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VG Düsseldorf · Urteil vom 25. März 2010 · Az. 8 K 10959/93

Informationen zum Urteil

  • Gericht:

    VG Düsseldorf

  • Datum:

    25. März 2010

  • Aktenzeichen:

    8 K 10959/93

  • Typ:

    Urteil

  • Fundstelle:

    openJur 2011, 75251

  • Verfahrensgang:

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 1. zu ¾ und die Klägerin zu 2. zu ¼.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerinnen können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Be-klagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Gründe

Die Klage ist hinsichtlich des Hauptantrages und des ersten Hilfsantrages als Verpflichtungsklage zulässig, aber unbegründet; hinsichtlich der im Rahmen eines Fortsetzungsfeststellungbegehrens gestellten weiteren Hilfsanträge ist sie unzulässig.

Die Klägerinnen haben zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung weder einen Anspruch auf die mit dem Hauptantrag begehrte Verpflichtung zur Planfeststellung noch auf die mit dem ersten Hilfsantrag verfolgte erneute Bescheidung (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO). Einer Genehmigung des Vorhabens stehen zwingend die Festsetzungen des GEP 99 entgegen.

Das Vorhaben der Klägerinnen, Kies und Sand unter dauerhafter Freilegung des Grundwassers, also unter Herstellung einer offenen Wasserfläche, abzugraben, ist als Ausbau eines Gewässers anzusehen und bedarf daher der Planfeststellung (§ 31 Abs. 2 Satz 1 WHG). Die behördliche Befugnis zur Planfeststellung schließt auch bei einer privatnützigen wasserrechtlichen Planfeststellung - wie hier - einen lediglich auf die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen des Abwägungsgebotes gerichtlich überprüfbaren planerischen Gestaltungsspielraum ein, sofern die Planfeststellung nicht bereits aus Gründen des zwingenden Rechts unzulässig ist und versagt werden muss. Falls einer Zulassung des Vorhabens kein mittels planerischer Abwägung nicht überwindbarer Versagungsgrund entgegensteht, hat der Träger des Vorhabens einen Rechtsanspruch darauf, dass die Behörde über seinen Planfeststellungsantrag ohne zu seinen Lasten gehende Abwägungsfehler entscheidet. Ist der Behörde der Eintritt in die Abwägung dagegen wegen eines strikt zu beachtenden Versagungsgrundes verwehrt, scheidet ein Anspruch auf Abwägung aus; die Missachtung solcher Versagungsgründe würde ohne weiteres zur Rechtswidrigkeit der Planfeststellung führen. Daher erweist sich die Ablehnung einer Planfeststellung auch dann als rechtmäßig, wenn sie objektiv von einem Versagungsgrund getragen wird, auf den sich die Behörde bei ihrer Entscheidung nicht gestützt hat. Mängel der behördlichen Begründung der Ablehnung bedeuten bei einem solchen Versagungsgrund nicht die für den Erfolg eines Verpflichtungs- bzw. Bescheidungsbegehrens ausschlaggebende Rechtswidrigkeit der Weigerung der Behörde, die begehrte Planfeststellung vorzunehmen. Bei einem planfeststellungsbedürftigen Gewässerausbau können sich Versagungsgründe aus spezifisch wasserwirtschaftlichen Gesichtspunkten (§§ 6, 31 Abs. 5 Satz 3 WHG) und aus einschlägigen materiellrechtlichen Regelungen anderer Rechtsgebiete ergeben, die wegen der Konzentrationswirkung der Planfeststellung in die Prüfung der Zulassungsvoraussetzungen einzubeziehen sind und hierdurch in ihrem Geltungsanspruch nicht berührt werden. Ob eine Vorschrift einen strikt verbindlichen Regelungsgehalt hat oder lediglich in die Abwägung einzustellende Belange regelt, ist durch Auslegung zu ermitteln.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 20 A 1612/04 -, juris; Urteil vom 7. Dezember 2009 20 A 628/05 .

Hiernach ist die Ablehnung der Planfeststellung frei von Rechtsfehlern.

Dabei ist der von den Klägerinnen geltend gemachte Mangel des Verwaltungsverfahrens, das Fehlen eines Erörterungstermins, nicht entscheidungserheblich.

