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BVerwG · Urteil vom 10. Dezember 2009 · Az. 3 C 29.08

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    BVerwG

  • Datum:

    10. Dezember 2009

  • Aktenzeichen:

    3 C 29.08

  • Typ:

    Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2011, 90816

  • Verfahrensgang:

Die Gebühren für die Sicherung des An- und Abflugs auf den sog. internationalen Verkehrsflughäfen dürfen nach einem einheitlichen Gebührensatz berechnet werden.

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichthofs vom 20. Februar 2008 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Gründe

I.

Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu An- und Abfluggebühren für die Flugsicherung.

Die Flugzeuge der Klägerin fliegen Verkehrsflughäfen im Bundesgebiet an, an denen die Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS), gestützt auf die Verordnung über die Erhebung von Kosten für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug (im Folgenden: FSAAKV), Flugsicherungsgebühren erhebt.

Mit Bescheiden vom 15. und 25. März 2004 machte die DFS An- und Abfluggebühren in Höhe von insgesamt 6 462 164,83 EUR geltend; diese Bescheide betrafen Flüge in der zweiten Hälfte des Monats Februar 2004 und der ersten Hälfte des Monats März 2004. Den Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Bescheid vom 21. Dezember 2004 zurück.

Die hiergegen erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 5. Dezember 2006 abgewiesen.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung der Klägerin mit Urteil vom 20. Februar 2008 zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Für die von der Verordnung erfassten Flughäfen habe ein einheitlicher Gebührensatz festgesetzt werden dürfen; der Verordnungsgeber habe damit die Grenzen seines weiten organisatorischen Ermessens nicht überschritten. Da er keine unterschiedlichen Leistungsbereiche gebildet habe, handele es sich nicht um eine Quersubventionierung; ebenso wenig liege eine Einheitsgebühr vor. Die gebührenpflichtige Leistung bestehe in der Sicherung des An- und Abflugs. Es sei auch mit Blick auf das Wesen einer Gebühr nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber den Wert dieser Leistung einheitlich bewertet und nicht auf die Kostensituation an den einzelnen Flughäfen abgestellt habe. Der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur sog. Luftsicherheitsgebühr I sei nicht zu entnehmen, dass die Gebührenkalkulation im Bereich der Luftfahrtverwaltung stets flughafenbezogen zu erfolgen habe. Verfassungsrecht zwinge ebenfalls nicht dazu, nach einzelnen Flughäfen zu differenzieren. Der Spielraum, den der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber lasse, sei erst dann überschritten, wenn sich keine sachlichen Gründe für die Regelung fänden. Als sachliche Rechtfertigung reiche hier bereits der Wille des Verordnungsgebers, die Leistung an allen in der Verordnung aufgeführten Flughäfen gleich zu bewerten; ebenso wenig sei es willkürlich, wenn er bestimmte verkehrspolitische Lenkungszwecke verfolge. Das verfassungsrechtliche Äquivalenzprinzip sei ebenfalls nicht verletzt; denn ein erkennbares Missverhältnis zwischen der Gebühr und der Gewährleistung eines sicheren An- und Abflugs bestehe nicht. Auch ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht liege nicht vor. Die Verordnung (EG) Nr. 550/2004 sei zum Zeitpunkt der Gebührenerhebung noch nicht in Kraft gewesen. Für einen Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG fehle es am Merkmal einer grenzüberschreitenden Dienstleistung. Es handele sich auch nicht um eine nach Art. 87 EG unzulässige Beihilfe, denn weder werde eine Begünstigung aus staatlichen Mitteln gewährt noch sei der Handel zwischen den Mitgliedstaaten betroffen. Der Einwand der Klägerin, die in die Gebührenkalkulation einzubeziehenden Flughäfen seien fehlerhaft bestimmt worden, sei ebenfalls unbegründet. Schließlich sei die Gebührenkalkulation nicht deshalb rechtswidrig, weil der Verordnungsgeber den Ertrag aus der Cross-Border-Leasing-Transaktion der DFS nicht einbezogen habe. Erträge seien nur dann zu berücksichtigen, wenn ihnen Kosten der Einrichtung, also ein Werteverzehr an Gütern oder Dienstleistungen, zugrunde lägen. Die DFS habe Flugsicherungseinrichtungen an einen US-amerikanischen Trust vermietet, die Anlagen aber gleichzeitig zurückgemietet. Dadurch sei ein steuerlicher Vorteil für das US-Unternehmen entstanden, an dem die DFS partizipiert habe. Da keine Eigentumsübertragung erfolgt sei und die Flugsicherungseinrichtungen der DFS uneingeschränkt zur Verfügung gestanden hätten, sei es durch diese Transaktion zu keinem Werteverzehr gekommen.

