Der Senat macht sich die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils zu eigen, so daß er auf sie Bezug nehmen kann (vgl. Art. 2 § 7 Abs. 1 EntlastG).

Das Berufungsvorbringen nötigt zu keiner abweichenden Entscheidung.

Die Klage ist zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg ist gegeben. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO. Die Beklagte begehrt vom Kläger die Zahlung von 21.135,72 DM als Ersatz für die Kosten, die ihr dadurch entstanden sind, daß sie ihre Kläranlage wegen wiederholten, dem Kläger zugeschriebenen Silosaftzuflusses zweimal hat entleeren und neu anfahren müssen. Sie leitet den von ihr geltend gemachten Anspruch aus dem Kanalbenutzungsverhältnis, das öffentlich-rechtlicher Natur ist, da die Abwasserbeseitigung ausweislich des § 1 Abs. 1 S. 1 der Abwassersatzung -- AbwS -- vom 14.12.1978 als öffentliche Einrichtung betrieben wird, bzw. aus dem Polizeirecht her. § 40 Abs. 2 S. 1 VwGO greift nicht ein. Er eröffnet den ordentlichen Rechtsweg, wenn der einzelne wegen der Verletzung öffentlich-rechtlicher Pflichten die nicht auf einem öffentlich-rechtlichen Vertrag beruhen, auf Schadensersatz klagt, nicht dagegen, wenn er von der öffentlichen Hand mit Ersatzansprüchen überzogen wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.2.1971, BVerwGE 37, 231; BGH, Urt. v. 25.2.1965, BGHZ 34, 277).

Die Klage ist auch begründet. Die Bescheide der Beklagten vom 8.9.1987 und vom 26.5.1988 sind, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Sie ermangeln der gesetzlichen Grundlage.

Dahinstehen kann, ob der Beklagten die geltend gemachte Schadensersatzforderung materiell-rechtlich zusteht. Selbst wenn dies zutrifft, folgt hieraus nicht die Befugnis, sie dem Kläger gegenüber durch Leistungsbescheid durchzusetzen.

Bestandteil des in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips ist der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts. Danach bedürfen Eingriffe in Freiheit und Eigentum des Bürgers einer gesetzlichen Ermächtigung. Der angefochtene Leistungsbescheid trifft eine in diesem Sinne belastende Regelung nicht nur deshalb, weil er einen an den Kläger gerichteten Leistungsbefehl enthält, sondern darüber hinaus bereits deshalb, weil er als Verwaltungsakt im Sinne des § 35 S. 1 LVwVfG die Rechtsfolge möglicher Unanfechtbarkeit für sich in Anspruch nimmt. Der Kläger bestreitet, ersatzpflichtig zu sein. Will er verhindern, daß die Beklagte ihre Forderung in Höhe von 21.135,72 DM gegen ihn durchsetzt, so muß er sich unter Beachtung der Fristbestimmungen der §§ 70 und 74 VwGO mit Rechtsbehelfen gegen den Leistungsbescheid zur Wehr setzen. Unterläßt er dies, so hat das zur Folge, daß die ihm gegenüber getroffene Festsetzung, selbst wenn sie rechtswidrig sein sollte, bestandskräftig wird und ohne gerichtliche Hilfe zwangsweise vollzogen werden kann. Dient der Leistungsbescheid unabhängig von seinem materiell-rechtlichen Regelungsgehalt als Titel und als Vollstreckungsgrundlage, so unterliegt er schon um dieser Funktion willen als belastender Eingriff dem Vorbehalt des Gesetzes (vgl. das Senatsurteil vom 9.7.1985, VBlBW 1986, 22; OVG Lüneburg, Urt. v. 15.3.1988, NVwZ 1989, 880; vgl. auch BVerwG, Urteile v. 24.6.1966, BVerwGE 24, 225, und v. 29.11.1985, BVerwGE 72, 265).