Die Zulassung des Vorhabens ist nach gegenwärtiger Rechtslage zwingend zu versagen. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Raumordnungsgesetzes (ROG) in der geltenden Fassung vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986) sind Ziele der Raumordnung zu beachten bei Entscheidungen öffentlicher Stellen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts, die der Planfeststellung oder der Genehmigung mit der Rechtswirkung der Planfeststellung bedürfen. Ziele der Raumordnung sind damit bei der behördlichen Zulassung planfeststellungsbedürftiger raumbedeutsamer Vorhaben Privater ungeachtet fachgesetzlicher Raumordnungsklauseln unmittelbar verbindlich.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2009 - 20 A 628/05 -, S. 24 UA.

§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ROG ist auch anzuwenden. Ein Rückgriff auf die dem Vertrauensschutz dienende Übergangsregelung des § 23 Abs. 1 ROG a.F. ist nicht möglich. Nach § 23 Abs. 1 ROG a.F. waren die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der vor dem 18. August 1997 geltenden Fassung weiter anzuwenden, wenn mit der Einleitung, Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist, mit der Folge, dass die im Verhältnis zum früheren Rechtszustand bewirkte stärkere Bindung privater Vorhaben an Ziele der Raumordnung nicht eintreten sollte. Die Übergangsregelung ist jedoch nicht mehr Bestandteil geltenden Rechts. Mit Inkrafttreten des Raumordnungsgesetzes vom 22. Dezember 2008 ist § 23 Abs. 1 ROG a.F. ersatzlos außer Kraft getreten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2009 - 20 A 628/05 -, S. 24 f. UA.

Die für die Beurteilung der Planfeststellungsfähigkeit des Vorhabens maßgeblichen Ziele sind dem GEP 99 zu entnehmen. Der seitens der Klägerinnen vorgestellte Rückgriff auf Zielfestlegungen des GEP 86 scheidet aus, weil dieser - jedenfalls was Abgrabungen anbelangt - mit der Genehmigung des GEP 99 seinen Geltungsanspruch vollständig eingebüßt hat und tatsächlich sowie rechtlich überholt ist. Die mit dem GEP 99 gewollte Steuerung von Abgrabungen nach Maßgabe eines begrenzt zugestandenen Flächenbedarfs einerseits und bestimmter Standortkriterien andererseits ist gegenüber den Festsetzungen des GEP 86 verselbständigt; das Bedarfsdeckungskonzept ist nicht vereinbar mit einem Fortgelten des GEP 86.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Juli 2003 - 20 A 4257/99 - , juris Rn. 59; Urteil vom 1. Oktober 2001 20 A 1945/99 .

Das Vorhaben widerspricht dem in Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 99 festgelegten Ziel der Raumordnung, dass Abgrabungen nur innerhalb der im Gebietsentwicklungsplan dargestellten Abgrabungsbereiche vorzunehmen sind.

Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 99 ist in der Fassung der am 10. November 2008 genehmigten 51. Änderung ein formell und materiell wirksames Ziel der Raumordnung. Durch die 51. Änderung ist das die Ausnahme von Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 4 Satz 1 GEP 99 regelnde Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 GEP 99 neu gefasst worden. Die Neufassung enthält exakte Bedingungen für eine Ausnahme von dem Grundsatz, dass Abgrabungen nur innerhalb der Abgrabungsbereiche vorgenommen werden dürfen, ohne die Möglichkeit einer planerischen Abwägung im Einzelfall zu eröffnen. In der Gesamtheit der textlichen sowie der zugehörigen zeichnerischen Darstellungen legt Kapitel 3.12 Ziel 1 GEP 99 rechtsverbindlich Abgrabungskonzentrationszonen fest mit der Folge, dass außerhalb der zeichnerisch dargestellten Bereiche für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher Bodenschätze (BSAB) Abgrabungen grundsätzlich ausgeschlossen sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2009 - 20 A 628/05 -, S. 28 ff., 39 UA.

Die geplante Vorhabenfläche auf der C1er Insel liegt außerhalb der im GEP 99 zeichnerisch dargestellten Abgrabungsbereiche. Die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach Kapitel 3.12 Ziel 1 Nr. 5 GEP 99 erfüllt das Vorhaben nicht; es unterfällt vielmehr bereits dem Ausschlusskriterium nach Buchst. d), weil es in einem gemeldeten EU-Vogelschutzgebiet und in einem Bereich zum Schutz der Natur liegt.

