Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass die Urteilsformel im Urteil des Verwaltungsgerichts unter Aufrechterhaltung der Nebenentscheidungen wie folgt neu gefasst wird:

"Die am 20. März und 15. Mai 2003 verfügte Umwandlung des am 15. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 werden aufgehoben".

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v. H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v. H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Kläger steht als Polizeibeamter beim Polizeipräsidium C. im Dienst des

beklagten Landes. Er erbat am 14. Januar 2003 für den 15. Januar 2003 dienstfrei

unter Inanspruchnahme des Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) gemäß § 8 b

der Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten im Lande Nordrhein-

Westfalen vom 15. August 1975, zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. August

1996 (GV.NRW. S. 348) - AZVOPol a.F. -. Die Genehmigung des AZV-Tages wurde

unter dem Datum des 14. Januar 2003 auf dem Urlaubsbogen für den Kläger

vermerkt. Der Kläger nahm den genehmigten AZV-Tag in Anspruch und blieb dem

Dienst am 15. Januar 2003 fern.

Am 10. Januar 2003 hatte die Tarifrunde für den Öffentlichen Dienst 2002/2003

u. a. mit dem Ergebnis abgeschlossen, dass der AZV-Tag nach § 15 a BAT/MTArb

als Kompensation für die vereinbarte Tarifsteigerung entfällt. Unter Bezugnahme auf

diesen Sachverhalt wies das Innenministerium Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom

14. Januar 2003 darauf hin, dass beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig

vorzunehmende Änderung des § 2a AZVO (inhaltsgleich mit § 8 b AZVOPol a.F.) die

Rechtslage für Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Weiter

heißt es in dem Erlass:

Mit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung bitte

ich im Einvernehmen mit dem Finanzministerium, bei Arbeitnehmerinnen

und Arbeitnehmern sowie Beamtinnen und Beamten keinen arbeitsfreien

Tag im Sinne der o.g. Bestimmungen mehr zu bewilligen.

Sollten arbeitsfreie Tage im Sinne der o.g. Bestimmungen bereits

bewilligt, aber noch nicht in Anspruch genommen sein, so ist den

Beschäftigten mitzuteilen, dass die Rechtsgrundlage für die Bewilligung

entfallen ist; für den Bereich der Beamtinnen und Beamten weise ich auf

die Widerrufsmöglichkeit gem. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hin.

Es bestehen keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit den

Beschäftigten in Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Wurde der

arbeitsfreie Tag für das Jahr 2003 bis zum 13.01.2003 bereits in Anspruch

genommen, hat es hierbei sein Bewenden.

Mit Verfügung vom 16. Januar 2003 gab das Polizeipräsidium C. den Inhalt des

Erlasses vom 14. Januar 2003 in seinem Geschäftsbereich mit der Bitte um

umgehende Beachtung bekannt.

Durch Art. II der "Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit

der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung

über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen

und zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des

feuerwehrtechnischen Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und

Gemeindeverbände des Landes Nordrhein-Westfalen" vom 18. Februar 2003,

veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen

vom 7. März 2003 (S. 74), wurde § 8 b AZVOPol gestrichen, und zwar mit Wirkung

vom 14. Januar 2003 (Art. V). Art. IV der Verordnung lautet wie folgt:

"Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als

Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind, werden

in Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die jeweiligen

Arbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in

Freizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich."

Am 20. März 2003 wurde der vom Kläger am 15. Januar 2003 in Anspruch

genommene AZV-Tag durch das Polizeipräsidium C. im Urlaubsbogen des

Klägers gestrichen. Der Kläger wurde mündlich gebeten, für diesen Tag einen

Urlaubstag einzutragen. Da der Kläger dieser Bitte nicht nachkam, wurde der

gestrichene AZV-Tag am 15. Mai 2003 auf dem Urlaubsbogen des Klägers als

Urlaubstag für den 15. Januar 2003 eingetragen.