Zu einer anderen Beurteilung besteht entgegen der Ansicht der Beklagten nicht deshalb Veranlassung, weil in der Rechtsprechung anerkannt ist, daß es für den Erlaß eines Leistungsbescheides nicht ausnahmslos einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Zum einen ist weithin unbestritten, daß durch Verwaltungsakt gewährte Leistungen ohne spezielle Ermächtigung durch Verwaltungsakt zurückgefordert werden dürfen, wenn sich herausstellt, daß sie zu Unrecht erbracht worden sind (vgl. BVerwG, Urteile v. 17.3.1977, NJW 1977, 1838, und v. 11.2.1983, DVBl. 1983, 810). Zum anderen besteht weitgehend Einigkeit darüber, daß ein Forderungsrecht der öffentlichen Hand durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden darf, wenn der Hoheitsträger dem in Anspruch Genommenen im Verhältnis hoheitlicher Überordnung gegenübersteht. Nicht jedes Rechtsverhältnis zwischen einem Träger öffentlicher Verwaltung und einem einzelnen ist freilich durch ein solches Qualifikationsmerkmal gekennzeichnet. Es gibt keinen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Inhalts, daß sich aus jedem beliebigen öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis die Befugnis der Organe der vollziehenden Gewalt herleiten läßt, zur hoheitlichen Erfüllung von Verwaltungsaufgaben Verwaltungsakte zu erlassen. Zum Wesen des Verwaltungsaktes gehört es, daß die Verwaltung einseitig eine Regelung trifft, die den Adressaten bindet. Fehlt es an einer ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung, so bedarf es hierfür eines besonderen Legitimationsgrundes, den, wenn überhaupt, nur die Überordnung des Verwaltungsträgers über den Regelungsadressaten herzugeben vermag. Noch nicht getan ist es in diesem Zusammenhang mit der Feststellung, daß ein Rechtsverhältnis ein subordinationsrechtliches Gepräge aufweist. Denn diese Tatsache allein rechtfertigt nicht zwangsläufig den Schluß, daß das Überordnungsverhältnis sämtliche Einzelansprüche erfaßt, die hieraus erwachsen. Die Überordnung muß gerade auch in bezug auf den Anspruch bestehen, der durch Verwaltungsakt geregelt werden soll (vgl. BVerwG, Urteile v. 24.6.1966, a.a.O., und v. 23.10.1979, BVerwGE 59, 13; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.1.1989, NVwZ 1989, 892; OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 6.12.1988, DVBl. 1989, 945). Fehlt es insoweit an einer ausdrücklichen Bestimmung, so ist aus dem Gesamtregelungszusammenhang heraus zu ermitteln, wieweit die Befugnis reicht, im Einzelfall kraft obrigkeitlicher Gewalt zu entscheiden. Eine Regel des Inhalts, daß ein dem öffentlichen Recht zuzurechnendes Rechtsverhältnis im Zweifel auf ein umfassendes und für alle Beziehungen geltendes Über- und Unterordnungsverhältnis angelegt ist, gibt es nicht. Durch eine generelle Über- und Unterordnung sind lediglich das Beamten- und das Soldatenverhältnis sowie diesen vergleichbare Rechtsverhältnisse gekennzeichnet. Aus dem für Dienstverhältnisse dieser Art charakteristischen umfassenden Pflichten -- und Treueverhältnis wird hergeleitet, daß die Rechtsbeziehungen zwischen dem Dienstherrn und den Beamten bzw. Soldaten durchgängig subordinationsrechtlicher Natur sind, mit der Folge, daß dem Dienstherrn die Befugnis zuerkannt wird, nicht nur bei der Ernennung, der Festsetzung von Bezügen, der Versetzung, der Entlassung oder ähnlichen Maßnahmen einseitig hoheitlich tätig zu werden, sondern sich auch bei der Geltendmachung vermögensrechtlicher Ansprüche, sei es bei der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge, sei es bei Schadensersatzforderungen, des Mittels des Verwaltungsakts zu bedienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 6.5.1964, BVerwGE 18, 283, v. 17.9.1964, BVerwGE 19, 243, v. 28.6.1967, BVerwGE 27, 245, und v. 28.9.1967, BVerwGE 28, 1).

Das Rechtsverhältnis, das der Beklagten als Grundlage für ihren Schadensersatzanspruch gegen den Kläger dient, unterscheidet sich wesentlich von derartigen durch eine allumfassende Über- und Unterordnung gekennzeichneten Dienstverhältnissen. Richtig ist, daß auch das Normengefüge, in das das Kanalbenutzungsverhältnis eingebettet ist, eine Reihe von subordinationsrechtlichen Elementen aufweist. Wie aus § 11 Abs. 1 GemO erhellt, können die Gemeinden für die Grundstücke ihres Gebiets u. a. den Anschluß an die Abwasserbeseitigung und die Benutzung der zu diesem Zweck geschaffenen Einrichtungen vorschreiben. Von dieser Möglichkeit hat die Beklagte in § 4 Abs. 1 AbwS Gebrauch gemacht. Überdies sind die Gemeinden nach § 9 KAG ermächtigt, für die Benutzung öffentlicher Abwasseranlagen Benutzungsgebühren zu erheben. Auch von dieser Möglichkeit einseitig hoheitlicher Regelung hat die Beklagte ausweislich des § 23 AbwS Gebraucht gemacht. Der Umstand, daß der Gesetzgeber punktuell die Voraussetzungen für eine subordinationsrechtliche Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses geschaffen hat, läßt sich indes nicht als Hinweis auf eine darüber hinausgehende Generalermächtigung werten. Er nötigt im Gegenteil zu dem Schluß, daß das Überordnungsverhältnis nicht über die gesetzlich geregelten Einzelansprüche hinausgreift.