Mit ihrer Revision macht die Klägerin geltend: Der in der Verordnung festgelegte Gebührensatz sei schon deshalb rechtswidrig, weil Kongruenz zwischen dem durch die Anwendung von § 27d Abs. 1 LuftVG entstehenden und dem nach § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG zu deckenden Aufwand bestehen müsse, in § 1 Abs. 1 FSAAKV der Flughafen Berlin-Tegel aber nicht aufgeführt sei. Außerdem lasse § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG keinen Raum für die Berücksichtigung verkehrspolitischer Lenkungszwecke, worauf die Beklagte hier aber abgestellt habe. Obwohl nach dem Kostendeckungsprinzip die Gebühr dem für die erbrachte Leistung entstandenen Aufwand möglichst weitgehend entsprechen müsse, würden hier Aufwendungen in einem Leistungsbereich zusammengefasst, die im Wesentlichen unabhängig voneinander erbracht würden. Einzelne Leistungselemente, die die DFS flughafenübergreifend erbringe, seien von untergeordneter wirtschaftlicher Bedeutung. Auch unter dem Gesichtspunkt des Vorteilsausgleichs sei die Bildung eines flughafenübergreifenden Leistungsbereichs nicht zu rechtfertigen. Weil die Flugsicherungsgebühren nicht für eine begünstigende Amtshandlung erhoben würden, sei dieser Bemessungsgrundsatz nicht anwendbar. Außerdem führe die Bildung eines einheitlichen Leistungsbereichs zu einer Subventionierung der Flugsicherungskosten auf den kleinen Flughäfen und damit auch der sie anfliegenden Fluggesellschaften. Das aber sei mit einem vermeintlich gleichen Vorteil der Luftverkehrsunternehmen nicht zu rechtfertigen. § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG gestatte auch nicht, durch die Bestimmung des Anwendungsbereichs der Verordnung die Gebührenhöhe zu steuern. Mit Blick auf Art. 3 Abs. 1 GG tragfähige sachliche Gründe für die Bildung eines einheitlichen Leistungsbereichs habe das Berufungsgericht nicht genannt, obwohl die damit verbundene Subventionierung von Konkurrenten einen erheblichen Eingriff in den Wettbewerb und die durch Art. 49 EG geschützte Dienstleistungsfreiheit bedeute. Schließlich sei der Gebührensatz deshalb zu hoch, weil der Ertrag aus der Cross-Border-Leasing-Transaktion der DFS zu Unrecht nicht berücksichtigt worden sei. Obwohl der Gebührenzweck der Kostendeckung das nicht rechtfertige, werde dem Leistungserbringer eine Gewinnerzielung ermöglicht. Die Einnahmen aus dem Cross-Border-Leasing seien mit Vermögensgegenständen erzielt worden, deren Anschaffung gebührenrelevante Zinslasten verursacht habe. Seien aber die Anschaffungskosten aus dem Gebührenhaushalt zu bestreiten, könnten ihm korrespondierende Einnahmen nicht vorenthalten werden.

Die Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt die Entscheidung des Berufungsgerichts.

Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht hält in Übereinstimmung mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung sowie dem Bundesministerium des Innern die Entscheidung des Berufungsgerichts ebenfalls für zutreffend.

II.

Die Revision der Klägerin bleibt ohne Erfolg. Es steht mit Bundesrecht und europäischem Gemeinschaftsrecht in Einklang, die Gebühr für die Sicherung des An- und Abflugs auf den sog. internationalen Verkehrsflughäfen nach einem einheitlichen Gebührensatz zu berechnen. Ebenso wenig ist zu beanstanden, dass bei der Kalkulation dieses Gebührensatzes der von der DFS durch eine Cross-Border-Leasing-Transaktion erzielte Ertrag nicht gebührenmindernd berücksichtigt wurde.

Rechtsgrundlage für die von der DFS geltend gemachte Gebührenforderung ist die Verordnung über die Erhebung von Kosten für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung beim An- und Abflug (FS-An- und Abflug-Kostenverordnung - FSAAKV) vom 28. September 1989 (BGBl I S. 1809), damals noch Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebührenverordnung, in der hier maßgeblichen Fassung der 7. Änderungsverordnung vom 15. Dezember 2003 (BGBl I S. 2744). Nach § 1 Abs. 1 dieser Verordnung werden für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung durch Luftfahrzeuge beim An- und Abflug an den dort genannten Flughäfen Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben. Die Höhe der Gebühr für eine Inanspruchnahme ergibt sich nach § 2 Abs. 1 der Verordnung bei Luftfahrzeugen mit einer zulässigen Starthöchstmasse von mehr als 2 000 kg aus der Multiplikation des einheitlich für alle diese Flughäfen festgesetzten Gebührensatzes mit dem Gewichtsfaktor des Luftfahrzeuges; in § 2 Abs. 2 der Verordnung wird auch für kleinere Luftfahrzeuge mit einer zulässigen Starthöchstmasse von bis zu 2 000 kg ein einheitlicher Gebührensatz festgelegt. Kostenschuldner ist nach § 3 der Verordnung der Halter des Luftfahrzeuges zum Zeitpunkt der Inanspruchnahme; Kostengläubiger ist gemäß § 31b Abs. 3 Satz 1 LuftVG die DFS als das nach Absatz 1 Satz 1 beauftragte Flugsicherungsunternehmen.

Die Klägerin macht nicht geltend, dass die den angefochtenen Bescheiden zugrunde liegende Berechnung der Gebühren als solche fehlerhaft oder sie nicht Gebührenschuldnerin sei; sie wendet sich vielmehr ausschließlich gegen die der Gebührenerhebung vorgelagerte Kalkulation des Gebührensatzes durch den Verordnungsgeber. Ihren hiergegen vorgetragenen rechtlichen Einwänden ist das Berufungsgericht zu Recht nicht gefolgt.

1. Der Verordnungsgeber hat mit der Festlegung eines einheitlichen Gebührensatzes die rechtlichen Grenzen seines Ermessensspielraums nicht überschritten, die ihm das Luftverkehrsgesetz und höherrangiges Recht setzen.

Die Bemessung der Gebühr durch den Verordnungsgeber muss den Gebührenzwecken entsprechen, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Gebührentatbestandes erkennbar und zulässigerweise verfolgt. Als zulässige Gebührenzwecke kommen hierbei jedenfalls die Kostendeckung, der Vorteilsausgleich, die Verhaltenslenkung und soziale Zwecke in Betracht. Ist dem Genüge getan, verbleibt dem Verordnungsgeber im Rahmen der vorgegebenen Gebührenzwecke ein weiter Spielraum. Er darf, da Gebühren in der Regel in Massenverfahren erhoben werden, bei denen nicht jede einzelne Gebühr nach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten Leistung genau berechnet werden kann, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können (vgl. BVerfGE 108, 1 m.w.N.). Grenzen für seine Gestaltungsfreiheit ergeben sich u.a. aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG und dem Äquivalenzprinzip (vgl. u.a. Urteil vom 22. Januar 1997 - BVerwG 11 C 12.95 - Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 9 m.w.N.).

Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der FS-An- und Abflug-Kostenverordnung enthält § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 LuftVG, in der hier maßgeblichen Fassung zuletzt geändert durch das Gesetz vom 21. August 2002 (BGBl I S. 3322). Danach erlässt das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (im Folgenden: Bundesministerium für Verkehr) ohne Zustimmung des Bundesrats Rechtsverordnungen u.a. über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für die Inanspruchnahme von Diensten und Einrichtungen der Flugsicherung. Nach § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass der gesamte Aufwand der Flugsicherung gedeckt ist. Gemäß Satz 3 gelten Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 2, 3, 4 zweiter Halbsatz und Satz 5 entsprechend; nach dem in Bezug genommenen Satz 5 kann bei begünstigenden Amtshandlungen daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden.

Gegen diese Bemessungsgrundsätze hat der Verordnungsgeber nicht verstoßen.

a) Das in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG geregelte Kostendeckungsgebot steht der Festsetzung eines flughafenübergreifenden einheitlichen Gebührensatzes nicht entgegen.

aa) Bereits der Wortlaut der Regelung macht deutlich, dass mit der Deckung des gesamten Aufwands für die Flugsicherung eine vollständige Kostendeckung gemeint ist, die nicht nur die Kosten für die einzelne Amtshandlung vor Ort, sondern auch die Kosten für flughafenübergreifend und gegebenenfalls ortsfremd wahrgenommene Querschnittsaufgaben im Blick hat. Die Gesetzesmaterialien bestätigen diese Annahme. Danach sollten die Kosten der mit dem 10. Änderungsgesetz zum Luftverkehrsgesetz neugestalteten Flugsicherungsorganisation, des Flugsicherungspersonals sowie die Kosten für die technischen Einrichtungen und den Betrieb von den Flugraumnutzern getragen werden. Es war beabsichtigt, dass sich die Kosten der Flugsicherung zu 100% aus Gebühreneinnahmen finanzieren; Mindereinnahmen aus Gebührenbefreiungen sowie den Nutzern nicht in Rechnung zu stellende Kosten für den Militärflugverkehr betreffende Leistungen sollten dementsprechend durch staatliche Erstattungsleistungen ausgeglichen werden (vgl. BTDrucks 12/1801 S. 13 f.).

Bezugspunkt für den in der Verordnungsermächtigung festgelegten Kostendeckungsgrundsatz sind danach ersichtlich nicht nur die auf dem einzelnen Flughafen entstehenden Kosten. Die gesetzliche Vorgabe weist mit dem "gesamten Aufwand für die Flugsicherung" vielmehr gerade über den einzelnen Flughafen hinaus. Erst daraus ergibt sich die Summe der Kosten, die durch die von der DFS zu erhebenden Flugsicherungsgebühren gedeckt werden müssen.

Eine solche Deckung des gesamten Aufwands für die Flugsicherung kann sowohl über die Festlegung eines einheitlichen Gebührensatzes als auch durch die Festlegung flughafenspezifischer Gebührensätze erreicht werden, die jeweils auch die flughafenübergreifenden Kosten einschließen. Der in § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 LuftVG konkretisierte Kostendeckungsgrundsatz gibt dem Verordnungsgeber keine dieser beiden Lösungen zwingend vor, sondern belässt ihm - unter Beachtung der sonstigen rechtlichen Vorgaben - die Entscheidung über die Art und Weise der Binnendifferenzierung, solange die Gesamtkosten gedeckt werden.

Das verkennt die Klägerin, soweit sie den Kostendeckungsgrundsatz dadurch verletzt sieht, dass sie Kosten mittragen müsse, die nicht an den von ihr genutzten Flughäfen entstanden seien.

bb) Der Rechtsprechung des Senats zur Luftsicherheitsgebühr I ist ebenfalls nicht zu entnehmen, dass auch der Satz der hier streitigen Flugsicherungsgebühren flughafenbezogen zu bemessen ist.

Der Senat hat in seinem Urteil vom 18. März 2004 - BVerwG 3 C 24.03 - entschieden, dass für die Luftsicherheitsgebühr I der Sach- und Personalaufwand auf den einzelnen Flughäfen maßgeblich ist (BVerwGE 120, 227 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 10 S. 4 f.). Diese Gebühr wird auf der Grundlage der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG für die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise erhoben. Der Verordnungsgeber hat hierfür in Abschnitt VII Nr. 23 des Gebührenverzeichnisses nur einen Gebührenrahmen vorgegeben; die konkrete Höhe der Gebühr legt die Luftfahrtbehörde fest. Daher ging es im damaligen Verfahren darum, ob die Verwaltungsbehörde den vom Verordnungsgeber geregelten Gebührenrahmen in rechtlich einwandfreier Weise genutzt hatte, nicht aber - wie hier - darum, ob der Verordnungsgeber selbst fehlerfrei gehandelt hat. Vor allem aber ergaben sich im Falle der Luftsicherheitsgebühr I eindeutige Anhaltspunkte aus der Entstehungsgeschichte der Regelung für den Willen des Normgebers, dass bei der Gebührenbemessung auf den einzelnen Flughafen abzustellen sei. Die bei der Einführung der Luftsicherheitsgebühr zunächst vorgegebene Spanne wurde damit begründet, dass es die Einführung der daran orientierten Abgabe - statt des im Verordnungsentwurfs ursprünglich vorgesehenen festen Satzes von 3,50 DM - der zuständigen Luftfahrtbehörde erlaube, die für den jeweiligen Flughafen (für die Kostendeckung) erforderliche Gebühr festzusetzen (BRDrucks 241/1/90 S. 1 und 241/90 - Beschluss - S. 1). Außerdem eröffnet § 2 Abs. 5 LuftKostV für Flughäfen mit einem geringen jährlichen Fluggastaufkommen die Möglichkeit zu einer Ermäßigung innerhalb des Gebührenrahmens. Beides weist zweifelsfrei darauf hin, dass bei der Festlegung des Gebührensatzes für die Luftsicherheitsgebühr I die Verhältnisse am einzelnen Flughafen maßgeblich waren. Für die Flugsicherungsgebühren fehlt es an solchen Anhaltspunkten.