Da das Vorhaben hiernach bereits zwingend zu versagen ist, ist für eine planerische Abwägung der Behörde kein Raum, so dass weder die Planfeststellung noch eine erneute Bescheidung beansprucht werden können.

Für die weiter hilfsweise gestellten Anträge analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zur Feststellung, dass die Klägerinnen ursprünglich einen Anspruch auf Planfeststellung bzw. auf Neubescheidung hatten, fehlt diesen ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse.

Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht für den Fall, dass sich der angefochtene Verwaltungsakt erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Nach ständiger Rechtsprechung ist diese Vorschrift bei einer erledigten Verpflichtungsklage entsprechend anwendbar, so dass das Verfahren auch mit dem Ziel fortgesetzt werden kann, die Rechtswidrigkeit der Verweigerung des begehrten Verwaltungsakts feststellen zu lassen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24 Januar 1992 - 7 C 24/91 -, BVerwGE 89, 354 ff.

Der Anwendbarkeit steht nicht entgegen, dass sich das Verpflichtungsbegehren bei einer zwischenzeitlichen Rechtsänderung nicht im strengen Sinne des Wortes "erledigt" hat. Vielmehr ist wegen der grundlegenden Wende, die das Verfahren infolge der Rechtsänderung genommen hat, auch insoweit eine analoge Anwendung des § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO möglich.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Oktober 1980 - 4 C 3/78 -, BVerwGE 61, 128 ff.; Eyermann, Kommentar zur VwGO, 12. Aufl. (2006), § 113 Rn. 67.

So verhält es sich vorliegend. Die Klägerinnen sind während der Anhängigkeit des Klageverfahrens von einer ihnen nachteiligen Änderung der Rechtslage in Form einer geänderten regionalplanerischen Ausweisung von Abgrabungsbereichen und dem Geltungsverlust des GEP 86 betroffen worden. Sie haben daher ihrem - nunmehr nach neuem Recht zu beurteilenden - Verpflichtungsantrag als Hilfsbegehren einen Feststellungsantrag hinzugefügt, mit dem sie eine Klärung der ursprünglichen Rechtslage erreichen möchten.

Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO können die Klägerinnen eine feststellende Entscheidung aber nur dann verlangen, wenn sie ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung haben.

Für die Bejahung des Fortsetzungsfeststellungsinteresses genügt jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art.

Vgl. Eyermann, Kommentar zur VwGO, 12. Aufl. (2006), § 113 Rn. 84; Redeker/von Oertzen, Kommentar zur VwGO, 14. Aufl. (2004), § 113 Rn. 32, § 43 Rn. 20.

Die gerichtliche Entscheidung muss geeignet sein, die Position der Klägerinnen in einem der genannten Bereiche zu verbessern. Die Klägerinnen müssen mit dem erstrebten Sachurteil "noch etwas anfangen" können. Es obliegt ihnen, die Umstände darzulegen, aus denen sich ihr Feststellungsinteresse ergibt. Sie haben hierzu vorgetragen, gegen das Land Nordrhein-Westfalen einen Amtshaftungsprozess führen zu wollen, um Ersatz für sämtliche vorhabenbezogenen Investitionen zu erhalten.

Die Absicht, einen Schadensersatzanspruch wegen Amtspflichtverletzung oder einen Entschädigungsanspruch bei den ordentlichen Gerichten geltend machen zu wollen, kann ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsaktes begründen, wenn nicht der Zivilprozess offensichtlich aussichtslos ist oder aber die Feststellung den Zivilprozess nicht erleichtern oder zu irgendeiner Verbesserung der Rechtsstellung führen kann.

St. Rspr. des BVerwG, vgl. Urteil vom 27. März 1998 - 4 C 14/96 -, BVerwGE 106, 295 ff.; Urteil vom 14. Januar 1980 - 7 C 92/79 -, NJW 1980, 225 f.; Urteil vom 28. April 1967 - IV C 163.65 -, NJW 1967, 1819.

Eine Klage auf Schadensersatz oder Entschädigung auf der Grundlage von § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG ist nach dem Vorbringen der Klägerinnen jedoch offensichtlich aussichtslos. Sie beanstanden, dass die Beklagte zu unrecht zwingende Versagungsgründe angenommen habe und die hilfsweise vorgenommene Abwägung diverse Abwägungsmängel aufweise, die sich beachtlich auf das Abwägungsergebnis ausgewirkt hätten.