Den bereits mit Schreiben vom 17. April 2003 eingelegten Widerspruch gegen

die Streichung des AZV-Tages auf dem Urlaubsbogen wies die Bezirksregierung

B. durch Widerspruchsbescheid vom 22. August 2003 als unbegründet zurück.

Sie verwies darauf, dass § 8 b AZVOPol a.F. durch Art. II der Änderungsverordnung

vom 18. Februar 2003 rückwirkend zum 14. Januar 2003 gestrichen sei. Damit habe

für Beamtinnen und Beamte ab 14. Januar 2003 mangels Rechtsgrundlage kein

Anspruch auf einen Arbeitszeitverkürzungstag bestanden. Durch Erlass des

Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei diese Änderung der Rechtsvorschriften

bereits angekündigt worden. Nach Art. IV der Verordnung vom 18. Februar 2003

hätten auch ohne den Widerruf der Bewilligung AZV-Tage, die ab dem 14. Januar

2003 in Anspruch genommen werden sollten, entsprechend umgewandelt werden

müssen. Unter Berücksichtigung der ab 14. Januar 2003 geänderten Rechtslage

könne es dahin stehen, ob der seinerzeitige Widerruf rechtmäßig gewesen sei oder

nicht.

Der Kläger hat am 2. September 2003 Klage erhoben. Er hat beantragt,

1. die am 20. März 2003 durch das Polizeipräsidium

C. erfolgte Streichung des AZV-Tages des

Klägers am 15. Januar 2003 in dessen

Urlaubsbogen in Gestalt des

Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung

B. vom 22. August 2003 aufzuheben,

2. festzustellen, dass die Umwandlung des AZV-

Tages des Klägers vom 15. Januar 2003 in

Erholungsurlaub, die das Polizeipräsidium C. am

15. März 2003 im Urlaubsbogen des Klägers

vermerkt hat, nicht wirksam ist.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil

stattgegeben und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Für

die am 20. März 2003 durch das Polizeipräsidium C. erfolgte Streichung des

AZV-Tages des Klägers in dessen Urlaubsbogen bestehe keine Rechtsgrundlage.

Die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 enthalte keine Rechtsgrundlage für

die Streichung des AZV-Tages. Eine rückwirkende Streichung des bereits bewilligten

und in Anspruch genommenen AZV-Tages nach § 8 b AZVOPol a. F. sehe die

Verordnung nicht vor. Art. IV Satz 1 der Verordnung, wonach Urlaubstage, die ab

dem 14. Januar 2003 als AZV-Tage in Anspruch genommen worden seien, in

Erholungsurlaubstage umgewandelt würden, enthalte insoweit eine verdrängende

Spezialnorm, welche die Streichung nicht trage. Die genannte Bestimmung biete

auch keine Rechtsgrundlage für die Umwandlung bereits in Anspruch genommener

AZV-Tage in Urlaubstage, weil sie nichtig sei. Art. IV der Änderungsverordnung gehe

über die in der gesetzlichen Regelung des § 78 Abs. 3 LBG enthaltene

Ermächtigung, das Nähere zu den Absätzen 1 und 2 durch Rechtsverordnung zu

regeln, hinaus und setze sich über die gesetzlichen Vorgaben in den §§ 48, 49

VwVfG hinweg. Ohne Beachtung der gesetzlich geregelten Voraussetzungen für eine

Rücknahme bzw. einen Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts ermögliche

Art. IV demgegenüber eine verordnungsrechtliche Umwandlung, die hinsichtlich

begünstigender Verwaltungsakte gesetzlich nicht vorgesehen sei. Als

untergesetzliche Norm könne Art. IV der Änderungsverordnung nicht die für derartige

Fälle vorgesehenen gesetzlichen Regelungen außer Kraft setzen. Darüber hinaus

erfasse Art. IV, da er nur auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Inanspruchnahme der

AZV-Tage abstelle, auch Fälle wie den vorliegenden, in denen die Bewilligung noch

vor Bekanntmachung des Erlasses vom 14. Januar 2003 erfolgt sei. Dieser Verstoß

führe zur Nichtigkeit von Art. IV der Änderungsverordnung. Damit scheide diese

Bestimmung als spezielle Rechtsgrundlage für eine Umwandlung aus und stehe der

gesetzlichen Möglichkeit, einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt zu

widerrufen, nicht entgegen.