b) Bei der Gebührenbemessung konnte neben der Kostendeckung auch der für den Gebührenschuldner durch die Leistung der DFS entstehende Vorteil berücksichtigt werden; dies ergibt sich aus der Verweisung des § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 3 LuftVG auf Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Satz 5 LuftVG. Daher durfte der Verordnungsgeber bei der Entscheidung für einen einheitlichen Gebührensatz in Rechnung stellen, dass durch die Gewährleistung eines sicheren An- und Abflugs für die Nutzer der Flugsicherungsdienste unabhängig vom konkret angeflogenen Flughafen der gleiche Vorteil entsteht.

Bei den von der DFS im Rahmen der Sicherung des An- und Abflugs erteilten Genehmigungen handelt es sich um begünstigende Amtshandlungen im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 LuftVG. Hierfür reicht nicht schon jeder tatsächliche Vorteil aus, der sich für den als Gebührenschuldner in Anspruch Genommenen aus der Amtshandlung ergibt; denn ein derartiger Vorteil ist bereits Voraussetzung für die Gebührenpflicht überhaupt. Vielmehr ist der Begriff der begünstigenden Amtshandlung im Sinne von § 48 Abs. 1 Satz 2 VwVfG zu verstehen; es muss also ein Recht oder ein rechtlich erheblicher Vorteil begründet oder bestätigt werden (Urteil vom 18. März 2004 a.a.O. S. 229 f. bzw. S. 2). Das ist aber der Fall, wenn die DFS, die insoweit sonderpolizeiliche Befugnisse wahrnimmt (vgl. etwa § 31d Abs. 3 LuftVG, wo von "Amtshandlungen" die Rede ist), die Freigabe zum Start oder zur Landung oder sonstige gemäß § 23 Abs. 1 Nr. 2 der Luftverkehrs-Ordnung erforderliche Genehmigungen erteilt. Von begünstigenden Amtshandlungen im dargestellten Sinne ist auch der 11. Senat in seinem Urteil vom 22. Januar 1997 ausgegangen, wenn er dort darauf abstellt, ob die Anknüpfung der Gebühr an die zulässige Starthöchstmasse mit der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder sonstigen Nutzen der Leistungen korrespondiert. Er hat damit gerade die Parameter herangezogen, deren Berücksichtigung die Verordnungsermächtigung auch in der damals maßgeblichen Fassung nur bei begünstigenden Amtshandlungen zuließ.

c) Bei der Ausgestaltung des Gebührensystems im Rahmen dieser Bemessungsgrundsätze steht dem Verordnungsgeber, wie das Bundesverwaltungsgericht im genannten Urteil gerade auch in Bezug auf die Flugsicherungs-An- und Abflug-Gebührenverordnung bereits festgestellt hat, ein weiter Ermessenspielraum zu. Dies bedeutet, dass den Gerichten auch unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung im Abgabenrecht nicht die Entscheidung darüber zusteht, ob der Verordnungsgeber die gerechteste, vernünftigste oder zweckmäßigste Lösung gewählt hat, sondern dass sie darauf beschränkt sind zu prüfen, ob einleuchtende Gründe für eine vorhandene oder fehlende Differenzierung gegeben sind oder ob die getroffene Regelung willkürlich ist (Urteil vom 22. Januar 1997 a.a.O. S. 24 unter Bezugnahme auf das Urteil vom 15. Juli 1988 - BVerwG 7 C 5.87 - BVerwGE 80, 36 = Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 20 S. 6 und den Beschluss vom 28. März 1995 - BVerwG 8 N 3.93 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 75). Diese Grenzen seines Ermessens hat der Verordnungsgeber eingehalten. Es gibt hinreichende sachliche Gründe für die Festsetzung eines einheitlichen Gebührensatzes; einen zwingenden rechtlichen Hinderungsgrund hat die Klägerin dagegen nicht darzulegen vermocht.

aa) Der Verordnungsgeber konnte bei seiner Entscheidung insbesondere daran anknüpfen, dass der Gesetzgeber durch die von ihm getroffenen Regelungen zur Organisation der Flugsicherung einen einheitlichen Leistungsbereich vorgegeben hat.

Die Flugsicherung umfasst nach dem Verständnis des Gesetzgebers insbesondere die Flugsicherungsbetriebsdienste, zu denen nach § 27c Abs. 2 Nr. 1 LuftVG u.a. die Flugverkehrskontrolldienste zur Überwachung und Lenkung der Bewegungen im Luftraum und auf den Rollflächen von Flugplätzen sowie die Verkehrsflussregelung und die Steuerung der Luftraumnutzung gehören, sowie gemäß § 27c Abs. 2 Nr. 2 LuftVG die Beschaffung und der Betrieb der flugsicherungstechnischen Einrichtungen.