Eine Amtspflichtverletzung wäre hiernach nur denkbar, wenn man mit den Klägerinnen davon ausgeht, dass ein dem Vorhaben entgegen stehender zwingender Versagungsgrund vor der Rechtsänderung nicht vorlag, die Beklagte eine umfassende Abwägungsentscheidung zu treffen hatte und ihr Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat.

Eine Amtspflichtverletzung ist für den Schaden jedoch nur ursächlich, wenn dieser bei pflichtgemäßem Verhalten nicht eingetreten wäre. Bei fehlerhaften Ermessensentscheidungen ist demgemäß darauf abzustellen, wie die Behörde bei fehlerfreiem Vorgehen tatsächlich entschieden hätte. Ein Ersatzanspruch kommt nur in Betracht, wenn feststeht, dass bei richtiger Handhabung des Ermessens der Schaden nicht eingetreten wäre. Kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Behörde bei fehlerfreier Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens zu demselben Ergebnis gelangt wäre, so ist für einen Anspruch auf Schadensersatz wegen Amtspflichtverletzung grundsätzlich kein Raum. Zeigen die konkreten Umstände, dass die Behörde ein bestimmtes Ergebnis wollte und dies bei fehlerfreier Ausübung des Ermessens hätte erreichen können, entfällt ein Ersatzanspruch.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Mai 1989 - 4 C 33/88 -, NVwZ 1989, 1156 f. unter Verweis auf die Rechtsprechung des BGH: Urteil vom 6. Dezember 1984 - III ZR 141/83 -, VersR 1985, 358; Beschluss vom 21. Januar 1982 - III ZR 37/81 -, VersR 1982, 275; Urteil vom 7. Februar 1985 - III ZR 212/83 -, VersR 1985, 588; Beschluss vom 30. Mai 1985 - III ZR 198/84 -, VersR 1985, 887.

Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung ist eine Amtshaftungsklage vorliegend unter jedem Gesichtspunkt und damit offensichtlich aussichtslos. Nach dem Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ist nicht ersichtlich, dass die Erteilung des beantragten Planfeststellungsbeschlusses vor der Rechtsänderung die einzige als rechtmäßig in Betracht kommende Entscheidung gewesen wäre. Es spricht nichts dafür, dass eine Abwägung nur dann fehlerfrei gewesen wäre, wenn die Beklagte zugunsten der Klägerinnen entschieden hätte. In Anbetracht der im GEP 86 noch vorgesehenen konkurrierenden Nutzungen der in Rede stehenden Fläche als Bereich für die oberirdische Gewinnung von Bodenschätzen sowie als Bereich für den Naturschutz und im Hinblick auf die Zugehörigkeit der C1er Insel zum international bedeutsamen Feuchtgebiet "V" gemäß der RAMSAR-Konvention seit September 1993 und der Ausweisung als Vogelschutzgebiet ist zweifellos denkbar und gerade nicht ausgeschlossen, dass sich die naturschutzrechtlichen Belange gegenüber den Belangen der Rohstoffgewinnung durchsetzen konnten. Soweit die Klägerinnen der ursprünglich vorhabenfreundlicheren Regional- und Landschaftsplanung indizielle Wirkung zuschreiben, kann sich hieraus kein zwingender Vorrang der privaten Belange ergeben. Im Übrigen ließen, wie die Beklagte in den angefochtenen Bescheiden ausgeführt hat, die seinerzeit geltenden planerischen Vorgaben die Zulassung des Vorhabens offen. Für einen unbedingten Vorrang der Belange der Rohstoffgewinnung, der zu einer Ermessensreduzierung auf Null hätte führen müssen, bestehen keine Anhaltspunkte. Insoweit verfängt auch der Vorwurf, die Beklagte habe nicht ergebnisoffen abgewogen, weil die Rückforderung von Subventionen im Raum stand, nicht. Wenn das gewünschte Ergebnis bei fehlerfreier Ermessensausübung und damit legitim erreicht werden konnte, hat sich ein etwaiges sachfremdes Motiv nicht schadensbegründend ausgewirkt.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 2 ZPO und berücksichtigt, dass die Klägerin zu 2) im Hinblick auf das geplante Abgrabungsvolumen nur zu 1/3 an der Verpflichtungsklage beteiligt ist und im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage erheblich geringere Investitionskosten geltend gemacht hat.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.

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