An dieser Beurteilung vermag entgegen der von der Beklagten vertretenen Auffassung auch das Rechtsinstitut des Anschluß- und Benutzungszwanges nichts zu ändern. Entschließt die Gemeinde sich, von der ihr eingeräumten Zwangsbefugnis Gebrauch zu machen, so wird hierdurch die Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses in den Einzelheiten in keiner Weise subordinationsrechtlich vorgeprägt. Die Anordnung des Anschluß- und Benutzungszwangs ermöglicht es, einen Anschluß- und benutzungsunwilligen Grundstückseigentümer notfalls auch unter Anwendung von Vollstreckungsmaßnahmen zum Anschluß und zur Benutzung zu zwingen. Ihr Zweck ist erreicht, wenn die Benutzung aufgenommen wird. Nach welchen Regeln sich die aus dem Benutzungsverhältnis ergebenden wechselseitigen Rechte und Pflichten bestimmen, liegt außerhalb des Normbereichs des § 11 GemO (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 2.9.1988, ESVGH 39, 20). Die Anordnung des Anschluß- und Benutzungszwangs dient vor allem der Erhaltung und der Förderung der Volksgesundheit durch Versorgung der Allgemeinheit mit bestimmten für die Daseinssicherung wichtigen Gütern (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.4.1986, NVwZ 1986, 754; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 26.7.1979, ESVGH 30, 40). Gegenstand des aufgrund öffentlich-rechtlichen Zwangs begründeten Benutzungsverhältnisses ist dagegen der Austausch von Leistungen. Zwar sind die Hauptleistungspflicht der Gemeinde, die Abwasseranlagen zur Benutzung bereitzustellen, und auch die Hauptleistungspflicht des Benutzers, hierfür ein Entgelt zu entrichten, Ausfluss des Anschluß- und Benutzungszwangs. Jedoch ist die Gemeinde bei der Ausgestaltung des Benutzungsverhältnisses rechtlich nicht gebunden. Es steht ihr frei, ob sie das Benutzungsverhältnis einem öffentlich-rechtlichen oder einem privatrechtlichen Regime unterwerfen will (vgl. BGH, Urt. v. 3.11.1983, BayVBl. 1985, 27; Hess.VGH, Beschl. v. 24.6.1974, ESVGH 25, 59; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.8.1976, VwRspr. 29, 612). Dieses Wahlrecht rechtfertigt sich daraus, daß sie mit dem Betrieb einer öffentlichen Einrichtung, die der Daseinsvorsorge dient, eine Tätigkeit ausübt, die nicht notwendigerweise einer öffentlich-rechtlichen Regelung vorbehalten ist. Es handelt sich um die Wahrnehmung von Aufgaben, die als solche auch von einem Privatmann oder von der Verwaltung in den Formen des Privatrechts übernommen werden könnten und bei denen sich die öffentliche Hand und der Bürger in ähnlicher Weise wie die Parteien eines privatrechtlichen Benutzungsverhältnisses (Miet-Vertrags) gegenüberstehen (vgl. BGH, Urteile v. 4.10.1972, BGHZ 59, 303, und v. 20.6.1974, NJW 1974, 1816).