Diese Aufgaben der Flugsicherung wollte der Gesetzgeber, auch soweit sie die Flugplatzkontrolle an den sog. internationalen Verkehrsflughäfen betreffen, gezielt einer einheitlichen Einrichtung zuweisen. Er hat daher in § 31b Abs. 1 LuftVG das Bundesministerium für Verkehr ermächtigt, eine - mithin eine einzige - dort als Flugsicherungsunternehmen definierte Gesellschaft im ausschließlichen Anteilseigentum des Bundes mit der Wahrnehmung der in § 27c LuftVG genannten Aufgaben der Flugsicherung zu beauftragen. Demgemäß hat der Gesetzgeber dieses Flugsicherungsunternehmen in § 31b Abs. 2 LuftVG dazu verpflichtet, Flugsicherungsbetriebsdienste und flugsicherungstechnische Einrichtungen auf den entsprechenden Flughäfen vorzuhalten. Sieht der Gesetzgeber aber durch diese Ausgestaltung der Flugsicherungsdienste eine einheitliche Aufgabenwahrnehmung durch die DFS vor, rechtfertigt das zugleich, einen alle hierin einbezogenen Flughäfen umfassenden einheitlichen Leistungsbereich anzunehmen.

Die Annahme eines einheitlichen Leistungsbereichs liegt auch deshalb nahe, weil es sich bei den Flugsicherungsbetriebsdiensten und technischen Einrichtungen auf den einzelnen Flughäfen um ein vernetztes System handelt. So werden die betrieblichen Verfahren zentral festgelegt, ebenso erfolgten das Sicherheits-, Qualitäts- und Personalmanagement zentral. Gleiches gilt hinsichtlich der Systementwicklung für die flugsicherungstechnischen Einrichtungen und deren Betrieb. Auch die Klägerin selbst hat im Revisionsverfahren ausdrücklich nicht mehr in Zweifel gezogen, dass es in der Zentrale der DFS flughafenübergreifend erbrachte Leistungselemente gibt. Diese Leistungselemente sind entgegen ihrer Wertung auch nicht nur von ganz untergeordneter Bedeutung. Vor allem aber bleiben die Towerdienste, auch soweit sie auf den einzelnen Flughäfen bei der Aufgabenerfüllung selbständig agieren, Außenstellen eines einzigen Flugsicherungsunternehmens, das an jedem der sog. internationalen Verkehrsflughäfen nach einheitlichen Vorgaben und nach einheitlichen technischen Standards die gleiche Dienstleistung erbringt.

Damit unterscheidet sich die rechtliche Ausgangslage hier von der Situation, die der von der Klägerin angeführten Rechtsprechung zur Quersubventionierung im Kommunalabgabenrecht zugrunde liegt. Danach müssen, wenn der öffentlich-rechtliche Träger einer gebührenfinanzierten Einrichtung nach Leistungsbereichen (etwa verschiedenen Müll- oder Abwasserarten) differenziert, die Kosten für den jeweiligen Leistungsbereich ermittelt werden und dürfen nur die dem jeweiligen Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten in eine gerade für diesen Leistungsbereich festzusetzende Gebühr eingestellt werden (vgl. dazu Schulte/Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 211 ff. m.w.N.). Demgegenüber handelt es sich hier nach der Organisationsentscheidung des Gesetzgebers um einen einheitlichen Leistungsbereich. Die daran anknüpfende Festsetzung eines einheitlichen Gebührensatzes durch den Verordnungsgeber hat daher nichts mit einer "Quersubventionierung" zu tun, sondern ist eine gebührenrechtlich grundsätzlich zulässige Durchschnittsbildung innerhalb ein und desselben Leistungsbereichs.

bb) Ein die Entscheidung für einen einheitlichen Gebührensatz (mit-)tragender sachlicher Grund liegt außerdem darin, dass gegenüber den Luftverkehrsunternehmen mit der Gewährleistung eines sicheren An- und Abflugs eine in ihren wesentlichen Elementen gleiche Leistung erbracht wird, die ihrem Inhalt nach nicht davon abhängt, welcher Flughafen angeflogen wird. Auf diese Weise trägt der Verordnungsgeber dem in der Verordnungsermächtigung angelegten Vorteilsprinzip (s.o.) Rechnung.

cc) Der Verordnungsgeber war auch nicht daran gehindert, bei der Ausgestaltung des Gebührensystems verkehrspolitische Gesichtspunkte zu berücksichtigen. Zu Unrecht hält dem die Klägerin entgegen, es sei kein nach § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 LuftVG zulässiger Gebührenzweck, wenn mit dem einheitlichen Gebührensatz bestimmte verkehrpolitische Lenkungszwecke verfolgt würden.

Dabei verkennt die Klägerin zum einen, dass es die nach § 32 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 Satz 2 und 3 LuftVG für die Gebührenerhebung maßgeblichen Bemessungsgrundsätze dem Verordnungsgeber sowohl gestattet hätten, flughafenbezogene Gebührensätze festzulegen, als auch - wie geschehen - einen einheitlichen Gebührensatz zu bestimmen. Unter solchen Umständen bedurfte es weiterer Entscheidungskriterien. Insofern lag ein Abstellen auf die verkehrspolitischen Auswirkungen der beiden Gebührenmodelle sogar nahe. Die verkehrspolitischen Interessen stellen eines der Kriterien dar, die das Bundesministerium für Verkehr nach § 27d Abs. 1 LuftVG bei der Entscheidung zu leiten haben, ob die Sicherung des An- und Abflugs an einem Flughafen von dem nach § 31b Abs. 1 LuftVG beauftragen Flugsicherungsunternehmen wahrgenommen werden soll und der Flughafen damit unter die FS-An- und Abflug-Kostenver-ordnung fällt. Dem entspricht es, wenn der Verordnungsgeber das Gebührenmodell wählt, das dieser Entscheidung in der Wirkung nicht zuwiderläuft.