§ 48 Abs. 1 VwVfG biete ebenso wenig eine Rechtsgrundlage für die hier erfolgte

Streichung des AZV-Tages. Die auf der Grundlage des § 8 b AZVOPol a. F.

seinerzeit rechtmäßig erfolgte Bewilligung sei nicht nachträglich dadurch rechtswidrig

geworden, dass § 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II der Verordnung vom 18. Februar

2003 mit Wirkung vom 14. Januar 2003 gestrichen worden sei. Diese Streichung

beinhalte für Fälle, in denen die AZV-Tage noch bis zur Bekanntmachung der

Änderungsverordnung bewilligt und in Anspruch genommen worden seien, eine

echte Rückwirkung. Ein Widerruf nach § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG scheide aus, weil der

Kläger von der Begünstigung bereits Gebrauch gemacht habe, indem er am 15.

Januar 2003 den AZV-Tag genommen habe. Der auf die Feststellung gerichtete

Klageantrag, dass die Umwandlung des AZV-Tages des Klägers am 15. Januar 2003

in Erholungsurlaub unwirksam sei, sei ebenfalls begründet, weil die in Art. IV Satz 1

der Verordnung vom 18. Februar 2003 getroffene Umwandlungsregelung nichtig sei.

Zur Begründung seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts trägt

der Beklagte vor: Bei der Frage, ob eine echte oder unechte Rückwirkung vorliege,

sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Einzelfall,

sondern auf den generellen Sachverhalt abzustellen. Insofern sei bei der Streichung

des AZV-Tages mit Wirkung vom 14. Januar 2003 von einer unechten Rückwirkung

auszugehen, weil der Beamte nach der seinerzeit geltenden Verordnungslage "im

Kalenderjahr" an einem Arbeitstag freigestellt worden sei. Der im Verlust eines AZV-

Tages bestehende Nachteil sei unter Berücksichtigung anderer Vergünstigungen wie

Urlaub und Inanspruchnahme von Guthaben im Rahmen der gleitenden Arbeitszeit

gerade nicht als besonders schwerwiegender Eingriff in eine vorhandene

Rechtsposition der Beamten zu werten, zumal sie dafür keine erheblichen

Dispositionen im Sinne eigener Vorleistungen getroffen hätten, die nachträglich

hätten entwertet werden können. Jedenfalls erscheine bei der aufgrund des

Verhältnismäßigkeitsprinzips erforderlichen Abwägung das vom Verordnungsgeber

angeführte öffentliche Interesse gewichtiger. Mit der rückwirkenden Streichung des

AZV-Tages habe eine Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern im öffentlichen

Dienst erreicht und Unfrieden in der Behörde vermieden werden sollen, weil zum

damaligen Zeitpunkt noch eine einheitliche Wochenarbeitszeit zwischen Angestellten

und Beamten bestanden habe. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es zu einer

zumindest faktischen Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte bis zum

Inkrafttreten der Änderungsverordnung den AZV-Tag noch hätten nehmen können,

anderen Beamten, die den Tag erst später hätten nehmen wollen, dieser Tag aber

nicht mehr gewährt worden wäre. Mit dem Erlass vom 14. Januar 2003 sei es darum

gegangen, schon ab diesem Zeitpunkt - dem Rückwirkungsstichtag gemäß dem

Verordnungsentwurf - eine vermehrte Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum

Inkrafttreten der Änderungsverordnung zu verhindern. Der Erlass habe der

Ermessenskonkretisierung im Hinblick auf die Gewährung des AZV-Tages gedient.

Durch die Ankündigung einer von der Landesregierung zu erlassenden

Änderungsverordnung sei ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen bereits im

Zeitpunkt der Ankündigung weggefallen. Im Óbrigen stehe dem Normgeber bei der

Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer

Normänderung den Normzweck durchkreuze, und bei der daran orientierten

Festsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu, dessen

Grenzen mit Erlass der Änderungsverordnung nicht überschritten worden seien.

Mit Blick auf die geplante Änderung der AZVO hätten der Inanspruchnahme des

AZV-Tages in der Zeit zwischen dem 14. Januar 2003 und dem Zeitpunkt der

Veröffentlichung der Änderungsverordnung dienstliche Belange entgegen gestanden,

denn aus Gleichbehandlungserwägungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens

müsse das Interesse des Einzelnen, den AZV-Tag an einem bestimmten Datum in

Anspruch zu nehmen, zurückstehen. Auch verbiete sich nicht eine gemeinsame

Betrachtung des AZV-Tages mit den Erholungsurlaubsregelungen. Deshalb sei auch

die Möglichkeit eingeräumt worden, anstelle des AZV-Tages, dessen

Inanspruchnahme dienstliche Gründe entgegen gestanden hätten, einen Urlaubs-

oder Gleittag einzulegen.