Die Modalitäten des zwischen dem Kläger und der Beklagten begründeten Benutzungsverhältnisses sind nur bruchstückhaft Gegenstand einer ausdrücklichen Regelung. Auf einer gesetzlichen Grundlage beruht allein die Gebührenerhebung. Die Abwassersatzung bringt zum Ausdruck, daß sich aus dem Benutzungsverhältnis weitere Rechte und Pflichten ergeben, nimmt aber für sich erkennbar nicht in Anspruch, die Rechtsbeziehungen der Beklagten zu den Benutzern abschließend zu regeln. Zwar erlegen die §§ 7, 11, 12 und 30 AbwS dem Grundstückseigentümer Kontroll-, Sicherungs- und Meldepflichten auf. Auch läßt sich § 31 AbwS entnehmen, daß die Grundstückseigentümer und die Benutzer die Nebenpflicht trifft, dafür Sorge zu tragen, daß die Beklagte durch die Benutzung der Abwasseranlagen keinen Schaden erleidet. Und letztlich knüpft § 32 AbwS an bestimmte Zuwiderhandlungen die dort näher bezeichneten Sanktionen. Offen bleibt jedoch insbesondere, unter welchen Voraussetzungen Schadensersatzansprüche in Betracht kommen. § 31 Abs. 2 AbwS läßt sich entgegen der Ansicht der Beklagten nicht als Beleg für das Gegenteil werten. Danach haften die Grundstückseigentümer und die Benutzer für Schäden, die infolge einer unsachgemäßen oder den Bestimmungen der Satzung widersprechenden Benutzung oder infolge eines mangelhaften Zustandes der Grundstücksentwässerungsanlagen entstehen. Das Verwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin, daß diese Bestimmung sich nicht als eigenständige Grundlage für einen Schadenersatzanspruch eignet. Die Beklagte ist ohne entsprechende gesetzliche Ermächtigung rechtlich daran gehindert, die Benutzer ihrer Abwasseranlagen abweichend vom allgemeinen System des Haftungsrechts einer verschuldensunabhängigen Haftung zu unterwerfen. Dies hat sie bei Erlaß der Abwassersatzung nicht verkannt und wollte dies auch nicht. Die Vorschrift stimmt wörtlich mit § 31 Abs. 2 der Mustersatzung des Gemeindetages Baden-Württemberg überein. Den Erläuterungen des Gemeindetages (BWGZ 1978, 579) ist zu entnehmen, daß eine Bestimmung dieses Inhalts keine konstitutive Wirkung entfaltet, sondern lediglich als Anknüpfungsnorm dient, die auf die außerhalb der Abwassersatzung geregelten Haftungstatbestände des öffentlichen und des Privatrechts verweist.

Für das Rechtsverhältnis, das durch die Benutzung einer kommunalen Einrichtung auf öffentlich-rechtlicher Grundlage begründet wird, fehlt es an einer speziellen Schadenersatzregelung. Das bedeutet indes nicht, daß einen Grundstückseigentümer, der die gemeindliche Abwasseranlage beschädigt, keine Ersatzpflicht treffen kann. Vielmehr ist anerkannt, daß die Regeln des allgemeinen Schuldrechts sinngemäß anzuwenden sind. Die Analogie zum Vertragsrecht rechtfertigt sich daraus, daß derjenige, der eine öffentliche Einrichtung in Anspruch nimmt, in nicht geringerem Maße als ein Mieter, der mit der Mietsache pfleglich umzugehen hat, verpflichtet ist, den Anstaltsträger vor Schaden zu bewahren (vgl. BGH, Urt. v. 7.7.1983, NJW 1984, 615; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.12.1981, VBlBW 1982, 369). Hat der Grundstückseigentümer für Leistungsstörungen im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses nach schuldrechtsähnlichen Grundsätzen einzustehen, so ist in diesem Regelungszusammenhang kein Raum mehr für die Annahme, daß er der Gemeinde rechtlich untergeordnet ist. Entspricht seine Haftung der Rechtsfolge, die das Privatrecht an die positive Vertragsverletzung knüpft, so verbietet es sich von vornherein, den Schadensersatzanspruch der öffentlichen Hand seiner Natur nach als Ausfluß hoheitlicher Überordnung zu qualifizieren. Der Anspruch erwächst zwar aus der Regelung von Angelegenheiten im Bereich der Leistungsverwaltung. Er ist jedoch nicht wie ein Rückforderungsanspruch die Umkehrung eines Leistungsaktes. Anders als die Benutzungsgebühr, die subordinationsrechtlicher Natur ist, dient er auch nicht dazu, die Kosten der Einrichtung zu decken. Vielmehr erschöpft er sich, wie die Schadensersatzansprüche des bürgerlichen Rechts, in der Zweckbestimmung, einen Schaden auszugleichen, den die Gemeinde bei der Erledigung ihrer Aufgaben erlitten hat. Dies schließt eine Geltendmachung unter Einsatz hoheitlicher Mittel aus (vgl. zu ähnlichen Fallgestaltungen BSG, Urteile v. 12.2.1980, BSGE 49, 291, und v. 24.11.1987, BSGE 62, 251).