Zum anderen lässt die Klägerin außer Acht, dass gerade auch die von ihr befürwortete Festsetzung flughafenbezogener Gebührensätze eine Lenkungswirkung hätte. Eine solche Differenzierung hätte nach dem Übergang von einer staatlichen Kostentragung zur Gebührenfinanzierung der Flugsicherung zu unterschiedlich hohen Flugsicherungsgebühren an den einzelnen Flughäfen geführt. Wie der Vertreter des Bundesinteresses vorgetragen hat, ergäben sich etwa für den Flughafen Erfurt viermal so hohe Flugsicherungsgebühren wie bisher. Es liegt auf der Hand, dass dies eine Verlagerung von Flugverkehren zur Folge haben kann, die nach der Auffassung des Normgebers gerade vermieden werden sollte.

dd) Die Klägerin hält dem zu Unrecht entgegen, es widerspreche dem Wesen einer Gebühr und verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG sowie das Äquivalenzprinzip, wenn sie aufgrund des einheitlichen Gebührensatzes für höhere Kosten an den kleineren Flughäfen mitbezahlen müsse, obwohl sie diese nicht nutze. Den gebührentypischen Entgeltcharakter verliert die Flugsicherungsgebühr nicht dadurch, dass alle von der FS-An- und Abflug-Kostenverordnung erfassten Flughäfen in eine einheitliche Gebührenkalkulation einbezogen werden. Die Definition der Gebühr als Gegenleistung für eine individuell zurechenbare Leistung dient der Abgrenzung der Gebühr zur Steuer. Über die Frage der Bezugsgröße bei angeordneter Gesamtkostendeckung besagt sie nichts. Den von der Klägerin behaupteten gebührenrechtlichen Grundsatz, dass bei einer vom Gesetzgeber angeordneten Kostendeckung die Gebührenhöhe stets genau oder möglichst genau den Kosten der konkreten Leistung entsprechen müsse, gibt es nicht. Richtig ist stattdessen, dass das für eine Gebühr typische Austauschverhältnis den Normgeber nicht daran hindert, in gewissem Umfang zu pauschalieren und zu typisieren (vgl. BVerfGE 108, 1 ). Das belegt § 3 Satz 2 des Verwaltungskostengesetzes, wonach für die Gebührenbemessung auf "den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig" abzustellen ist. Welches der "betreffende Verwaltungszweig" im Sinne dieser Regelung ist, bestimmt sich wiederum nach den für die Verwaltungsorganisation bestehenden Vorgaben, hier also nach der Zuweisung der Aufgabe der Flugsicherung durch den Gesetzgeber.

Ebenso wenig verstößt die Entscheidung des Verordnungsgebers gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Mit dem einheitlichen Gebührensatz hat er sich für eine gebührenrechtliche Gleichbehandlung der An- und Abflüge an den von der DFS betreuten Flughäfen entschieden. Dafür gibt es - wie dargestellt - hinreichende sachliche Gründe. Dass es keineswegs willkürlich oder sachfremd ist, wenn der Verordnungsgeber die divergierende Kostensituation an den einzelnen Flughäfen nicht als zwingenden Hinderungsgrund für einen einheitlichen Gebührensatz angesehen hat, belegt zusätzlich die Verordnung (EG) Nr. 1794/2006 der Kommission vom 6. Dezember 2006 zur Einführung einer gemeinsamen Gebührenregelung für Flugsicherungsdienste (ABl EG L Nr. 341 S. 3). Die Verordnung ist zwar auf den hier in Rede stehenden Zeitraum nicht anwendbar. Die dort eröffneten Möglichkeiten einer Binnendifferenzierung oder eben eines einheitlichen Gebührensatzes können aber auch für frühere Zeiträume schlechterdings nicht als sachwidrig angesehen werden. Nach dem der Verordnung beigegebenen 5. Erwägungsgrund sollte es für die Mitgliedstaaten, um den Passagieren Zugang zum Luftverkehrsnetz und insbesondere zu den kleineren und mittleren Flughäfen sowie zu den größeren Flughäfen zu annehmbaren Preisen zu verschaffen, möglich sein, an allen Flughäfen oder an Gruppen von Flughäfen, die von derselben Flugsicherungsorganisation bedient werden, im An- und Abflug denselben Gebührensatz zu erheben, um die Gesamtkosten für An- und Abflugdienste decken zu können. Genau das hat der Verordnungsgeber hier getan.

Auch das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip ist nicht verletzt. Es besagt, dass zwischen Leistung und Gegenleistung ein angemessenes Verhältnis bestehen muss und die Gebühr nicht in einem Missverhältnis zu der erbrachten Leistung stehen darf (vgl. Urteil vom 22. Januar 1997 a.a.O. S. 24). Setzt man dementsprechend die Gewährleistung eines sicheren An- und Abflugs durch die DFS und die Höhe der Gebühr ins Verhältnis, die sich - wie dem erstinstanzlichen Urteil zu entnehmen ist - etwa für den An- und Abflug eines Airbus 310 auf 329,63 EUR beläuft, ist ein solches Missverhältnis nicht festzustellen.