Auch der Umwandlungsvorschrift in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18.

Februar 2003 liege eine zulässige unechte Rückwirkung zugrunde. Die Regelung

unterfalle nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG, entspreche aber

der Annexkompetenz des Dienstherrn und sei aus Fürsorge- und

Gleichbehandlungsgründen getroffen worden. Es sei bekannt gewesen, dass trotz

des Erlasses vom 14. Januar 2003 einzelnen Beamtinnen und Beamten gleichwohl

als AZV-Tage deklarierte Tage dienstfrei gewährt worden seien. Die Beamtinnen und

Beamten, denen der AZV-Tag nach dem 14. Januar 2003 bewilligt worden sei,

könnten sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ein rechtlich schützenswertes

Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des AZV-Tages habe spätestens seit

der Regelung vom 14. Januar 2003 nicht mehr bestehen können.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage

abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe, dass

die am 20. März und 15. Mai 2003 verfügte

Umwandlung des am 15. Januar 2003 in Anspruch

genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub und

der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung

B. vom 22. August 2003 aufgehoben werden.

Er trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass für die

erfolgte Streichung des AZV-Tages des Klägers am 14. Februar 2003 in seinem

Urlaubsbogen keine Rechtsgrundlage bestehe. Art. IV der Änderungsverordnung

vom 18. Februar 2003 greife rückwirkend, nämlich nachträglich ändernd, in einen

abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand ein. Es handele sich

auch um eine echte Rückwirkung, weil der gesamte Sachverhalt, nämlich Bewilligung

und Inanspruchnahme des AZV-Tages, in den vor der Verkündung liegenden

Zeitraum falle. Zudem sei die Umwandlungsvorschrift des Art. IV der

Änderungsverordnung keine Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 78 LBG und

sei daher auch nicht von der Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 3 LBG gedeckt.

Es treffe nicht zu, dass der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, der

auf die bevorstehende Rechtsänderung hinweise, das Vertrauen in die bestehende

Regelung zerstört habe. Nach der ständigen Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts beseitige allein das

Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen das schützenswerte Vertrauen in die

bestehende Regelung nicht, könne also echte Rückwirkung nicht rechtfertigen. Es

hätten auch keine zwingenden Gründe des gemeinen Wohls vorgelegen, die

ausnahmsweise eine Durchbrechung des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes

rechtfertigen könnten. Der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei

nicht geeignet, den Widerruf des AZV-Tages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu

rechtfertigen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug

genommen auf die gewechselten Schriftsätze und die beigezogenen

Verwaltungsakten des Beklagten.

Gründe

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.

Der Senat sieht in der - von ihm angeregten - Neufassung des Klageantrages im

Sinne einer Anfechtung der Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-Tages

in Erholungsurlaub weder eine teilweise Zurücknahme der Klage noch eine

Klageänderung. Die Neufassung des Klageantrages verdeutlicht nur das schon

ursprünglich verfolgte materielle Klagebegehren, welches in der Sache auch der

angefochtenen Entscheidung zugrunde lag. Der Kläger wendet sich gegen die

Streichung des am 15. Januar 2003 in Anspruch genommenen AZV-Tages und die

Eintragung eines Urlaubstages mit der Folge der Reduzierung seines Anspruchs auf

Resturlaub. Diesem materiellen Rechtsschutzbegehren trägt der gegen die

Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub gerichtete Anfechtungsantrag

umfassend Rechnung. Einer Aufspaltung des Klagebegehrens in einen

Anfechtungsantrag wegen der Streichung des AZV-Tages und in einen - im Óbrigen

prozessual bedenklichen - Feststellungsantrag hinsichtlich der Umwandlung in

Erholungsurlaub bedarf es nicht.

Das nach § 126 Abs. 3 BRRG erforderliche Vorverfahren hat insoweit stattgefunden.