Die §§ 45 a und 45 b WG rechtfertigen keine andere Beurteilung. Der gegenteiligen Auffassung, die das Verwaltungsgericht Karlsruhe in dem von der Beklagten zitierten Urteil vom 24.9.1985 -- 1 K 208/82 -- vertritt, folgt der Senat nicht. § 45 a WG gibt für die Gegenmeinung schon deshalb nichts her, weil in ihm das Verhältnis der Gemeinde als der zur Abwasserbeseitigung verpflichteten Körperschaft zu den Benutzern der für die Abwassersammlung und -fortleitung errichteten Anlagen nicht thematisiert wird. Auch § 45 b WG erweist sich als unmaßgeblich. Er betrifft eine Normierungsebene, die der des § 11 GemO entspricht. In Anlehnung an die in § 3 Abs. 1 AbfG getroffene Regelung bestimmt er in engem Zusammenhang mit dem Anschluß- und Benutzungszwang, daß Abwasser von demjenigen, bei dem es anfällt, dem Beseitigungspflichtigen zu überlassen ist. Dagegen enthält er sich jeglicher Aussage dazu, in welcher rechtlichen Form dies geschieht. Noch weniger gibt er Aufschluß darüber, ob die Gemeinde Schadensersatzforderungen, die ihr als Betreiber der Abwasseranlagen zustehen, durch Leistungsbescheid geltend machen darf oder einklagen muß.

Der Senat stimmt mit der Vorinstanz auch darin überein, daß der zur Durchsetzung eines aus dem Benutzungsverhältnis hergeleiteten Schadensersatzanspruchs unzulässige Leistungsbescheid vom 8.9.1987 nicht in einen polizeirechtlichen Kostenerstattungsbescheid umgedeutet werden kann.

Lagen die formellen und materiellen Voraussetzungen für die unmittelbare Ausführung einer Maßnahme nach § 8 Abs. 1 PolG vor, so können die dabei entstandenen Kosten allerdings ausweislich des § 8 Abs. 2 S. 2 PolG durch Verwaltungsakt vom Polizeipflichtigen angefordert werden. Gleichwohl kommt eine Umdeutung in einen solchen Kostenerstattungsbescheid nicht in Betracht. Wie aus § 47 Abs. 1 LVwVfG erhellt, muß die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, auch für den Erlaß des Verwaltungsaktes, in den der fehlerhafte umgedeutet werden soll, zuständig sein. An dieser Voraussetzung fehlt es hier. Es liegt keine Behördenidentität vor. Soweit die Beklagte im Rahmen der Daseinsvorsorge Abwasserbeseitigungsanlagen errichtet und betreibt sowie die Benutzung dieser Einrichtungen ordnet, wird sie in Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts tätig, das ihr nach Art. 28 Abs. 2 GG garantiert ist. Der von ihr aus dem Benutzungsverhältnis hergeleitete Schadensersatzanspruch steht ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zu. Für den auf § 8 Abs. 2 S. 2 PolG gestützten Erstattungsanspruch trifft dies nicht zu. Die Heranziehung des Störers zu den Kosten der unmittelbaren Ausführung eines polizeilichen Maßnahme ist keine Selbstverwaltungsangelegenheit. Vielmehr räumt § 8 Abs. 2 S. 2 PolG den Kostenerstattungsanspruch der Polizei ein. Damit knüpft er an die in den §§ 45 ff. PolG beschriebene polizeiliche Organisation an, die neben dem Polizeivollzugsdienst die allgemeinen und die besonderen Polizeibehörden umfaßt, zu denen die Gemeinden nicht zählen. Ortspolizeibehörde ist nach § 48 Abs. 4 PolG vielmehr der Bürgermeister, der seine polizeilichen Aufgaben ausweislich des § 44 Abs. 3 GemO in eigener Zuständigkeit erledigt und dabei ausweislich der §§ 50 und 51 PolG den Weisungen der zur Fachaufsicht zuständigen staatlichen Behörden unterliegt. Daß er nach § 23 Abs. 1 GemO zugleich Verwaltungsorgan der Gemeinde ist, ändert nichts daran, daß er in seiner Funktion als Polizei im Rahmen des § 8 Abs. 2 S. 2 PolG keine Selbstverwaltungsangelegenheit wahrnimmt (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 27.2.1985, VBlBW 1986, 22).

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