ee) Ebenso wenig kann den Einwänden der Klägerin gefolgt werden, die sie gegen die der Gebührenkalkulation vorgelagerte Auswahl der hierbei einzubeziehenden Flughäfen richtet. Der Übergang zur Gebührenfinanzierung der Flugsicherung führt weder zur Verfassungswidrigkeit von § 27d Abs. 1 LuftVG noch zur Fehlerhaftigkeit der vom Bundesministerium für Verkehr getroffenen Auswahlentscheidung. Angesichts des dem Ministerium zustehenden weiten Ermessensspielraums (vgl. Urteil vom 19. August 1988 - BVerwG 4 C 16.86 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 4) erweist sich die Auswahlentscheidung auch nicht deshalb als rechtswidrig, weil auch an anderen als an den von der einheitlichen Flugsicherungsgebühr erfassten Flughäfen internationaler Flugverkehr abgewickelt wird. Nach § 27d Abs. 1 LuftVG durfte sich das Bundesministerium bei der Auswahl unter anderem von verkehrspolitischen Interessen leiten lassen und damit von dem Gesichtspunkt, auch außerhalb der Ballungsgebiete den Zugang zum Flugverkehr zu erleichtern. Allein der Umstand, dass an einem Flughafen auch internationaler Flugverkehr abgewickelt wird, zwingt danach noch nicht zur Einbeziehung auch dieses Flughafens.

Die Berücksichtigung des Flughafens Berlin-Tegel bei der Gebührenkalkulation ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Der sachliche Anwendungsbereich der FS- An- und Abflug-Kostenverordnung wurde durch § 2 Abs. 4 Satz 1 des Gesetzes zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West) - Sechstes Überleitungsgesetz - vom 25. September 1990 (BGBl I S. 2106) um die Berliner Flughäfen erweitert. Die Auffassung der Klägerin, dass diese Regelung nur eine statische Verweisung enthalte, verkennt den Rechtscharakter der Überleitungsnorm, bei der es sich gerade nicht um eine Verweisung im rechtstechnischen Sinn handelt.

Weder § 32 Abs. 4 Nr. 6 LuftVG noch § 27d Abs. 1 LuftVG enthalten schließlich einen rechtlichen Anknüpfungspunkt für die These der Klägerin, über die Bestimmung der von der DFS zu betreuenden Flughäfen dürfe die Höhe des Gebührensatzes nicht beeinflusst werden. Vielmehr ist bei einem flughafenübergreifenden Gebührensatz ein solcher Effekt wegen der an den einzelnen Flughäfen divergierenden Kostensituation sogar unausweichlich.

ff) Die Festlegung eines einheitlichen Gebührensatzes steht auch im Einklang mit europäischem Gemeinschaftsrecht.

Die Verordnung (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum (ABl EG L 96 S. 10), die nach ihrem Art. 19 am 20. April 2004 in Kraft getreten ist, ist auf die hier in Rede stehenden Gebührenbescheide nicht anwendbar. Sie betrafen die Sicherung des An- und Abflugs von Flugzeugen der Klägerin im Februar und März 2004. Abgesehen davon stünde die in Art. 15 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung geregelte Beschränkung einer spartenübergreifenden Quersubventionierung, auf die sich die Klägerin beruft, einem sparteninternen einheitlichen Gebührensatz nicht entgegen, wie er in § 2 FSAAKV geregelt ist.

Ein Verstoß gegen die in Art. 49 EG gewährleistete Dienstleistungsfreiheit scheidet schon deshalb aus, weil nach Art. 51 Abs. 1 EG für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels über den Verkehr gelten. Die Bestimmungen der Art. 49 ff. EG sind daher nicht unmittelbar anwendbar (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 14. Februar 2008 - 1 ZKO 537/05 - DÖV 2008, 877; EuGH, Urteil vom 13. Dezember 1989 - Rs. C-49/89 - Slg. 1989, I-4441 Rn. 10). Auch soweit die im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit geltenden Grundsätze ergänzend heranzuziehen sind (vgl. dazu Randelzhofer/Forsthoff in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 51 EGV Rn. 4), ergibt sich nichts anderes. Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs setzt ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit zumindest ein grenzüberschreitendes Element bei der betreffenden Dienstleistung voraus (vgl. etwa Urteil vom 21. Oktober 1999 - Rs. C-97/98 - Slg. 1999, I-7319 Rn. 42 m.w.N.). Hieran fehlt es jedoch, wenn die DFS für die Klägerin als deutsches Unternehmen auf Flughäfen im Bundesgebiet einen sicheren An- und Abflug gewährleistet und deutsche und ausländische Luftverkehrsunternehmen dabei gebührenmäßig gleich behandelt werden.

Die Festlegung eines einheitlichen Gebührensatzes für die Flugsicherungsgebühr begründet schließlich keinen Verstoß gegen das Beihilfeverbot des Art. 87 Abs. 1 EG. Hierfür fehlt es unter anderem schon an einer Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten, nachdem nur deutsche Flughäfen, insoweit aber alle Luftverkehrsunternehmen betroffen sind, die diese Flughäfen anfliegen.

2. Der festgesetzte einheitliche Gebührensatz ist der Höhe nach nicht deshalb zu beanstanden, weil der von der DFS durch eine Cross-Border-Leasing-Transaktion in den Jahren 2002 und 2003 erzielte Nettobarwertvorteil nicht gebührenmindernd berücksichtigt wurde. Auch insoweit steht das Urteil des Berufungsgerichts im Einklang mit Bundesrecht.

a) Eine Rechtfertigung für die Nichtberücksichtigung dieser Einnahmen ergibt sich freilich nicht bereits daraus, dass hier um den Gebührensatz für das Jahr 2004 gestritten wird, in diesem Jahr aber keine weiteren Erträge aus Cross-Border-Leasing-Geschäften bei der DFS angefallen sind oder bei der Gebührenkalkulation zu erwarten waren. Soweit das Verwaltungsgericht seine Entscheidung darauf gestützt hat, lässt es unberücksichtigt, dass der Verordnungsgeber einen jahresübergreifenden Ausgleichsmechanismus vorgesehen hat. Durch die Gebührenerhebung angefallene Überschüsse oder Mindereinnahmen, die dazu geführt haben, dass das Ziel einer Vollkostendeckung in einem Jahr verfehlt wurde, werden bei der Kalkulation des Gebührensatzes für das übernächste Jahr eingestellt und ausgeglichen.