Zwar hat der Kläger zunächst nur Widerspruch wegen der "Streichung des AZV-

Tages auf dem Urlaubsbogen" eingelegt. Durch die spätere Eintragung eines

Urlaubstages für den in Anspruch genommen AZV-Tag auf der Grundlage von Artikel

IV der Rechtsverordnung vom 18. Februar 2003 ist aber die mit der Streichung erst

eingeleitete Maßnahme durch die Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub

vervollständigt worden und zugleich darin als einer neuen Regelung aufgegangen. In

diesem Sinne sind auch das Anschreiben des Polizeipräsidiums C. an die

Bezirksregierung B. vom 27. Mai 2003 und im Ergebnis auch der

Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung B. vom 22. August 2003 zu

verstehen. Daraus folgt zugleich, dass nicht nur die Streichung des AZV-Tages,

sondern auch die mit der Eintragung eines Urlaubstages erfolgte Umwandlung des

AZV-Tages in Erholungsurlaub, die als einheitliche Maßnahme den Gegenstand des

neu formulierten Anfechtungsantrages bildet, durch den Widerspruchsbescheid

erfasst ist. Bei dieser Sachlage war die Einlegung eines (weiteren) Widerspruchs

allein gegen die Eintragung eines Urlaubstages in den Urlaubsbogen entbehrlich.

Die auch in sonstiger Hinsicht zulässige Anfechtungsklage ist begründet, denn

die Umwandlung des AZV-Tages vom 15. Januar 2003 in Erholungsurlaub ist in der

Fassung des hierzu erlassenen Widerspruchsbescheides rechtswidrig und verletzt

den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

Die angegriffene Maßnahme findet in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18.

Februar 2003 keine Rechtsgrundlage, denn die Bestimmung steht jedenfalls in

Anwendung auf den vorliegenden Sachverhalt mit höherrangigem Recht nicht in

Einklang.

Ob Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 durch eine

Verordnungsermächtigung gedeckt ist, erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft.

Die in der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 angegebenen

Bestimmungen (§ 78 Abs. 3 LBG bzw. § 187 Abs. 3 LBG - betreffend

Polizeivollzugsbeamte - und § 197 Abs. 2 LBG - betreffend Beamte des

feuerwehrtechnischen Dienstes -) ermächtigen zum Erlass von Rechtsverordnungen

zur Regelung der Arbeitszeit. In diesem Rahmen hält sich die Verordnung vom 18.

Februar 2003, soweit sie den Wegfall des AZV-Tages durch eine Änderung der die

für die jeweiligen Verwaltungsbereiche geltenden Arbeitszeitverordnungen regelt (Art.

I, II, III und V). Dagegen geht Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar

2003 schon insofern über die Regelung der Arbeitszeit hinaus, als in den dort

bestimmten Fällen eine Rechtsfolge vorgesehen ist, die den Anspruch auf

Erholungsurlaub betrifft. Diesbezüglich besteht eine andere

Verordnungsermächtigung (§ 101 LBG), die aber in der Änderungsverordnung nicht

zitiert und der Verordnung offenbar auch nicht zugrunde gelegt worden ist.

Weitere Bedenken ergeben sich daraus, dass die in Art. IV der

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 vorgesehene Umwandlung des in

Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich

zugleich eine Rücknahme oder einen Widerruf einer durch Einzelakt gewährten

Begünstigung beinhaltet. Mit diesem Teilaspekt der Umwandlung stellt Art. IV der

Änderungsverordnung eine Sonderregelung gegenüber den gesetzlichen

Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG zum Widerruf und zur Rücknahme

begünstigender Verwaltungsakte dar, die überdies hinter den in diesen Vorschriften

festgelegten eng umgrenzten tatbestandlichen Voraussetzungen zurück bleibt und

auch auf der Rechtsfolgeseite anders ausgestaltet ist (kein Ermessen). Ob sich

dieser Regelungsgehalt noch in dem durch § 78 Abs. 3 LBG abgesteckten Rahmen

hält, ist sehr fraglich. Der Beklagte geht im Óbrigen selbst davon aus, dass die in Art.

IV der Änderungsverordnung getroffene Umwandlungsregelung nicht der

Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG unterfällt. Die in diesem

Zusammenhang vom Beklagten bemühte "Annexkompetenz" vermag aber eine

gesetzliche Verordnungsermächtigung nicht zu ersetzen.

Der hier zur gerichtlichen Óberprüfung gestellte Fall gibt dem Senat keine

Veranlassung zu einer abschließenden Klärung der angesprochenen Problematik,

denn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 beinhaltet jedenfalls

für den vorliegenden Sachverhalt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich

verankerte Rückwirkungsverbot. Auch insoweit kann offen bleiben, ob die

Bestimmung insgesamt nichtig ist. Selbst wenn Art. IV der Änderungsverordnung

vom 18. Februar 2003 für einen eingeschränkten Anwendungsbereich noch einer

verfassungskonformen Auslegung zugänglich sein sollte, würde hiervon jedenfalls

der vorliegende Sachverhalt nicht erfasst.

Die Bestimmung des Art. IV der Verordnung regelt die Folgen einer

Inanspruchnahme des AZV-Tages nach dessen Wegfall aufgrund Art. I bis III der mit

Wirkung vom 14. Januar 2003 (rückwirkend) in Kraft getretenen

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und wirkt daher - ebenso wie Art. I bis

III der Verordnung - in die Zeit vor Erlass der Änderungsverordnung zurück.

Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Rechtsnormen beruht auf

den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das

Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des

Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage

erworbenen Rechte. Regeln über die Rückwirkung von Rechtsnormen enthalten für

verschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen Eine unechte

Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine

Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und

Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene

Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen

verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz

nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände

eingreift.

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG),

ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23.

November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239,

263; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92,

1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86, jeweils mit

weiteren Nachweisen.

Daran gemessen beinhaltet die Umwandlungsregelung des Art. IV der

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die damit in einem untrennbaren

systematischen Zusammenhang stehende Regelung über den nachträglichen

Wegfall des AZV-Tages nach § 8 b AZVOPol a. F. (Art. II und Art. V der

Änderungsverordnung) - bezogen auf den vorliegenden Sachverhalt - eine echte

Rückwirkung.

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist bei der Frage, ob ein Fall echter oder

unechter Rückwirkung vorliegt, der konkrete Sachverhalt, in den durch die

betreffende Vorschrift rückwirkend regelnd eingegriffen wird, in den Blick zu nehmen.

Von diesem Ansatz ist auch das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen. Wirkt

sich eine Norm auf alle von ihr erfassten Fälle, also bezogen auf den "generellen

Sachverhalt", in der Weise aus, dass von einer (unzulässigen) echten Rückwirkung

gesprochen werden muss, so ist die Norm in vollem Umfang unwirksam. Erfüllen

dagegen nicht sämtliche von der Norm erfassten Sachverhaltsvarianten die

Voraussetzungen für die Annahme einer unzulässigen Rückwirkung, so berührt dies

die Wirksamkeit der Norm nur teilweise und führt zu einer verfassungskonformen

Auslegung, die dem Gesichtpunkt der unzulässigen Rückwirkung bzw. dem dieser

Rechtsfigur zugrunde liegenden Vertrauensschutz Rechnung trägt.

Die vorliegende Fallgestaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass der AZV-Tag

vor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 am 7.

März 2003 nicht nur genehmigt, sondern auch bereits in Anspruch genommen

worden war. Damit war der ursprünglich bestehende Anspruch nach § 8 b AZVOPol

a. F. auf einen arbeitsfreien Tag im Jahre 2003 erfüllt, der (einzige) AZV-Tag also

"verbraucht".

Zwar standen dem Kläger zum damaligen Zeitpunkt im Rahmen des auf das

gesamte Urlaubsjahr 2003 bezogenen Anspruchs auf Erholungsurlaub noch freie

Urlaubstage zur Verfügung. Hierdurch wird jedoch die Annahme eines

abgeschlossenen Sachverhalts hinsichtlich der Streichung des "verbrauchten" AZV-

Tages nicht in Frage gestellt. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat,

verbietet sich im vorliegenden Zusammenhang eine Gleichsetzung des AZV-Tages

mit Erholungsurlaub, weil es sich bei der Arbeitszeitverkürzung durch einen freien

Tag gemäß § 8 b AZVOPol a. F. nach ihrer systematischen Stellung und dem

ausdrücklichen Willen des Verordnungsgebers trotz praktischer Ähnlichkeiten nicht

um eine Urlaubsregelung, sondern um eine Arbeitszeitregelung handelte.

Vgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar

zum Bundesbeamtengesetz, Loseblattausgabe, § 72

BBG Rdnr. 14a.

Hiernach ist also im vorliegenden Fall von einem abgewickelten, der

Vergangenheit angehörenden Sachverhalt auszugehen, in welchen die Streichung

des § 8 b AZVOPol a. F. durch Art. II und V der Änderungsverordnung vom 18.

Februar 2003 sowie die darauf beruhende Umwandlungsbestimmung des Art. IV der

Änderungsverordnung im Sinne einer echten Rückwirkung nachträglich ändernd

einwirkt.

Die Ausnahmetatbestände, die nach der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtfertigen

können, liegen hier nicht vor.

Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück,

wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts

bilden konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn

überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit

vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern.

Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. z. B.

Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, a. a.

O., S. 263 f.; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1

BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87, jeweils mit

weiteren Nachweisen.

Dasselbe gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden

verursacht würde (sog. Bagatellvorbehalt).

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971

- 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367, 389; Beschluss

vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -,

a. a. O., S. 87.

Óberragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit

vorgehen würden, erforderten jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation

nicht die rückwirkende Streichung des AZV-Tages. Das Anliegen des

Verordnungsgebers, die Arbeitszeitregelung für Beamte der Regelung für die

Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zeitnah anzupassen, mag durchaus

berechtigt gewesen sein, erforderte aber nicht zwingend den Rückbezug von

Rechtsfolgen auf die zum Zeitpunkt der Verkündung bereits abgewickelten

Sachverhalte. Nachdem die Absicht im Raum stand, durch eine kurzfristig

vorzunehmende Änderung der Arbeitszeitverordnungen die Rechtslage für Beamte

mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen,

war es dem Dienstherrn im Rahmen seines Organisationsermessens unbenommen,

vorläufig keine AZV-Tage mehr zu genehmigen, um nachteilige Auswirkungen auf

den Dienstbetrieb und den Betriebsfrieden zu vermeiden.

Vgl. hierzu die Urteile des Senats vom heutigen

Tage - 6 A 1317/04 - und 6 A 1459/04 -.

Soweit jedoch AZV-Tage in dem begrenzten Zeitraum bis zum Erlass der

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 bewilligt und in Anspruch genommen

worden sind, kann es damit sein Bewenden haben, ohne dass hierdurch

überragende Belange des Gemeinwohls berührt werden.

Es liegt auch nicht der Ausnahmetatbestand vor, dass sich beim Kläger kein

Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter

anderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den

die Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen

durfte.

Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B.

Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1

BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87; Beschluss vom 19.

Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261,

273.

Das Vertrauen der von der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages betroffenen

Beamten in den Fortbestand der bisherigen verordnungsrechtlichen Regelung ist

nicht durch den Erlass des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar

2003 und die nachfolgenden Informationsschreiben beseitigt worden, dass es

beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO

NW und der inhaltsgleichen Bestimmungen (hier § 8 b AZVOPol) die Rechtslage für

Beamte mit rückwirkender Kraft der für Arbeitnehmer geltenden Rechtslage

anzupassen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird bei der

rückwirkenden Änderung eines Gesetzes im formellen Sinne das schutzwürdige

Vertrauen in den Fortbestand des Gesetzes erst mit dem endgültigen

Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages beseitigt.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986

- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 261.

Dem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag beim Erlass

eines Gesetzes im formellen Sinne entspricht bei einer Verordnung der Tag, an dem

sie von der Regierung beschlossen wird. Daher entfällt bei einer landesrechtlichen

Verordnung der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der Rechtsprechung des

Bundesverwaltungsgerichts erst mit der Beschlussfassung durch die

Landesregierung.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 2001

- 2 CN 1.00 -, NVwZ-RR 2001, 671, und vom 19.

Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NVwZ-RR 2003, 515 =

Schütz, Beamtenrecht ES/B I 2.6 Nr. 22.