b) Der bei der DFS angefallene Nettobarwertvorteil konnte bei der Gebührenkalkulation aber deshalb unberücksichtigt bleiben, weil er kostenneutral erzielt wurde. Da es sich bei der Gebührenkalkulation um eine Form der Kostenrechnung handelt, sind beim Betrieb einer gebührenfinanzierten Einrichtung erzielte Einnahmen nur dann bei der Gebührenkalkulation zu berücksichtigen, wenn ihnen Kosten der Einrichtung zugrunde lagen. Kostenneutrale Einnahmen sind damit gebührenrechtlich irrelevant (ebenso für das Kommunalabgabenrecht: OVG Münster, Urteil vom 23. November 2006 - 9 A 1029/04 - KStZ 2007, 194; Schulte/Wiesemann in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 61 ff., jeweils m.w.N.). Zur Ermittlung der in die Gebührenkalkulation einzustellenden Kosten ist dabei von betriebswirtschaftlichen Grundsätzen und dem sogenannten wertmäßigen Kostenbegriff auszugehen. Kosten in diesem Sinne sind danach der durch die Leistungserbringung in der entsprechenden Leistungsperiode bedingte Werteverzehr an Gütern oder Dienstleistungen.

Durch die Cross-Border-Leasing-Transaktion der DFS ist es zu keinem Werteverzehr in der maßgeblichen Leistungsperiode gekommen. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hat die DFS durch diese Transaktion das Eigentum an den hiervon betroffenen technischen Einrichtungen nicht verloren. Es handelte sich vielmehr um eine Vermietung an einen amerikanischen Trust und eine Rückvermietung an die DFS; hierdurch wurde ein steuerlicher Vorteil zugunsten des Trust erzielt, an dem die DFS in Gestalt des Nettobarwertvorteils teilhatte. Ebenso wenig ist die DFS nach den Feststellungen des Berufungsgerichts durch das Rechtsgeschäft in ihren Nutzungsmöglichkeiten beschränkt; die vermieteten Einrichtungen standen ihr uneingeschränkt zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben zur Verfügung. Verfahrensrügen gegen diese Feststellungen hat die Klägerin nicht erhoben. Fehlt es jedoch an einem Eigentumsverlust und bestehen auch die Nutzungsmöglichkeiten an den Einrichtungen in vollem Umfang fort, gehen sowohl der Vergleich mit einer Veräußerung von Teilen der betreffenden Einrichtung als auch mit einer Privatisierung fehl, um damit eine Pflicht zur Berücksichtigung des Transaktionserlöses zu begründen. Im Gegensatz zu den genannten Transaktionen blieb das in Rede stehende Cross-Border-Leasing vielmehr kostenneutral. Dass es aufgrund der DFS obliegender Vertragspflichten zu einer Überdimensionierung der zur Flugsicherung eingesetzten technischen Anlagen gekommen ist, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Selbst wenn dies der Fall gewesen wäre, hätte dies im Übrigen gebührenrechtlich nur Auswirkungen für die Frage, ob der hierauf entfallende Kostenanteil angemessen und damit umlagefähig ist.

c) Zu keinem anderen Ergebnis führt der Einwand der Klägerin, die Einrichtungen der DFS seien gebührenfinanziert, weshalb auch die damit erzielten sonstigen Erlöse dem Gebührenzahler zugute kommen müssten.

Diese Argumentation verkennt, dass der Gebührenschuldner mit den von ihm geforderten Benutzungsgebühren nicht eine Anlage finanziert, sondern die zu zahlende Gebühr eine Gegenleistung für die ihm gegenüber mit Hilfe dieser Anlage erbrachte Leistung darstellt, hier für die Gewährleistung eines sicheren An- und Abflugs. Dies gilt auch, soweit in die mit der Gebühr zu deckenden Kosten der Leistungserbringung als sog. kalkulatorische Kosten eine angemessene Eigenkapitalverzinsung bzw. andernfalls entsprechende Fremdfinanzierungskosten einfließen. Auch insoweit handelt es sich um Kosten der Leistungserbringung (vgl. dazu Brüning in: Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 56 m.w.N.). Wird der Leistungsempfänger mit einer Benutzungsgebühr für die Deckung dieser Kosten in Anspruch genommen, erwirbt er nicht etwa Ansprüche auf oder Rechte an der betreffenden Anlage.

d) Die Richtigkeit der Annahme, den von der DFS erzielten Transaktionserlös bei der Gebührenkalkulation unberücksichtigt zu lassen, bestätigt eine Kontrollüberlegung. Entstünden für die DFS aus der Cross-Border-Leasing-Transaktion finanzielle Lasten, etwa Schadensersatzansprüche wegen Vertragsverletzungen, wären diese Aufwendungen, da sie in keinem ursächlichen Zusammenhang mit den gegenüber den Luftverkehrsunternehmen erbrachten Leistungen stehen, nicht über die Flugsicherungsgebühren auf die Luftverkehrsunternehmen umlegbar. Sie wären vielmehr von der DFS aus ihrem allgemeinen Haushalt zu tragen. Hierzu stünde es aber in Widerspruch, wenn umgekehrt den Luftverkehrsunternehmen Einnahmen, die die DFS ohne leistungsbezogene Kosten erzielt hat, zugute kämen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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