Der Senat schließt sich dieser Rechtsprechung unter Aufgabe der noch im Urteil vom

21. März 2001 - 6 A 3320/98 - vertretenen abweichenden Rechtsauffassung an.

Dass die Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 für den hier einschlägigen

Bereich des Polizeivollzugsdienstes nicht durch die Landesregierung, sondern

aufgrund des § 187 Abs. 3 LBG durch das Innenministerium erlassen worden ist,

lässt den Vertrauensschutz nicht bereits mit der Bekanntgabe des Erlasses des

Innenministeriums vom 14. Januar 2003 entfallen. Erst mit der Unterzeichnung der

Änderungsverordnung, also deren "Beschlussfassung" durch den zuständigen

Ressortminister in Abstimmung mit der Landesregierung, ist der Vertrauensschutz

entfallen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002

- 2 C 32.01 -, a. a. O.

Die bloße Ankündigung des Innenministeriums im Januar 2003, "durch eine

kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO NW die Rechtslage für

Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmerinnen und

Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen", reichte daher nicht aus, um den

Vertrauensschutz des Klägers zu beseitigen.

Der sog. Bagatellvorbehalt greift hier ebenfalls nicht ein. Die rückwirkende

Umwandlung des in Anspruch genommenen AZV-Tages in einen Urlaubstag wirkte

sich im Sinne einer Reduzierung des Anspruchs auf (restlichen) Erholungsurlaub um

einen Tag aus. Der hierin liegende Schaden mag als nicht besonders gravierend

erscheinen; er ist aber auch nicht als völlig unerheblich anzusehen.

Die angefochtene Umwandlung des AZV-Tages in Erholungsurlaub findet auch in

den allgemeinen verfahrensrechtlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG keine

Stütze. Unmittelbare Rechtsfolge der genannten Bestimmungen könnte ohnedies nur

die Aufhebung der Genehmigung, also die Streichung des AZV-Tages im

Urlaubsbogen, nicht aber die Eintragung eines Urlaubstages und damit

einhergehende Reduzierung des Anspruchs auf Resturlaub sein. Es fehlt aber auch

hinsichtlich der Streichung des genehmigten und bereits in Anspruch genommenen

AZV-Tages an den tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 48, 49 VwVfG.

§ 48 VwVfG scheidet als Rechtsgrundlage für die Streichung aus, weil die am

14. Januar 2003 erfolgte Genehmigung des AZV-Tages der damals noch geltenden

Bestimmung des § 8 b AZVOPol a. F. entsprach. Die Rücknahme eines

Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG setzt voraus, dass der Verwaltungsakt bereits

zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, die Behörde also bei dem Erlass

des Verwaltungsakts gegen geltendes Recht verstoßen hat.

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar,

6. Aufl., § 48 Rdnr. 59; Knack /Meyer, VwVfG,

Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 31; Kopp/Ramsauer,

VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 33 (jeweils

mit weiteren Nachweisen).

Eine nachträgliche Änderung der Rechtslage führt - abgesehen von dem hier

nicht vorliegenden Fall eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung - nicht zur

Rücknehmbarkeit des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakts,

vgl. Urteil des Senats vom 26. August 1987

- 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1,

sondern eröffnet gegebenenfalls eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 2

Nr. 4 VwVfG. Etwas anderes kann nur in den Fällen gelten, in denen sich die

Rechtslage rückwirkend ändert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989

- 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111; Kopp/Ramsauer, a

.a. O.

Ein solcher Fall ist hier aber nicht gegeben. Zwar trat Art. II der

Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und damit die Streichung des § 8 b

AZVOPol a.F. gemäß Art. V mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft und erfasst

somit (rückwirkend) auch den Genehmigungszeitpunkt. Die darin liegende

rückwirkende Änderung der Rechtslage stellt jedoch - wie oben bereits ausgeführt

wurde - bei der vorliegenden Fallgestaltung eine unzulässige Rückwirkung dar und

ist daher unwirksam.

Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung des AZV-Tages nach

der hier allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG

sind ebenfalls nicht erfüllt, denn die Streichung des AZV-Tages erfolgte nach seiner

Inanspruchnahme. Damit greift die einschränkende Voraussetzung des § 49 Abs. 2

Nr. 4 VwVfG, die den Widerruf davon abhängig macht, dass der Begünstigte von der

Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über

die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der

Zivilprozessordnung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2

VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben

sind.